znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 7/94

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu JUDr. Milana Čiča a sudcov   JUDr.   Júliusa   Černáka,   JUDr.   Jána   Drgonca,   JUDr.   Jána   Klučku,   JUDr.   Viery Mrázovej, JUDr. Štefana Ogurčáka, JUDr. Richarda Rapanta, JUDr. Miloša Seemanna a JUDr. Tibora Šafárika vo veci navrhovateľa generálneho prokurátora Slovenskej republiky proti   vláde   Slovenskej   republiky   o   vyslovenie   nesúladu   nariadenia   vlády   Slovenskej republiky č. 220/1993 Z. z., ktorým sa vydáva Liečebný poriadok, s čl. 13 ods. 1 a 2 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ako i s čl. 4 ods. 1 a 2 a čl. 31 Listiny základných práv a slobôd, na neverejnom zasadnutí dňa 6. októbra 1994 takto

r o z h o d o l :

Nariadenie vlády Slovenskej republiky č. 220/1993 Z. z., ktorým sa vydáva Liečebný poriadok, n i e j e v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ako i s čl.   4   ods.   1   a 2   a   čl.   31   ústavného   zákona   č.   23/1991   Zb.,   ktorým   sa   uvádza   Listina základných práv a slobôd.

O d ô v o d n e n i e :

Ústavný súd Slovenskej republiky dostal 25. februára 1994 návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov, ktorým generálny prokurátor Slovenskej republiky namieta nesúlad   nariadenia   vlády   Slovenskej   republiky   č.   220/1993   Z.   z.,   ktorým   sa   vydáva Liečebný poriadok, s čl. 13 ods. 1 a 2 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ako i s čl. 4 ods. 1 a 2 a čl. 31 Listiny základných práv a slobôd. Navrhovateľ uvádza, že znenie nariadenia vlády "upravuje medze základného práva občanov na poskytnutie liečebnej starostlivosti, lebo upravuje podmienky a rozsah jej poskytovania. Ustanovenie medzí základných práv občanov je však podľa čl. 13 ods. 2 Ústavy možné výlučne zákonom a vydanie zákona patrí do právomoci Národnej rady Slovenskej republiky. Nariadenie vlády, ktorým sa stanovujú medze   základných   práv   a   slobôd   občanov,   sa   tomuto   ustanoveniu   Ústavy   Slovenskej republiky prieči, lebo o medziach základných práv a slobôd rozhodol orgán výkonnej moci štátu,   ktorý   na   takýto   postup   nie   je   oprávnený".   Podľa   názoru   navrhovateľa   "obsah nariadenia   nezodpovedá   ani   čl.   40   Ústavy,   podľa   ktorého   majú   občania   na   základe zdravotného   poistenia   právo   na   bezplatnú   zdravotnícku   starostlivosť   a   na   zdravotnícke pomôcky   za   podmienok,   ktoré   ustanoví   zákon   (a   teda   nie   nariadenie   vlády,   prípadne vyhláška)".

Odporca,   vláda   Slovenskej   republiky,   vo   svojom   stanovisku   zo   17.   mája   1994 uvádza, že: "Podľa splnomocňujúceho ustanovenia § 4 ods. 3 a 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. upraví rozsah a podmienky poskytovania potrebnej zdravotnej starostlivosti Liečebný poriadok, ktorý vydá vláda Slovenskej republiky svojím nariadením."   Ako   vykonávací   predpis   zákonov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č. 7/1993 a 9/1993 Z. z. je nariadenie vlády v hierarchii právnych noriem predpisom nižšej právnej sily, preto v rámci zákonov podrobnejšie určuje rozsah a podmienky poskytovania potrebnej zdravotnej starostlivosti. Tento postup je v súlade s legislatívnymi pravidlami, v normotvorbe obvyklý a je plne v súlade i s Ústavou Slovenskej republiky.

Preto vláda Slovenskej republiky uvádza, že "nariadenie vlády Slovenskej republiky č. 220/1993 Z. z., ktorým sa vydáva Liečebný poriadok, nemožno kvalifikovať za také, ktoré nie je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky a Listinou základných práv a slobôd, pretože aj základné práva a slobody, ako aj ich medze boli v tomto prípade ustanovené zákonom   a   nariadenie   vlády   Slovenskej   republiky   č.   220/1993   Z.   z.   ustanovilo   len podrobnejšie podmienky určené zákonom".

