znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL ÚS 8/94

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu JUDr. Milana Čiča a zo sudcov JUDr. Júliusa Černáka, JUDr. Jána Drgonca, JUDr. Jána Klučku, JUDr. Viery Mrázovej, JUDr. Štefana Ogurčáka, JUDr. Richarda Rapanta, JUDr. Miloša Seemanna a JUDr. Tibora Šafárika vo veci návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 písm. c) Ústavy Slovenskej republiky o súlade vyhlášky Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky č. 221/1993 Z.z. o rozsahu a podmienkach úhrad   poisťovne   za   poskytnutú   zdravotnícku   starostlivosť   zmluvným   zdravotníckym zariadeniam s čl. 13 ods. 1 a 2 a s čl.40 a čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj s čl. 4 ods. 1 a 2 a s čl. 31 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd, na neverejnom zasadnutí 6. októbra 1994 takto

r o z h o d o l :

1.   Vyhláška   Ministerstva   zdravotníctva   Slovenskej   republiky   č.   221/1993   Z.z.   o rozsahu   a   podmienkach   úhrad   poisťovne   za   poskytnutú   zdravotnícku   starostlivosť zmluvným zdravotníckym zariadeniam n i e j e v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2 a s čl. 40 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky, a rovnako aj s čl. 4 ods. 1 a 2 a s čl. 31 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.

2.   Vyhláška   Ministerstva   zdravotníctva   Slovenskej   republiky   č.   221/1993   Z.z.   o rozsahu   a   podmienkach   úhrad   poisťovne   za   poskytnutú   zdravotnícku   starostlivosť zmluvným zdravotníckym zariadeniam n i e j e v súlade s čl. 123 druhou vetou Ústavy Slovenskej republiky.

3. Vo zvyšnej časti sa návrh z a m i e t a.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len "ústavný súd") dostal 25. februára 1994 návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania o súlade právnych predpisov,   v   ktorom   žiada,   aby   ústavný   súd   formou   nálezu   zistil   nesúlad   vyhlášky Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky č. 221/1993 Z.z. o rozsahu a podmienkach úhrad   poisťovne   za   poskytnutú   zdravotnícku   starostlivosť   zmluvným   zdravotníckym zariadeniam s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 a s čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava"), a tiež s čl. 4 ods. 1 a 2 a s čl. 31 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd (ďalej len "Listina").

Návrh   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   14.   apríla   1994   plénum ústavného súdu predbežne prerokovalo a prijalo na ďalšie konanie.

Navrhovateľ   a   orgán,   ktorý   všeobecne   záväzný   právny   predpis   vydal,   písomne súhlasili   s   upustením   od   ústneho   pojednávania   vo   veci,   a   preto   pojednávanie   pléna ústavného súdu 6. októbra 1994 bolo neverejné podľa § 30 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov (ďalej len "zákon č. 38/1993 Z.z.").

II.

V   návrhu   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   "generálny prokurátor") sa uvádza, že vyhláška upravuje rozsah poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti   uhrádzanej   poisťovňou   a   ustanovuje   rozsah   poskytovania   liečiv, zdravotníckych   pomôcok   a   zdravotníckych   potrieb.   Týmto   postupom   ustanovuje   medze práva na potrebnú zdravotnú starostlivosť orgán, ktorý pre takýto postup nemá oprávnenie a právna forma uvedenej úpravy nezodpovedá ústave. Prijatá právna forma je teda v rozpore s čl. 123 ústavy. Naviac vzbudzuje pochybnosti o platnosti vyhlášky skutočnosť, že prílohy vyhlášky uvedené v jej § 1, nie sú uverejnené v Zbierke zákonov. Zoznamy podľa mienky generálneho prokurátora nemajú právnu záväznosť.

Prijatá   forma   právnej   úpravy   podľa   návrhu   generálneho   prokurátora   Slovenskej republiky nie je v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 a 123 ústavy, a ďalej s čl. 4 ods. 1 a 2 a s čl. 31 Listiny. Dôvody nesúladu vyhlášky ministerstva zdravotníctva s uvedenými článkami ústavy a Listiny vidí navrhovateľ v tom, že podľa čl. 123 ústavy, ministerstvá a iné orgány štátnej správy na základe zákonov a v ich medziach môžu vydávať všeobecne záväzné právne   predpisy,   ak   sú   na   to   splnomocnené   zákonom;   dôvodom   nesúladu   s   ústavou   a Listinou je podľa neho tiež to, že spôsob uverejnenia príloh nebol uskutočnený podľa § 4 ods.   1   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   1/1993   Z.z.   o   Zbierke   zákonov Slovenskej republiky.

