znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PLz. ÚS 1/2012-11

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 27. júna 2012 v pléne zloženom   z predsedníčky   Ivetty   Macejkovej   a zo sudcov   Jána   Auxta,   Petra   Brňáka, Ľubomíra   Dobríka,   Sergeja   Kohuta,   Jána   Lubyho,   Lajosa   Mészárosa,   Marianny Mochnáčovej,   Ladislava   Orosza   a Rudolfa   Tkáčika   podľa   §   6   zákona   Národnej   rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov vo veci právneho názoru   II.   senátu   Ústavného   súdu   Slovenskej   republiky   v konaní   vedenom   pod   sp. zn. II. ÚS 259/2011 týkajúceho sa sťažnosti E., B., zastúpeného advokátom Mgr. V. Š., B., na vyslovenie porušenia základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v konaní vedenom Najvyšším súdom Slovenskej republiky pod sp. zn. 5 Sži 2/2011, ktorý sa odchyľuje od právneho názoru IV. senátu a I. senátu Ústavného súdu Slovenskej republiky vyplývajúceho z uznesenia č. k. IV. ÚS 228/2011-9 z 2. júna 2011, č. k. IV. ÚS 242/2011-9 z 9. júna 2011, ako aj č. k. I. ÚS 166/2011-12 z 9. júna 2011 takto

r o z h o d o l :

Návrh   na   zjednotenie   odchylných   právnych   názorov   senátov   Ústavného   súdu Slovenskej republiky   z a m i e t a.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Uznesením Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) č. k. II. ÚS 259/2011-9 z 9. júna 2011 bola prijatá na ďalšie konanie sťažnosť E., B. (ďalej len „sťažovateľ“), vo veci namietaného porušenia základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) v konaní vedenom Najvyšším súdom Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) pod sp. zn. 5 Sži 2/2011.

Zo sťažnosti, ktorú prerokováva II. senát ústavného súdu, vyplýva, že sťažovateľ 7. apríla   2008   podal   v   zmysle   ustanovenia   §   68   zákona   Slovenskej   národnej   rady č. 372/1990   Zb.   o   priestupkoch   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o priestupkoch“) Obvodnému úradu B. (ďalej len „obvodný úrad“) návrh na prerokovanie priestupku   na   úseku   práva   na   prístup   k   informáciám   podľa   §   42a   ods.   1   zákona o priestupkoch,   ktorého   sa   páchateľ   dopustil   tým,   že   nesplnil   zákonnú   povinnosť vyplývajúcu zo zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov sprístupniť informácie požadované sťažovateľom. Rozhodnutím obvodného úradu z 31. júla 2008 bolo konanie o priestupku zastavené. Rozhodnutím Ministerstva vnútra Slovenskej republiky   (ďalej   len   „ministerstvo“)   z   26.   januára   2009   bolo   odvolanie   sťažovateľa zamietnuté   a   rozhodnutie   obvodného   úradu   v   celom   rozsahu   potvrdené.   Rozhodnutie ministerstva   sťažovateľ   16. februára   2009   napadol   žalobou   podanou   Krajskému   súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd“).   Uznesením krajského súdu   č.   k. 4 S 26/2009-17 z 10. decembra 2010 bolo konanie zastavené s odôvodnením, že sťažovateľ nie je na jej podanie   aktívne legitimovaný, pretože napadnutým rozhodnutím   nebol   priamo dotknutý na svojich právach alebo právom chránených záujmoch. Na základe odvolania sťažovateľa uznesením   najvyššieho   súdu   sp. zn.   5   Sži   2/2011   z 24. februára   2011   bolo   uznesenie krajského súdu potvrdené.

