znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 7/2013-69

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 25. júna 2014 v pléne zloženom   z predsedníčky   Ivetty   Macejkovej   a zo   sudcov   Ľubomíra   Dobríka,   Ľudmily Gajdošíkovej, Sergeja Kohuta, Milana Ľalíka, Jána Lubyho (sudca spravodajca), Marianny Mochnáčovej, Lajosa Mészárosa, Ladislava Orosza a Rudolfa Tkáčika o návrhu skupiny 36 poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky,   zastúpených   poslancom   Národnej   rady Slovenskej   republiky   Pavlom   Hrušovským,   na   vyslovenie   nesúladu   zákona č. 597/2003 Z. z.   o   financovaní   základných   škôl,   stredných   škôl a   školských   zariadení v znení neskorších predpisov a § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v   školstve   a   školskej   samospráve   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov v   znení neskorších   predpisov s čl. 12 ods. 2,   čl. 42   a   čl. 55 ods. 2   Ústavy   Slovenskej   republiky, s čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a s čl. 2 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto

r o z h o d o l :

Návrhu skupiny 36 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 8. februára 2012 doručený   návrh   skupiny   36   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „skupina   poslancov“   alebo   „navrhovatelia“)   na   začatie   konania   o súlade   zákona č. 597/2003 Z. z.   o   financovaní   základných   škôl,   stredných   škôl   a   školských   zariadení v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 597/2003 Z. z.“ alebo „napadnutý zákon“), § 6 ods. 12   písm. g)   zákona   č. 596/2003 Z. z.   o   štátnej   správe   v   školstve   a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov [ďalej len „zákon č. 596/2003 Z. z.; podľa zákona č. 596/2003 Z. z. platného a účinného v čase predbežného   prerokovania   návrhu   ide   o   § 6   ods. 12   písm. j),   pričom   navrhovateľmi následne zmenený   petit   návrhu   túto   skutočnosť   reflektuje,   pozn.]   a   § 2   ods. 1   písm. c) nariadenia   vlády   Slovenskej   republiky   č. 668/2004 Z. z.   o   rozdeľovaní   výnosu   dane   z príjmov územnej samospráve v znení neskorších predpisov   (ďalej len „nariadenie vlády č. 668/2004 Z. z.) s čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), s čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“)   a s čl. 2   Dodatkového   protokolu   k Dohovoru   o ochrane   ľudských   práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“).

Návrh navrhovateľov sa týka právnej úpravy financovania súkromných a cirkevných školských   zariadení.   Školskými   zariadeniami v zmysle   § 112   ods. 1   zákona   č. 245/2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení   neskorších   predpisov   sú   školské   výchovno-vzdelávacie   zariadenia, špeciálne výchovné   zariadenia, školské   zariadenia   výchovného   poradenstva   a prevencie   a školské účelové zariadenia.

Navrhovatelia   vo   svojom   návrhu   uvádzajú,   že   základným   právnym   predpisom upravujúcim   financovanie   škôl   a školských   zariadení   je zákon   č. 597/2003 Z. z.,   pričom jeho úvodné ustanovenia „vymedzujú pôsobnosť zákona, z ktorého vyplýva, že predmetný zákon sa nevzťahuje na financovanie súkromných a cirkevných školských zariadení. Tento záver   potvrdzuje   aj   obsah   právneho   predpisu,   ktorého   ustanovenia   na   rozdiel od financovania   verejných   školských   zariadení   financovanie   súkromných   a cirkevných školských   zariadení   neupravujú.   Odlišný   právny   stav   sa   predpokladá   v prípade   škôl (súkromných, cirkevných a verejných), ktorých financovanie je v tomto zákone upravené.“.

Navrhovatelia ďalej poukazujú na to, že zákon č. 597/2003 Z. z. „na jednej strane veľmi   podrobne   upravuje   systém   financovania   súkromných   cirkevných   škôl   a verejných školských   zariadení,   na   druhej   strane   upravuje   podmienky   pridelenia   finančných prostriedkov,   avšak   vymedzenie   zdrojov   financovania,   postupov   a podmienok   pridelenia finančných prostriedkov pre súkromné a cirkevné školské zariadenia v uvedenej právnej úprave absentujú“.

Podľa   navrhovateľov   mechanizmus   financovania,   ktorý   zaviedol   zákon č. 597/2003 Z. z., znevýhodňuje súkromné a cirkevné školské zariadenia z dôvodu právnej povahy zriaďovateľa.

Skupina poslancov zastáva názor, že „zmena systému financovania škôl a školských zariadení   do   súčasnej   podoby   bola   výsledkom   procesu   fiškálnej   decentralizácie,   ktorej podstatou   bol   prenos   kompetencií   štátu   na   obce.   Jedným   z právnych   predpisov,   ktorý ovplyvnil   uvedenú   problematiku   bol   zákon   o rozpočtovom   určení,   ktorým   nadobudol účinnosť 1. 1. 2005.“.

Navrhovatelia poukazujú aj na to, že na rozdiel od verejných školských zariadení, ktorých   financovanie   je   v   zmysle   zákona   č. 597/2003 Z. z.   založené   na   viaczdrojovom financovaní, súkromné a cirkevné školské zariadenia sú obmedzené iba na financovanie prostredníctvom dotácií na prevádzku a mzdy, poskytovanie ktorých upravuje § 6 ods. 12 zákona č. 596/2003 Z. z.

S účinnosťou   od   1.   marca   2011   došlo   k novelizácii   § 6   ods. 12   písm. g)   zákona č. 596/2003 Z. z.   upravujúceho   poskytovanie   dotácií   zriaďovateľom   škôl   a školských zariadení zo strany obce, podľa ktorého „v období rokov 2011 až 2013 poskytne na žiaka cirkevnej   základnej   umeleckej   školy,   žiaka   súkromnej   základnej   umeleckej   školy, poslucháča   cirkevnej   jazykovej   školy,   poslucháča   súkromnej   jazykovej   školy,   dieťa cirkevnej   materskej   školy,   dieťa   súkromnej   materskej   školy,   dieťa   cirkevného   školského zariadenia   a dieťa   súkromného   školského   zariadenia   dotáciu   najmenej   vo výške   88 % zo sumy   určenej   na   mzdy   a   prevádzku   na   žiaka   základnej   umeleckej   školy,   poslucháča jazykovej   školy,   dieťa   materskej   školy   a   dieťa   školského   zariadenia   v zriaďovateľskej pôsobnosti   obce;   v cirkevných   zariadeniach   školského   stravovania   a v   súkromných zariadeniach   školského   stravovania   dotáciu   najmenej   vo   výške   88 %   zo   sumy   určenej na mzdy   a   prevádzku   podľa písmena   d)   druhého   bodu   na   stravovanie   žiaka   školy v zriaďovateľskej pôsobnosti obce“.

Navrhovatelia   ďalej   uvádzajú,   že   aj   napriek   tomu,   že   novelizácia   zákona č. 596/2003 Z. z.   v porovnaní   s predošlou   právnou   úpravou   priniesla «pre   súkromné a cirkevné   školské   zariadenia   pozitívne   zmeny   spočívajúce   v   garancii   poskytovania percentuálnej   výšky   dotácií   na   mzdy   a   prevádzku,   výška   finančných   prostriedkov   sa v jednotlivých obciach a mestách podstatne odlišuje, prináša do financovania školských zariadení obrovské rozdiely a je pre viaceré subjekty likvidačná.

Podstatou tejto rozdielnosti je fakt, že obec je povinná poskytnúť dotáciu najmenej vo výške 88 % zo sumy určenej na mzdy a prevádzku na žiaka, dieťa alebo poslucháča školy a školského zariadenia v zriaďovateľskej pôsobnosti obce. V praxi to znamená, že obec určí vo   všeobecnom   záväznom   nariadení   „ľubovoľnú“   výšku   dotácie   na   mzdy   a prevádzku pre dieťa školského zariadenia v jeho zriaďovateľskej pôsobnosti a z tejto sumy (ktorá môže byť   aj   1   €)   poskytne   minimálne   88 %   na   dieťa   súkromného   a cirkevného   školského zariadenia.

Pritom   cieľmi   reformy   financovania   v   rámci   fiškálnej   decentralizácie,   ktorej výsledkom je súčasná podoba financovania škôl a školských zariadení, boli spravodlivosť, samostatnosť,   zodpovednosť,   stabilita   o   transparentnosť,   čo   sa   s poukázaním   na   vyššie uvedené dôvody zatiaľ v praxi ukázalo ako nerealizovateľná myšlienka.

Odhliadnuc od cieľov fiškálnej decentralizácie je v súlade s § 3 Školského zákona jedným z hlavných princípov výchovy a vzdelávania princíp rovnoprávnosti postavenia škôl a školských zariadení bez rozdielu zriaďovateľa. Tento princíp by mal v procese fungovania škôl   a   školských   zariadení   (aj   jeho   financovania)   zamedziť   akýmkoľvek   náznakom diskriminácie a zásahov zo strany štátu a obcí a mal by byť „duchom“ všetkých právnych predpisov, ktoré upravujú postavenie škôl a školských zariadení. Z vyššie uvedenej podstaty systému   financovania   škôl   a   školských   zariadení   sú   však   pojmy   ako   rovnoprávnosť, transparentnosť a zákaz diskriminácie vzdialenou métou.».

Ďalšia časť návrhu skupiny poslancov obsahuje podrobnú argumentáciu vo vzťahu k ich tvrdeniam o nesúlade napadnutých právnych predpisov s označenými článkami ústavy, dohovoru a dodatkového protokolu.

I.ANavrhovatelia   sa   v   prvom   rade   odvolávajú   na   čl. 42   ods. 1   ústavy,   podľa ktorého každý má právo na vzdelanie. Školská dochádzka je povinná. Jej dĺžku po vekovú hranicu ustanoví zákon.

Podľa   názoru   navrhovateľov «Právo   na   vzdelanie   je   typickým   ľudským   právom druhej generácie, ktorými sa bežne označujú práva hospodárske, kultúrne a sociálne. Právo na vzdelanie uvedené v článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd je vymedzené troma súčasťami, a to:

- právo v podobe zákazu pre štát zasahovať do výkonu tohto práva tak, že by sa jeho zásahom fakticky výkon tohto práva odoprel,

- právo na výber akýchkoľvek foriem výchovy a výuky, pričom štát je povinný zaručiť toto   právo   v   rozsahu   svojich   možností,   čo   znamená,   že   nemusí   zabezpečiť pre každého   také   vzdelanie,   aké   si   sám   vyberie,   ale   musí   garantovať   možnosť pluralitného vzdelávania,

-   právo rodičov   na rešpektovanie   ich   náboženského a   filozofického presvedčenia pri výchove   a   vzdelávaní   ich   deti,   pričom   výraz   presvedčenie   neznamená   iba jednoduché názory alebo myšlienky, ale vyžaduje ich závažnosť, kohéziu a dôležitosť, čím sa fakticky viac podobá výrazu „vyznanie“ v článku 9 Európskeho dohovoru ako výrazom používaným v článku 10 Európskeho dohovoru.

