| ECLI | ECLI:SK:NSSSR:2022:6020200088.1 |
|---|---|
| Dátum rozhodnutia | 25.05.2022 |
| Súd | Najvyšší správny súd Slovenskej republiky |
| Spisová značka | 7Sžsk/27/2021 |
| Zdroj (PDF) | www.nssud.sk |
| Forma rozhodnutia | Rozsudok |
| Citované predpisy |
461/2003 Z. z.: § 172, § 179, § 210, § 212, § 215, § 217, § 218 757/2004 Z. z.: § 101e 162/2015 Z. z.: § 167, § 168, § 249, § 250, § 438, § 453, § 455, § 457, § 461, § 467, § 469 |
| Citované rozhodnutia | II. ÚS 50/01, I. ÚS 52/02, III. ÚS 183/03, I. ÚS 354/08, PL. ÚS 21/08, I. ÚS 37/95, III. ÚS 91/2016 |
Rozsudok Najvyšší správny súd Slovenskej republiky sp.zn.: 7Sžsk/27/2021 datum: 25.05.2022 ECLI:SK:NSSSR:2022:6020200088.1 7Sžsk/27/2021 IČS: 6020200088 ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zdenky Reisenauerovej, členky senátu JUDr. Jany Martinčekovej a člena senátu Mgr.Michala Novotného (sudca spravodajca) vo veci žalobcu: ITIMEX, a.s., IČO: 31425666, Kukučínova 8, Banská Bystrica, zastúpeného: JUDr. Ondrej Zachar, advokát, Horná 65/A, Banská Bystrica, proti žalovanej: Sociálna poisťovňa, ústredie, Ul. 29. augusta 8-10, Bratislava, o ochrane pred nečinnosťou, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 28 Sa 5/2020-51 z 12. novembra 2020 takto rozhodol: Najvyšší správny súd Slovenskej republiky zamieta kasačnú sťažnosť. II. Účastníkom nepriznáva právo na náhradu trov kasačného konania. Odôvodnenie I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom 1. Z administratívneho spisu žalovanej vyplýva, že jej pobočka v Leviciach rozhodnutím zo 7. januára 2016 predpísala žalobcovi penále. Toto rozhodnutie mu doručovala prostredníctvom poskytovateľa poštových služieb Slovenskej pošty, a.s., so službou „do vlastných rúk“. Podľa údajov na doklade o doručení sa doručovateľ prvýkrát pokúsil o doručenie zásielky 13. januára 2016, kedy na adrese žalobcu nezastihol. Opakovane sa pokúsil o doručenie 14. januára 2016, kedy znova nikoho nezastihol, a tak zásielku v ten istý deň uložil na pošte Banská Bystrica 1. Žalobca si uloženú zásielku skutočne prevzal 20. januára 2016. 2. Dňa 3. februára 2016 podal žalobca na pošte odvolanie, ktoré adresoval pobočke žalovanej v Leviciach. Ústredie žalovanej mu však listom zo 4. apríla 2016 oznámilo, že jeho odvolanie nemôže preskúmať, pretože bolo podané oneskorene. Vyšlo totiž z toho, že podľa § 212 ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. sociálnom poistení v znení neskorších predpisov sa zásielka, ktorá je určená do vlastných rúk, považuje za doručenú tretím dňom od uloženia zásielky potom, čo dva pokusy o jej doručenie zostali bez výsledku. Tieto účinky podľa žalovanej nastali 18. januára 2016, a tak posledným dňom 15dňovej odvolacej lehoty (§ 215 ods. 2 cit. zák.) bol 2. február 2016. Tento list bol žalobcovi doručený 11. apríla 2016. 3. Žalobca nepodal proti tomuto listu žalobu podľa § 247 a nasl. Občianskeho súdneho poriadku, ale až 29. marca 2018 sa žalobou domáhal ochrany proti nečinnosti žalovanej. Vychádzal z názoru, že ustanovenie § 218 zákona č. 461/2003 Z. z. ukladá žalovanej rozhodnúť o každom odvolaní, a to bez ohľadu na to, či je včasné alebo oneskorené. Okrem toho namietol, že neboli splnené podmienky na to, aby nastúpili účinky fikcie doručenia podľa § 212 ods. 4 cit. zák. Správny najskôr rozsudkom č. k. 28 Sa 5/2018-124 z 27. septembra 2018 tejto žalobe vyhovel a žalovanej uložil, aby konala a rozhodla o uvedenom odvolaní žalobcu. Najvyšší súd Slovenskej republiky však rozsudkom sp. zn. 9 Sžsk 24/2019 z 29. januára 2020 tento rozsudok zrušil a vec vrátil správnemu súdu na ďalšie konanie so záväzným právnym názorom (§ 469 SSP). 