Článok 13 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky uvádza, že povinnosti možno ukladať len na základe zákona a v jeho medziach pri zachovaní základných práv a slobôd. Uvedené ustanovenie Ústavy Slovenskej republiky určuje zákonnú normu ako jediný druh právnej úpravy, prostredníctvom ktorej možno ukladať povinnosti, pričom obsah takejto zákonnej úpravy musí zachovávať základné práva a slobody občanov. Nie je preto možné, aby sa inými druhmi právnych predpisov ukladali povinnosti a inými druhmi právnych predpisov (odlišných od zákonov) zabezpečovalo zachovávanie základných práv a slobôd.

Podľa   čl.   13   ods.   2   Ústavy   medze   základných   práv   a   slobôd   možno   upraviť za podmienok   ustanovených   touto   Ústavou   len   zákonom.   Spomenutý   odsek   čl.   13   určuje záväznú právnu formu, v ktorej možno za Ústavou ustanovených podmienok upraviť medze základných práv a slobôd a tou je opätovne zákon. Ustanovenie čl. 13 ods. 2 sa vzťahuje na základné práva a slobody uvedené v druhej hlave Ústavy Slovenskej republiky, medzi ktoré patrí i právo na ochranu zdravia a bezplatnú zdravotnú starostlivosť podľa čl. 40 Ústavy. Pokiaľ ide konkrétne o právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť, občania majú na základe zdravotného   poistenia   právo   na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   a   na   zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon.

Zákonodarca   v čl. 40 Ústavy určuje,   aby formou zákonnej normy   (zákona) bolo upravené Ústavou zaručené právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky.   Prostredníctvom   iného právneho predpisu   (odlišného od zákona) nie je preto možné, aby podmienky praktického uplatnenia práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky boli upravené inak ako zákonom. Stručná analýza čl. 13 ods. 1 a 2, ako i čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky ukazuje, že zákonodarca určuje striktne formu zákona ako pre právnu úpravu ukladajúcu povinnosti, ktoré musia zachovávať základné práva a slobody (čl. 13 ods. 1), pre právnu úpravu medzí základných práv a slobôd (čl. 13 ods. 2), tak i pre uplatnenie práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky (čl. 40).

1. Bezplatná   zdravotná   starostlivosť   predpokladá   predovšetkým   jej   zákonné vymedzenie, t. j. definíciu uskutočnenú zákonom. Táto definícia je obsiahnutá v § 4 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. o zriadení Národnej poisťovne a o financovaní zdravotného poistenia, nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia a zahrňuje   liečebno-preventívnu   starostlivosť,   a   to   primárnu,   sekundárnu   a   následnú, zdravotnícku   starostlivosť   pri   ťažkom   zdravotnom   postihnutí,   pomoc   pri   poskytovaní osobitnej   zdravotníckej   starostlivosti   a   pomoc   pri   neplodnosti.   Toto   je   jediná   zákonná definícia potrebnej zdravotníckej starostlivosti a predstavuje "zákonnú interpretáciu" pojmu bezplatná zdravotná starostlivosť z čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Druhým predmetom zákonnej úpravy je potvrdenie a zákonné definovanie obsahu ústavného práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť občanov. To je uskutočnené v § 7 ods. 1 písm. a) zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 9/1993 Z. z. o zdravotnom poistení a o hospodárení s Fondom zdravotného poistenia, nazvanom Práva poistencov, v ktorom sa uvádza, že: "(1) Poistenci majú právo na:

a) bezplatnú potrebnú zdravotnícku starostlivosť, liečivá a zdravotnícke potreby a pomôcky,   pokiaľ   ochorenie   trvá.   Potrebná   zdravotnícka   starostlivosť   musí   zodpovedať dostupným a realizovaným poznatkom lekárskej vedy na území Slovenskej republiky."Zatiaľ § 4 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. zákonne vymedzuje pojem bezplatnej zdravotníckej starostlivosti, ustanovenie § 7 ods. 1 písm. a) zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 9/1993 Z. z. precizuje obsah ústavného práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky tým, že stanovuje, že:

a) toto právo patrí poistencom,

b) v spojení s poistencami uvádza, že toto právo zahrňuje ako bezplatnú (potrebnú) zdravotnícku starostlivosť (v definícii § 4 ods. 2 zákona č. 7/1993 Z. z.), ale i bezplatné liečivá a zdravotnícke pomôcky a potreby,

c) určuje dobu, po ktorú sa takto vymedzená bezplatná zdravotnícka starostlivosť poskytuje, t. j. po dobu ochorenia,

d)   stanovuje   úroveň   poskytovanej   zdravotníckej   starostlivosti,   ktorá   musí zodpovedať dostupným a realizovaným poznatkom lekárskej   vedy   na území Slovenskej republiky.