Subjektom vzdelávania je v zmysle článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práva a základných slobôd ten kto má právo na vzdelanie a vzdelávanie vykonáva. Subjektom vykonávajúcim vzdelávanie môže byť v zmysle článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

- štát/verejné školy,

- súkromné školy,

- cirkevné školy. Vo vzťahu k vytváraniu štátnych (verejných) škôl v zmysle článku 2 Dodatkového protokolu   č. 1   Európskeho   dohovoru   o   ochrane   ľudských   práv   a   základných   slobôd   je jednou z povinností štátu „vytvoriť pluralitný systém vzdelávania, a to buď umožnením kreovania   systému   súkromných   škôl   alebo   pluralitných   systémov   vzdelávania   v   rámci verejných škôl, ktorý vylúči „dogmatické a sektárske“ vyučovanie.“

Možnosť zriaďovať súkromné školy z pohľadu článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Európskeho   dohovoru   sa   odvíja   od   povinnosti   štátu   rešpektovať   právo   na   rodičov zabezpečovať výchovu a vzdelávanie v zhode s ich vlastným náboženským a filozofickým presvedčením.   Z   tejto   povinnosti   však   niektorí   autori   odvodzujú   povinnosti   štátu zorganizovať svoj školský systém a obsah vzdelávanie na štátnych (verejných) školách tak, aby   vyhovoval   požiadavkám   stanoveným   v   práve   na   vzdelanie,   iní   sa   zasa   pozerajú skepticky na to, že štátny monopol môže túto povinnosť splniť.

Štrasburské orgány ochrany práva k tejto otázke nezaujali zásadnejšie stanovisko, ktoré by nútilo štáty zabezpečiť pluralitnú formu vzdelávania kreovaním súkromných škôl, ale   ak   v   zmysle   ich   judikatúry   sa   niektorý   štát   už   rozhodol   ich   zriadiť   a   finančne podporovať,   tak   je   povinný   pritom   dodržiavať   princíp   zákazu   diskriminácie   obsiahnutý v článku 14 Európskeho dohovoru“ (sťažnosť č. 3798/68, Annuaire. č. 12).

V zmysle článku I bod 8 Zmluvy medzi Slovenskou republikou a Svätou stolicou o katolíckej výchove a vzdelávaní (ďalej len „Zmluva“) sa katolíckym školám „poskytuje finančné zabezpečenie v rovnakom rozsahu, ako ho majú ostatné školy, v súlade s právnym poriadkom Slovenskej republiky.“.

Obdobné   ustanovenie   je   upravené   aj   v   Dohode   medzi   Slovenskou   republikou a registrovanými   cirkvami   a   náboženskými   spoločnosťami   o   náboženskej   výchove a vzdelávaní   (ďalej   len   „Dohoda“).   V zmysle   ustanovenia článku   I.   bod   11   Dohody   sa „cirkevným školám poskytuje finančné zabezpečenie v rovnakom rozsahu, ako ho majú podľa právneho poriadku Slovenskej republiky ostatné školy.“.

Z   uvedeného   vyplýva,   že   garanciou   poskytovania   finančných   prostriedkov pre cirkevné školy a školské zariadenia je platný právny poriadok Slovenskej republiky, ktorý by mal pre tieto subjekty zabezpečiť finančné prostriedky v rovnakom rozsahu ako pre ostatné   školy   a   školské   zariadenia.   Ak   štát   akceptoval   možností   zriaďovania a fungovania cirkevných škôl a školských zariadení spolu s podmienkami ich financovania nie je akceptovateľné, aby prípadnými legislatívnymi zmenami platnej právnej úpravy tieto záväzky   porušoval   a   vytváral   tak   medzi   subjektmi   zvýhodňujúce   resp.   znevýhodňujúce prostredie.

Počet rozhodnutí Ústavného súdu SR týkajúcich sa práva na vzdelanie naznačuje, že Ústavný súd SR sa uvedenou problematikou nezaoberá často a v kontexte financovania škôl a   školských zariadení   v rozhodovacej   činnosti   Ústavného súdu SR   absentuje   akékoľvek rozhodnutie.».

I.BĎalšia časť argumentácie navrhovateľov je venovaná problematike rovnosti subjektov   v systéme   školstva   súvisiacich   s výchovou   a vzdelávaním   a zákazom diskriminácie. V spojitosti s tým navrhovatelia okrem iného uvádzajú, že „pre porušenie zákazu diskriminácie v duchu judikatúry štrasburských orgánov ochrany práva je dôležitá existencia:

a. odlišného zaobchádzania a b. objektívneho a rozumného ospravedlnenia takéhoto zaobchádzania“.

Pokiaľ ide o existenciu odlišného zaobchádzania, skupina poslancov tvrdí, že táto «sa posudzuje individuálne a vo veľkej miere aj v závislosti od dôvodov tohto odlišného zaobchádzania   a   jeho   intenzity.   Ústava   SR   v   čl. 12   ods. 2   stanovuje   pätnásť   dôvodov zakázaného odlišného zaobchádzania, pričom jedným z nich je aj „iné postavenie“. Pojem „iné postavenie“ nemožno stotožniť s nijakou jednoznačne určenou hodnotou alebo záujmom. Možno ho vztiahnuť na fyzické, aj právnické osoby. Iné postavenie má povahu ústavného splnomocnenia na rozšírenie dôvodov pred diskrimináciou nad rámec dôvodov upravených v čl. 12 ods. 2 Ústavy SR.

Dôvodom   k   zakotveniu   tohto   pojmu   do   čl. 12.   ods. 2   Ústavy   SR   bolo   to,   že na právnické   osoby   by   nebolo   možné   aplikovať   diskriminačné   dôvody,   ktoré   sú aplikovateľné u fyzických osôb. „Iné postavenie“ sa môže stať dôvodom ochrany právnickej osoby pred diskrimináciou iba vtedy, ak ide o dôvod nepodliehajúci ochrane z titulu rasy, pohlavia, farby pleti, atď.“

Ústavný   súd   SR   uplatnil   klauzulu „iného   postavenia“   nasledovne:,,Podľa   čl. 12 ods. 2 ústavy je zakázaným diskriminačným dôvodom aj iné postavenie... Preto ho z tohto dôvodu nemožno zvýhodňovať ani znevýhodňovať.“

V zmysle tejto právnej vety, ak má súkromná/cirkevná škola alebo školské zariadenie iné   postavenie   ako   verejná   škola   a   školské   zariadenie,   nemôže   byť   z   toho   dôvodu zvýhodňované alebo znevýhodňované.

Podľa § 3 písm. q) Školského zákona „výchova a vzdelávanie podľa tohto zákona sú založené na princípoch rovnoprávnosti postavenia škôl a školských zariadení bez rozdielu zriaďovateľa.“

V súlade s predmetom Školského zákona (§ 1) sa Školský zákon,   tzn. aj princípy výchovy   a   vzdelávania   a   ciele   výchovy   a   vzdelávania,   ktoré   sú   základným   pilierom v zabezpečovaní   výchovy   a   vzdelávania   vzťahujú   na   všetky   školy   a   školské   zariadenia rovnako bez ohľadu na právnu povahu zriaďovateľa.

Podľa § 19 ods. 1 Zákona o štátnej správe v školstve „školu, školské zariadenie, stredisko praktického vyučovania alebo pracovisko praktického vyučovania možno zriadiť až po jeho zaradení do siete.“

Odsek   2   tohto   ustanovenia   určuje,   že   „Školu,   školské   zariadenie,   stredisko praktického vyučovania alebo pracovisko praktického vyučovania môže zriadiť

a) obec,

b) samosprávny kraj,

c) krajský školský úrad,

d) štátom uznaná cirkev alebo náboženská spoločnosť,

e) iná právnická osoba alebo fyzická osoba.“

Príslušné   právne   predpisy   (napr.   Zákon   o   štátnej   správe   v   školstve,   Vyhláška o štátnej   školskej   inšpekcii)   vymedzujú   dohľad   a   kontrolu   nad   poskytovaním   výchovy a vzdelávania, pričom za nedodržanie povinností stanovujú aj určitý okruh sankcií. Podľa § 17 ods. 1 písm. c) Zákona o štátnej správe v školstve môže byť škola, prípadne školské zariadenie vyradené zo siete na návrh hlavného školského inšpektora, a to vtedy, ak zistí napr. závažné nedostatky v kvalite výchovno-vzdelávacej činnosti.

V zmysle vyššie uvedeného platí, že:

a) predmet   činností,   ktorým   je   poskytovanie   výchovy   a   vzdelávania,   má   rovnaký obsah bez ohľadu na právnu povahu zriaďovateľa,

b) podmienky, ktoré zákon kladie na výkon tejto činnosti, sú rovnaké bez ohľadu na právnu povahu zriaďovateľa,

c) školy   a   školské   zariadenia   založené   napr.   obcou   alebo   samosprávnym   krajom majú v zmysle všeobecne záväzných právnych predpisov rovnaké statusové postavenie ako súkromné a cirkevné školy a školské zariadenia a aj napriek tomu je mechanizmus prideľovania finančných prostriedkov na zabezpečovanie výchovy   a   vzdelávania   odlišný   pre   poskytovateľov   v   závislosti   od právnej   povahy zriaďovateľa.».

Čo sa týka druhej podmienky porušenia zákazu diskriminácie, ktorou je to, že odlišné zaobchádzanie nebolo objektívne a ospravedlniteľne rozumné, môže k takejto situácii podľa navrhovateľov dôjsť vtedy, ak

«1. Neexistuje jeho legitímny cieľ Podľa čl. 13 ods. 3 Ústavy SR sa obmedzenia základných práv a slobôd „môžu použiť len na ustanovený cieľ.“

„Za   diskriminačnú   úpravu   však   možno   považovať   takú   úpravu...,   ktorá   rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže alebo ani nevie rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením.“

Európsky súd pre ľudské práva vo veci Fredin v. Švédsko zo dňa 18. 2. 1991 vyslovil právny názor, že „rozdielne zaobchádzanie je diskriminačné pri neexistencii objektívneho a rozumného odôvodnenia, t. j. ak nesleduje „legitímny účel“ a nie je tu vzťah rozumnej proporcionality medzi použitým prostriedkom a sledovaným účelom.“

V zmysle dôvodovej správy (všeobecnej a osobitnej časti)   k napádaným zmenám predpisov   nemožno   identifikovať   žiadny   cieľ,   ktorý   napadnutá   právna   úprava   sleduje. Napríklad v novele č. 38/2011 Z. z., ktorá v osobitnej časti k článku II ustanovuje zmenu Zákona   o   štátnej   správe   v školstve,   je   k   danej   zmene   uvedené   len   to,   že   sa   „navrhuje účinnosť zákona od 1. januára 2011.“

Ani iné relevantné dokumenty, ktoré sú súčasťou legislatívneho procesu neobsahujú popis   legitímneho   cieľa   napádaných   zmien   v   zákonoch   a   nariadeniach.   Z dôvodu neexistencie   cieľa,   ktorý   má   byť   zákonodarcom   zdôvodnený   a   vymedzený   (prípadne predkladateľom navrhovanej zmeny) v dôvodovej správe, máme za to, že legitímny cieľ v prípade napádaných ustanovení v nadväznosti na ustanoveniami zavádzaný diskriminačný mechanizmus poskytovania finančných prostriedkov neexistuje.

2. Neexistuje primeraný vzťah medzi použitými prostriedkami a sledovaným cieľom K   skúmaniu   podmienky   ne/existencii   primeraného   vzťahu   medzi   použitými prostriedkami a sledovaným cieľom (tzv. vzťah proporcionality) pristupujú súdy vtedy, keď konštatujú, že predmetné odlišné zaobchádzanie malo legitímny cieľ.