Predseda ústavného súdu podľa § 39 zákona č. 38/1993 Z.z. vyžiadal stanovisko Ministerstva   zdravotníctva   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   "ministerstvo"),   ako   orgánu, ktorý všeobecne záväzný právny predpis vydal. V stanovisku ministerstva sa uvádza, že čl. 40   ústavy   dáva   občanom   právo   na bezplatnú zdravotnú   starostlivosť   a na zdravotnícke pomôcky na základe zdravotného poistenia a za podmienok, ktoré ustanoví zákon. Ďalej sa uvádza, že ustanovenie § 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z.z. o zriadení   Národnej   poisťovne   a   o   financovaní   zdravotného   poistenia,   nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia určuje, že poisťovňa financuje z Fondu zdravotného poistenia potrebnú zdravotnícku starostlivosť, čiže túto starostlivosť, ktorá je poskytovaná na základe povinného zdravotného poistenia bezplatne. V stanovisku ministerstva sa tiež konštatuje,   že   zákon   ďalej   v   citovanom   ustanovení   určuje,   aká   potrebná   zdravotnícka starostlivosť je financovaná z Fondu zdravotného poistenia.

V stanovisku ministerstvo vyjadruje svoj názor, že "ak zákonodarca v § 4 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z.z. ustanovil, že rozsah a podmienky poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti upraví aj Liečebný poriadok a § 12 ods. 6 zákona č. 91/1993 Z.z. (správne zákon č. 9/1993 Z.z. o zdravotnom poistení a hospodárení s Fondom zdravotného poistenia, ďalej len zákon č. 9/1993 Z.z.) splnomocnil Ministerstvo zdravotníctva   Slovenskej   republiky,   aby po   dohode   s Národnou   poisťovňou   a súhlasom Ministerstva   financií   Slovenskej   republiky   vydalo   vyhlášku   o   úhradách   poisťovne   za poskytnutú   zdravotnícku   starostlivosť,   prejavil   tak   svoje   suverénne   právo   zákonodarcu upraviť   legislatívny   proces   pri   vydávaní   "Zoznamov"   tak,   aby   bol   pružný   a   efektívny. Zoznam   zdravotníckych   výkonov   a   Zoznam   liečiv,   zdravotníckych   pomôcok   a zdravotníckych potrieb, ktoré majú podľa § 1 vyhlášky ministerstva (ďalej len "Zoznamy") tvoriť jej prílohy, sú v súčasnosti, podľa vyjadrenia ministerstva, vydané ako samostatné publikácie,   ktorých   rozsah   i   predpokladané   zmeny   sú   tak   rozsiahle,   že   je   technicky nemožné, aby ich vydávala Zbierka zákonov.

V   stanovisku   sa   poukazuje na   to,   že   vydávanie   Zoznamov   takouto   formou   bolo prerokované   s   Legislatívnou   radou   vlády   Slovenskej   republiky   i   so   Zbierkou   zákonov. Podľa   mienky   ministerstva   existuje v   súčasnosti   viacero   takýchto   všeobecne   záväzných predpisov   (napr.   Colný   sadzobník,   Československý   liekopis   a   pod.),   pričom   nikto nespochybňuje ich záväznosť.

Vzhľadom   na   uvedené   argumenty   ministerstvo   zastáva   názor,   že   vydanie   tejto vyhlášky ministerstva nie je v rozpore s ústavou a že "Zoznamy", ktoré sú jej prílohami, majú právnu záväznosť.

III.

Právo na ochranu zdravia upravuje ústava v druhej hlave, označenej Základné práva a slobody, a to v jej piatom oddieli Hospodárske, sociálne a kultúrne práva.

Podľa čl. 40 vety prvej ústavy, toto právo patrí každému, teda, že jeho subjektom sú všetky fyzické osoby trvale alebo prechodne žijúce na území nášho štátu.

V súvislosti s viazanosťou základných práv a slobôd na jednotlivé subjekty ústava v čl.   52   ods.   3   upravuje,   že   pod   pojmom   "občan",   používanom   v   doterajších   právnych predpisoch treba rozumieť každého človeka, ak ide o práva a slobody, ktoré táto ústava priznáva bez ohľadu na štátne občianstvo.

