znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 8/04-202

Ústavný súd Slovenskej republiky na verejnom zasadnutí konanom 18. októbra 2005 v pléne zloženom z predsedu Jána Mazáka a zo sudcov Jána Auxta, Juraja Babjaka, Eduarda Báránya, Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Jána Lubyho, Lajosa Mészárosa a Štefana Ogurčáka o návrhu vlády Slovenskej republiky na začatie konania o súlade § 8 ods. 8 zákona č. 365/2004 Z. z. o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene a doplnení niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon) s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 v spojení s čl. 35 ods. 1 až 3, čl. 36, čl. 37 ods. 2, čl. 39 ods. 1 a 2, čl. 40 a s čl. 42 Ústavy Slovenskej republiky, za účasti Národnej rady Slovenskej republiky, takto

r o z h o d o l :

1.   Ustanovenie   §   8   ods.   8   zákona   č.   365/2004   Z.   z.   o   rovnakom   zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene a doplnení niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon)   n i e   j e   v   s ú l a d e   s čl. 1 ods. 1 a s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Vo zvyšnej časti návrhu na začatie konania   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Návrh na začatie konania, vyjadrenie, stanoviská a výsledky pojednávania

1.   Vláda   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „navrhovateľka“   alebo   „vláda“)   podala Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) návrh na začatie konania o súlade   § 8   ods.   8   zákona   č.   365/2004   Z.   z.   o   rovnakom   zaobchádzaní   v   niektorých oblastiach a o ochrane   pred   diskrimináciou   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov (antidiskriminačný   zákon)   -   ďalej   len   „antidiskriminačný   zákon“   alebo   „napadnuté ustanovenie“ s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 v spojení s čl. 35 ods. 1 až 3, čl. 36, čl. 37 ods. 2, čl. 39 ods. 1 a 2, čl. 40 a s čl. 42 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Plénum ústavného súdu návrh na začatie konania podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z.   o organizácii   Ústavného   súdu   Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) prijalo na ďalšie konanie a súčasne nevyhovelo návrhu na dočasné pozastavenie účinnosti napadnutého ustanovenia.

2. Návrh na začatie konania obsahoval tieto podstatné tvrdenia a dôvody:

«Podľa článku 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo. Ustanovenie § 8 ods. 8 antidiskriminačného   zákona   znie:   Na   zabezpečenie   rovnosti   príležitostí   v praxi a dodržiavania   zásady   rovnakého   zaobchádzania   možno   prijať   osobitné   vyrovnávacie opatrenia na zabránenie znevýhodneniu súvisiaceho s rasovým pôvodom, alebo etnickým pôvodom. (...)

Ustanovenie § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona porušuje princíp právnej istoty vo viacerých smeroch.

A) Zo znenia § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona nie je zrejmý účel osobitných vyrovnávacích opatrení a nie sú jasne definované ani podmienky, na základe ktorých môžu byť osobitné vyrovnávacie opatrenia prijaté. (...)

Prvou   podmienkou   prijatia   týchto   opatrení   je,   že   majú   sledovať   „zabezpečenie rovnosti príležitostí v praxi“. Ustanovením podmienky na prijatie týchto opatrení a zároveň účelu „zabezpečiť rovnosť príležitostí v praxi“ implikuje § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona,   že   rovnosť   príležitostí   má   dve   roviny   –   teoretickú   (ustanovenú   zákonom) a praktickú (pri aplikácii, resp. používaní zákona). Vzhľadom na to, že antidiskriminačný zákon nedefinuje rovnosť príležitostí v praxi a teda nedefinuje ani, kedy je táto rovnosť porušená,   môžeme   konštatovať,   že   §   8   ods.   8   antidiskriminačného   zákona   ustanovuje možnosť v konkrétnej situácii na základe voľnej úvahy, bez akýchkoľvek zákonných kritérií a pre   neznámeho   adresáta   (osobu,   ktorá   bude   §   8   ods.   8   aplikovať,   resp.   používať) rozhodnúť   o tom,   že   nie   je   zabezpečená   rovnosť   príležitostí   v praxi   a prijať   opatrenia, ktorých   obsah   nie   je   zrejmý   na   to,   aby   táto   „nerovnosť   príležitostí   v praxi“   bola odstránená, resp. „rovnosť príležitostí v praxi“ bola zabezpečená.

„Zabezpečenie   dodržiavania   zásady   rovnakého   zaobchádzania“   je   druhou podmienkou   na   prijatie   osobitných   vyrovnávacích   opatrení.   Podľa   §   3   ods.   1 antidiskriminačného   zákona   je   každá   fyzická   osoba   alebo   právnická   osoba   povinná dodržiavať zásadu rovnakého zaobchádzania v zákonom ustanovených oblastiach (oblasti podľa § 5 a 6 antidiskriminačného zákona). Túto povinnosť vyjadruje antidiskriminačný zákon   explicitne   a pre   prípady   jej   nedodržania   ustanovuje   prostriedky   právnej   ochrany v § 9   až   11.   Vychádzajúc   z definície   zásady   rovnakého   zaobchádzania   (§   2   ods.   1) antidiskriminačný zákon ustanovuje aj povinnosť prevencie (prijímať opatrenia na ochranu pred   diskrimináciou).   Ustanovenie   §   8   ods.   8   antidiskriminačného   zákona   však   mimo prostriedkov právnej ochrany umožňuje neznámemu adresátovi prijať opatrenia, ktorých obsah nie je zrejmý na to, aby bola zásada rovnakého zaobchádzania dodržiavaná, pričom nie je zrejmé, či ide o prijímanie opatrení ak došlo k porušeniu predmetnej zásady alebo o preventívne opatrenia.

Cieľom   antidiskriminačného   zákona   je,   aby   ak   dôjde   k porušeniu   povinnosti dodržiavať   zásadu   rovnakého   zaobchádzania   súd   takéto   porušenie   vyriekol   a uložil povinnosť nápravy (v rozsahu podľa § 9 ods. 2 a 3). Vysloviť porušenie zásady rovnakého zaobchádzania teda umožňuje antidiskriminačný zákon len súdu a v riadnom konaní, kde je porušenie tejto zásady predmetom dokazovania. § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona zveruje bez akýchkoľvek kritérií a neznámemu adresátovi oprávnenie prejudikovať alebo rozhodnúť, že by mohlo dôjsť alebo došlo k porušeniu zásady rovnakého zaobchádzania, čím zasahuje do právomoci súdu a do režimu, ktorý zákon predpokladá ako režim „nápravy a sankcií“ ak k porušeniu tejto zásady dôjde.

Zabezpečenie   rovnosti   príležitostí   v praxi   a dodržiavanie   zásady   rovnakého zaobchádzania   sú   kumulatívnymi   podmienkami   na   prijatie   osobitných   vyrovnávacích opatrení. Z vyššie uvedeného však vyplýva, že nie je jasné, kedy dôjde k naplneniu týchto podmienok   a na   základe   akých   kritérií   a kto   bude   o   „nerovnosti   príležitostí   v praxi“ a o „nedodržiavaní   zásady   rovnakého   zaobchádzania“   rozhodovať.   Potenciálni   adresáti tejto normy budú teda rozhodovať bez jasných kritérií a teda aj nejednotne, keďže § 8 ods. 8 ponecháva   rozhodnutie   v tak   závažnej   veci,   ako   je   možný   zásah   do   základných   práv a slobôd, čisto na ľubovôľu a úvahu osôb, aplikujúcich toto ustanovenie.

B) Adresát, resp. osoba, ktorá je oprávnená prijať osobitné vyrovnávacie opatrenia podľa § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona nie je zrejmý. (...)

Takéto   určenie,   resp.   neurčenie   osoby,   ktorá   je   oprávnená   prijať   osobitné vyrovnávacie opatrenia je neprijateľné najmä z toho dôvodu, že môže ísť, a vo väčšine prípadov zrejme aj pôjde, o orgány verejnej moci – či už orgány územnej samosprávy alebo štátne orgány. Tieto môžu v zmysle čl. 2 ods. 2 ústavy konať len na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom,   ktorý ustanoví zákon.   Nie je možné,   aby oprávnenie orgánu   verejnej   moci   prijímať   opatrenia,   navyše   opatrenia   v oblasti   základných   práv a slobôd   podľa   druhej   hlavy   ústavy,   bolo   ustanovené   bez   toho,   aby   bola   jasne   určená príslušnosť – teda ktorý orgán a za akých podmienok môže osobitné vyrovnávacie opatrenia prijať.

C) Nie je zrejmý rozsah osobitných vyrovnávacích opatrení a teda ani ich obsah.