Ústavný súd SR vo veci sp. zn. PL. ÚS 10/02 konštatoval, že „zákonná úprava, ktorá zvýhodňuje určitú skupinu osôb, nemôže byť len z toho dôvodu označená za takú, ktorá porušuje   princíp   rovnosti.   Zákonodarca   však   musí   zvážiť,   či   je   dôvod   na   takéto zvýhodnenie, čo je jeho cieľom a medzi týmto cieľom a v zákone zakotveným zvýhodnením musí byť vzťah primeranosti.“

Nakoľko právna úprava, ktorá je predmetom tejto sťažnosti neprimeraným spôsobom ovplyvňuje   fungovanie   súkromných   a   cirkevných   škôl   a   školských   zariadení,   je nespochybniteľné,   že   absentuje   vzťah   primeranosti.   Úprava,   ktorá   znemožňuje   týmto subjektom právo na prístup k dotáciám je totiž pre tieto školské zariadenia existenčná a v mnohých prípadoch aj likvidačná.

Ústavný   súd   SR   vo   svojom   rozhodnutí   č. PL. ÚS 3/00   judikoval,   že   „princípom proporcionality so rozumie primeraný vzťah medzi cieľom (účelom) sledovaných štátom a použitými prostriedkami. V týchto súvislostiach (a) cieľ (účel) sledovaný štátom smie byť sledovaný, (b) prostriedky, ktoré štát použije, smú byť použité; (c) použitie prostriedkov na dosiahnutie účelu je vhodné; (d) použitie prostriedkov na dosiahnutie účelu je potrebné a nevyhnutné.“

Nevyhnutnosť znamená, že „neexistuje iný stav, ktorý štát bez veľkej námahy môže rovnako vytvoriť, ktorý občana zaťažuje menej a ktorý súvisí so stavom, v ktorom treba sledovaný účel pokladať za uskutočnený.   Inými slovami,   cieľ nesmie byť dosiahnuteľný rovnako účinným, ale menej zaťažujúcim prostriedkom.“

V   nadväznosti   na   obmedzenia   stanovené   zákonom   Ústavný   súd   SR   judikoval,   že „každé rozhodnutie je potrebné podložiť objektívnymi a racionálnymi dôvodmi. Je vecou štátu, aby v záujme zabezpečenia svojich funkcii alebo z iných dôvodov poskytol určitej skupine menej výhod ako inej. Ani tu však nesmie postupovať ľubovoľne. Pokiaľ zákon určuje prospech jednej skupiny, a zároveň tým ustanoví neúmerné povinnosti inej skupine, môže sa tak stať iba s odvolaním sa na verejné hodnoty.“

Keďže   zákonodarca   (ani   predkladateľ   schválenej   úpravy)   neuviedol   žiadne vysvetlenie   k   zmenám,   ktoré   uprednostňujú   verejných   poskytovateľov   výchovy a vzdelávania, nieto ešte vysvetlenie súvisiace s verejnými hodnotami a tieto zmeny dokonca porušujú základné práva a slobody, pričom sú súčasne v rozpore so základnými princípmi demokratického   a   právneho   štátu   je   zrejmé,   že   použitie   zvolených   prostriedkov   nie   je nijakým spôsobom nevyhnutné, a to aj s ohľadom na absenciu cieľa a účelu napadnutej právnej úpravy.

Ústavný súd SR v nadväznosti na zmeny právnych predpisov ako sme už v úvode spomínali konštatoval, že „Národná rada je pri tvorbe zákonov viazaná ústavou v rovnakej miere   ako   všetky   ostatné   štátne   orgány   Slovenskej   republiky   (čl. 2   ods. 2   ústavy) a pri uplatnení svojej zákonodarnej pôsobnosti môže prijať akýkoľvek zákon, pokiaľ takýto zákon neprekročí rámec daný ústavou.“

Nakoľko napadnuté ustanovenia sú v rozpore so zákazom diskriminácie, článkom 42 Ústavy SR ako aj čl. 55 ods. 2 Ústavy SR, zákonodarná pôsobnosť NR SR jednoznačne prekročila rámec daný Ústavou SR. Na základe vyššie uvedeného je zrejmé, že zákonodarca zvolil na dosiahnutie bližšie nešpecifikovaného cieľa prostriedky, ktoré odporujú základným ústavným   princípom   Slovenskej   republiky   a   neprístupným   spôsobom   zasahujú do základných práv a slobôd garantovaných Ústavou SR.

V nadväznosti na vyššie uvedené napadnutá právna úprava spĺňa obe podmienky porušenia zákazu diskriminácie, tzn. nie je v súlade s § 12 ods. 2 Ústavy SR.».

I.CNavrhovatelia napokon zdôvodňujú, prečo z ich pohľadu môže mechanizmus financovania školských subjektov vo svojich dôsledkoch pôsobiť na kvalitu poskytovania výchovy a vzdelávania, tvrdiac, že tento mechanizmus „natoľko obmedzuje konkurenčné prostredie vytvorené pre poskytovanie výchovy a vzdelávania prostredníctvom ostatných ustanovení   a   právnych   predpisov,   keďže   garantovanie   vyššieho   príjmu   finančných prostriedkov z výnosu daní z príjmov nepriamo obmedzuje motiváciu verejných školských subjektov zvyšovať kvalitu nimi poskytovanej výchovy a vzdelávania.

V zmysle rozhodnutí Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 7/96, PL. ÚS 13/97 nie je nerovnaké právne postavenie účastníkov hospodárskej súťaži v rozpore s článkom 55 ods. 2 ústavy, pokiaľ ho zákonodarca ustanoví vo verejnom záujme. Môže tak urobiť aj napriek skutočnosti,   že   Ústava   SR   explicitne   nezdôrazňuje   požiadavku   verejného   záujmu v spomínanom článku, ale táto požiadavka patrí k všeobecným princípom implikovaným v princípoch tvorby práva v právnom štáte, ale len po dobu trvania verejného záujmu. V tomto prípade nemožno verejný záujem predpokladať, ale treba ho jasne preukázať. Doposiaľ nebol verejný záujem štátu na zvýhodňovaní verejných škôl a verejných školských zariadení ustanovený v žiadnom právnom predpise. Dokonca zákonodarca v § 3 písm. p) Školského zákona deklaroval rovnoprávnosť postavenia škôl a školských zariadení bez rozdielu zriaďovateľa ako základný princíp na ktorom je vystavaný systém poskytovania výchovy   a   vzdelávania.   Napriek   tomu,   však   zákonodarca   prostredníctvom   mechanizmu financovania   školských   subjektov   deformuje   konkurenčné   prostredie   existujúce   na   trhu poskytovania výchovy a vzdelávania, a to prostredníctvom poskytnutia dotácie v rozličnej miere verejným školským subjektom na jednej strane a súkromným a cirkevným školským subjektom na strane druhej.

Mechanizmus   financovania   súkromných   školských   subjektov   nie   je   založený na žiadnom legitímnom, a teda ústavne akceptovateľnom dôvode (cieli) pričom tento môže vo   svojej   podstate   pôsobiť   na   neverejných   poskytovateľov   výchovy   a   vzdelávania,   až likvidačne. Týmto konaním dochádza k porušeniu článku 55 ods. 2 Ústavy SR, nakoľko Slovenská republika porušila svoj záväzok vytvoriť rovnaké právne podmienky na ochranu a podporu hospodárskej súťaže vo vzťahu ku všetkým súťažiteľom na relevantnom trhu.“.

II.

Ústavný súd návrh predbežne prerokoval na neverejnom zasadnutí pléna 29. mája 2013   a uznesením   č. k.   PL. ÚS 7/2013-34   ho   v časti,   v   ktorej   navrhovatelia   namietajú nesúlad zákona č. 597/2003 Z. z.   a nesúlad § 6   ods. 12   písm. j)   zákona   č. 596/2003 Z. z. s čl. 12   ods. 2,   čl. 42   a čl. 55   ods. 2   ústavy,   s   čl. 14   dohovoru   a s   čl. 2   dodatkového protokolu,   prijal   na ďalšie   konanie.   Pokiaľ   ide   o namietaný   nesúlad   § 2   ods. 1   písm. c) nariadenia vlády č. 668/2004 Z. z. s označenými článkami ústavy, dohovoru a dodatkového protokolu,   v tejto   časti   konanie   podľa   § 41a   ods. 4   zákona   Národnej   rady   Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred   ním   a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o ústavnom súde“) zastavil.

Ešte   predtým,   než   ústavný   súd   prikročil   k   meritórnemu   prerokovaniu   návrhu, si podľa § 39 ods. 1 zákona o ústavnom súde vyžiadal stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) a vlády Slovenskej republiky (ďalej aj „vláda“).

Keďže ústavný súd dospel k záveru, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, rozhodol podľa § 30 ods. 2 zákona o ústavnom súde so súhlasom účastníkov a vedľajšieho účastníka, že od neho upustí.

III.

Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

Národná   rada   Slovenskej   republiky   sa   k návrhu   vyjadrila   prostredníctvom   jej predsedu listom z 25. novembra 2013, v ktorom vyslovila okrem iného názor, že «ústavná norma zakotvená v čl. 42 Ústavy Slovenskej republiky umožňuje zákonodarcovi upraviť podmienky financovania škôl a školských zariadení zákonom. čl. 42 Ústavy SR patrí medzi ústavné   normy,   ktoré   garantujú   základné   práva   v   spojení   s   čl. 51   ods. 1   Ústavy   SR. To znamená,   že   základných   práv,   podľa   článku   42,   sa   možno   domáhať   iba   v medziach zákonov,   ktoré   vykonávajú   ustanovenia   čl. 42.   Podľa   čl. 42   ods. 4   Ústavy   Slovenskej republiky má práve zákon ustanoviť, za akých podmienok majú občania pri štúdiu právo na pomoc   od   štátu.   Podľa   možnosti   spoločnosti   sa   má   zabezpečiť,   že   bude   vzdelanie poskytované   aj   bezplatne,   pričom   v   iných   školách   ako   štátnych,   sa   vzdelanie   môže poskytovať za úhradu (čl. 42 ods. 2 a 3 Ústavy SR). Zákon ustanovuje ako jeden zo zdrojov financovania   cirkevných   a   súkromných   školských   zariadení   prostriedky   zo štátneho rozpočtu. V rámci tohto spôsobu financovania zákon ustanovil obciam povinnosť poskytnúť týmto   školským   zariadeniam   na   ich   žiadosť   dotáciu   (na   mzdy   a prevádzku),   pričom ustanovil „minimálny strop“ (limit) takejto dotácie z celkového prideleného objemu výnosu dane z príjmov.

Navrhovateľ sa domáha, že právo na vzdelanie podľa čl. 42 Ústavy SR je z hľadiska popísaných skutočností porušované. Ustanovenie čl. 42 ods. 2 Ústavy SR v tomto smere „vykonáva“   zákon   (zákon   č. 245/2008   Z. z.)   a   je   na   zvážení   do   akej   miery   a či   vôbec dochádza   k   porušovaniu   tohto   ústavného   práva   z   hľadiska   školských   zariadení. Zákonodarca podľa možnosti spoločnosti a v medziach zákona, resp. v medziach zákonov upravujúcich   financovanie   školských   zariadení,   upravil   pravidlá   a podmienky,   za   akých majú občania právo na pomoc od štátu (čl. 42 ods. 4 Ústavy SR).

Vzhľadom   na   vyššie   uvedené   skutočnosti   posúdenie   predmetu   konania   o   súlade zákona o financovaní škôl a školských zariadení a § 6 ods. 12 písm. j) zákona o štátnej správe v školstve a školskej samospráve sústavou Slovenskej republiky vo vzťahu k školským zariadeniam odporúčame ponechať na rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky.».