Konaním   páchateľa   sa   sťažovateľ   cítil   poškodený   na   svojom   ústavou   (čl.   26) a zákonom   o   slobode   informácií   garantovanom práve   na informácie.   Preto   využil svoje ďalšie (zákonom o priestupkoch a čl. 46 ods. 1 ústavy) garantované právo na inú právnu ochranu a podal obvodnému úradu návrh na prerokovanie priestupku, spáchaním ktorého utrpel   ujmu na svojom   práve na informácie. Na   základe návrhu sťažovateľa   bolo proti páchateľovi   začaté   priestupkové   konanie.   Sťažovateľ   bol   v   postavení   účastníka priestupkového konania, ktorého sa aj aktívne zúčastňoval. Obvodný úrad a následne aj ministerstvo   však   konanie   o   priestupku   zastavili.   Sťažovateľ   bol   riadnym   účastníkom priestupkového   konania,   predmetom   ktorého   neboli   iba   práva   páchateľa,   ale   aj   právo sťažovateľa   na   poskytnutie   právnej   ochrany   jeho   právu   na   informácie.   Bol   teda plnohodnotným účastníkom konania, a to nielen vzhľadom na jeho zákonom definované procesné postavenie, ale aj vzhľadom na predmet konania, ktorým bolo poskytnutie ochrany jeho právu na informácie. Zastavenie priestupkového konania preto bolo spôsobilé porušiť právo sťažovateľa na inú právnu ochranu. Pokiaľ teda bolo priestupkové konanie zastavené, došlo k zásahu do práva na inú právnu ochranu sťažovateľa garantovaného čl. 46 ods. 1 ústavy. Preskúmanie oprávnenosti zásahu do svojich práv sa sťažovateľ pokúšal dosiahnuť v   súdnom   konaní.   Najvyšší   súd   však   dospel   k   záveru,   že   sťažovateľ   nie   je   aktívne legitimovaný na podanie žaloby, „pretože rozhodnutie o priestupku sa osobne týka iba osoby obvinenej z priestupku a svojimi účinkami neovplyvňuje právnu pozíciu žalobcu, t. j. nezasahuje do právnej sféry žalobcu, a nespôsobuje zmenu jeho právneho postavenia“. Najvyšší súd sa teda vecou odmietol meritórne zaoberať aj napriek tomu, že rozhodnutie ministerstva sa priamo dotýkalo práva sťažovateľa na inú právnu ochranu, a sťažovateľ teda bol aktívne legitimovaný v zmysle ustanovenia § 250 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku na podanie žaloby.

Sťažovateľ navrhuje vydať nález, ktorým by ústavný súd vyslovil porušenie čl. 46 ods. 2 ústavy v konaní vedenom najvyšším súdom pod sp. zn. 5 Sži 2/2011 s tým, aby bolo uznesenie najvyššieho súdu z 24. februára 2011 zrušené a vec vrátená na ďalšie konanie. Požaduje tiež náhradu trov konania.

Zo žaloby sťažovateľa podanej krajskému súdu 16. februára 2009 proti ministerstvu o   preskúmanie   zákonnosti   rozhodnutia   ministerstva   z   26.   januára   2009   vyplýva,   že sťažovateľ vo viacerých konkrétnych ohľadoch namieta právne závery ministerstva, podľa ktorých bolo konanie osôb obvinených zo spáchania priestupku v súlade so zákonom. Podľa presvedčenia sťažovateľa došlo k protizákonnému postupu, a tým aj k spáchaniu priestupku.

Z uznesenia najvyššieho súdu sp. zn. 5 Sži 2/2011 z 24. februára 2011 vyplýva, že ním   bolo   potvrdené   uznesenie   krajského   súdu   o   zastavení   konania. Podľa   názoru najvyššieho súdu aktívna procesná legitimácia žalobcu ako procesná podmienka v zmysle § 250   ods.   2   Občianskeho   súdneho   poriadku,   ktorá   robí   procesný   subjekt   osobou oprávnenou na podanie žaloby, v sebe zahŕňa kumulatívne dva predpoklady, a to postavenie účastníka   správneho   konania   a   súčasne   ukrátenie   na   právach   napadnutým   rozhodnutím vydaným v správnom konaní. Rozhodnutím o zastavení priestupkového konania z dôvodu, že   skutok,   o   ktorom   sa   koná,   nie   je   priestupkom,   nemohol   byť   sťažovateľ   ukrátený na svojich právach, pretože rozhodnutie o priestupku sa osobne týka iba osoby obvinenej z priestupku a svojimi účinkami neovplyvňuje právnu pozíciu sťažovateľa, t. j. nezasahuje do jeho právnej sféry a ani nespôsobuje zmenu jeho právneho postavenia. Sťažovateľ preto nie je oprávnenou osobou na podanie žaloby.