Tie   základné   práva   a   slobody,   ktorých   realizácia   sa   zjavne   viaže   na   možnosti materiálnej garancie zo strany štátu, ústava spája so štátnym občianstvom alebo zákonom upravuje, ktoré fyzické osoby sú bez ohľadu na štátne občianstvo postavené týmto na roveň ďalej len "občan" (napr. § 3 zákona č. 9/1993 Z.z.).

Takýmto   základným   právom   je   aj   právo   na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   a zdravotnícke pomôcky podľa čl. 40 vety druhej ústavy.

Základné   práva   a   slobody   upravené   v   ústave   majú   svoj   obsah   koncipovaný abstraktnejšie, než konkrétne pravidlá správania sa pri jeho realizácii v zákone. To však nijako nespochybňuje subjektívno-právny charakter základných práv a slobôd, pretože vždy ide o vznik, existenciu alebo realizáciu možného správania sa konkrétneho subjektu, t.j. o subjektívne právo.

Právo   na   ochranu   zdravia   ako   základné   právo   občana   je   v   určitom,   ústavou upravenom rozsahu občanovi poskytované bezplatne. Podľa ústavy podmienky bezplatného poskytovania môže upraviť len zákon, ktorý je garanciou právnej istoty občana /čl.40 veta druhá ústavy/. Právna úprava podmienok pre poskytovanie tohoto práva určuje jeho medze, a preto argumentácia pre ich úpravu zákonom vyplýva najmä z článku 13 ods. 2 ústavy, ktorý jediný môže, za podmienok ustanovených ústavou, základné právo alebo slobodu obmedziť. Na druhej strane z čl. 51 ústavy vyplýva, že niektorých práv, v tomto ustanovení taxatívne   uvedených,   sa   oprávnený   subjekt   môže   domáhať len   v   tých   medziach,   ktoré ustanoví zákon ústavou splnomocnený na ich vykonanie.

Z citovaných ustanovení ústavy jednoznačne vyplýva, že zákon nemôže splnomocniť orgán   výkonnej moci   na vydanie   predpisu   nižšej   právnej   sily,   ktorý   by určoval   medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze základných práv a slobôd /z dôvodu   zachovania   povahy ústavnosti   týchto práv a slobôd/   len zákonodarnému zboru. Ústavný   súd   konštatuje,   že   splnomocnenie   v   zákone pre   vydanie   všeobecne   záväzného právneho predpisu, ktorým by boli upravené ďalšie podmienky dotýkajúce sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené. Preto všeobecne záväzný právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho ustanovenia zákona by nebol vydaný v súlade s ústavou.

Právomoc   štátnych   orgánov   vydávať   všeobecne   záväzné   právne   predpisy   nižšej právnej sily než je zákon vymedzuje priamo ústava, keď umožňuje ich vydanie len na vykonanie ustanovení zákona a v jeho medziach, ale nie na vykonanie ustanovení ústavy.Ak ústava upravuje, že obsahom základného práva občana na ochranu zdravia je aj ochrana /určitého druhu/ poskytovaná bezplatne, a teda, že platby za tieto plnenia bude platiť osoba tretia, prípadne štát sám, je nevyhnutné, aby povinnosti týchto subjektov boli tiež upravené zákonom, lebo priamo určujú medze základného práva v tomto smere. Ak povinnosti kohokoľvek by sa mohli dotknúť zachovania základného práva alebo slobody, aj tieto možno podľa článku 13 ods. 1 ústavy ukladať len zákonom.

Pretože   podmienky   práva   bezplatnosti   na   zdravotnú   starostlivosť   a   zdravotnícke pomôcky z hľadiska peňažných úhrad zdravotnej poisťovne upravovala vyhláška vydaná Ministerstvom   zdravotníctva   Slovenskej   republiky,   ústavný   súd   vyslovil   jej   nesúlad   s ústavou.