IV.

Stanovisko vlády Slovenskej republiky

Vláda   Slovenskej   republiky   sa   v zmysle   § 37   ods. 2   zákona   o ústavnom   súde vyjadrila k návrhu prostredníctvom Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky a to listom   ministra   spravodlivosti   zo   16.   októbra   2013,   ktorým   sa   s podaným   návrhom nestotožnila a navrhla, aby mu nebolo vyhovené.

Vláda   nespochybňuje   pravdivosť   tvrdenia   navrhovateľov,   že   napadnutý   zákon   sa nevzťahuje   na   financovanie   súkromných   a cirkevných   školských   zariadení,   vyslovujúc názor, „že je v súlade s právnym poriadkom Slovenskej republiky, že zákon o financovaní nebude   obsahovať   vymedzenie   zdrojov   financovania,   postupov   a   podmienok   pridelenia finančných prostriedkov pre súkromné a cirkevné školské zariadenia, pretože podľa tohto zákona sa pri financovaní súkromných a cirkevných školských zariadení nepostupuje“.

K námietke   navrhovateľov,   že   cirkevné   a súkromné   školské   zariadenia   nie   sú financované z viacerých zdrojov a že ich financovanie je obmedzené iba na financovanie prostredníctvom   dotácií   na   prevádzku   a mzdy,   vláda   uviedla,   že „Zdroje   financovania školských   zariadení   a   zariadení   zriadených   neštátnym   zriaďovateľom   a   územnou samosprávou   nemajú   v žiadnom   právnom   predpise   explicitne   vymenované   zdroje financovania. To však neznamená, že financovanie školských zariadení sa uskutočňuje len prostredníctvom dotácií na prevádzku a mzdy, ktoré upravuje § 6 ods. 12 zákona o štátnej správe   v školstve.   Neštátne   školské   zariadenia   a školské   zariadenia   zriadené   územnou samosprávou môžu byť financované aj z prostriedkov zriaďovateľa, čo vyplýva z § 6 ods. 13 a § 9 ods. 13 zákona o štátnej správe v školstve. Podľa tohto ustanovenia zákonná územná samospráva   vykonáva   správu   škôl   a školských   zariadení,   ktorých   je   zriaďovateľom a na uskutočnenie   výchovno-vzdelávacieho   procesu   zabezpečuje   priestory   a materiálno- technické zabezpečenie, didaktickú techniku, používanú vo výchovno-vzdelávacom procese, finančné   prostriedky   na   mzdy,   platy,   služobné   príjmy   a ostatné   osobné   vyrovnania a finančné   prostriedky   na   prevádzku   a   údržbu,   ktoré   prerozdeľuje   a   kontroluje   ich využívanie   a   investičné   prostriedky   zo   štátneho   rozpočtu   a   z   vlastných   zdrojov.   Toto ustanovenie zákona sa vzťahuje aj na neštátneho zriaďovateľa škôl a školských zariadení, a to podľa § 38 ods. 2, ods. 3 zákona o štátnej správe v školstve.

Neštátne školské zariadenia a školské zariadenia zriadené územnou samosprávou môžu byť financované aj z podnikateľskej činnosti, čo vyplýva z § 151 ods. 1 školského zákona. Podľa tohto ustanovenia môžu školy a školské zariadenia vykonávať podnikateľskú činnosť. Táto činnosť nesmie byť v rozpore s plnením ich poslania. Z vyššie uvedeného vyplýva,   že   tvrdenie   predkladateľa   o tom,   že   financovanie   cirkevných   a súkromných školských zariadení nie je viaczdrojové, je nepravdivé.“.

Pokiaľ navrhovatelia namietajú, že výška finančných prostriedkov sa v jednotlivých mestách a obciach podstatne odlišuje, čo prináša do financovania školských zariadení veľmi veľké rozdiely a je pre viaceré subjekty likvidačná, vláda zastáva názor, že „financovanie škôl a školských zariadení je nastavené tak, aby rešpektovalo špecifiká jednotlivých škôl a školských zariadení. Ako už bolo uvedené, financovanie neštátnych školských zariadení je viaczdrojové   a v prípade,   že   je   to   potrebné,   dofinacovanie   nákladov   na   výchovu a vzdelávanie musí byť zabezpečené aj z iných zdrojov.“.

Vláda   napokon   vo   svojom   vyjadrení   uviedla,   že „Slovenská   republika prostredníctvom ministerstva školstva na základe zákona zabezpečila vytvorenie siete škôl a školských zariadení, ktorými zaručila subjektom práva na vzdelávanie právo na prístup do všetkých štátnych škôl a štátnych školských zariadení, ktoré možno na základe zákona zriadiť,   zabezpečila   zároveň   pluralitný   systém   vzdelávania   prostredníctvom   súkromných a cirkevných škôl.

Navrhovateľ sa vo svojom návrhu opiera o názor, podľa ktorého, ak štát umožní na základe zákona vznik súkromných a cirkevných škôl a školských zariadení, je povinný ich financovať rovnako ako štátne školy a štátne zariadenia. Podľa nášho názoru by však takéto konanie   práve   naopak   bolo   zdrojom   nerovného   zaobchádzania,   nakoľko   štátne   školy a školské zariadenia nemajú iné zdroje financovania. Zmyslom existencie štátnych škôl je naplnenie ústavného práva na bezplatné školské vzdelanie, čo sa prejavuje najmä v tom, že tieto školy sú prístupné pre každý subjekt vzdelávania bezplatne, pričom štát zabezpečuje kvalitu vzdelávania kontrolnými mechanizmami na základe zákona.

Rovnosť štátnych, neštátnych a cirkevných škôl a školských zariadení je zabezpečená spoločnou   zákonnou   úpravou   a dohľadom   nad   kvalitou   vzdelávania,   uznaním   vzdelania dosiahnutého   na   súkromných   školách   a cirkevných   školách   a jeho   kladenia   na   rovnakú úroveň ako vzdelanie dosiahnuté na štátnych školách.

Európsky súd pre ľudské práva vo svojej judikatúre k čl. 2 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd dospel k záveru, že povinnosť štátu končí umožnením neštátnym subjektom súkromné školy zriaďovať; štát nie je povinný na prevádzku súkromných škôl akokoľvek finančne prispievať (Verein Gemeinsam Lernen proti Rakúsku, 6. 9. 1995, č. 234519/94 a tiež Soukromá základní škola Cesta k úspěchu v Praze,   s.r.o.   a Občanské   sdružení   Škola   dětem   proti   Českej   republike,   22.   11.   2011, č. 8314/120).

Z uvedeného je teda zrejmé, že znenia ustanovení namietaných navrhovateľom sú v súlade s Ústavou   SR,   Dohovorom   o ochrane   ľudských práv   a základných slobôd,   ako i s Dodatkovým protokolom k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“.

V.

Podľa   čl. 125   ods. 1   písm. a)   ústavy   rozhoduje   ústavný   súd   o súlade   zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas národná rada a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

V súlade   s týmto   ustanovením   pristúpil   ústavný   súd   potom,   ako   sa   oboznámil s argumentáciou   navrhovateľov   a vyjadreniami   účastníkov   konania,   k meritórnemu posúdeniu   návrhu   a v rozsahu   uplatnených   námietok   preskúmal   súlad zákona č. 597/2003 Z. z. a súlad § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z. s čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, s čl. 14 dohovoru a s čl. 2 dodatkového protokolu.

Návrh navrhovateľov sa týka právnej úpravy financovania súkromných a cirkevných školských zariadení, a to – s ohľadom na jeho prijatie ústavným súdom na ďalšie konanie – vo vzťahu k dvom napadnutým právnym úpravám [zákon č. 597/2003 Z. z. a § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z.].

1. K namietanému   nesúladu   zákona   č. 597/2003 Z. z.   s čl. 12   ods. 2,   čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, s čl. 14 dohovoru a s čl. 2 dodatkového protokolu

Navrhovatelia   namietajú   predovšetkým   nesúlad   zákona   č. 597/2003 Z. z.   s čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, s čl. 14 dohovoru a s čl. 2 dodatkového protokolu. Podľa navrhovateľov sa predmetný zákon „nevzťahuje na financovanie súkromných a cirkevných školských   zariadení.   Tento   záver   potvrdzuje   aj   obsah   právneho   predpisu,   ktorého ustanovenia   na   rozdiel   od financovania   verejných   školských   zariadení   financovanie súkromných a cirkevných školských zariadení neupravujú.“. Navrhovatelia ďalej poukazujú na   to,   že   zákon   č. 597/2003 Z. z. „na   jednej   strane   veľmi   podrobne   upravuje   systém financovania súkromných cirkevných škôl a verejných školských zariadení, na druhej strane upravuje   podmienky   pridelenia   finančných   prostriedkov,   avšak   vymedzenie   zdrojov financovania,   postupov   a podmienok   pridelenia   finančných   prostriedkov   pre   súkromné a cirkevné školské zariadenia v uvedenej právnej úprave absentujú“. Navrhovatelia sú toho názoru,   že   mechanizmus   financovania,   ktorý   zaviedol   zákon   č. 597/2003 Z. z., znevýhodňuje   súkromné   a cirkevné   školské   zariadenia   z dôvodu   právnej   povahy zriaďovateľa, keďže na rozdiel od verejných školských zariadení, ktorých financovanie je v zmysle   zákona   č. 597/2003 Z. z.   založené   na   viaczdrojovom   financovaní,   súkromné a cirkevné školské zariadenia sú obmedzené iba na financovanie prostredníctvom dotácií na prevádzku a mzdy, poskytovanie ktorých upravuje § 6 ods. 12 zákona č. 596/2003 Z. z.

Ústavný súd sa v prvom rade musel vysporiadať s legislatívnou zmenou týkajúcou sa argumentácie   navrhovateľov.   Novelou   zákona   č. 597/2003   Z. z.   uskutočnenou zákonom č. 345/2012 Z. z. o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov účinným od 1. januára 2013 bol napadnutý zákon doplnený o novú úpravu   v   § 3   ods. 3   vymedzujúcu   rozpočtovanie   finančných   prostriedkov   v kapitole Ministerstva vnútra Slovenskej republiky pre obce, štátom uznanú cirkev alebo náboženskú spoločnosť, inú právnickú osobu alebo fyzickú osobu (teda pre zriaďovateľov neštátnych škôl a školských zariadení) a osobitne v § 3 ods. 5, podľa ktorého „Finančné prostriedky pre školy a školské zariadenia v zriaďovateľskej pôsobnosti obce, štátom uznanej cirkvi alebo náboženskej spoločnosti, inej právnickej osoby alebo fyzickej osoby a obvodných úradov   v   sídle   kraja   sa   poskytujú   zriaďovateľovi   z   kapitoly   ministerstva   vnútra prostredníctvom obvodného úradu v sídle kraja podľa sídla zriaďovateľa v objeme určenom ministerstvom....   Napadnutý   zákon   tak   bol   doplnený   aj   o právnu   úpravu   týkajúcu   sa výslovne   financovania   neštátnych   (cirkevných   a   súkromných)   školských   zariadení. Podľa odôvodnenia Výboru národnej rady pre vzdelanie, vedu, mládež a šport, ktorý bol iniciátorom uvedenej legislatívnej zmeny „... zmeny súvisia so zmenou finančných tokov, t. j. z rozpočtovej kapitoly ministerstva školstva budú poskytované len náklady na školy, v ktorých   sa   vzdelávanie   považuje   za sústavnú   prípravu   na   povolanie,   v zriaďovateľskej pôsobnosti samosprávnych krajov a ostatné finančné prostriedky na školy, v ktorých sa vzdelávanie považuje za sústavnú prípravu na povolanie, v zriaďovateľskej pôsobnosti obcí, štátom uznanej cirkvi alebo náboženskej spoločnosti, inej právnickej osoby alebo fyzickej osoby   a   na   školy   a   školské   zariadenia   zriadené   obvodným   úradom   v   sídle   kraja   budú poskytované z rozpočtovej kapitoly ministerstva vnútra“.