(...) V ustanovení § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona sa používa pojem „osobitné vyrovnávacie opatrenia“, ktorý však nie je ani v antidiskriminačnom zákone, ani v inom zákone definovaný – ide o pojem, ktorého obsah nie je známy. Z ustanovenia cieľa, ktorý majú   tieto   opatrenia   dosiahnuť,   je   možné   odvodiť,   že   má   ísť   o opatrenia,   ktoré   majú odstrániť znevýhodnenie súvisiace s rasovým pôvodom alebo etnickým pôvodom, pričom však naďalej zostáva nejasný obsah týchto opatrení.

Nejasnosť a chýbajúca definícia tohto pojmu, resp. chýbajúci aspoň demoštratívny výpočet či naznačenie obsahu a limitov týchto osobitných vyrovnávacích opatrení dostávajú osoby, ktoré budú tieto opatrenia prijímať do stavu právnej neistoty, keďže ani z výkladu pojmu nie je zrejmé, čo môže byť obsahom „osobitných vyrovnávacích opatrení“ a ako sa majú realizovať.

Nejasnosť,   viacvýznamnosť   a vágnosť   pojmu   „osobitné   vyrovnávacie   opatrenia“ teda   vytvára   stav   interpretačnej   neistoty,   čo   je   v rozpore   s princípom   právnej   istoty zakotveným v čl. 1 ods. 1 ústavy. Táto nejasnosť a vágnosť pojmu je o to závažnejšia, že oblasti, v ktorých by sa mali osobitné vyrovnávacie opatrenia prijímať, patria medzi oblasti základných práv a slobôd podľa druhej hlavy ústavy a z tohto dôvodu je nevyhnutné, aby bol   jasne   ustanovený   obsah   a rozsah,   ako   aj   podmienky,   za   ktorých   sa   budú   osobitné vyrovnávacie opatrenia prijímať, keďže ich prijatím môže dôjsť k obmedzeniu či modifikácii základných práv a slobôd iných osôb.

Osobami   oprávnenými   prijímať   osobitné   vyrovnávacie   opatrenia   podľa antidiskriminačného zákona budú aj orgány verejnej moci, čo v spojení s čl. 2 ods. 2 ústavy vyžaduje,   aby   tieto   orgány   konali   len   na   základe   ústavy,   v jej   medziach   a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Vzhľadom na požiadavku čl. 2 ods. 2 je nevyhnutné, aby zákon   jasne   a jednoznačne,   bez   možnosti   nejednotného   a účelového   výkladu,   ustanovil podmienky, spôsob prijímania a obsah osobitných vyrovnávacích opatrení, ako aj osoby, ktoré sú oprávnené tieto opatrenia prijímať.

(...) Je zrejmé, že § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona ponecháva o. i. aj orgánom verejnej moci možnosť konať na základe vlastnej úvahy a z vlastného rozhodnutia, čo je v rozpore s princípom právnej istoty.

(...)   Vágnosť   a interpretačná   nejasnosť   predmetného   ustanovenia   umožňuje,   aby v druhovo   rovnakých   prípadoch   boli   prijaté   odlišné   osobitné   vyrovnávacie   opatrenia, resp. aby v jednom prípade boli tieto opatrenia prijaté a v inom, druhovo rovnakom prípade nie.

(...) Keďže základným cieľom antidiskriminačného zákona je zamedziť tomu, aby o. i. rasový či etnický pôvod boli dôvodom na znevýhodňovanie či zvýhodňovanie osôb, nemajú osobitné vyrovnávacie opatrenia zmysel pre zabezpečenie univerzálnej rovnosti.

Cieľ vyrovnávacích opatrení, tak ako ho implikuje § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona,   sa   dá   vysvetliť   aj   tým   spôsobom,   že   existujú   určité   objektívne   znevýhodnenia súvisiace s rasovým či etnickým pôvodom, ktoré automaticky diskvalifikujú osoby určitej rasy   či   etnika   pri   prístupe   k jednotlivým   právam   či   pri   ich   realizácii,   a osobitné vyrovnávacie   opatrenia   majú   slúžiť   na   to,   aby   mohli   vôbec   svoje   práva   v zákonom ustanovených   oblastiach   realizovať.   Ak   by   sme   však   prijali   tento   cieľ   predmetného ustanovenia, potom sa dostávame do rozporu s čl. 12 ods. 1 prvá veta ústavy, ktorá hovorí, že „Ľudia sú si rovní v dôstojnosti i v právach.“. Takýto cieľ osobitných vyrovnávacích opatrení by zároveň implikoval, že osoby určitej rasy alebo etnika, o ktorých tak rozhodne neznámy adresát na základe nejasných a vágnych podmienok, sú „menejcenné“, resp. nie sú rovné osobám inej rasy či etnika. Všeobecný princíp rovnosti však vyjadruje rovnosť všetkých ľudí v dôstojnosti a právach bez ohľadu na ich príslušnosť k rase alebo etnickej skupine. (...)

V zmysle   čl.   12   ods.   3   má   každý   právo   rozhodovať   o svojej   národnosti a ovplyvňovanie   tohto   rozhodovania   sa   zakazuje.   (...)   Ak   sa   teda   prijmú   osobitné vyrovnávacie opatrenia pre osoby určitej etnickej príslušnosti, nie je možné vylúčiť z týchto opatrení   nikoho,   kto   sa   k danej   etnickej   príslušnosti   prihlási.   Inými   slovami   by   išlo o osobitné vyrovnávacie opatrenia, ktoré by sa vzťahovali na všetkých, pretože nie je možné zakázať komukoľvek, aby sa hlásil k určitej etnickej skupine, resp. etnickej príslušnosti.

(...) Zákonodarca teda na základe nedefinovaného kritéria a teda nejasného určenia ustanovil okruh osôb, v prospech ktorých je možné prijať osobitné vyrovnávacie opatrenia a ktoré z dôvodov príslušnosti k rase, resp. rasového pôvodu alebo z dôvodov príslušnosti k etnickej   skupine,   resp.   etnického   pôvodu   budú   oprávnené   tieto   opatrenia   využívať, resp. uplatňovať si práva a zvýhodnenia z nich vyplývajúce.»

E) Nejasnosť a nezrozumiteľnosť napadnutého ustanovenia

«Ustanovenie   §   8   ods.   8   antidiskriminačného   zákona   (...)   je   nezrozumiteľné a nejasné.   Formulácia   tohto   ustanovenia   vytvára   stav,   ktorý   umožňuje   jeho   rôznorodý a účelový výklad, čím sa zakladá stav právnej neistoty. Navyše táto interpretačná nejasnosť a právna   neistota   bude   pôsobiť   v tak   citlivej   a zásadnej   oblasti,   akou   bezpochyby   sú základné práva a slobody, čo len zvyšuje nevyhnutnosť jasnej a zrozumiteľnej úpravy, bez možností   rôznorodého   a účelového   výkladu.   Vzhľadom   na   vyššie   uvedené   navrhovateľ zastáva názor, že ani na základe všeobecného interpretačného pravidla, t. j. čl. 152 ods. 4 ústavy, nie je v danom prípade možné vytvoriť stav právnej istoty u adresátov citovanej právnej   normy   o správaní,   ktorým   naplnia,   resp.   neporušia   jej   obsah.   §   8   ods.   8 antidiskriminačného zákona je preto podľa   názoru   navrhovateľa   v rozpore s článkom 1 ods. 1 ústavy.

Namietaný nesúlad § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona s čl. 12 ods. 1 prvá veta a ods. 2 ústavy v spojení s čl. 35 ods. 1 až 3, čl. 36, čl. 37 ods. 2, čl. 39 ods. 1 a 2, čl. 40 a čl. 42 ústavy. (...)

Ustanovenie   §   8   ods.   8   inými   slovami   hovorí,   že   na   to,   aby   sa   zaobchádzalo s osobami určitej rasy alebo etnika rovnako ako s inými, je v určitých (antidiskriminačným zákonom   nedefinovaných   situáciách)   možné   prijať   osobitné   vyrovnávacie   opatrenia. Uvedené   ustanovenie   teda   implikuje,   že   osoby   určitej   rasy   alebo   etnika   sú   v určitých prípadoch a za splnenia určitých podmienok (ktoré však zákon nedefinuje) z objektívnych príčin   diskvalifikované   a bez   vyrovnávacích   opatrení   nemajú,   resp.   by   nemali   možnosť prístupu k svojim právam a ich realizácii – v tomto prípade aj základným právam uvedeným nižšie.   Ustanovenie   §   8   odsek   8   teda   ide   proti   zásade   rovnosti   ľudí   v dôstojnosti a v právach,   keďže   hovorí,   že   táto   rovnosť   bude   dosiahnutá   len   prijatím   osobitných vyrovnávacích opatrení.