4. Po vrátení veci správny súd tu napadnutým rozsudkom č. k. 28 Sa 5/2020-51 žalobu zamietol. Do svojho odôvodnenia prevzal časť odôvodnenia zrušujúceho rozsudku najvyššieho súdu, v ktorej bol vyjadrený právny názor, ktorým sa mal ďalej riadiť. Podľa neho žalovaná nebola nečinná, pretože jej zákon neukladá povinnosť rozhodnúť o oneskorene podanom odvolaní. Žalobca sa mal domáhať preskúmania jej listu a pokiaľ tak opomenul urobiť, nemôže to dodatočne zhojiť podaním žaloby proti nečinnosti. Žalovaná totiž nebola nečinná a žalobcu riadne informovala, že jeho odvolanie je oneskorené a rozhodnutie je právoplatné. II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej 5. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobca domáha zrušenia tohto rozsudku a vrátenia veci na ďalšie konanie. Na úvod vyjadril názor, že mal k dispozícii oba prostriedky právnej ochrany - tak správnu žalobu o preskúmanie listu žalovanej, ako aj žalobu proti nečinnosti. List žalovanej nemožno podľa neho považovať za právny akt, lebo zákon č. 461/2003 Z. z. takýto spôsob vybavenia odvolania nepozná. Naopak, podľa § 179 a § 210 ods. 1 cit. zák. má žalovaná právomoc o odvolaní rozhodovať spôsobom podľa § 218 cit. zák. Podobne povinnosť rozhodnúť vyplýva aj z § 217 cit. zák. Ak žalovaná vybavila jeho odvolanie listom, nekonala spôsobom, ktorý predpokladá zákon, a teda bola nečinná. Žaloba o nečinnosť je bezpečnejšia než žaloba o preskúmanie listu, ktorý nemá žiadne právne následky. Podobný právny názor vyslovil aj najvyšší súd vo svojej judikatúre, od ktorej sa tunajší súd bezdôvodne odchýlil. Ďalej žalobca zdôraznil, že vo veci nečinnosti bola relevantná aj otázka doručenia rozhodnutia pobočky zo 7. januára 2016. List žalovanej, že odvolanie žalobcu bolo oneskorené, nie je právne záväzný, a preto nemôže vylučovať možnosť podania žaloby proti nečinnosti. Žalobca zopakoval, že v jeho prípade neboli naplnené podmienky, aby sa rozhodnutie pobočky považovalo za doručené fikciou, a tak je toto rozhodnutie naďalej neprávoplatné. 6. Žalovaná navrhla kasačnú sťažnosť zamietnuť. Zdôraznila, že správny súd bol viazaný právnym názorom kasačného súdu, ktorý zrušil jeho predošlý rozsudok, a stotožnila sa právnym názorom, ktorý bol vyslovený v zrušujúcom rozsudku. Žalovaná nie je povinná preskúmať oneskorené odvolanie a nemôže o ňom rozhodnúť. Tieto právne názory už boli vyslovené aj v judikatúre najvyššieho súdu. Žalobca mal svoje námietky podať proti oznámeniu - listu žalovanej, ktorého preskúmateľnosť (v rozpore s tvrdeniami žalobcu) súdna prax pripúšťa. III. Posúdenie veci kasačným súdom 7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), na ktorý od 1. augusta 2021 prešiel výkon súdnictva z najvyššieho súdu (§ 101e ods. 2 zákona č. 757/ 2004 Z. z. o súdoch v znení neskorších predpisov), preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených kasačných bodov (§ 453 ods. 2 SSP). 8. V prerokúvanej veci rozhodoval správny súd potom, čo jeho predošlý rozsudok bol kasačným súdom zrušený a vec mu bola vrátená na ďalšie konanie. Podľa § 469 SSP bol tak správny súd pri svojom rozhodovaní viazaný právnym názorom, ktorý kasačný súd vyjadril vo svojom zrušujúcom rozsudku sp. zn. 9 Sžsk 24/2019. Kasačný súd aj v tomto konaní zotrváva na právnom názore, ktorý v tomto rozsudku vyslovil. 