Navrhovateľ   sa   dožadoval   vyslovenia   nesúladu   spomínanej vyhlášky   ministerstva zdravotníctva ako celku s čl. 123 ústavy. Ústavný súd návrh generálneho prokurátora v časti týkajúcej sa čl. 123 veta prvá zamietol, pretože ministerstvo zdravotníctva vychádzajúc zo zásady   prezumpcie   ústavnosti   zákona   vydalo   vyhlášku   podľa   splnomocňovacieho ustanovenia § 12 ods. 6 zákona č. 9/1993 Z.z.. Nesúlad tohoto ustanovenia s ústavou nebol dosiaľ rozhodnutím ústavného súdu vyslovený, pretože navrhovateľ nežiadal posúdiť jeho súlad s ústavou a ústavný súd nemohol o tejto veci rozhodnúť bez návrhu oprávneného subjektu.

V danom prípade nemožno použiť ustanovenie § 40 zákona č. 38/1993 Z.z., pretože nie   je   namietaný   nesúlad   zákona   (resp.   konkrétneho   splnomocňovacieho   ustanovenia zákona) s ústavou, na základe ktorého bol vydaný všeobecne záväzný predpis nižšej právnej sily, ale je namietaný práve nesúlad s ústavou tohto právneho predpisu ako celku.

Ústavný súd ako súdny orgán ochrany ústavnosti podľa čl. 124 ústavy v nadväznosti na čl. 125 písm. b) je príslušný rozhodovať aj o súlade všeobecne záväzných predpisov ministerstiev s ústavou (nielen so zákonom), teda o tom, či tieto právne predpisy, ako celok upravujúce určitý predmet, boli vydané v súlade s ústavou. Keďže pri vydávaní všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstvá vychádzajú z prezumpcie ústavnosti zákona, resp.   v našom prípade z ústavnosti splnomocňovacieho ustanovenia zákona, na základe ktorého bola vyhláška ministerstva zdravotníctva vydaná, ústavný súd skúmal, či predmet právnej úpravy, ktorý obsahuje, t.j. vzťahy pri poskytovaní úhrad poisťovne za poskytnutú zdravotnícku   starostlivosť   zmluvným   zdravotníckym   zariadeniam   sú   v   súlade   s ustanoveniami ústavy upravujúcimi právnu formu a podmienky určenia medzí práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť, na zdravotnícke pomôcky a zdravotnícke potreby. Prezumpcia ústavnosti zákona platí dovtedy, kým ústavný súd túto domnienku vo svojom rozhodnutí nevyvráti, bez ohľadu na to, že pre nedostatok formálnych náležitostí návrhu nemôže vysloviť nesúlad zákona, resp. splnomocňovacieho ustanovenia zákona s ústavou.

Ústavný   súd vyhovel   návrhu   generálneho prokurátora   v časti   žiadajúcej   vysloviť nesúlad s čl. 123 veta druhá, pretože vyhláška ministerstva zdravotníctva nebola v celom rozsahu svojho textu vyhlásená tak, ako to upravuje citované ustanovenie ústavy a § 4 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 1/1993 Z.z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky.

Ústavný súd zistil, že vyhláška ministerstva zdravotníctva nie je v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 40 ústavy, pretože ju ako všeobecne záväzný právny predpis upravujúci medze bezplatnosti základného práva na ochranu zdravia ústava vylučuje tým, že tieto medze môže upravovať len zákon.

Rovnako zistil, že citovaná vyhláška nie je v súlade s čl. 123 veta druhá ústavy, pretože nebola vyhlásená spôsobom, ktorý upravuje citovaný článok ústavy.

Vzhľadom na obsahovú totožnosť čl. 4 ods. 1 a 2 a čl. 31 ústavného zákona, ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd s čl. 13 ods. 1 a 2 a s čl. 40 ústavy, ako aj argumentácia použitá k uvedeným článkom ústavy sa v plnom rozsahu vzťahuje i na články citovaného ústavného zákona.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 6. októbra 1994

Dňom vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky nadobúda tento nález platnosť podľa § 3 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 1/1993 Z.z.   o Zbierke   zákonov   Slovenskej   republiky,   čím   vyhláška   Ministerstva   zdravotníctva Slovenskej   republiky   č.   221/1993   Z.z.   o   rozsahu   a   podmienkach   úhrad   poisťovne   za poskytnutú   zdravotnícku   starostlivosť   zmluvným   zdravotníckym   zariadeniam   stráca účinnosť v   celom   svojom   rozsahu.   Ak   Ministerstvo   zdravotníctva   Slovenskej   republiky neuvedie túto vyhlášku do súladu s Ústavou Slovenskej republiky a Listinou základných práv a slobôd, stráca po šiestich mesiacoch od vyhlásenia tohto nálezu platnosť.