Z   uvedených   dôvodov   v   čase   meritórneho   prerokovania   návrhu   už   stráca opodstatnenie   námietka   navrhovateľov,   že   napadnutý   zákon   neobsahuje   úpravu poskytovania finančných prostriedkov pre zriaďovateľov neštátnych školských zariadení, konkrétnejšie, že napadnutý zákon neobsahuje „vymedzenie zdrojov financovania, postupov a podmienok pridelenia finančných prostriedkov“.

Samotné vymedzenie podmienok prideľovania finančných prostriedkov je v zmysle zákona č. 596/2003 Z. z. v kompetencii obce. Podľa § 6 ods. 12 písm. c) tohto zákona obec určí všeobecne záväzným nariadením aj podrobnosti financovania súkromných a cirkevných školských zariadení. Napadnutému zákonu preto nemožno vyčítať nedostatok predmetnej právnej úpravy vo vzťahu k financovaniu súkromných a cirkevných školských zariadení.

Z uvedeného vyplýva, že samotná námietka navrhovateľov, podľa ktorých sa zákon č. 597/2003 Z. z. „nevzťahuje   na   financovanie   súkromných   a cirkevných   školských zariadení“, nie   je   dôvodná,   a preto   vo   vzťahu   k tejto   argumentácii   nemožno   dospieť k záveru o nesúlade uvedeného zákona s čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, s čl. 14 dohovoru a s čl. 2 dodatkového protokolu.

Podstata námietky navrhovateľov však smeruje proti výške financovania cirkevných a súkromných školských zariadení oproti iným zriaďovateľom, pričom túto otázku upravuje druhá   napadnutá   právna   úprava   zákon   č. 596/2003   Z. z.   v   § 6   ods. 12   písm. j)   tohto zákona. Ústavný súd sa preto v ďalšom bude zaoberať podstatou námietok navrhovateľov smerujúcich   všeobecne   proti   spôsobu   financovania   cirkevných   a súkromných   školských zariadení pri posudzovaní súladu § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z. s označenými článkami ústavy.

2. K namietanému nesúladu § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z. s čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, s čl. 14 dohovoru a s čl. 2 dodatkového protokolu

Ako už bolo uvedené, navrhovatelia namietajú aj nesúlad § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z. s čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, s čl. 14 dohovoru   a s čl. 2 dodatkového protokolu. Podľa uvedeného ustanovenia obec „poskytne na žiaka cirkevnej základnej   umeleckej   školy,   žiaka   súkromnej   základnej   umeleckej   školy,   poslucháča cirkevnej jazykovej školy, poslucháča súkromnej jazykovej školy, dieťa cirkevnej materskej školy,   dieťa   súkromnej   materskej   školy,   dieťa   cirkevného   školského   zariadenia   a   dieťa súkromného školského zariadenia finančné prostriedky najmenej vo výške 88 % zo sumy určenej na mzdy a prevádzku na žiaka základnej umeleckej školy, poslucháča jazykovej školy,   dieťa   materskej   školy   a   dieťa   školského   zariadenia   v   zriaďovateľskej   pôsobnosti obce; v cirkevných zariadeniach   školského   stravovania   a   v   súkromných   zariadeniach školského   stravovania   finančné   prostriedky   najmenej   vo   výške   88   %   zo   sumy   určenej na mzdy a prevádzku na stravovanie žiaka školy v zriaďovateľskej pôsobnosti obce“.

Aj toto napadnuté ustanovenie bolo predmetom novelizácie a jeho súčasné znenie je výsledkom zmeny uskutočnenej zákonom č. 325/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 597/2003   Z. z.   o   financovaní   základných   škôl,   stredných   škôl   a   školských   zariadení v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

Podľa dôvodovej správy k predmetnému vládnemu návrhu novely (všeobecná časť dôvodovej správy) cieľom novej právnej úpravy je „umožniť územnej samospráve určovať vo všeobecne záväznom nariadení podrobnosti financovania základných umeleckých škôl, jazykových   škôl,   materských   škôl   a   školských   zariadení,   výšku   finančných   prostriedkov na mzdy a prevádzku a deň v mesiaci, v ktorom územná samospráva poskytne finančné prostriedky   neštátnym   zriaďovateľom   a   vlastným   školám   a   školským   zariadeniam financovaných z výnosu dane obcí (vyšších územných celkov)...“, a podľa osobitnej časti dôvodovej   správy „V ustanovení   § 6   ods. 12   a v ustanovení   § 9   ods. 12   sa   navrhujú povinnosti pre územnú samosprávu (obce a vyššie územné celky) v oblasti financovania základných   umeleckých   škôl,   jazykových   škôl,   materských   škôl   a školských   zariadení. V cirkevných a súkromných školách a školských zariadeniach financujú náklady na deti, žiakov a poslucháčov do 15 rokov veku obce a nad 15 rokov veku VÚC. Navrhuje sa, aby územná samospráva určovala sama prostredníctvom všeobecného záväzného nariadenia podrobnosti financovania základných umeleckých škôl, jazykových škôl, materských škôl a školských zariadení, výšku finančných prostriedkov na mzdy a prevádzku a deň v mesiaci, v ktorom   územná   samospráva   poskytne   neštátnym   zriaďovateľom   a vlastným   školám a školským   zariadeniam   financovaných   z výnosu   dane   obcí   (vyšších   územných   celkov) finančné prostriedky na mzdy a prevádzku. Pri určovaní vlastných pravidiel musí územná samospráva   dodržať   všetky   platné   predpisy   v oblasti   školstva,   napríklad   školský   zákon a podobne.   Súčasne   sa   určujú   aj   ďalšie   kritériá,   ktoré   môže   obec   /vyšší   územný   celok zohľadniť   pri   určovaní   výšky   finančných   prostriedkov   na   mzdy   a prevádzku   na   žiaka základnej   umeleckej   školy,   poslucháča   jazykovej   školy,   dieťa   materskej   školy alebo školského zariadenia. Pri určovaní týchto kompetencií sa vychádzalo zo skutočnosti, že podiely na daniach v správe štátu sú vlastným príjmom obce/vyššieho územného celku a zo skutočnosti,   že   o   týchto   príjmoch   rozhoduje   obec/vyšší   územný   celok   samostatne (§ 5 ods. 1 a 3 a § 6 ods. 1 a 3 zákona č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). Ďalej sa navrhuje, aby každá obec si financovala náklady na záujmové vzdelávanie detí s trvalým pobytom na území obce v centrách voľného času, bez rozdielu veku vo vlastných centrách voľného času, v neštátnych centrách voľného času na deti do 15 rokov veku. Tento návrh vychádza   zo   zberu   údajov   na   účely   rozdeľovania   a   poukazovania   výnosu   dane   obciam ustanovenom v § 7a zákona č. 597/2003 Z. z. o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských   zariadení   v znení   neskorších   predpisov.   Explicitne   sa   v   zákone   uvádza,   kto poskytuje finančné prostriedky na stravovanie detí materských škôl a žiakov škôl, v ktorých sa vzdelávanie považuje za sústavnú prípravu na povolanie (kedy obec a kedy vyšší územný celok).   Ďalej   sa   navrhuje,   aby   územná   samospráva   (obce   a vyššie   územné   celky) oznamovala   výšku   finančných   prostriedkov   na   kalendárny   rok   nielen   neštátnym zriaďovateľom základných umeleckých škôl, jazykových škôl, materských škôl a školských zariadení,   ale   aj   základným   umeleckým   školám,   jazykovým   školám,   materským   školám a školským zariadeniam vo svojej zriaďovateľskej pôsobnosti a aby im poskytovala mesačne finančné prostriedky na kalendárny rok určených vo všeobecne záväznom nariadení.“.

Navrhovatelia   považujú   za   rozdielnu   právnu   úpravu   financovania   súkromných a cirkevných   školských   zariadení   na   jednej   strane   a iných   školských   zariadení   (ďalej aj „verejné školské zariadenia“) na strane druhej. Povinnosť vytvorenia rovnakého spôsobu financovania má podľa navrhovateľov vyplývať z čl. 12 ods. 2, čl. 42 a čl. 55 ods. 2 ústavy, čl. 14 dohovoru a čl. 2 dodatkového protokolu.

Ústavný súd považoval za vhodné v prvom rade posúdiť, či z uvedených ustanovení ústavy   a medzinárodných   zmlúv,   ktorými   je   Slovenská   republika   viazaná,   vyplýva povinnosť   štátu   zabezpečiť   rovnaké   financovanie   súkromným   a cirkevným školským zariadeniam ako ich verejným náprotivkom.

V druhom   rade   ústavný   súd   preskúmal,   či   je   právna   úprava   rozlišujúca   medzi financovaním   štátnych   a   neštátnych   školských   zariadení   v   rozpore   so   zákazom diskriminácie.

Ústavný   súd   považuje za   potrebné   uviesť,   že   pre   účely   financovania   cirkevných a súkromných školských zariadení vychádza napadnutá právna úprava [§ 6 ods. 12 písm. j) zákona   č. 596/2003 Z. z.]   z toho,   že   územná   samospráva   určuje   sama   prostredníctvom všeobecného záväzného nariadenia podrobnosti ich financovania. Napadnutá právna úprava tak postuluje iba všeobecný právny rámec pre ich financovanie (minimálne požiadavky na výšku   dotácie)   a ústavný   súd   môže   posudzovať   iba   ústavnú   konformitu   tohto všeobecného rámca pre financovanie neštátnych školských zariadení. Obecnej samospráve nič   nebráni,   aby   zabezpečila   rovnocenné   financovanie   týmto   cirkevným   a súkromným školským zariadeniam.

a) K otázke,   či   z čl. 42   ústavy   alebo čl. 2   dodatkového   protokolu   vyplýva pozitívny záväzok zabezpečiť jednotné financovanie štátnych a neštátnych školských zariadení bez ohľadu na ich zriaďovateľa

Z čl. 42 ods. 2 ústavy vyplýva pre štát pozitívny záväzok zaručiť občanom právo na bezplatné vzdelávanie v základných a stredných školách.

Z   čl. 42   ods. 3   ústavy   vyplýva   ďalší   záväzok   štátu   spočívajúci   v   povinnosti garantovať možnosť zriaďovať iné školy, vrátane základných a stredných škôl, ako štátne; v takých školách sa môže vzdelávanie poskytovať za úhradu.

Rovnaké znenie, ako má čl. 42 ods. 2 a 3 ústavy, má aj čl. 33 ods. 2 a 3 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“).

Ako prvé sa žiada uviesť, že z dikcie čl. 42 ústavy vyplýva, že primárnym nositeľom subjektívneho   verejného   práva   je   fyzická   osoba   (vzdelávajúci   sa).   Iba   v rozsahu   čl. 42 ods. 3 sa právna úprava základného práva na vzdelanie priamo dotýka zriaďovateľa škôl (iných ako štátnych). Predmetné ustanovenia ústavy nerozlišujú medzi školami a školskými zariadeniami a ani osobitne neuvádzajú kategórie verejných, súkromných a cirkevných škôl a školských zariadení.

