znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL ÚS 5/94

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu JUDr. Milana Čiča a sudcov JUDr. Júliusa Černáka, JUDr. Anny Danielčákovej, JUDr. Jána Drgonca, JUDr. Jána Klučku, JUDr. Viery Mrázovej, JUDr. Štefana Ogurčáka, JUDr. Richarda Rapanta, JUDr.   Miloša   Seemanna   a   JUDr.   Tibora   Šafárika   vo   veci   navrhovateľa   generálneho prokurátora Slovenskej republiky proti Národnej rade Slovenskej republiky o vyslovenie nesúladu § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. o zriadení Národnej   poisťovne   a   o   financovaní   zdravotného   poistenia,   nemocenského   poistenia   a dôchodkového   poistenia   s   Ústavou   Slovenskej   republiky   a   Listinou   základných   práv   a slobôd, na neverejnom zasadnutí dňa 19. októbra 1994 takto

r o z h o d o l :

Ustanovenie § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. o zriadení   Národnej   poisťovne   a   o   financovaní   zdravotného   poistenia,   nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia n i e j e v súlade s čl. 13 ods. 1 a 2 a s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ako i s čl. 31 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.

O d ô v o d n e n i e

Ústavnému   súdu   Slovenskej   republiky   bol   25.   februára   1994   doručený   návrh   na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 písm. a/ Ústavy Slovenskej republiky, v ktorom generálny prokurátor Slovenskej republiky namietal nesúlad § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. o zriadení Národnej poisťovne a o financovaní zdravotného poistenia, nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia s čl. 13 ods. 1 a 2 a s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ako i s čl. 31 Listiny základných práv a slobôd. Navrhovateľ uviedol, že citovaný zákon okrem iného ustanovuje v § 4 ods. 4, že   Liečebný   poriadok   vydá   vláda   Slovenskej   republiky   nariadením.   Podľa   názoru navrhovateľa toto ustanovenie je v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky a s Listinou základných práv a slobôd, a to predovšetkým z dôvodu, že "Ústava Slovenskej republiky vo svojej druhej hlave, nazvanej Základné práva a slobody, obsahuje v čl. 13 ods. 1 a 2 aj základné   všeobecne   záväzné   pravidlo   správania   sa,   podľa   ktorého   povinnosti   možno ukladať len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom.   Ide   o   kategorické,   kogentné   ustanovenie,   ktoré   nepripúšťa   a   neumožňuje dispozície v úprave subjektívnych práv, oprávnení a povinností".

Odporca, Národná rada Slovenskej republiky, vo svojom stanovisku z 20. apríla 1994 uviedol,   že   návrh,   ktorý   ústavnému   súdu   podal   navrhovateľ   predložil   na   prerokovanie Ústavnoprávnemu výboru Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý ho prerokoval a prijal k   nemu   uznesenie   č.   411.   V   tomto   uznesení   sa   konštatuje:   "Národná   rada   Slovenskej republiky v zmysle čl. 86 písm. a/ Ústavy Slovenskej republiky a § 4 písm. a/ zákona Slovenskej národnej rady č. 44/1989 Zb. o rokovacom poriadku Slovenskej národnej rady sa uznáša na ústave, ústavných a iných zákonoch a kontroluje ako sa dodržiavajú, avšak nie je príslušná na ich výklad ako i na zaujímanie stanoviska k nim a ich vzťahu k neskoršie prijatým   právnym   predpisom.   Samotný   vzťah   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   k schválenému   zákonu   môže   byť   vyjadrený   v   dôvodovej   správe   k   prijatému   zákonu,   v diskusii, rozprave a v hlasovaní k nemu, pričom prijatie zákona Národnej rady Slovenskej republiky je základným kritériom   tohto vzťahu. Z tohoto dôvodu Ústavnoprávny výbor Národnej rady Slovenskej republiky nie je príslušný k inému stanovisku v konaní podľa § 39 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov."

Právo   na   ochranu   zdravia   sa   v   systematike   ústavy   zaraďuje   do   piateho   oddielu Hospodárske, sociálne a kultúrne práva, ktoré patria do   druhej hlavy Základné práva a slobody. Ústava nezaraďuje právo na ochranu zdravia medzi základné ľudské práva, ale priznáva mu povahu základného práva.