Osobitné vyrovnávacie opatrenia teda môžeme považovať za určité osobitné právo, ktorého   adresátom   nie   sú   konkrétne   osoby   s konkrétnym   znevýhodnením   v konkrétnej situácii,   ale   určité   rasové   alebo   etnické   skupiny   bez   ohľadu   na   to,   či   ich   jednotliví príslušníci   alebo   osoby,   ktoré   napĺňajú   kritérium   danej   rasy   či   etnicity,   sú   skutočne znevýhodnení. (...) Vzhľadom na vyššie namietanú vágnosť a nejasnosť ustanovenia § 8 ods. 8 sa otvárajú možnosti na akékoľvek zvýhodnenie, či už ide o systém kvót alebo iné automatické zvýhodňovanie.

Článok 12 ods. 1 ustanovuje zásadu rovnosti ľudí v dôstojnosti a v právach – teda priznáva rovnaké práva všetkým ľudským bytostiam.

Článok 12 ods. 2 ústavy zabezpečuje univerzálnosť rovnosť v základných právach a slobodách všetkých, a to bez ohľadu na odlišnosti spočívajúce v ich osobe a postavení. Odlišnosti, ktoré ústava vo vzťahu k zachovaniu rovnosti v základných právach a slobodách akceptuje, sa týkajú pohlavia, farby pleti, jazyka, viery a náboženstva, politického či iného zmýšľania, národného alebo sociálneho pôvodu, príslušnosti k národnosti alebo etnickej skupine, majetku, rodu alebo iného postavenia, ktoré je potrebné v konkrétnom prípade rešpektovať v snahe neporušiť princíp univerzálnosti rovnosti. Jednotlivé skutočnosti, ktoré môžu   byť   dôvodom   prirodzenej   nerovnosti   ľudí   sú   preto   upravené   v ústave   príkladmo a dávajú   priestor   na   to,   aby   nikto   nemohol   byť   z týchto   dôvodov   poškodzovaný, zvýhodňovaný alebo znevýhodňovaný. (...)

Z ustanovení § 5 ods. 2 a § 6 ods. 2 antidiskriminačného zákona vyplýva, že zásada rovnakého zaobchádzania sa uplatňuje len v spojení s právami ustanovenými osobitnými zákonmi,   ktoré   upravujú   spoločenské   vzťahy   v oblastiach   vecnej   pôsobnosti antidiskriminačného zákona.

Z dikcie § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona vyplýva, že sa vzťahuje na všetky oblasti, ktoré sú vo vecnej pôsobnosti antidiskriminačného zákona – teda vo všetkých týchto oblastiach je možné prijímať osobitné vyrovnávacie opatrenia.

(...) Vzhľadom na to, že ustanovenie § 8 ods. 8 sa vzťahuje na všetky oblasti vecnej pôsobnosti   antidiskriminačného   zákona,   podľa   §   5   a 6   antidiskriminačného   zákona   je potrebné   preukázať,   že   tieto   ustanovenia   sa   vzťahujú   aj   na   práva,   ktoré   patria   medzi základné práva a slobody podľa druhej hlavy ústavy.

Všetkých základných práv a slobôd, ktorých sa antidiskriminačný zákon dotýka je možné domáhať sa v zmysle čl. 51 ods. 1 ústavy v medziach zákonov, ktoré vykonávajú predmetné články ústavy, zakotvujúce jednotlivé základné práva a slobody. Uvádzame teda, ktorých základných práv a slobôd sa antidiskriminačný zákon dotýka, v ktorých osobitných zákonoch   sú   predmetné   vzťahy   upravené   a teda   v ktorých   oblastiach   základných   práv a slobôd je možné vzhľadom na § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona prijímať osobitné vyrovnávacie opatrenia. (...)

Z vyššie uvedeného je teda zrejmé, že antidiskriminačný zákon sa dotýka viacerých základných práv a slobôd podľa druhej hlavy ústavy. Základné práva a slobody sa podľa čl. 12   ods.   2   ústavy   zaručujú   všetkým,   bez   ohľadu   na   o.   i.   aj   rasu   alebo   príslušnosť k etnickej   skupine.   Nikoho   teda   nie   je   možné   v súvislosti   s prístupom   a realizáciou základných práv a slobôd poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať z dôvodu rasy alebo etnickej príslušnosti. Čl. 12 ods. 2 ústavy teda zakazuje z dôvodov tam uvedených nielen negatívnu diskrimináciu (znevýhodňovanie a poškodzovanie), ale aj tzv. „pozitívnu“ diskrimináciu (zvýhodňovanie). (...)

Ak   je   v   právnom   predpise   zakotvené   odlišné   zaobchádzanie   s odlišnými jednotlivcami,   musí   existovať   legitímny   dôvod   pre   takúto   diferenciáciu.   Odlišnosť spočívajúca v rasovom pôvode alebo etnickom pôvode však nie je legitímnym dôvodom na preferenčné zaobchádzanie. Je totiž dôvodom, ktorý ústava výslovne zakazuje. Preferenčné zaobchádzanie   a priori   posilňuje   bežné   stereotypy,   že   určité   skupiny   nie   sú   schopné dosiahnuť   úspech,   resp.   využívať   svoje   práva   bez   osobitnej   ochrany,   osobitného zvýhodnenia   založeného   na   charakteristike,   ktorá   nemá   žiadnu   súvislosť   s osobnou hodnotou   každej   ľudskej   bytosti.   Tzv.   „pozitívna“   diskriminácia   vysiela   signál o podradenosti   určitej   skupiny,   ktorá   by   sa   za   rovnakých   šancí   „nevedela   presadiť“. Osobitné vyrovnávacie opatrenia ponižujú ľudskú dôstojnosť   a jedinečnosť   všetkých,   na ktorých sa vzťahujú. Sú nespravodlivé v princípe aj v praxi, pretože rozdeľujú spoločnosť a vytvárajú kasty. (...)

Zastávame   názor,   že   rovnaká   situácia   nastáva   aj   pokiaľ   ide   o základné   práva, ktorých sa dotýka antidiskriminačný zákon. Ustanovenie § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona zvýhodňuje pri prístupe k vyššie uvedeným základným právam z dôvodu rasového pôvodu   a   etnického   pôvodu   a tým   obmedzuje,   resp.   dotýka   sa   práv   iných   občanov   len z dôvodu zlepšenia postavenia príslušníkov určitej rasy alebo etnickej skupiny. Na základe vyššie uvedeného zastáva navrhovateľ názor, že § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona je v rozpore s čl. 12 ods. 2 ústavy v spojení s článkami ustanovujúcimi predmetné základné práva a slobody – teda čl. 35 ods. 1 až 3, čl. 36, čl. 37 ods. 2, čl. 39 ods. 1 a 2, čl. 40 a čl. 42.»

3. Na základe uvedeného právneho stavu vláda navrhla, aby ústavný súd prijal tento nález:

„Ustanovenie   §   8   ods.   8   zákona   č.   365/2004   Z.   z.   o rovnakom   zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene a doplnení niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon) nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a s čl. 12 ods. 1 prvá veta a ods. 2 v spojení s čl. 35 ods. 1 až 3, čl. 36, čl. 37 ods. 2, čl. 39 ods. 1 a 2, čl. 40 a čl. 42 Ústavy Slovenskej republiky.“

4. Najvyšší súd Slovenskej republiky, ktorý bol požiadaný o stanovisko v súlade s § 39 ods. 2 zákona o ústavnom súde k návrhu vlády, uviedol:

«K   návrhu   Vlády   Slovenskej   republiky   podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   Ústavy Slovenskej republiky o súlade § 8 ods. 8 zákona č. 365/2004 Z. z. o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou podávame toto stanovisko:

Zdôrazňujeme ustanovenie § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona, podľa ktorého „na   zabezpečenie   rovnosti   príležitostí   v praxi   dodržiavania   zásady   rovnakého zaobchádzania   možno   prijať   osobitne   vyrovnávacie   opatrenia   na   zabezpečenie znevýhodňovaniu súvisiaceho s rasovým pôvodom, alebo etnickým pôvodom“.

Jednou   zo   zásad   právnych   predpisov   je   jasné   definovanie   pojmov,   aby   ich   bolo možné   definovať   ako   pojmy   jasné   z hľadiska   ich   výkladu.   To   sa   týka   aj   stanovenia podmienok, ktoré takisto musia byť definované zreteľne, bez možnosti rôzneho výkladu.

V danom prípade sa týka aj definovania pojmu „osobitné vyrovnávacie opatrenia“. Antidiskriminačný   zákon   nedefinuje   rovnosť   príležitosti   v praxi,   čo   v prípade ustanovenia § 8 ods. 8 zákona znamená, že toto ustanovenie umožňuje výklad na základe voľnej úvahy, a teda aj možnosť voľného výkladu v tom, že nie je zabezpečená rovnosť príležitosti v praxi.

Porušenie zásad každého zákona je vecou súdu, pokiaľ je k nemu podaný návrh, aby sa vysporiadal s výkladom konkrétneho zákona a aby v konečnom dôsledku určil, či došlo k porušeniu zákona, alebo nie, resp. v akom rozsahu. Záver súdu vždy závisí od rozsahu vykonaného dokazovania.