Právo na vzdelanie patrí do kategórie hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv. Domáhať sa ho možno, ako uvádza čl. 51 ods. 1 ústavy, len v medziach zákonov, ktoré ho vykonávajú. Základné právo na vzdelanie tak už svojou povahou nabáda k právnej úprave zo strany štátu (ktorá naplní jeho obsah), ten však nesmie zasiahnuť samotnú podstatu tohto práva ani sa dotknúť iných práv zakotvených ústavou a dohovorom. Ústavný súd môže v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti vysloviť nesúlad len v prípadoch, ak právna norma nerešpektuje konkrétne ústavné garancie niektorého zo základných práv, na ktoré odkazuje čl. 51 ods. 1 ústavy.

Záväzné   predpisy   regulujúce   danú   oblasť   (vzdelávanie)   musia   na   jednej   strane umožniť štátu naplniť globálnu zodpovednosť za poskytovanú verejnú službu – vzdelanie, na druhej strane by ale nemali nadbytočne obmedzovať možnosť prispôsobiť vzdelávaciu ponuku miestnym podmienkam a individuálnym potrebám tých, ktorým má slúžiť.

Nie je pritom rozhodujúce, či v prípade umožnenia pôsobenia iných ako štátnych škôl štát zabezpečuje plnenie svojich funkcií (vzdelávacia služba) prostredníctvom iných ako   štátnych   škôl   alebo či   iba umožňuje iným subjektom   paralelne k vlastnej   štruktúre vzdelávacích zariadení ponúknuť alternatívnu vzdelávaciu službu.

Z čl. 42   ústavy   bez   ďalšieho   nevyplýva   pozitívny   záväzok   štátu   zabezpečiť financovanie pôsobenia štátnych a iných ako štátnych škôl, ktorý by sa v rovnakom rozsahu vzťahoval aj na všetky školské zariadenia. Ústavný súd pripomína, že pokiaľ základné, stredné   a vysoké   školy   predstavujú   vzdelávacie   ustanovizne,   ktorých   zriadením a zabezpečovaním   ich   riadneho   chodu   zabezpečuje   štát   základné   právo   na   vzdelanie, školské   zariadenia   (školské   výchovno-vzdelávacie   zariadenia, špeciálne   výchovné zariadenia, školské   zariadenia   výchovného   poradenstva   a prevencie   a školské   účelové zariadenia)   plnia   nezriedka   najmä   doplnkovú   funkciu   vo   vzdelávacom   a výchovnom procese tým, že umožňujú rozvíjať talent, osobnosť a psychické a motorické schopnosti detí, prípadne umožňujú reflektovať osobitné záujmy a potreby detí, ako aj aspoň dočasné riešenie ich ťaživého ekonomického, sociálneho postavenia či duševného stavu.

Medzi   školskými   zariadeniami (v   zmysle   uvedenej   právnej   úpravy)   preto   možno rozlišovať také, ktoré plnia úlohy podobné alebo totožné ako školy, ale aj školské zariadenia plniace iné úlohy, vedľajšie k samotnému vzdelávaciemu procesu. Z pohľadu ústavy by sa ale za školy v zmysle čl. 42 ústavy mali považovať minimálne tie školské zariadenia, ktoré plnia   podobné   úlohy   ako   školy   a   prostredníctvom   ktorých   štát   zabezpečuje   fungovanie a prístup k vzdelávaciemu systému.

Bez toho, aby bolo potrebné skúmať, či z čl. 42 ústavy vyplýva pozitívny záväzok štátu zabezpečiť nielen financovanie škôl, ale aj školských zariadení, ústavný súd považuje za vhodné poukázať na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj „ESĽP“) týkajúcu   sa   pozitívneho   záväzku   štátu   vzťahujúcu   sa   na   financovanie   vzdelávacích zariadení, osobitne na rozhodnutie ESĽP z 22. 11. 2011 o sťažnosti 8314/10 (o ktorom sa zmieňuje vo svojom vyjadrení k návrhu aj vláda) vo veci Soukromá základní škola Cesta k úspěchu v Praze, s. r. o. a občanské združení Škola dětem proti Českej republike, ktoré vychádzalo   pri   vyslovení   neprípustnosti   sťažnosti   aj   z čl. 33   ods. 3   listiny.   V tomto rozhodnutí ESĽP uviedol: „Súd zdôrazňuje predovšetkým fakt, že článkom 2 Protokolu č. 1 (Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd; pozn. prekl.), ktorý zakazuje odopretie práva na vzdelanie, sa zmluvné štáty zaväzujú zaručiť každému,   kto   spadá   pod   ich   jurisdikciu,   právo   na   prístup   k   v   danom   čase   existujúcim školským zariadeniam, ako aj možnosť požívania výhod z absolvovaného štúdia oficiálnym uznaním   dosiahnutého   vzdelania.   Inak   povedané,   zmluvné   strany   nezaručujú   právo na vzdelanie takým spôsobom, že by ich zaväzovalo zabezpečiť vyučovanie istej formy alebo stanoveného stupňa na ich vlastné náklady alebo s ich finančnou podporou. Najmä prvá veta článku 2 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd ponecháva štátu výhradné právo rozhodnúť sa, či finančne podporí alebo nepodporí súkromné školy. V zmysle tohto ustanovenia teda osoby spadajúce pod jurisdikciu členského štátu nemajú právo požadovať od štátu zriadenie akéhokoľvek vzdelávacieho zariadenia (pozri vec týkajúcu sa niektorých aspektov jazykového režimu výučby v Belgicku)“ [právny základ (23. 7. 1968, § 3, § 9 a § 13, séria A, č. 6)].

Európsky súd pre ľudské práva v tomto procesnom rozhodnutí teda v zásade uviedol, že podľa jeho výkladu čl. 2 ods. 1 dodatkového protokolu a čl. 14 dohovoru zmluvné štáty dohovoru   majú za povinnosť uznať právo na vzdelávanie v iných než štátnych školách, avšak bez   povinnosti   podieľať   sa   na ich   financovaní   alebo inom   subvencovaní.   Z toho vyplýva úplná voľnosť štátu, aby sa rozhodol, či bude, alebo nebude subvencovať súkromné školy. Podobný záver by sa mal vzťahovať aj na školské zariadenia.

Podľa   názoru   ústavného   súdu   nevedie   ani čl. 42   (najmä   ods. 3)   ústavy   k inému záveru, a to aj vzhľadom na tieto dôvody:

Aj keby mal z čl. 42 (najmä z ods. 3) ústavy vyplývať pozitívny záväzok finančne podporovať prevádzku súkromných a cirkevných školských zariadení, bol by obsah tohto záväzku na plnenie vymedzený právnym poriadkom (zákonmi a podzákonnými úpravami). Ústava pritom priamo nedefinuje minimálne požiadavky na obsah takejto právnej úpravy, okrem požiadavky zákazu zasiahnuť do samotnej podstaty niektorého zo základných práv. Ústavná požiadavka na obsah, resp. kvalitu takejto právnej úpravy sa prejavuje v zásade primeranosti,   osobitne   v povinnosti   zabezpečiť   určitý   minimálny   (základný)   štandard právnej úpravy. Napriek tomu, že štát má pri plnení pozitívnych záväzkov (obzvlášť tých, na ktoré sa vzťahuje čl. 51 ústavy) veľký priestor pre voľbu nástrojov a spôsobu splnenia týchto záväzkov, z pozitívneho záväzku vyplýva aj povinnosť zabezpečiť také normatívne a faktické   opatrenia,   ktoré   sú   primerané   a dostatočné   na   splnenie   daného   cieľa (tzv. „Untermaßverbot“   podľa   rozhodnutia   Spolkového   ústavného   súdu   2 BvF   2/90, 2 BvF 4/90, 2 BvF 5/92 z 28. 5. 1993 publikovaného ako BVerfGE 88, 203).

Preto,   aj   keby   mal   z čl. 42   (najmä   z   ods. 3)   ústavy   vyplývať   pozitívny   záväzok finančne podporovať prevádzku súkromných a cirkevných školských zariadení, napadnutá právna úprava [§ 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z.] garantujúca minimálnu výšku dotácie   pre   zriaďovateľov   súkromných   a cirkevných   školských   zariadení   (88   %   výšky dotácie pre verejných zriaďovateľov) by takúto požiadavku spĺňala. Ústavný súd nepopiera riziká spojené s tým, že rozhodovanie o konkrétnej výške financovania (nad rámec zákonom ustanoveného   limitu)   iných   ako   verejných   či   obecných   školských   zariadení   z verejných zdrojov je zverené obci, ktorá môže byť sama zriaďovateľkou školského zariadenia a môže tak   mať   motiváciu   uprednostniť   záujmy   vlastného   zariadenia   pred   ostatnými   (a   tak udržiavať   výšku   dotácie   pre   cirkevné   a súkromné   školské   zariadenia   na   nižšej   úrovni). Minimálny limit finančnej podpory pre zriaďovateľov súkromných a cirkevných školských zariadení   vo   výške   88   %   je   ale   z pohľadu   ústavného   súdu   dostatočný   na   splnenie prípadného pozitívneho záväzku štátu, keďže garantuje zriaďovateľovi súkromného alebo cirkevného   školského   zariadenia   finančnú   dotáciu   vo   výške   približujúcej   sa   finančnej dotácii pre verejné, resp. obecné školské zariadenie.

Podľa názoru ústavného súdu zo samotného čl. 42 ústavy a ani z čl. 2 dodatkového protokolu nevyplýva pozitívny záväzok zabezpečiť rovnakú formu financovania štátnych a neštátnych   škôl.   Preto,   aj   keby   mal   byť čl. 42   ústavy   či   čl. 2   dodatkového   protokolu považovaný   za   upravujúci   nielen   otázku   vzdelávacieho   procesu   v užšom   slova   zmysle (právne   postavenie   škôl   a   vzťahy   dotknutých   osôb   voči   školám),   ale   aj   vzdelávacieho procesu   v širšom   slova   zmysle   (vzťahy   voči   školským   zariadeniam),   nebolo   by   možné z uvedených ustanovení ústavy či medzinárodných zmlúv bez ďalšieho vyvodiť pozitívny záväzok štátu zabezpečiť ich nediskriminačné financovanie.

Navyše, ústavný súd považuje takýto záver za konformný aj s výsledkami porovnania s rozdielnymi ústavnými úpravami vo viacerých zmluvných štátoch dohovoru.