II.

Podľa   právneho   názoru   II.   senátu   ústavného   súdu   osoba,   ktorá   je   účastníkom správneho   konania,   má   základné   právo   domáhať   sa   zákonom   ustanoveným   postupom svojho   práva   na inom   orgáne   Slovenskej   republiky. Inými slovami,   účastník   správneho konania má právo na spravodlivé konanie vo veci, ktorej je účastníkom. Má teda právo na to,   aby   sa   v   správnom   konaní,   ktorého   je   účastníkom,   dodržiavali   ústavné   princípy upravené v druhej hlave siedmom oddiele ústavy. Vzhľadom na čl. 46 ods. 2 druhú vetu ústavy   z právomoci   súdu   nesmie   byť vylúčené   preskúmanie takého   rozhodnutia   orgánu verejnej správy, ktorým mohlo dôjsť k porušeniu základného práva domáhať sa zákonom ustanoveným postupom svojho práva na inom orgáne Slovenskej republiky.

Pri aplikácii uvedených zásadných úvah vychádza II. senát ústavného súdu z tézy, podľa   ktorej rozhodovanie všeobecných   súdov   v rámci správneho súdnictva   sa   nemôže ocitnúť mimo ústavný rámec rešpektu a ochrany základných práv jednotlivca. Z ústavného poriadku vyplýva, že ak sú v hre základné práva, musia byť ochrániteľné cestou všetkých opravných   prostriedkov   poskytnutých   zákonom   účastníkovi   konania   vrátane   účastníka správneho   konania.   To   sa   musí   vzťahovať   aj   na   oprávnenie   domáhať   sa   súdneho preskúmania rozhodnutí orgánov verejnej správy postupom podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku.

V zásade možno súhlasiť s názorom najvyššieho súdu (s ktorým sa stotožňuje aj I. a IV.   senát ústavného súdu),   podľa   ktorého aktívna procesná   legitimácia   žalobcu   ako procesná podmienka v zmysle § 250 ods.   2 Občianskeho súdneho poriadku, ktorá robí procesný subjekt osobou oprávnenou na podanie žaloby, zahŕňa v sebe kumulatívne dva predpoklady, a to postavenie účastníka správneho konania a súčasne ukrátenie na právach napadnutým rozhodnutím vydaným v správnom konaní.

Naproti   tomu   ako   neakceptovateľný   sa   javí   záver,   podľa   ktorého   právoplatným rozhodnutím   o   priestupku   navrhovateľ   ako   postihnutá   osoba   nemôže   byť   ukrátený na svojich   právach,   pretože   rozhodnutie   o   priestupku   sa   týka   iba   osoby   obvinenej z priestupku a svojimi účinkami neovplyvňuje právnu pozíciu navrhovateľa ako postihnutej osoby,   t.   j.   nezasahuje   do   jeho   právnej   sféry   a   ani   nespôsobuje   zmenu   jeho   právneho postavenia. Zákon o priestupkoch považuje navrhovateľa ako postihnutú osobu za účastníka priestupkového   konania,   a   to   v   plnom   rozsahu   účastníckych   práv,   vrátane práva   podať odvolanie (§ 81 ods. 4 zákona o priestupkoch). Preto navrhovateľ ako postihnutá osoba (účastník   konania   o priestupku)   má   nepochybne   právo   na   to,   aby   za   splnenia   všetkých zákonných   podmienok   bolo   rozhodnuté   v   súlade   so   zákonom   o   vine   či   nevine   osôb obvinených zo spáchania priestupku. Toto právo je súčasťou základného práva domáhať sa zákonom ustanoveným postupom svojho práva na inom orgáne Slovenskej republiky podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.

III.

V uznesení ústavného súdu č. k. IV. ÚS 228/2011-9 z 2. júna 2011 išlo o prípad, keď sťažovateľ   podal   obvodnému   úradu   návrh   na   prerokovanie   priestupku   na   úseku   práva na prístup k informáciám podľa § 42a ods. 1 zákona o priestupkoch, ktorého sa mal dopustiť zamestnanec   Ministerstva   školstva   Slovenskej   republiky   tým,   že   neprevzal   žiadosť o informácie.   Obvodný   úrad   konanie   o   priestupku   zastavil   z   dôvodu,   že   skutok   nie   je priestupkom. Ministerstvo odvolanie zamietlo a rozhodnutie obvodného úradu potvrdilo.