9. Podľa § 215 ods. 2 zákona č. 461/2003 Z. z. možno odvolanie proti rozhodnutiu vo veciach uvedených (okrem iného) v § 178 ods. 1 písm. a) deviatom bode podať v lehote do 15 dní odo dňa oznámenia rozhodnutia. Odvolanie, ktoré je síce prípustné, ale ktoré podal účastník po uplynutí odvolacej lehoty, je oneskoreným odvolaním. Oneskorene podané odvolanie podľa zákona č. 461/2003 Z. z. je procesným úkonom, ktorý nie je spôsobilý vyvolať právne účinky ako riadne odvolanie, a nemá preto schopnosť zabrániť tomu, aby napadnuté rozhodnutie správneho orgánu nadobudlo právoplatnosť. Žalovaná preto relevantne argumentovala, že podľa citovaného zákona len včas podané odvolanie je spôsobilým nástrojom pre začatie odvolacieho konania, výsledkom ktorého je v zmysle § 218 cit. zák. buď zamietnutie odvolania a potvrdenie napadnutého rozhodnutia, alebo zmena rozhodnutia, resp. jeho zrušenie, prípadne zrušenie rozhodnutia a vrátenie veci orgánu prvého stupňa. 10. Žalovaná správne uviedla aj to, že v zmysle právnej úpravy uvedenej v zákone č. 461/ 2003 Z. z. zamietnutie odvolania žalobcu by do úvahy prichádzalo len v tom prípade, ak by došlo k začatiu samotného odvolacieho konania. V administratívnom konaní podľa uvedeného zákona je výrok o zamietnutí odvolania neoddeliteľne procesne spojený s výrokom o potvrdení rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu (a teda aj vecným preskúmaním jeho rozhodnutia), ktorý postup v danej právnej veci neprichádzal do úvahy, keďže vecne preskúmať správnosť rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu je možné len v dôsledku riadne a včas podaného odvolania. Citovaný zákon neukladá odvolaciemu orgánu povinnosť rozhodnúť o odvolaní, ktoré považuje za podané oneskorene (resp. neukladá mu povinnosť takéto odvolanie zamietnuť). Žalovaná preto nepochybila, keď iba neformálnym spôsobom (listom) oznámila žalobcovi, že jeho odvolanie je podané oneskorene. 11. K otázke preskúmateľnosti neformálnych oznámení správnych orgánov existuje konštantná rozhodovacia prax najvyššieho súdu, viazaná ešte ku konaniam vedeným podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (napr. 1 Sžd 10/2012, 4 Sžf 77/2014, 1 Sžd 1/ 2014 či 6 Sžf 115/2014), na ktorú kontinuálne nadväzuje rozhodovanie v konaniach vedených už podľa Správneho súdneho poriadku (bližšie viď napr. rozhodnutie najvyššieho súdu sp.zn. 9 Sžsk 121/2017, 5 Asan 12/2017 alebo 10 Sžsk 32/2017). Už v režime predchádzajúcej procesnoprávnej úpravy podľa Občianskeho súdneho poriadku mal žalobca, ktorý neformálny list žalovanej prevzal ešte 11. apríla 2016 v zmysle zásady, že každý, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím a postupom správneho orgánu, možnosť domáhať sa ochrany na správnom súde podaním návrhu na jeho preskúmanie podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku. 12. Kasačný súd naďalej samotnú otázku včasnosti podaného odvolania v predmetnom konaní (o nečinnosť správneho orgánu) nepovažuje za rozhodujúcu. Považuje však za potrebné poznamenať, že otázku prednosti v prípade konkurencie (kolízie) zákonnej fikcie doručenia rozhodnutia a faktického prevzatia zásielky účastníkom konania v odbernej lehote v priebehu administratívneho konania by bol oprávnený riešiť práve ten správny súd, ktorý by konal a rozhodoval v rámci súdneho prieskumu oznámenia žalovanej zo 4. apríla 2016. Vo vzťahu k posúdeniu žalobcom tvrdenej nečinnosti žalovanej ako orgánu verejnej správy však táto otázka nie je otázkou rozhodnou ani predbežnou a správny súd nepochybil, ak sa ňou nezaoberal. 