Nariadenie vlády č. 220/1993 Z. z. sa preto nedotýka (a teda ani neprekrýva) so zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z., a to pokiaľ ide o zákonné definovanie   pojmu   bezplatná   (potrebná)   zdravotnícka   starostlivosť   a   ani   so   zákonom Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   9/1993   Z.   z.,   ktorý   precizuje   ústavné   právo poistencov na bezplatnú zdravotnú starostlivosť.   Ako vyplýva z jeho § 1, upravuje iba proces poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti, financovanej z Fondu národného poistenia, a to konkrétne:

a) rozsah poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti,

b) podmienky poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti,

c) spôsob poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti. Základná   otázka,   na   ktorú   bolo   v   konaní   o   súlade   právnych   predpisov   pred Ústavným   súdom   Slovenskej   republiky   potrebné   nájsť   odpoveď,   je   tá,   či   i   proces poskytovania   bezplatnej   (potrebnej)   zdravotníckej   starostlivosti,   konkrétne   jej   rozsah, podmienky a spôsob poskytovania, má byť upravený výlučne zákonom alebo či "aplikačná fáza" poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti môže byť upravená i iným druhom právnej úpravy, a to napríklad i nariadením vlády Slovenskej republiky.

Článok 40 Ústavy Slovenskej republiky uvádza, že právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť majú občania za podmienok stanovených zákonom. Pod ústavným právom na bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   je   potrebné   chápať   právo   na   poskytovanie   bezplatnej (potrebnej) zdravotníckej starostlivosti, tak ako je:

a) toto právo definované v § 7 ods. 1 písm. a) zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 9/1993 Z. z.,

b) táto potrebná zdravotnícka starostlivosť definovaná v § 4 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z.

Článok 40 Ústavy smeruje k zákonnej úprave podmienok, za ktorých sa uplatňuje ústavné právo občanov na bezplatnú zdravotnú starostlivosť. Vzťahuje sa preto v plnom rozsahu   na   "aplikačnú   fázu"   realizácie   práva   na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   za podmienok určených Ústavou, t. j. prostredníctvom Ústavou určenej zákonnej úpravy.O tom, že zákonodarca   mal v Ústave na mysli nielen úpravu zákonnej definície základných práv a slobôd, ale i štádium ich praktického uplatňovania, svedčí i čl. 12 ods. 1 Ústavy   Slovenskej republiky, ktorý   uvádza, že: "Základné práva a slobody   sa zaručujú všetkým   bez   ohľadu...".   Zaručenie   práv   znamená   zabezpečenie   ich   praktického uplatňovania, a to nielen v rozsahu, ktorý stanovuje Ústava, resp. zákonná norma na to Ústavou zmocnená, ale i spôsobom stanoveným Ústavou, t. j. prostredníctvom tých druhov právnych predpisov, ktoré určuje Ústava.

Tým právnym predpisom, ktorý určuje Ústava pre čl. 40, je zákon, čo znamená, že prostredníctvom zákona (a jedine prostredníctvom zákona) sa zabezpečuje právo občanov na bezplatnú zdravotnú starostlivosť. Toto konštatovanie plne potvrdzuje i čl. 51 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý uvádza, že: "Domáhať sa práv uvedených v... čl. 38 až 42 sa možno   len   v   medziach   zákonov,   ktoré   tieto   ustanovenia   vykonávajú".   Aj   tento   článok Ústavy potvrdzuje, že občania sa môžu domáhať práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť len   v   medziach   zákona,   ktorým   sa   toto   právo   podľa   čl.   40   vykonáva,   t.   j.   prakticky uplatňuje.