Podľa   čl. 42   ods. 4   Ústavy   Írskej   republiky   štát   zabezpečuje   bezplatné   základné vzdelávanie   a usiluje   sa   o to,   aby   doplnil   a poskytol   primeranú   pomoc vzdelávaniu poskytovanému jednotlivcami alebo korporáciami. Podľa čl. 33 ods. 3 Ústavy Talianskej republiky organizácie a súkromné osoby majú právo zriaďovať školy a výchovné ústavy, avšak bez záväzkov pre štát. Podľa čl. 23 ods. 7 Ústavy Holandského kráľovstva súkromné školy, ktoré vyhovujú zákonným predpokladom, sú financované zo štátnych prostriedkov rovnako ako verejné školy. Podľa čl. 75 ods. 2 Ústavy Portugalskej republiky štát uznáva súkromné a družstevné školstvo na základe zákona a dozerá na ne. Podľa čl. 7 ods. 4 prvej vety Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko sa zaručuje právo na zriaďovanie súkromných   škôl.   Podľa   poslednej   vety   citovaného   článku   schválenie   takých   škôl   sa odoprie, ak nie je dostatočne materiálne a právne zabezpečené postavenie učiteľov.Samotná právna úprava financovania neštátnych škôl je ale už prenechaná na právnu úpravu jednotlivých spolkových krajín, ktorá môže obsahovať aj priamy nárok súkromných škôl   na   finančnú   podporu.   Napríklad   podľa   čl. 26   ods. 2   Ústavy   spolkovej   krajiny Slobodného   štátu   Durínsko   (Verfassung   des   Freistaats   Thüringen) majú   tzv.   povolené súkromne   školy   nahrádzajúce   verejné   školy   nárok   na   verejný   príspevok,   ktorý   má   byť určený zákonom. Podľa nedávneho rozhodnutia Ústavného súdneho dvora spolkovej krajiny Durínsko sp. zn. VerfGH 13/11 zo 17. 4. 2014 (www.thverfgh.thueringen.de, pozri aj tam uvedený   prehľad   ústavných   úprav   ostatných   spolkových   krajín   vo   vzťahu   k nárokom súkromných škôl na finančnú podporu štátu) je právna úprava spolkovej krajiny Durínsko, podľa ktorej je výpočet finančnej podpory pre súkromné školy v rukách výkonnej, a nie zákonodarnej moci, a ktorý navyše nie je vypočítaný ako pomerná časť skutočných, ale len normovaných   dotácií   na   verejnú   školu,   v rozpore   s uvedeným   článkom   ústavy   tejto spolkovej krajiny. Podľa ustálenej rozhodovacej činnosti nemeckých súdov ústavného typu či už na úrovni spolkových krajín, alebo na federálnej úrovni, je ale ústavne konformný taký model   financovania   súkromných   škôl,   ktorý   sa   vypočíta   ako   percentuálna   časť   úhrady skutočných nákladov verejných škôl (okrem uvedeného rozhodnutia Ústavného súdneho dvora   spolkovej   krajiny   Durínsko   aj   rozhodnutie   Spolkového   ústavného   súdu   1 BvL 8, 16/84 z 8. 4. 1987, publikované ako BVerfGE 75, 40 a rozhodnutie1 BvR 682, 712/88 z 9. 3. 1994 publikované ako BVerfGE 90, 107).

Z už uvedeného rozhodnutia ESĽP vo veci Soukromá základní škola Cesta k úspěchu v Praze, s. r. o. a občanské združení Škola dětem proti Českej republike vyplýva, že obsah základného   práva   na   rovnaké   zaobchádzanie   so   štátnymi   školami   a súkromnými (cirkevnými) školami je ponechaný na voľnú úvahu zmluvných štátov. Úprava tohto vzťahu sa   pohybuje   od   úplného   pokrytia   finančných   potrieb   súkromných   škôl   (Holandsko) po pomoc (Írsko) alebo výhradu materiálneho a právneho zabezpečenia učiteľov (Nemecko) až po odmietnutie akéhokoľvek záväzku vrátane financovania (Taliansko). Všetky štáty však zásadne uznávajú právo zriaďovať aj iné než štátne školy, ktoré sa spravidla viaže na splnenie predpokladov ustanovených zákonmi.

Napadnutá právna úprava [§ 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z.] upravujúca financovanie cirkevných   a súkromných   školských   zariadení tak   podľa   názoru   ústavného súdu nezasahuje do samotnej podstaty jednotlivých zložiek základného práva podľa čl. 42 ústavy alebo čl. 2 dodatkového protokolu, a nie je preto v nesúlade s daným článkom ústavy a medzinárodnej zmluvy

b) K otázke,   či   rozdielna   právna   úprava   financovania   verejných   a iných školských zariadení s ohľadom na ich zriaďovateľa je diskriminačná a porušuje čl. 12 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 42 ústavy a čl. 14 dohovoru v spojení s čl. 2 dodatkového protokolu

Aj pri uplatňovaní základných práv tretej generácie (hospodárske, sociálne a kultúrne práva)   môže bez akejkoľvek   pochybnosti   dôjsť   k porušeniu   všeobecnej   zásady   rovnosti a zákazu   diskriminácie   podľa   čl. 12   ods. 2   ústavy.   Ústavný   súd   pripomína,   že   v tomto prípade   však   tvrdenú   všeobecnú   diskrimináciu   možno   preskúmať   so   zreteľom   na   jej spojitosť   s čl. 42   ústavy.   To   platí   aj   pre   čl. 2   ods. 1   dodatkového   protokolu   v spojitosti s čl. 14 dohovoru.

Zákaz   diskriminácie   ustanovený   čl. 12   ods. 2   ústavy   je   ústavnou   zásadou,   ktorá vzhľadom   na   svoju   podstatu   a   účel   presahuje   medze   základných   práv   a   slobôd   a   má relevanciu dokonca aj pre výklad a uplatnenie tých noriem ústavy, ktoré sa nevzťahujú na základné práva a slobody. V materiálnom právnom štáte zákaz diskriminácie predstavuje príkaz,   ktorý   ústavodarca   adresoval   štátu   ako   jeho   pozitívny   záväzok   (PL. ÚS 14/98, I. ÚS 17/99 a PL. ÚS 1/2012).

Priamou diskrimináciou je právna úprava určujúca, že s určitou skupinou osôb sa zaobchádza v porovnateľnej situácii menej výhodným spôsobom ako s inou skupinou osôb, ak sa tak deje na základe tzv. kvalifikovaného kritéria. Ústavný súd hodnotí v abstraktnej kontrole porušenie rovnosti v zásade v súvislosti s porušením iného základného práva alebo slobody [rovnosť pridružená, akcesorická; PL. ÚS 13/09 ; porov. Šuta, P. Sociálne práva v judikatúre Ústavného súdu Slovenskej republiky. In: Wintr, J., Antoš, M. (eds.) Sociální práva. Praha : Leges 2011, s. 75 a nasl.]. Naznačuje to text ústavy v čl. 12 ods. 2: „Základné práva   a   slobody   sa   zaručujú...   bez   ohľadu   na...“   a   vyplýva   to   z   dôležitosti   ochrany pred štátom. Princípy zákazu diskriminácie a rovnosti ľudí nie sú spravidla chránené samy osebe, ale len v súvislosti s porušením iného základného práva a slobody. Ústavný súd preto aplikoval   ako   východiskový   klasický   prístup   k   diskriminácii,   ktorý   je   založený na komponentoch   akcesority   (PL. ÚS 33/95   – povinnosť   obcí   akceptovať   dlhopisy za odpredaj bytov, čl. 12 a čl. 20 ústavy; PL. ÚS 36/95 – odvod za drobenie pozemkov, čl. 12 a čl. 20 ústavy, PL. ÚS 37/95 – Agrokomplex, čl. 12 a čl. 20 ústavy; PL. ÚS 38/95 – „zlaté“   akcie,   čl. 12   a   čl. 20   ústavy;   PL. ÚS 43/95   – vstup   prokurátora   do   civilného konania,   čl. 12   a   čl. 46   ústavy;   PL. ÚS 12/97   – výluka   správneho   súdneho   prieskumu priestupkov   do   2 000   Sk,   čl. 12   a   čl. 46   ústavy;   PL. ÚS 18/97   – zbrojný   preukaz odopieračov, čl. 12 a čl. 25 ods. 2 ústavy, PL. ÚS 4/00 – matičný majetok, čl. 12 a čl. 20 ústavy, PL. ÚS 21/00 – exekučná imunita zdravotných poisťovní a exekučné privilegovanie bánk,   čl. 46   a   čl. 12   ústavy;   PL. ÚS 15/03   – prieskum   rozhodnutí   NBÚ,   čl. 12   a   čl. 46 ústavy;   PL. ÚS 38/03   – zníženie   poplatku   z omeškania   v zdravotníctve,   čl. 12   a   čl. 20 ústavy; PL. ÚS 15/06 – zbrane a strelivo, čl. 12 a 35 ústavy; PL. ÚS 3/08 – vysokoškolský zákon II, čl. 12 a čl. 42 ústavy; PL. ÚS 11/08 – reforma dôchodkovej reformy, čl. 12 a čl. 39 ústavy;   PL. ÚS 13/09   – obce   a   sociálne   služby,   čl. 12   a   čl. 35   ústavy;   PL. ÚS 19/09   –diaľnice, čl. 12 a čl. 20 ústavy; PL. ÚS 11/2011 – exekučná imunita štátu, čl. 12 a čl. 20 ústavy) a kvalifikovanom kritériu (PL. ÚS 8/04 – antidiskriminačný zákon/smernica, čl. 12 ústavy).

Ústavný súd vo svojej judikatúre vytvoril aj test diskriminácie (I. ÚS 76/2011), ktorý v podstate   zodpovedá   takýmto   testom   aj   v judikatúre   ESĽP,   ako   aj   Súdneho   dvora Európskej únie. Tento test sa pre väčšiu zrozumiteľnosť postupu ústavného súdu pri jeho vykonávaní člení na zistenia, či:

- v danom prípade ide o rovnaké alebo objektívne porovnateľné subjekty,

-   nerovnaké   zaobchádzanie   sa   neopiera   o ústavne   prípustný   dôvod   nerovnakého zaobchádzania,

- porušenie rovnosti spôsobuje ujmu a

- zásah možno alebo nemožno ospravedlniť.

Ústavný   súd   preskúmal   nielen   to,   či   v prípade   verejných   školských   zariadení a súkromných a cirkevných školských zariadení vo vzťahu k ich financovaniu ide o rovnaké alebo   objektívne   porovnateľne   subjekty,   ale   aj   to,   či   existuje   pozitívny   záväzok   štátu na rovnaký spôsob a formu financovania takýchto škôl.

Je   sporné,   či   napadnutým   zákonom   skutočne   došlo   k   vyčleneniu   dvoch   skupín subjektov. Ak by malo ísť o diskrimináciu, muselo by byť s rôznymi skupinami osôb, ktoré sa nachádzajú v rovnakej alebo porovnateľnej situácii, zaobchádzané rozdielnym spôsobom, a to na základe kvalifikovaného kritéria (zakázaného dôvodu), pričom pre takéto rozdielne zaobchádzanie neexistuje objektívny alebo rozumný dôvod. Na zistenie diskriminácie je v prvom   rade   nutné   určiť   porovnateľnosť   –   komparátor   (spoločný   menovateľ), zmysluplnosť spoločných prvkov porovnávaných osôb alebo skupín osôb. V predmetnej veci   už   samotná   ústava   predpokladá   rozlišovanie   medzi   štátnymi   a inými   školami (s možnosťou   vyžadovať   úhradu).   Ústavný   súd   vyslovuje   pochybnosti,   či   možno zriaďovateľov štátnych a iných škôl, resp. verejných a iných zariadení (keďže primárne voči nim smeruje právna úprava financovania školstva) považovať za osoby v porovnateľných situáciách.

Štát si svoj pozitívny záväzok zabezpečiť dostupné právo na vzdelanie plní v prvom rade   prostredníctvom   siete   verejných   škôl   (a   jeho   financovania   a zabezpečovaním   jeho kontroly), z tohto vyplýva aj osobitosť postavenia štátu ako zriaďovateľa verejnej školy oproti zriaďovateľom iných ako štátnych škôl. Obdobné závery platia vo vzťahu k školským zariadeniam.