Uznesením krajského súdu č. k. 4 S 156/2009-16 z 21. januára 2011 bolo konanie o žalobe sťažovateľa zastavené s tým, že sťažovateľ nie je oprávnenou osobou na podanie žaloby. Uznesením najvyššieho súdu sp. zn. 6 Sži 2/2011 z 30. marca 2011 bolo uznesenie krajského súdu potvrdené.

V uznesení ústavného súdu č. k. IV. ÚS 242/2011-9 z 9. júna 2011 išlo o prípad, keď sťažovateľ podal návrh na prerokovanie priestupku na úseku práva na prístup k informáciám podľa § 42a ods. 1 zákona o priestupkoch, ktorý mal byť spáchaný tým, že zodpovedná osoba   nesprístupnila   požadované   informácie   a   nevydala   ani   príslušné   zamietavé rozhodnutie. Rozhodnutím obvodného úradu bol páchateľ priestupku uznaný vinným a bola mu uložená pokuta. Ministerstvo rozhodnutie obvodného úradu zrušilo s odôvodnením, že konanie páchateľa nenaplnilo skutkovú podstatu priestupku, a preto priestupkové konanie malo byť zastavené. Rozsudkom krajského súdu č. k. 1 S 98/208-42 z 11. júna 2009 bola žaloba sťažovateľa zamietnutá s tým, že nie je na jej podanie aktívne legitimovaný, keďže napadnutým   rozhodnutím   nebol   priamo   dotknutý   na   svojich   právach   alebo   právom chránených záujmoch. Uznesením najvyššieho súdu sp. zn. 3 Sži 10/2009 z 21. apríla 2010 bol   rozsudok   krajského   súdu   zrušený   a   konanie   zastavené   z   tých   istých   dôvodov,   aké uviedol krajský súd vo svojom rozsudku.

IV.   senát   ústavného   súdu   v   oboch   prípadoch   sťažnosť   odmietol   ako   zjavne neopodstatnenú, pričom odôvodnenie oboch uznesení je v podstate zhodné.

Podľa   názoru   IV.   senátu   ústavného   súdu   legislatívna   konštrukcia   správneho súdnictva v piatej časti Občianskeho súdneho poriadku vychádza z čl. 46 ods. 2 ústavy, podľa ktorého sa na súd vo veci preskúmania rozhodnutia orgánu verejnej správy môže obrátiť ten, kto tvrdí, že bol týmto rozhodnutím na svojich právach ukrátený, pričom ústava umožňuje zákonodarcovi obmedziť možnosti prístupu na súd a zároveň ustanovuje hranice takej možnosti tým, že preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd nesmie   byť spod   právomoci   súdu   vylúčené.   Na   aktívnu   legitimáciu   na   podanie   žaloby o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku nestačí, že žalobca bol účastníkom správneho konania, ale zároveň musel byť ako účastník správneho konania napadnutým rozhodnutím, ako aj postupom správneho orgánu na svojich právach ukrátený. Správne súdnictvo tak nie je založené na verejnej žalobe   (actio   popularis),   ktorá   by   umožnila   komukoľvek   podať   žalobu   o   preskúmanie rozhodnutia   správneho   orgánu.   Ukrátenie   práv   žalobcu   musí   byť   v   žalobe   tvrdené a podložené a aspoň potenciálne možné. Samotné postavenie účastníka v správnom konaní ešte k naplneniu podmienky dotknutosti, resp. ukrátenia práv žalobcu nevedie. Článok 46 ods. 2 posledná veta ústavy sa vzťahuje na situácie, keď zákonodarca obmedzí možnosť súdneho prieskumu správnych rozhodnutí určitého druhu. Aj v takom prípade musí byť umožnené   dotknutej   osobe   obrátiť   sa   na   súd   so   žalobou   o   preskúmanie   správneho rozhodnutia inak vylúčeného zo súdneho preskúmania, ak sa týka základných práv a slobôd. Takýto účinok napadnutého rozhodnutia nepriamo vplýva aj na rozsah aktívne procesne legitimovaných   osôb   na   konanie   o   preskúmanie   zákonnosti   rozhodnutia.   Odôvodnenie napadnutého   uznesenia   najvyššieho   súdu   týkajúce   sa   podmienky   ukrátenia   sťažovateľa na jeho   právach   zahŕňa   aj   ukrátenie   na   akýchkoľvek   subjektívnych   právach   a   právom chránených   záujmoch   vrátane   tých,   ktoré   sú   garantované   ústavou.   Medzi   napadnutým uznesením najvyššieho súdu a základným právom podľa čl. 46 ods. 2 ústavy neexistuje taká príčinná súvislosť, ktorá by signalizovala, že mohlo dôjsť k jeho porušeniu.