13. Pre danú právnu vec je rozhodujúce, či procesný postup (konanie) žalovanej po podaní odvolania žalobcom možno posúdiť ako nečinnosť. Z predloženého administratívneho spisu mal kasačný súd za preukázané, že na podanie žalobkyne z 3. februára 2016 (odvolanie proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne, pobočka Levice, zo 7. januára 2016) žalovaná ako odvolací orgán reagovala listom zo 4. apríla 2016 (vyjadrenie k odvolaniu), ktorý žalobca prevzal 11. apríla 2016. 14. Správny súd (vychádzajúc z právneho názoru kasačného súdu) správne uzavrel, že žalovaná tým, že hoci len neformálne žalobcu de facto informovala, že jeho podanie (odvolanie) považuje za oneskorene podané, a preto o ňom rozhodovať nebude (čo súčasne znamená, že rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu považuje za právoplatné), nebola nečinná, na podanie žalobcu reagovala v primeranej lehote a ani úradný postup, ktorý zvolila po podaní odvolania z 3. februára 2016 žalobcom, nebol v rozpore so zákonom stanoveným postupom či jej povinnosťami vyplývajúcimi jej ako správnemu orgánu z vtedy platnej právnej úpravy. Pretože z legislatívnej úpravy uvedenej v zákone č. 461/2003 Z. z. povinnosť žalovanej rozhodnúť o oneskorene podanom odvolaní nie je možné vyvodiť, nemožno za daných okolností bez ďalšieho skonštatovať nečinnosť žalovanej, spočívajúcu v porušení jej zákonnej povinnosti, a ani uložiť jej povinnosť konať a rozhodnúť (vydať rozhodnutie o odvolaní) súdnym rozhodnutím. 15. V kontexte uvedeného kasačný súd znova poukazuje na právnu úpravu uvedenú v § 59 a nasl. zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správnom poriadku), ktorá obdobne príslušným správnym orgánom povinnosť rozhodnúť o oneskorene podanom odvolaní neukladá. Napriek tomu, že aplikácia ustanovení Správneho poriadku v konaní o sociálnom poistení je podľa § 172 zákona č. 461/2003 Z. z. vylúčená, úmyslom kasačného súdu bolo poukázať na tú skutočnosť, že vybavenie opravného prostriedku podaného účastníkom konania oneskorene prostredníctvom neformálneho listu nie je ojedinelou či atypickou záležitosťou charakteristickou len pre konania pred žalovanou, ale ide o štandardnú a bežnú prax tých odvolacích správnych orgánov, ktoré sa spravujú obdobnou právnou úpravou obsiahnutou aj v zákone o sociálnom poistení. 16. Pre prípad, že sa žalobca domnieval, že odvolací orgán (žalovaná) včasnosť jej odvolania neposúdil správne, mala možnosť podať v zákonnej lehote žalobu na preskúmanie tohto neformálneho listu, čo však neurobila. Pritom aj podľa ustálenej judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky (pozri k tomu bližšie nálezy sp. zn. I. ÚS 37/95, II. ÚS 50/01, I. ÚS 52/02, III. ÚS 183/2003, PL. ÚS 21/08 a I. ÚS 354/08) aj rozhodnutí najvyššieho súdu (pozri napr. uznesenie sp. zn. 5 Sžp 5/2011), predmetom preskúmania súdom môžu byť tiež rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nemajú formálne náležitosti, ak sa dotýkajú alebo ak sa môžu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb. V uznesení sp. zn. 8 Sžp 10/2013 najvyšší súd zhodne konštatuje, že súdna