Preto je nevyhnutné, aby predovšetkým zákon jasne určil rozsah práv, oprávnení, ako aj záväzkov vo vzťahu k dotknutým subjektom a aby zákon bol určitý a adresný. Pokiaľ zákon anonymnému adresátovi dáva oprávnenie prejudikovať, či došlo k porušeniu zákona alebo nie, je to v rozpore so zákonom.

Anonymní adresáti podľa anitidiskriminačného zákona, podľa právnej úpravy budú môcť   rozhodovať   bez   jasných   pravidiel   a kritérií,   čo   už   okrem   uvedeného   je   v rozpore so základnými zásadami práv a slobôd. Takéto rozhodovanie, čo do obsahu, však podľa právnej úpravy nestanovuje, ani ktorý orgán bude vecne príslušný rozhodnúť, čo je takisto v rozpore aj so zásadami procesného konania.

Ustanovenie   §   8   ods.   8   antidiskriminačného   zákona   vo   svojom   obsahu   je nezrozumiteľné a nejasné, ktoré v konečnom dôsledku pripúšťa rôznorodý a účelový výklad.

Súhlasíme preto   so stanoviskom navrhovateľa,   že v danom prípade nie je   možné vytvoriť stav právnej istoty u adresátov právnej normy o správaní, ktorým naplnia, resp. porušia   jej   obsah.   §   8   antidiskriminačného   zákona   je   v rozpore   s Ústavou   Slovenskej republiky,   v rozsahu   ako   to   uvádza   vo   svojom   návrhu   navrhovateľ,   preto   Najvyšší   súd Slovenskej republiky navrhuje návrhu vyhovieť.»

5. Generálny prokurátor Slovenskej republiky, ktorý bol požiadaný v súlade s § 39 ods. 2 zákona o ústavnom súde o stanovisko k návrhu vlády, sa v plnom rozsahu stotožnil s dôvodmi uvedenými v návrhu na začatie konania.

6. Dôvodová   správa k   napadnutému   ustanoveniu,   ktoré   bolo   výsledkom pozmeňovacieho návrhu zo spoločnej správy výborov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej   len   „národná   rada“),   obsahuje   len   odkaz   na   to,   že   podľa   čl.   5   aproximovanej Smernice   Rady   č.   2000/43/ES   (ďalej   len   „smernica“)   sa   predpokladá   prijatie   takýchto (rozumej vyrovnávacích) opatrení. Táto dôvodová správa sa predložila až v národnej rade po   tom,   ako   bol   akceptovaný   pozmeňovací   návrh   na   doplnenie   §   8   ods.   8 antidiskriminačného zákona.

7.   Národná   rada   sa   k návrhu   vlády   vyjadrila   písomne   a   na   verejnom   ústnom pojednávaní zástupca   národnej   rady   vychádzajúc z písomného   stanoviska   národnej   rady uviedol tieto podstatné skutočnosti:

„Národná rada pokladá za (...) dôležitú najmä tú časť návrhu, ktorá sa týka (...) nesúladu § 8 ods. 8 s čl. 1 ods. 1 ústavy. (...) v tom prípade národná rada pokladá tento problém za vec precedenčného významu. Podľa názoru národnej rady je otázka vymedzenia kritérií,   na   základe   ktorých   sa   bude   určovať   istota   alebo   právna   istota   daná   právnou úpravou nielen vo vzťahu k tomuto konaniu, ale vlastne ku každému konaniu, kde bude existovať príbuzná námietka nesúladu všeobecne záväzného právneho predpisu s Ústavou Slovenskej republiky z dôvodu nízkej miery právnej istoty vytvorenej tou-ktorou právnou úpravou.

Vláda Slovenskej republiky namieta alebo označuje za dôvod, pre ktorý § 8 ods. 8 antidiskriminačného   zákona   nie   je   v súlade   s ústavou,   vágnosť   tejto   úpravy.   Vágnosť odôvodňuje (...) cez niekoľko prvkov, jeden z nich je postavenie subjektu alebo adresáta oprávnenia urobiť osobitné vyrovnávacie opatrenie (...). Národná rada vysvetlila, že sa nazdáva, že otázka subjektu nie je taká absolútne hmlistá, ako sa môže zdať len cez § 8 ods. 8,   pretože   v kontexte   celej   ústavnej   úpravy   je   rad   pravidiel,   ktoré   obmedzujú   možnosť nakladania s § 8 ods. 8 zákona živelným spôsobom.

Národná   rada   sa   nazdáva,   že   tie   kroky,   tie   opatrenia,   ktoré   sa   dajú   v rámci splnomocnenia § 8 ods. 8 urobiť, sú v skutočnosti pomerne úzke opatrenia alebo opatrenia nie   širokého   počtu   subjektov,   pretože   keď   cez čl.   152 ods.   4 budeme nakladať   s týmto ustanovením, zrejme cez čl. 120 by to mohla byť vláda, ktorá nariadením vydá nejaké opatrenia   na   zabezpečenie   (...)   rovnosti   príležitostí   v praxi,   asi   by   to   nemohlo   byť ktorékoľvek   ministerstvo,   pretože   (...)   formulácia   osobitné   vyrovnávacie   opatrenia   by potrebovala splnomocnenie pre ministerstvá (...) postupným redukovaním sa môžeme dostať k tomu, že je veľmi málo subjektov, ktoré sa dajú presne určiť, ktoré by vôbec mohli mať právomoc urobiť alebo vydať akékoľvek osobitné vyrovnávacie opatrenie (...)

Druhá   vec,   ktorá   sa   týka   vágnosti,   to   je   problém   vymedzenia   pojmov,   ktoré   sú uvedené v § 8 ods. 8. Vláda namieta, že nie sú definované osobitné vyrovnávacie opatrenia (...)   rovnosť   príležitostí   v praxi.   (...)   rovnako   (...)   nejasné   alebo   nie   jednoznačné   je   aj znevýhodnenie súvisiace s rasovým pôvodom alebo etnickým pôvodom. (...) je otázne, kde je hranica   etnického   pôvodu   a kde   začína   rasový   pôvod   alebo   naopak.   V konkrétnych pomeroch   je   rómska   populácia   daná   alebo   súvisí   s rasovým   pôvodom,   alebo   súvisí s etnickým   pôvodom.   Každopádne   bez ohľadu   na   počet   vecí,   ktoré nie sú v   § 8   ods. 8 vymedzené, hoci majú vyvolať nejaký právny účinok, Národná rada Slovenskej republiky trvá   na   tvrdení,   že   nie   je   možné,   aby   každý   pojem,   ktorý   je   obsiahnutý   v zákone a v konkrétnom   prípade,   nie   každý   pojem   obsiahnutý   v antidiskriminačnom   zákone   bol zákonom presne definovaný. Keby sme volili tento spôsob tvorby práva, známa hypertrofia právnych noriem by musela len narásť (...) a bolo by to na úkor prehľadnosti (...) právneho poriadku. (...)

Pokiaľ ide o otázku tretiu (...) národná rada tvrdí, že účelový výklad je výklad, ktorý sa vzďaľuje od účelu alebo teda svojou podstatou, svojou povahou na to slúži, aby sa vzdialil od obsahu a účelu právnej normy, ktorá je obsiahnutá v právnom predpise (...). Účelový   výklad,   ohrozenie   účelovým   výkladom   nie   je   špecifický   problém   tejto   právnej úpravy. Účelovým výkladom je možné deformovať absolútne každú právnu normu, jednu viac, jednu menej, ale každú právnu normu je možné účelovým výkladom poprieť alebo obmedziť. Národná rada tvrdí, že ak by sa kritérium účelového výkladu alebo možnosti výkladu účelovo označilo za prvok, ktorý predstavuje (...) porušenie čl. 1 ods. 1, potom by takáto   situácia   znamenala   vážnejšie   ohrozenie   ústavnosti   právneho   poriadku   než   sama možnosť, ktorá je daná účelovosťou výkladu právnej normy. Inak povedané, každú právnu normu je možné vykladať účelovo, nemožno vylúčiť, že za istých okolností hrozba účelového výkladu, ktorá je daná konkrétnym znením právnej normy, je natoľko vysoká, že by sa mala označiť za ohrozenie právnej istoty, ale samo osebe účelovosť výkladu, možnosť účelového výkladu nie je porušením princípu právnej istoty (...). Podľa názoru národnej rady v tomto prípade ide o obvyklú hrozbu, že dôjde k účelovému výkladu ustanovenia § 8 ods. 8 (...). Z hľadiska   postoja   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   vláda   v tomto   prípade nepreukázala, v čom spočíva nadštandardná hrozba právnej neistoty. Vládne stanovisko sa zakladá na   predstave o hrozbe,   ktorá kedykoľvek   môže   nastať   na základe   tejto právnej úpravy. Národná rada Slovenskej republiky tvrdí, že to je pravda, skutočne môže dôjsť k takému uplatneniu § 8 ods. 8, ktoré nebude v súlade s ústavou, ale odkazuje zase na čl. 152 ods. 4, podľa ktorého z radu možností, ktoré sa dajú predstaviť v (...) konkrétnej veci,   aj   v tomto   prípade,   niektoré   riešenia   budú   v súlade   s ústavou,   niektoré   nebudú v súlade s ústavou (...).