Ústavne významným kritériom, ktoré zo štátnych škôl robí iné subjekty než iné školy ako   štátne   (súkromné   a cirkevné),   je   to,   že   ústava   týmto   iným   školám   priznáva   právo na vyberanie úhrady za vzdelávanie. Takáto ústavne pripustená možnosť, korigujúca pre iné než štátne školy ústavné pravidlo o absolútnej bezplatnosti vzdelávania podľa čl. 42 ods. 2 ústavy   umožnila   zákonodarcovi,   aby   upravil   financovanie   vzdelávania   pre   predmetné subjekty odlišne bez toho, aby sa dopustil diskriminácie. Obdobné podľa názoru ústavného súdu platí pre zriadenie cirkevných a súkromných školských zariadení, ak by tieto spadali pod právnu úpravu čl. 42 ods. 3 ústavy.

K tomu   ústavný   súd   dodáva,   že   ústavnou   hodnotou,   ktorá   je   ústavne   významná pri posudzovaní   ústavnosti   právnych   predpisov,   je   rovnosť   vyjadrená   aj   zákazom diskriminácie   medzi   jednotlivými   subjektmi,   pokiaľ   neexistuje   medzi   nimi   objektívny rozdiel   (čl. 12 ods. 2   ústavy).   Ústavný   súd   v   rozhodnutí   sp.   zn.   II. ÚS 5/03   uviedol,   že princíp   rovnosti   je   porušený   vždy   vtedy,   ak   sa   s   jednou   skupinou   adresátov   právnych noriem v porovnaní s inou skupinou zaobchádza inak, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti, že odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie; porušením princípu rovnosti však nie je to, ak sa preukáže, že s nerovnakými skupinami subjektov sa nakladá rozdielne. Také nakladanie nemožno považovať za diskrimináciu.

Ústavný súd teda v citovanom čl. 42 ods. 3 ústavy ani v čl. 2 dodatkového protokolu nezistil žiadnu oporu pre tvrdenie, podľa ktorého financovanie verejných (štátnych) škôl a zariadení   a iných   ako   štátnych   škôl   a zariadení   musí   byť   rovnaké,   aby   bolo nediskriminačné. Takýto dôvod sa nedá vyvodiť len zo znenia čl. 12 ods. 2 ústavy, pričom navyše toto ustanovenie nie je samostatne uplatniteľné rovnako, ako to je v prípade čl. 14 dohovoru.

Nad   rámec   uvedeného   považuje   ústavný   súd   aj   v tomto   prípade   (m. m. PL. ÚS 13/2012, PL. ÚS 1/2012) za potrebné poukázať aj na sprísnený test diskriminácie, v súlade   s východiskovými   pozíciami   určitého   prúdu   európskej   konštitucionalistiky (napr. Nemecký Spolkový ústavný súd   rozhodnutie zo 7. 10. 1980 vo veciach 1 BvL 50, 89/79, 1 BvR 240/79, nález Ústavného súdu Českej republiky vo veci vedenej pod sp. zn. Pl. ÚS 42/03, nález Ústavného súdu Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky vo veci vedenej   pod   sp. zn.   PL. ÚS 22/92),   podľa   ktorého   súdy   ústavného   typu   preskúmavajú aj otázku, či nedošlo k porušeniu zásady rovnosti bez vzťahu ku konkrétnemu základnému právu alebo skôr v širšom vecnom rámci základného práva a zvlášť, či nedošlo k porušeniu rovnosti na základe iného než kvalifikovaného kritéria.

Ústavný súd už vyslovil, že ústavnosť právnej úpravy končí tam, kde rovnaké alebo nerovnaké zaobchádzanie s upravovanými vecnými stavmi nie je zlučiteľné s hľadiskom, ktoré vychádza z myšlienky spravodlivosti tam, kde chýba jasný, zreteľný dôvod či už pre rovnaké   zaobchádzanie,   alebo   pre   nerovnaké   zaobchádzanie   (PL. ÚS 3/08).   Právne rozlišovanie medzi subjektmi v prístupe k určitým právam nesmie byť prejavom ľubovôle (m. m. PL. ÚS 1/2012).

Spoločným menovateľom všetkých citovaných názorov súdnych orgánov ochrany ústavnosti je zákaz ľubovôle (svojvôle) zákonodarcu pri rozlišovaní skupín subjektov a ich práv   (m. m.   napr.   nález   Ústavného   súdu   Českej   republiky   vo   veci   vedenej   pod   sp. zn. Pl. ÚS 42/03, nález Ústavného súdu Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky vo veci vedenej   pod   sp. zn.   PL. ÚS 22/92).   Základnou   črtou   ľubovôle   (svojvôle)   je   absencia racionálneho   odôvodnenia   pri   zavedení   určitého   regulatívneho   nástroja,   čo   má   význam pre požiadavku   rovnosti   v   právach,   ale   súčasne   aj   pre   kvalitu   právneho   štátu.   Zásada rovnosti   je v   takom   prípade   bytostne   spätá   s   myšlienkou   právneho štátu,   čo   umožňuje skúmanie napadnutého ustanovenia z hľadiska jeho súladu s čl. 1 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 12 ods. 1 ústavy (PL. ÚS 1/2012).

Európsky súd pre ľudské práva vyslovil právny názor, že podľa čl. 14 dohovoru nie každé   rozdielne   zaobchádzanie   je   diskriminačné:   «rozdielne   zaobchádzanie   je diskriminačné pri neexistencii objektívneho a rozumného odôvodnenia, t. j. ak nesleduje „legitímny účel“ a nie je tu vzťah rozumnej proporcionality medzi použitými prostriedkami a sledovaným účelom» [napr. Darby v. Švédsko, A 187, č. 11581/85; Fredin v Švédsko, A 192,   č. 12033/86   z   18.   2.   1991;   Sunday   Times   v.   Spojené   kráľovstvo   (II),   A   217, č. 13166/87 z 26. 11. 1991].

Napadnutá právna úprava by však prešla aj takýmto prísnejším testom (z pohľadu nárokov na zákonodarcu) rovnosti, a to, aj keby sa postavenie zriaďovateľov súkromných a cirkevných   školských   zariadení   malo   považovať   za   podobné   postaveniu   verejných zriaďovateľov, pretože rozdielna právna úprava finančnej dotácie je odôvodnená rozdielnou možnosťou   získať   finančné   zdroje   na zabezpečenie   výučbového   procesu   spoplatnením výučby   (slovami   ústavy „vyžadovať   úhradu“),   resp.   osobitného   finančného   vzťahu so svojím zriaďovateľom (cirkev, súkromná právnická alebo fyzická osoba). Vznik novej skupiny   voči   porovnávanej   skupine   nebol   arbitrárny   –   bol   odôvodnený,   a tento   dôvod považuje ústavný súd za racionálny. Obdobné platí pre zriadenie cirkevných a súkromných školských zariadení.

c) K otázke,   či   právna   úprava   ustanovujúca   rozdielny   minimálny   limit pre financovanie   štátnych   a neštátnych   školských   zariadení   odporuje   čl. 55   ods. 2 ústavy

Navrhovatelia ďalej namietali nesúlad § 6 ods. 12 písm. j) zákona č. 596/2003 Z. z. aj s čl. 55 ods. 2 ústavy.

Podľa   čl. 55   ods. 2   ústavy   Slovenská   republika   chráni   a   podporuje   hospodársku súťaž. Podrobnosti ustanoví zákon.

Ústavný súd už vyslovil, že čl. 55 ústavy formuluje princípy hospodárskej politiky Slovenskej   republiky,   medzi   ktoré   patrí   aj   podpora   a   ochrana   konkurenčného hospodárskeho   prostredia   a   vytváranie   právnych   prostriedkov   proti   obmedzovaniu hospodárskej   súťaže,   ktoré   označí   za   nedovolené   (PL. ÚS 2/04).   Podľa   ústavného   súdu navyše princípy vyjadrené v čl. 55 ústavy nemožno chápať absolútne (PL. ÚS 3/09).

Konania,   ktorými   dochádza   k nedovolenému   obmedzovaniu   hospodárskej   súťaže, definuje práve zákon č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže v znení neskorších predpisov   (ďalej   len   „zákon   o ochrane   hospodárskej   súťaže“),   a nie   predmetný   článok ústavy.   Realizácia   hospodárskej   politiky   Slovenskej   republiky,   zabezpečenie   trhového hospodárstva a jeho princípov vyžaduje, aby Protimonopolný úrad Slovenskej republiky ustanovený   podľa   zákona   o ochrane   hospodárskej   súťaže   vykonával   kontrolu   trhového prostredia a v prípade zistení jeho porušenia reagoval podľa čl. 2 ods. 2 ústavy svojimi rozhodnutiami   a   zabezpečil   tak   realizáciu   ústavou   garantovaných   princípov.   Porušenia zistené   týmto   štátnym   úradom   (napríklad   v dôsledku   neoprávneného   zásahu   územnej samosprávy   do   hospodárskej   súťaže)   neznamenajú   automaticky   porušenie   ústavných garancií čl. 55 ods. 1 ústavy (PL. ÚS 3/09).

Podľa názoru ústavného súdu nie je pre záver o súlade právnej úpravy upravujúcej minimálne   podmienky   financovania   cirkevných   a súkromných   školských   zariadení a umožňujúcej   ich   odlišné   financovanie   oproti   verejným   školským   zariadeniam   s   čl. 55 ods. 2 ústavy potrebné skúmať, či verejné a iné školské zariadenia (resp. ich zriaďovatelia) sú navzájom v súťažnom vzťahu.

Z čl. 55 ods. 2 ústavy vyplýva povinnosť štátu vytvoriť (podústavný) právny rámec pre   ochranu   hospodárskej   súťaže   a vytvoriť   účinný   mechanizmus   na   potieranie protisúťažných konaní.

Konanie, ktoré je prípustné podľa právnych predpisov týkajúcich sa financovania školských zariadení, nemôže porušovať predpisy na ochranu hospodárskej súťaže.

Podľa § 39 zákona o ochrane hospodárskej súťaže orgány štátnej správy pri výkone štátnej   správy,   orgány   územnej   samosprávy   pri   výkone   samosprávy   a   pri   prenesenom výkone   štátnej   správy   a   orgány   záujmovej   samosprávy   pri   prenesenom   výkone   štátnej správy nesmú zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa alebo iným spôsobom obmedzovať súťaž.

Z uvedeného vyplýva, že k prípadnému porušeniu hospodárskej súťaže by mohlo dôjsť   (ak vôbec)   až konkrétnym konaním územnej samosprávy, a nie   priamo právnym predpisom upravujúcim podmienky financovia školských zariadení, a to iba za podmienok ustanovených   v zákone   o ochrane   hospodárskej   súťaže,   ktorého   vydaním   štát   naplnil požiadavky čl. 55 ods. 2 ústavy.

Z uvedeného   dôvodu   ústavný   súd   nepovažuje   za   dôvodnú   ani   námietku navrhovateľov, že napadnutá právna úprava upravujúca financovanie školských zariadení nie je v súlade s čl. 55 ods. 2 ústavy.

Vychádzajúc   z   uvedených   skutočností,   ústavný   súd   o   návrhu   skupiny   poslancov rozhodol tak, ako to je uvedené vo výroku tohto rozhodnutia.

Podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde sa k nálezu pripája odlišné stanovisko sudkyne Ľudmily Gajdošíkovej (týkajúce sa odôvodnenia tohto rozhodnutia).

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 25. júna 2014