prax ustálila, že rozhodnutím správneho orgánu je každé rozhodnutie, ktorým sa zakladajú, menia, rušia alebo ktorým môžu byť priamo dotknuté práva a povinnosti právnických osôb a fyzických osôb a za spôsobilý predmet súdneho prieskumu sa tak považujú aj listy s charakterom rozhodnutia vydané príslušným orgánom verejnej správy. Oznámenie o vybavení oneskoreného odvolania bez ohľadu na jeho formu, je preto potrebné považovať za procesný úkon správneho orgánu, ktorého obsah má autoritatívny vzťah k jeho adresátovi (žalobcovi), pričom správny orgán vystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci, nie iba v pozícii oznamovateľa. 17. Neuplatnenie, či opomenutie možnosti podať žalobu o preskúmanie neformálneho oznámenia žalovanej zo strany žalobkyne, resp. uplynutie zákonnej lehoty pre realizáciu takéhoto úkonu, nemožno dodatočne zhojiť podaním žaloby o nečinnosť správneho orgánu za okolností, keď žalovaná po podaní opravného prostriedku účastníkom konania nezostala nečinná, ale tohto účastníka úradne informovala, z akých dôvodov o jeho oneskorenom odvolaní nie je možné rozhodnúť, pričom rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa je podľa jej názoru potrebné považovať za právoplatné. Kasačný súd poukazuje aj na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 91/2016 zo 17. mája 2016, v ktorom ústavný súd vyslovil, že pokiaľ súd v správnom súdnictve odmietne vecne prejednať žalobu podľa § 247 a nasl. OSP (v tom čase platného, pozn. kasačného súdu) smerujúcu proti neformálnemu oznámeniu správneho orgánu, ktorý nemal zo zákona vyplývajúcu povinnosť vydať rozhodnutie, dopúšťa sa odopretia spravodlivosti vo vzťahu k takému žalobcovi. Osobitne v takom prípade nie je namieste konanie o návrhu proti nečinnosti správneho orgánu, ale ani konanie o návrhu proti nezákonnému zásahu orgánu verejnej správy, keď za nezákonný zásah sa považuje faktické konanie orgánu verejnej správy, ktoré nie je rozhodnutím. Rozsudok sp. zn. 1 Sžk 16/2017, na ktorý žalobca odkazoval a ktorý pripúšťal alternatívne uplatnenie buď žaloby o preskúmanie oznámenia o oneskorenom odvolaní alebo žaloby proti nečinnosti, sa týkal konania podľa Daňového poriadku č. 563/2009 Z. z., a nie postupu žalovanej podľa zákona č. 461/2003 Z. z. a nemožno ho považovať za ustálenú rozhodovaciu prax kasačného súdu. IV. Záver 18. Zo všetkých uvedených dôvodov tak žalobca nedôvodne vytýka správnemu súdu nesprávne právne posúdenie a odklon od ustálenej rozhodovacej praxe. Preto kasačný súd jeho kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP zamietol. Len pre úplnosť sa poznamenáva, že o zamietnutí rozhodol rozsudkom podľa § 457 ods. 1 SSP, pretože kasačná sťažnosť smerovala voči rozsudku. Túto formu rozhodnutia však správny súd zvolil nesprávne, pretože podľa § 249 a 250 SSP mal o žalobe proti nečinnosti rozhodnúť (vo veci samej) uznesením. Tento nedostatok však nie je dôvodom, aby kasačný súd jeho rozhodnutie zrušoval. 19. O trovách bolo rozhodnuté podľa § 167 a 168 v spojení s § 467 ods. 1 SSP, keď žalobca nebol vo veci úspešný a žalovaná síce vo veci úspech mala, no kasačný súd nezistil dôvody, aby sa jej nárok na náhradu trov priznal. 20. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 2 : 1. Poučenie: Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok. V Bratislave dňa 25. mája 2022
Hlavná stránka · Zásady ochrany osobných údajov · Zmluvné podmienky