V uznesení ústavného súdu č. k. I. ÚS 166/2011-12 z 9. júna 2011 išlo o prípad, keď L. z. (ďalej len „zoskupenie“) podalo návrh na prerokovanie priestupku, ktorého sa páchateľ mal   dopustiť   tým,   že   rozhodol   o   čiastočnom   nesprístupnení   požadovanej   informácie. Obvodný   úrad   uznal   páchateľa   vinným   zo   spáchania   priestupku   a uložil   mu   pokutu. Ministerstvo toto rozhodnutie zrušilo. Rozsudkom krajského súdu č. k. 1 S 191/2008-70 zo 6.   augusta   2009   bola   žaloba   zoskupenia   proti   rozhodnutiu   ministerstva   zamietnutá. Uznesením najvyššieho súdu sp. zn. 6 Sžo 434/2009 z 28. septembra 2010 bol rozsudok krajského súdu zrušený a konanie zastavené. Podľa názoru najvyššieho súdu zoskupenie nebolo napadnutým rozhodnutím ukrátené na subjektívnych právach.

I. senát ústavného súdu sťažnosť odmietol ako zjavne neopodstatnenú.

Podľa   názoru   I.   senátu   ústavného súdu   zoskupenie   odvádzalo   svoje   právo podať žalobu   o   preskúmanie   rozhodnutia   ministerstva   z   ustanovenia   §   81   ods.   4   zákona o priestupkoch,   ktoré   v   nadväznosti   na ustanovenie §   83 ods.   3 zákona o   priestupkoch priznáva právo podať návrh na preskúmanie rozhodnutia o priestupku súdom účastníkom konania   v   takom   rozsahu,   v   akom   sú   oprávnení   podať   odvolanie   (§   81   zákona o priestupkoch).   Citované   ustanovenia   nemožno   vo   vzťahu   k   právu   podať   návrh na preskúmanie   rozhodnutia   o   priestupku   súdom   posudzovať   izolovane   od   príslušných ustanovení   Občianskeho   súdneho   poriadku.   Podstatné   je,   či   bola   splnená   aj   druhá podmienka ustanovená Občianskym súdnym poriadkom na to, aby sa zoskupenie mohlo domáhať preskúmania rozhodnutia   ministerstva   žalobou   podľa   piatej   časti   Občianskeho súdneho poriadku, a to či rozhodnutím ministerstva bolo zoskupenie ukrátené na svojich právach. Samotné tvrdenie o tom, že došlo k ukráteniu na právach, nepostačuje na to, aby bolo zoskupenie aktívne procesne legitimované na podanie žaloby. I. senát ústavného súdu sa v tejto otázke v plnom rozsahu stotožňuje s názorom najvyššieho súdu, podľa ktorého rozhodnutie   o   priestupku   sa   týka   iba   osoby   obvinenej   z   priestupku,   a   teda   nezasahuje do právnej   sféry   zoskupenia   a   ani   nespôsobuje   zmenu   jeho   právneho   postavenia. Zoskupenie neuviedlo v sťažnosti žiadne argumenty, ktoré by boli spôsobilé spochybniť správnosť a ústavnosť záverov najvyššieho súdu.

IV.

Návrh   zjednocujúceho   stanoviska   II.   senátu   ústavného   súdu   nezískal   dostatočný počet hlasov, a preto bol zamietnutý.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 27. júna 2012