Tých   opatrení,   ktoré   cez   §   8   ods.   8   bude   možné   urobiť   tak,   aby   boli   v súlade s ústavou,   je   oveľa   menej   než   sa   zdá,   možno   dokonca   je   to   právna   úprava,   ktorá   sa preukáže, že nie je uplatiteľná, pretože (...) opatrenia nebudú zrealizovateľné, ale národná rada tvrdí, že to samo osebe, teda obsolentnosť právnej úpravy, neznamená neústavnosť. (...)

Vo vzťahu k čl. 12 ods. 1 a ods. 2 sú dôležité dve záležitosti. Prvá (...) sa týka čl. 12 ods. 1 prvá veta. (...) Ustanovenia § 8 ods. 1 až 7 antidiskriminačného zákona predstavujú výnimky zo zásady rovnakého zaobchádzania a nie ustanovenia, ktorých aplikáciou sa má dosiahnuť rovnaké zaobchádzanie. Oproti tomu § 8 ods. 8 okrem toho, že je výnimkou zo zásady   rovnakého   zaobchádzania,   v prvom   rade   ustanovuje   možnosť   prijať   osobitné vyrovnávacie opatrenia, ktorých aplikáciou sa má dosiahnuť samotný cieľ zákona. Teda dodržiavanie zásady rovnakého zaobchádzania a rovnosti práva. Podstatou tejto námietky (...) je námietka nesystematickosti začlenenia ods. 8 do § 8. § 8 ods. 1 až 7 upravuje jeden okruh spoločenských vzťahov, ods. 8 upravuje iný okruh spoločenských vzťahov. Národná rada   tvrdí,   že   systém   právnej   úpravy,   systematickosť   alebo   nesystematickosť   zoradenia právnych noriem nie je vec, ktorá je v príčinnej súvislosti s čl. 12 ods. 1 prvá veta. Ak sa o tejto otázke malo uvažovať, tak sa o nej malo uvažovať z hľadiska princípov tvorby práva v súlade alebo v súvislosti s čl. 1 ods. 1 ústavy. To vláda nenavrhla. Vláda namieta nesúlad s čl. 12 ods. 1 prvá veta. Národná rada na toto odpovedá, že ide o námietku nesúladu, ktorá nie je v príčinnej súvislosti s úpravou, s účelom a obsahom úpravy čl. 12 ods. 1.

Pokiaľ ide o čl. 12 ods. 2, ten sa týka radu ustanovení, teda čl. 35, čl. 36, čl. 37, čl. 39, čl. 40 a čl. 42 Ústavy Slovenskej republiky. Jeho technickou stránkou je námietka zase na báze ohrozenia z toho istého titulu ako vo vzťahu k čl. 1 ods. 1, obsahovo ide potom o námietku, ktorá sa týka otázky pozitívnej diskriminácie a možnosti, ktoré dáva. Čl. 12 jednoznačne vylučuje akúkoľvek diskrimináciu pozitívnu aj negatívnu. Zjavne ústavný režim nie je tak jednoznačný, pretože ústava v čl. 38 má opatrenia, ktorých podstatou je pozitívna diskriminácia určitého okruhu osôb.

Zrejme podstatou ústavnej stránky tohto sporu je otázka, nakoľko okrem pozitívnej diskriminácie,   ktorá   je   umožnená   cez   čl.   38,   je   alebo   nie   je   akceptovateľná   pozitívna diskriminácia aj v medziach iných ustanovení ústavy alebo platného právneho poriadku, teda samozrejme pod podmienkou, že tie konkrétne opatrenia pozitívnej diskriminácie budú v súlade so všetkými ďalšími ustanoveniami Ústavy Slovenskej republiky.“

8. Na verejnom ústnom pojednávaní zástupca vlády zotrval na písomne predloženom odôvodnení návrhu.

9.   Zástupca   vlády   k   vystúpeniu   zástupcu   národnej   rady   na   verejnom   ústnom pojednávaní uviedol:

Otázka, že či sú subjekty alebo adresáti tej normy § 8 ods. 8 určení zrejme alebo nie (...) národná rada nemá celkom jasný názor, pretože na strane tri jej vyjadrenia sa môžeme dočítavať, že sa tento článok týka orgánov verejnej moci, ale aj subjektov súkromného práva (fyzickej osoby a právnickej osoby), o dva odseky neskôr sú to len orgány verejnej moci, ktoré sú viazané čl. 152 ods. 4, teda ústavne konformným výkladom, čiže (...) ani adresáti nie sú zrejmí nielen navrhovateľovi, možno ani odporcovi. My sme (...) nenamietali v našom   návrhu   (...)   ťažký   praktický   problém   zisťovania   rasového   a etnického   pôvodu, akonáhle vytvoríme možnosť zvýhodňovania na základe rasového alebo etnického pôvodu, tak sa samozrejme v praxi nevyhneme (...) verifikovať rasový a etnický pôvod (...). (...) k základnej otázke, ktorá (...) je tiež určujúca pre posúdenie ústavnosti, a to či môže   zákonodarca   relatívne   svojvoľne   rozširovať   prípady   pozitívnej   diskriminácie   nad rámec   čl. 38   ústavy   (...)   ústavodarca   veľmi   zrejme   zakázal   aj   negatívnu   aj   pozitívnu diskrimináciu v čl. 12 a v čl. 38 pre osobitné prípady, pre osobitné kategórie v osobitnej situácii umožnil zvýhodnenie. (...) výkladom a contrario je zrejmé, že v iných prípadoch takéto zvýhodnenie ústavodarca neumožnil“.

II.

Základné východiská na rozhodovanie

10.   Podľa   názoru   vlády   §   8   ods.   8   antidiskriminačného   zákona,   ktorý   znie „Na zabezpečenie   rovnosti   príležitostí   v   praxi   a   dodržiavania   zásady   rovnakého zaobchádzania možno prijať osobitné vyrovnávacie opatrenia na zabránenie znevýhodnenia súvisiaceho s rasovým pôvodom alebo etnickým pôvodom“, nie je v súlade s označenými článkami ústavy, okrem iného aj s čl. 1 ods. 1 a s čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy.

11. Všeobecný princíp rovnosti a nediskriminácie patrí k fundamentálnym prvkom medzinárodnoprávnej ochrany ľudských práv a základných slobôd. K jeho základom patrí čl. 7 Všeobecnej deklarácie ľudských práv, čl. 26 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach a napokon čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd   (ďalej   len   „dohovor“),   ktorý   obmedzuje   zákaz   diskriminácie   na   „užívanie   práv a slobôd   priznaných   Dohovorom“.   Dodatkový   protokol   č.   12   k Dohovoru   o ochrane ľudských   práv   a základných   slobôd   upravuje   zákaz   diskriminácie   nielen   vo   vzťahu k právam a slobodám zaručeným dohovorom, ale ako samostatne uplatniteľné materiálne právo. V týchto dokumentoch nie je síce výslovne spomenutý princíp rovnosti, ale tento princíp je samozrejmým východiskom, na ktorom je postavený zákaz diskriminácie.

12. V slovenských ústavných pomeroch sa zákaz diskriminácie upravil najprv v čl. 3 Listiny   základných   práv a slobôd,   podľa   ktorého   základné práva   a slobody   sa   zaručujú všetkým bez rozdielu pohlavia, rasy, farby pleti, jazyka, viery a náboženstva, politického či iného zmýšľania, národného alebo sociálneho pôvodu, príslušnosti k národnostnej alebo etnickej menšine, majetku, rodu alebo iného postavenia.

Podľa   čl.   12   ods.   1   prvej   vety   ústavy:   Ľudia   sú   slobodní   a   rovní   v   dôstojnosti i v právach.

Článok 12 ods. 2 ústavy rozšíril chápanie princípu rovnosti a zákazu diskriminácie tak, že ustanovil: „Základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky bez ohľadu na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať.“

13.   Základným   cieľom   čl.   12   ods.   1   a   2   ústavy   je   ochrana   osôb   (právnických a fyzických) proti diskriminácii zo strany orgánov verejnej moci. Tento článok ústavy nemá priamy   horizontálny   účinok,   čo   znamená,   že   sa   neuplatní   vo   vzťahoch   medzi   osobami súkromného práva.