Súčasťou procesu praktického uplatnenia ústavného práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť sú i podmienky, rozsah a spôsob jej poskytovania, ktoré by mali byť upravené zákonom.   Zákonodarca   pritom   nerozlišuje   medzi   základnými   a   inými   podmienkami praktického   uplatnenia tohto   práva   a pre   akékoľvek z nich   predpisuje   striktne zákonnú formu.Nie je preto možné súhlasiť s odporcom, ktorý uvádza, že: "aj základné práva a slobody, ako aj ich medze boli v tomto prípade stanovené zákonom a nariadenie vlády č. 220/1993   Z.   z.   ustanovilo   len   podrobnejšie   podmienky   určené   zákonom"   a   tiež   "ako vykonávací právny predpis zákonov Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. a 9/1993 Z. z. je nariadenie vlády v hierarchii právnych noriem predpisom nižšej právnej sily, pretože v rámci zákonov podrobnejšie určuje rozsah a podmienky poskytovania potrebnej zdravotnej starostlivosti".

Právomoc   vlády   Slovenskej   republiky   na   vykonanie   zákonov   svojím   nariadením podľa   čl.   120   ods.   1   Ústavy   Slovenskej   republiky   je   preto   pre   oblasť   právnej   úpravy základných práv a slobôd vymedzená ústavnými príkazmi určujúcimi zákonnú normu, a to v rozsahu a spôsobom stanoveným v jednotlivých článkoch druhej hlavy Ústavy Slovenskej republiky.

Zákonodarca v čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 40 a čl. 51 Ústavy Slovenskej republiky, tak i v čl. 4 ods. 1 a 2 a čl. 31 Listiny základných práv a slobôd určuje pre právnu úpravu týkajúcu sa základných práv a slobôd zákonnú formu. Toto konštatovanie sa týka nielen zákonnej definície (možnej zákonnej definície) Ústavou zaručeného základného práva alebo slobody, ale   v   plnom   rozsahu   i   štádia   jeho   praktického   uplatňovania.   Ústavné   príkazy   pritom nerozlišujú   medzi   osobitnou   právnou   normou,   ktorá   by   mala   upravovať   základné podmienky   praktického   uplatnenia   základného   práva   alebo   slobody   a   iné   (napríklad podrobnejšie)   podmienky   praktického   uplatnenia   základného   práva   alebo   slobody.   Z uvedeného   dôvodu   pre   akúkoľvek   právnu   normu   upravujúcu   podmienky   praktického uplatnenia Ústavou zaručeného základného práva alebo slobody je určená jedine zákonná norma. Uvedené konštatovanie sa v plnom rozsahu vzťahuje i na čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky,   ktorý   (v   spojení   s   čl.   13   ods.   1   a   2   a   čl.   51   Ústavy)   hovorí   jednotne   o podmienkach,   za   ktorých   sa   uplatňuje   právo   na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť. Nerozlišuje sa pritom medzi "menej podrobnejšími" a "podrobnejšími" podmienkami jeho uplatnenia, a následne preto čl. 40 Ústavy ani neurčuje osobitný typ právnej úpravy pre úpravu určitých podmienok praktického uplatnenia ústavného práva a osobitný typ právnej úpravy pre iných, napríklad podrobnejších podmienok praktického uplatnenia ústavného práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť na základe poistenia.

Keďže nariadenie vlády Slovenskej republiky č. 220/1993 Z. z. upravuje v súlade so svojím § 1 podmienky, rozsah a spôsob poskytovania potrebnej zdravotníckej starostlivosti a keďže podmienky, spôsob a rozsah jej poskytovania sú súčasťou procesu praktického uplatňovania Ústavou zaručeného práva občanov na bezplatnú zdravotnú starostlivosť, pre ktoré čl. 40 Ústavy určuje zákonnú formu, Ústavný súd Slovenskej republiky rozhodol o nesúlade nariadenia vlády č. 220/1993 Z. z. s označenými článkami Ústavy Slovenskej republiky a Listiny základných práv a slobôd tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto nálezu.

Vzhľadom na obsahovú totožnosť čl. 4 ods. 1 a 2 a čl. 31 Listiny základných práv a slobôd s čl. 13 ods. 1 a 2 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky argumentácia použitá k označeným článkom Ústavy sa v plnom rozsahu vzťahuje i na Listinu základných práv a slobôd.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach dňa 6. októbra 1994