14. Diskriminácia je vo všeobecnosti vymedzená ako každý spôsob zaobchádzania vrátane odmietnutia takého zaobchádzania s osobou, ktoré je pre túto osobu menej priaznivé než   pre   iné   osoby   so   zreteľom   na   rasu,   etnickú   príslušnosť,   sexuálnu   orientáciu   a   iné ústavne   ustanovené   charakteristiky.   Rozdielne   zaobchádzanie   môže   ospravedlniť   aj nevyhnutnosť   prijať   pozitívne   opatrenia,   ktoré   by   zabezpečili   relatívne   úplnú   rovnosť v praxi   s   osobitným   zreteľom   na   to,   aby   ľudia   neboli   znevýhodňovaní   so   zreteľom   na nejakú   charakteristiku,   ktorá   sa   vzťahuje   len   na   tieto   osoby,   napríklad   rasu,   etnickú príslušnosť, vierovyznanie, vek a podobne. Takéto opatrenia však musia byť nevyhnutné a proporcionálne a musia vychádzať z odôvodnených potrieb.

15. Vo všeobecnosti a v teoretickej rovine je princíp rovnosti vymedzený ako právo na to, aby sa v rovnakých prípadoch zaobchádzalo s osobami rovnako (formálny prístup) a v rozdielnych veciach sa toto zaobchádzanie odlišovalo (materiálny prístup). Východisko pre materiálny prístup k rovnosti tvorí názor, podľa ktorého v nerovnakých prípadoch treba s osobami zaobchádzať tak, aby to vyjadrovalo ich odlišné postavenie. V týchto prípadoch je však potrebné uvážiť tri navzájom prekrývajúce sa prístupy. Najprv treba vziať do úvahy výsledky,   ktoré   sa   dosiahnu   rovnakým   alebo   nerovnakým   zaobchádzaním, najmä z hľadiska   výsledku,   ktorý   je   nerovný   z   hľadiska   rozdeľovania,   prístupu   k   pracovným príležitostiam,   spravodlivému   prístupu   ku   vzdelávaniu,   zaškoleniu,   príprave,   k   tovarom alebo   službám.   Rovnosť   vo   výsledkoch   v   prerozdeľovaní   je   zameraná   na   to,   aby   sa prekonali   nedostatočné   zastúpenia   znevýhodnených   skupín   v   pracovných   príležitostiach alebo   zabezpečil   ich   spravodlivý   podiel   na   sociálnych   výhodách.   To   môže   vyžadovať špeciálne prostriedky na prekonanie takýchto znevýhodnení.

Rovnosť v príležitostiach znamená, že skutočná rovnosť sa nemôže dosiahnuť, ak osoby chcú využiť príležitosť, avšak začínajú z rozdielnych podmienok a východísk. Preto rovnosť v príležitostiach sa musí prejaviť v tom, že sa vyrovnajú podmienky, za ktorých sa osoby   chcú   presadiť   v   existujúcich   príležitostiach.   Vyrovnávanie   takýchto   podmienok vyžaduje škálu špeciálnych opatrení, ktoré sa obvykle označujú ako pozitívne opatrenia na kompenzovanie   znevýhodnení   alebo   odstránenie   osobnostných   bariér   alebo   prekážok vytvorených životným prostredím, ktoré bránia participácii na príležitostiach.

Rovnosť   vo   výsledkoch   a   rovnosť   v   príležitostiach   uznávajú rozmanitosť   a rôznorodosť, ktoré   vysvetľujú,   ako   existujúce   rozdielnosti   v   spoločenskej   realite   vedú napriek rovnakému zaobchádzaniu k nerovnakým výsledkom, a zároveň objasňujú aj to, prečo osoby majú nerovnaké príležitosti najmä na pracovnom trhu. Realita zachycuje tieto predpoklady,   a   preto   súčasne   tlačí   aj   na   to,   aby   sa   volili   asymetrické   prístupy k diskriminácii,   ktorých   výsledkom   je zahrnutie   členov   určitých   skupín   v   dôsledku   ich špecifických charakteristík do priestoru rovnosti vo výsledkoch a rovnosti v príležitostiach. Z týchto dôvodov by rozmanitosť mala byť zohľadňovaná a malo by byť s ňou náležite zaobchádzané. To však vyžaduje určitý druh pozitívneho zaobchádzania, ktoré zohľadní rozdiely v situácii, ale takýto druh zaobchádzania by nemal viesť k protiprávnym alebo inak negatívnym dôsledkom.

16. Vychádzajúc z modelu materiálneho chápania rovnosti treba povedať, že nie je dôležité, aké rozdiely medzi ľuďmi existujú, pretože ľudia majú rovnakú hodnotu, a preto zasluhujú rovnakú starostlivosť a rešpekt (čl. 12 ods. 1 ústavy). Vyplýva to zo všeobecných hodnôt ľudskej dôstojnosti, autonómnosti a rovnakej ceny každého indivídua, ktoré tvoria základ   pre   zákaz   nespravodlivej   diskriminácie   ľudských   bytostí   bez   ohľadu   na   ich postavenie v spoločnosti. Na druhej strane však vyrovnávanie nespravodlivej diskriminácie nesmie viesť za žiadnych okolností k tomu, aby sa zo zákazu nespravodlivej diskriminácie stal   príkaz   na   diskrimináciu   ostatných   skupín   ľudí,   okrem   tých,   ktorí   sú   adresátmi a požívateľmi   opatrení   odstraňujúcich   isté   znevýhodnenia   alebo   prekážky   na   plné presadenie všeobecného princípu rovnosti.

17. Pozitívne opatrenia sú zamerané na vyrovnanie príležitostí pre všetkých ľudí. Tieto opatrenia favorizujú tradične diskriminované kategórie ľudí, dovoľujúc im zúčastniť sa súťaže pri využívaní príležitostí, vychádzajúc z rovnakej základne, avšak bez nároku na úspech. Tieto opatrenia obsahujú množstvo techník, ako sú špeciálne školenia, vzdelávacie aktivity, prerozdelenie zdrojov z jednej skupiny do druhej skupiny a ďalšie. Cieľom týchto techník je zabezpečiť spravodlivý priebeh pri využívaní príležitostí a tento cieľ nadväzuje na cieľ materiálnej rovnosti, ktorá vyžaduje, aby nerovnaké situácie neboli riešené rovnako ako tie, ktoré sú štandardnými situáciami.

18. Ustanovenie, ktoré pripúšťa pozitívne opatrenia, musí byť formulované tak, aby ho bolo možné vnímať ako určitú derogáciu všeobecného princípu rovnosti alebo jeho viac   či   menej   nerovnomerné   (vychýlené)   uplatňovanie. Vyplýva   to   aj   z   toho,   čo   je uvedené   v   čl.   5   smernice,   ktorý   bol   implementovaný   jeho   doslovným   prevzatím   do napadnutého ustanovenia antidiskriminačného zákona, podľa ktorého ani princíp rovnosti nemá brániť členskému štátu prijímať pozitívne opatrenia za účelom plného zabezpečenia rovnosti   v praxi.   Takéto   pozitívne   opatrenie   je   teda   prípustné,   ale   ako   to   vyplýva   aj z uvedeného   čl.   5   smernice,   nie   je   vo   vzťahu   k členskému   štátu   výslovne   požadované, resp. nárokované so zreteľom na to, že členské štáty, ako sa to všeobecne uznáva, majú rozdielne upravený všeobecný princíp rovnosti. V tomto smere možno do istej miery poukázať   aj   na   doktríny   Súdneho   dvora   ES,   ktorý   zastáva   stanovisko,   podľa   ktorého derogácia   všeobecného princípu   rovnosti   musí byť obmedzená na to,   čo   je nevyhnutné a proporcionálne na dosiahnutie materiálnej rovnosti prostredníctvom pozitívnych opatrení. Takéto   pozitívne   opatrenia   preto   musia   byť   vykladané zužujúco (vec   C-222/84, Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651 bod 38 a vec C-285/98, Tanja Kreil v. Bundesrepublik Deutschland [2000] ECR I-69 bod 42).

19. Podľa nálezu ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 21/2000: „Národná rada Slovenskej republiky je... povinná prijímať také zákony, ktoré pri uplatňovaní práva na prístup k súdnej ochrane zásadne nikoho nediskriminujú. Treba však pripustiť, že nie každý rozdiel, ktorý sa vyskytne v zákonoch upravujúcich výkon práva na súdnu ochranu, musí byť v rozpore s čl. 12 ods. 2 ústavy, pretože v určitých situáciách sa na prvý pohľad diskriminujúca úprava používa na odstránenie alebo zmiernenie faktickej nerovnosti účastníkov konania (napríklad účastník   konajúci   v   duševnej   poruche,   maloleté   dieťa).   Za   diskriminačnú   úpravu   však možno považovať takú úpravu prístupu k súdnej ochrane, ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže alebo ani nevie rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením.“ Rovnako judikoval ústavný súd aj predtým v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 37/95: „Ustanovenie čl. 12 ods. 2 ústavy je označované aj ako ustanovenie upravujúce   zákaz   diskriminácie   a   na   druhej   strane   zákaz   zvýhodňovania   v konkrétnom základnom práve a slobode každého, komu toto právo náleží. Záruky univerzálnej rovnosti bez   ohľadu   na   spomínané   dôvody   prirodzenej   nerovnosti   majú   svoj   teritoriálny rozmer určený   územím   Slovenskej   republiky“   (podobne   napríklad   aj   rozhodnutie sp. zn. PL. ÚS 38/95).

20. Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy je Slovenská republika právny štát. V tejto spojitosti a v súvislosti   so   zákonodarnou   činnosťou   ústavný   súd   vo   veci   sp.   zn.   PL.   ÚS   15/98 konštatoval:

„Princíp právneho štátu ustanovený čl. 1 (podľa platného znenia ústavy čl. 1 ods. 1) ústavy je základným ústavnoprávnym princípom v Slovenskej republike. Ak národná rada uplatní svoju zákonodarnú právomoc v nesúlade s iným ustanovením ústavy, zároveň tým poruší aj základný princíp ústavnosti ustanovený čl. 1 ústavy.“ Ústavný súd v tejto veci uviedol aj to, že s uplatňovaním princípu právnej istoty v právnom štáte sa spája požiadavka „všeobecnosti, platnosti, trvácnosti, stability, racionálnosti a spravodlivého obsahu právnych noriem...“

21.   Ústavný   súd   taktiež   trvalo   zastáva   názor,   že   „ak   právna   norma   obsiahnutá v ustanovení zákona nie je formulovaná jednoznačne a pre jej adresáta nie je dostatočne zrozumiteľná, pričom tento nedostatok nie je možné odstrániť ani výkladom podľa čl. 152 ods. 4 ústavy, jej obsah nie je v súlade s obsahom princípu právneho štátu vyjadreným v čl. 1 Ústavy SR“ (PL. ÚS 19/18, PL. ÚS 17/02).

III.

Závery ústavného súdu

22.   Podľa   §   8   ods.   8   antidiskrimačného   zákona: „Na   zabezpečenie   rovnosti príležitostí v praxi a dodržiavania zásady rovnakého zaobchádzania možno prijať osobitné vyrovnávacie   opatrenia   na   zabránenie   znevýhodnenia   súvisiaceho   s   rasovým   pôvodom alebo etnickým pôvodom.“

Napadnuté   ustanovenie   antidiskriminačného   zákona   neobsahuje,   tak   ako   to   tvrdí vláda,   vymedzenie   pojmov   potrebných   pre   praktickú   uplatniteľnosť   tejto   normy,   najmä vymedzenie subjektu oprávneného na prijímanie a presadzovanie osobitných vyrovnávacích opatrení, účel, kritériá a podmienky ich prijímania, rozsah a obsah takých opatrení, pričom takýto prístup zákonodarcu zakladá možnosť svojvoľného, účelového, nejednotného, a teda nežiaduceho výkladu a používania.

Ústavný   súd   k   týmto   základným   argumentom   vlády   a národnej   rady   prijal   tieto závery.

Ustanovenie § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona je koncipované podľa modelu materiálneho   chápania   princípu   rovnosti,   ktorý   sám   osebe   by   bol   v súlade   s princípmi právneho   štátu   (čl.   1   ods.   1   ústavy).   V právnom   štáte   sa   musí   rešpektovať   rovnosť príležitostí   v praxi,   zásada   rovnakého   zaobchádzania,   ako   aj   spôsob,   ktorým   sa   tieto princípy   zabezpečia   v reálnom živote,   vrátane osobitných   vyrovnávacích   opatrení,   ktoré zabránia znevýhodneniam vnímaným ako diskriminácia.

V   obsahu   napadnutej   normy   však   absentuje   koncepcia   zabezpečenia   rovnosti príležitostí v praxi a dodržiavania zásady rovnakého zaobchádzania z hľadiska potreby jasne a zrozumiteľne určiť dočasnosť tých techník (osobitné vyrovnávacie opatrenia), ktoré majú vyrovnávať   alebo   kompenzovať   znevýhodnenia.   Bez   striktného   časového   obmedzenia takýchto   opatrení   by   totiž   mohlo   dôjsť   k tomu,   že   opatrenia   by   sa   stali   základom   pre tzv. prevrátenú diskrimináciu osôb, ktoré by neboli adresátmi výhod spojených s takými opatreniami, hoci   dôvody   na ich   prijatie,   pretrvávanie a aplikovanie by pominuli. Preto takéto opatrenia by mohli   byť prijaté len na dosiahnutie cieľa, po ktorého dosiahnutí by došlo k ich eliminácii tak, aby odstraňovanie nerovnakej štartovacej pozície nevyústilo do porušenia všeobecného princípu rovnosti u iných skupín osôb.

Koncepcia   zabezpečenia   rovnosti   príležitostí   v   praxi   a   dodržiavania   zásady rovnakého zaobchádzania, ktorá by mala byť v súlade s princípmi právneho štátu, by mala obsahovať   aj rámcové   vymedzenie   metód   na   dosahovanie   tohto   cieľa tak,   aby   sa nenarušila rovnováha a rešpekt voči právam iných skupín osôb.

Treba   sa   stotožniť   s názorom   vlády,   že   napadnuté   ustanovenie   §   8   ods.   8 antidiskriminačného zákona neobsahuje tieto limitujúce faktory na prijímanie osobitných vyrovnávacích   opatrení.   Tento   záver   vyplýva   z toho,   že   prijímanie   osobitných vyrovnávacích opatrení nie je definované   z hľadiska predmetu, ktorý musí byť právne dovoleným plnením (peňažným, vecným alebo vo výkonoch), a ani z hľadiska existencie kritérií na rozhodnutie, aký konkrétny predmet bude obsahom vyrovnávacích opatrení, tak aby sa vylúčila svojvôľa namiesto dovoleného uváženia subjektu, ktorý by bol kompetentný prijímať osobitné vyrovnávacie opatrenia.

Tieto nedostatky napadnutého ustanovenia antidiskriminačného zákona spočívajúce v tom,   že   táto   norma   neobsahuje   aspekt   dočasnosti,   rámcové   vymedzenie   metód   na dosiahnutie   určeného   cieľa,   dovolený   predmet   vyrovnávacích   opatrení   a   kritériá   na vymedzenie ich obsahu, nie sú preklenuteľné ani výkladom podľa čl. 152 ods. 4 ústavy, podľa ktorého výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných   právnych   predpisov   musí   byť   v   súlade   s ústavou.   V tejto   spojitosti   treba pripomenúť, že takýto výklad by sa v konečnom dôsledku musel vyrovnať aj s otázkou súladu napadnutého ustanovenia antidiskriminačného zákona s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a s čl. 12   ods.   2   ústavy.   Takýto   výklad   však   neprichádza,   ako   to   vyplýva   zo   záveru uvedeného   pod   bodom   23   a   24   časti   III   tohto   rozhodnutia,   do   úvahy   (PL.   ÚS   19/18, PL. ÚS 17/02).

Z tohto   dôvodu   nemôže   byť   citované   ustanovenie   v súlade   s princípmi   právneho štátu, tak ako sú vyjadrené v čl. 1 ods. 1 ústavy, s osobitným zreteľom na právnu istotu, ktorá je napadnutým ustanovením porušená v rozsahu vytýkaných nedostatkov možných osobitných vyrovnávacích opatrení.

Po prijatí tohto záveru už nebolo potrebné a významné venovať sa aj otázke subjektu oprávneného   prijímať   osobitné   vyrovnávacie   opatrenia   a rovnako   ani   adresátom   takých opatrení.   Identifikovanie   alebo   sťažené   určenie   kompetentného   subjektu,   tak   ako   to argumentovala národná rada označiac za takýto subjekt vládu, nič nemení na tom, že ani taký subjekt by nebol spôsobilý uvážiť spôsob, ako dosiahnuť cieľ sledovaný napadnutým ustanovením   antidiskriminačného   zákona.   Tento   záver   mutatis   mutandis   ale   aj   z   tohto dôvodu (ale nielen kvôli nemu) platí aj pre adresátov osobitných vyrovnávacích opatrení.

Je   pravda,   že   okruh   týchto   adresátov   osobitných   vyrovnávacích   opatrení   by   bol značne voľný a bližšie neurčiteľný. Táto okolnosť by nebola až natoľko významná, ak by sa súčasne neviazala na rasu alebo etnikum, čo je napokon jediným určujúcim kritériom pre adresátov   týchto   opatrení,   a ako   ukazuje   záver   uvedený   pod   bodom   24   časti   III   tohto rozhodnutia,   ide   o kritérium,   ktoré   je   základom   pre   záver   o rozpore   napadnutého ustanovenia s čl. 12 ods. 2 ústavy.

V   tomto   kontexte   už   neprichádza   do   úvahy,   pre   nadbytočnosť,   skúmanie praktickej neuplatniteľnosti napadnutého ustanovenia antidiskriminačného zákona, hoci táto nevyužiteľnosť v právnej praxi by sama osebe nemohla zakladať rozpor s ústavou, ak by tu neboli iné dôvody na takýto rozpor. Treba totiž súhlasiť s názorom národnej rady, podľa ktorého len obsolétnosť právnej normy nezakladá jej rozpor s ústavou.

23. Metódou, ktorá podľa § 8 ods. 8 antidiskriminačného zákona zabezpečuje cieľ tejto normy, sú osobitné vyrovnávacie opatrenia. Otázku, či takéto vyrovnávacie opatrenia treba   chápať   ako pozitívne   opatrenia obsahujúce   techniky   všeobecne   známe   pri odstraňovaní   dôsledkov   diskriminácie   spôsobovanej   objektívnymi   okolnosťami   alebo skutočnosťami,   treba   zodpovedať   kladne.   Cieľom   takýchto   opatrení   môže   byť   len odstránenie   dôsledkov   predchádzajúcej   diskriminácie   a nerovnakých   príležitostí   pri dosahovaní rovnakého výsledku. Z toho vyplýva, že osobitné vyrovnávacie opatrenia treba chápať   ako   zvýhodnenie   skupiny   osôb   s osobitným   zreteľom   na   ich   predošlé znevýhodnenie,   ktoré   im   bránilo   v   rovnom   prístupe   k   príležitostiam   v   praxi.   Takéto opatrenia   súčasne   dopĺňajú   účinky   zásady   rovnakého   zaobchádzania,   ktoré   by   pri handicapovaných skupinách osôb samo osebe nestačilo na zabezpečenie rovného prístupu k príležitostiam, ktorý však nemôže znamenať aj rovnosť výsledkov takého prístupu.

24.   Právna   úprava   umožňujúca   prijímanie   osobitných   vyrovnávacích   opatrení z hľadiska   pojmov   rovnakých   príležitostí   a nediskriminácie   a použitých   techník   by   teda mohla byť ústavne akceptovateľná. Ako už bolo zdôraznené v bode 18 tohto nálezu, takáto úprava   musí   v celom   rozsahu   rešpektovať   vnútroštátnu   úpravu   všeobecného   princípu rovnosti a zákazu diskriminácie, inak sa dostáva do rozporu s ústavným poriadkom.

Z čl. 12 ods. 2 ústavy, ako aj z jeho doterajšieho výkladu prijatého ústavným súdom, na ktorom treba zotrvať, vyplýva, že ústava zakazuje pozitívnu aj negatívnu diskrimináciu z dôvodov, ktoré sú uvedené v tomto článku, t. j. so zreteľom na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk,   vieru   a náboženstvo,   politické   či   iné   zmýšľanie,   národný   alebo   sociálny   pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Preto prijímanie osobitných vyrovnávacích opatrení, inak všeobecne uznávaných legislatívnych techník   na   zabránenie   znevýhodnenia   súvisiaceho   s   rasovým   pôvodom   alebo   etnickým pôvodom je v rozpore s čl. 12 ods. 2 ústavy, a preto aj s čl. 12 ods. 1 ústavy.

To napokon potvrdil na verejnom ústnom pojednávaní aj zástupca národnej rady, keď uviedol: „Článok 12 jednoznačne vylučuje akúkoľvek diskrimináciu pozitívnu aj negatívnu.“ Zástupca národnej rady však ďalej dodal: „Zjavne ústavný režim nie je tak jednoznačný, pretože ústava v čl. 38 má opatrenia, ktorých podstatou je pozitívna diskriminácia určitého okruhu osôb.“ Ústavný súd tento argument neprijal, aj keď čl. 38 ods. 1 a 2 ústavy skutočne vytvára   pre   ženy,   mladistvých   a   osoby   zdravotne   postihnuté   zvýhodnené   režimy   pri využívaní   ich   základných   práv.   Citovaný   článok   ústavy   totiž   treba   chápať   ako komplementárnu ústavnú normu k čl. 12 ods. 2 ústavy, ktorá pripúšťa pozitívne opatrenia. V tejto spojitosti treba pripomenúť, že zohľadnenie faktickej nerovnosti žien, mladistvých a zdravotne postihnutých osôb a jej vyrovnanie spôsobom, ktorý rámcovo naznačuje čl. 38 ods. 1 a 2 ústavy a zákony vykonávajúce toto ustanovenie ústavy, je legitímnym cieľom, ktorý   sa   nedá   dosiahnuť   inak   než   zvoleným   legislatívnym   riešením   obsahujúcim   aj pozitívne opatrenia.

Ústavný   súd   v tejto   súvislosti   pri   skúmaní   otázky   ústavnosti   brigádnickej   práce študentov zdôraznil (PL. ÚS 10/02): „Zákonná úprava, ktorá zvýhodňuje určitú skupinu osôb, nemôže byť len z tohto dôvodu označená za takú, ktorá porušuje princíp rovnosti. V oblasti   hospodárskych,   sociálnych,   kultúrnych   a   menšinových   práv   sú   zásahy zvýhodnenia v hraniciach primeranosti nielen akceptovateľné, ale niekedy aj nevyhnutné, aby sa odstránili prirodzené nerovnosti medzi rôznymi skupinami ľudí.“ Aj v tomto náleze však ústavný súd zotrval na tom, že takáto zákonná úprava musí mať základ v ústave, konkrétne v článkoch upravujúcich postavenie žien, mladistvých, zdravotne postihnutých. Len v takom prípade nepôjde o nesúlad takej zákonnej úpravy s čl. 12 ods. 2 ústavy, ale, naopak, o doplnenie jeho účelu, podstaty a zmyslu, avšak výlučne na osobitnom ústavnom základe (čl. 38 ústavy).

Z tohto   nálezu   ústavného   súdu   vyplýva,   že   v   ústavnom   poriadku   Slovenskej republiky sa uznáva ako všeobecne akceptovaný prístup k zabezpečeniu rovnosti v právach len také vychýlenie z univerzálneho chápania rovnosti (zákazu diskriminácie), ktoré má výslovný   ústavný   základ reagujúci   na   prirodzené   nerovnosti   medzi   ľuďmi,   ktorých nevyrovnávanie   prostredníctvom   zákonných   opatrení   by   mohlo   viesť   k neodôvodnenej tvrdosti   voči   určitým   skupinám   osôb   (napríklad   mladiství,   ženy,   zdravotne   postihnuté osoby). Napadnuté ustanovenie antidiskriminačného zákona podľa názoru ústavného súdu však nemá taký ústavný základ, ktorý by opodstatňoval ústavne dovolené odchýlenie sa od univerzálneho princípu rovnosti vyjadreného v čl. 12 ods. 1 druhej vete a v čl. 12 ods. 2 ústavy.

25.   Z   týchto   dôvodov   ústavný   súd   rozhodol,   že   §   8   ods.   8   antidiskriminačného zákona nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 ústavy. Tento záver ústavného súdu sa opiera o to, že napadnuté ustanovenie antidiskriminačného zákona

a)prijímaním   pozitívnych   opatrení,   ktorými   sú   aj   osobitné   vyrovnávacie opatrenia, zakladá zvýhodnenie (pozitívnu diskrimináciu) osôb, ktoré súvisí s rasovým alebo etnickým pôvodom,

b)neurčuje ani rámcovým spôsobom predmet, obsah a kritériá na prijímanie osobitných   vyrovnávacích   opatrení   a narušuje   tak   ústavne   neprijateľným spôsobom právnu istotu v právnych vzťahoch vytváraných pred a po prijatí osobitných vyrovnávacích opatrení a napokon

c)opomenutím   dočasnosti   osobitných   vyrovnávacích   opatrení   ako rozhodujúceho   faktora   sa   môže   stať   základom   pre   diskrimináciu (tzv. prevrátenú   diskrimináciu)   iných   skupín   osôb   bez   toho,   aby   na   to existoval ústavne akceptovateľný základ.

26.   Vzhľadom   na   tento   výrok   ústavný   súd   už   nepovažoval   za   potrebné v konkrétnostiach sa venovať ďalším námietkam uvedeným v návrhu na začatie konania, argumentujúcim   nesúladom   napadnutého   ustanovenia   aj   s niektorými   ďalšími   článkami ústavy.

K tomuto rozhodnutiu sa podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde pripájajú odlišné stanoviská   sudcov   Alexandra   Bröstla,   Juraja   Horvátha,   Ľudmily   Gajdošíkovej   a   Lajosa Mészárosa,   ktorí   nesúhlasili   s rozhodnutím   pléna,   a odlišné   stanovisko   sudcu   Eduarda Báránya, ktorý nesúhlasil s jeho odôvodnením.