Článok 13 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky uvádza, že "Povinnosti možno ukladať len   na   základe   zákona   a   v   jeho   medziach,   pri   zachovaní   základných   práv   a   slobôd". Citované ustanovenie teda   určuje, že ukladanie povinností   i medze musia mať výlučne zákonnú   formu,   bez   možnosti   uplatniť na tento   účel   inú   formu   právnej   úpravy.   Obsah takejto zákonnej úpravy musí však byť v súlade s ústavnoprávnym vymedzením základných práv a slobôd občanov. Z toho ďalej vyplýva záver o neprípustnosti vytvárania rozdielov medzi právnymi predpismi, ktorými sa ukladajú povinnosti a inými právnymi predpismi (podzákonnými   právnymi   predpismi),   zabezpečujúcimi   dodržiavanie   základných   práv a slobôd občanov.

Podľa čl. 13 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky "Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom". Toto ustanovenie teda jednoznačne   určuje   záväznú   právnu   formu,   ktorou   možno   za   podmienok   ustanovených ústavou upraviť medze základných práv a slobôd a tou je zákon. Ustanovenie čl. 13 ods. 2 ústavy sa vzťahuje na základné práva a slobody uvedené v druhej hlave ústavy, medzi ktoré patrí i právo na ochranu zdravia a bezplatnú zdravotnú starostlivosť vychádzajúc pritom z čl. 40 ústavy. V konkrétnej podobe sa obsah práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť občanov určuje za podmienok ustanovených zákonom a na základe systému zdravotného poistenia (konkrétne upravené právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky).

Citovaný článok teda uvádza, že právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky musí mať výlučne zákonnú a nie inú právnu úpravu. To je plne v súlade s atribútmi právneho štátu, ku ktorým sa Slovenská republika hlási v čl. 1 ústavy. Z jeho podstaty nevyhnutne vyplýva požiadavka uplatňovať zákonnú úpravu takých vzťahov, ktoré patria do sféry základných práv a slobôd. Preto i časť ustanovenia čl. 40 ústavy "zákon ustanoví" je potrebné jednoznačne interpretovať tak, že ústava ako základný právny predpis vyžaduje, aby právo na ochranu zdravia a ďalšie vzťahy, prostredníctvom ktorých sa toto základné   právo   uplatňuje,   upravil   zákon,   prípadne   predpis   s   prednosťou   pred   zákonom (ústavný zákon alebo medzinárodný dohovor spĺňajúci podmienky čl. 11 ústavy). Ústavná požiadavka zákonnej úpravy sa vzťahuje nielen na základné práva a slobody (ich zákonné vymedzenie), ale i na spôsob ich praktického uplatňovania. To plne vyplýva z čl. 12 ods. 1 ústavy,   ktorý   uvádza:   "Základné   práva   a   slobody   sa   zaručujú   všetkým   bez   ohľadu  ..." Zaručenie práv zároveň znamená aj zabezpečenie ich praktického uplatňovania a to nielen v rozsahu, ktorý ustanovuje ústava, resp. zákonná norma na to ústavou splnomocnená, ale i spôsobom ustanoveným ústavou, t. j. prostredníctvom toho druhu právnych predpisov, ktorý určuje ústava.

Ústava teda určuje, že na realizáciu práv upravených čl. 40 je spôsobilý iba zákon. To   znamená,   že   výlučne   prostredníctvom   zákona   sa   zabezpečuje   právo   občanov   na bezplatnú zdravotnú starostlivosť. Toto konštatovanie plne potvrdzuje i čl. 51 ústavy, ktorý uvádza: "Domáhať sa práv uvedených v... čl. 38 až 42 sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú." Aj tento článok ústavy potvrdzuje, že občania sa môžu domáhať práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť len v medziach zákona, ktorým sa toto právo v čl. 40 ústavy nielen vykonáva, ale i prakticky uplatňuje.

Súčasťou procesu praktického uplatnenia ústavného práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť sú i podmienky, rozsah a spôsob jej poskytovania, ktoré by mali byť upravené zákonom.   Zákonodarca   pritom   nerozlišuje   medzi   základnými   a   inými   podmienkami praktického uplatnenia tohto práva, avšak pre každé z nich zásadne predpisuje zákonnú formu.

Pri prijatí splnomocnenia uvedeného v § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. sa nerešpektovala ústavná zásada, že základné právo sa môže obmedziť   iba   zákonom   alebo   predpisom   s   prednosťou   pred   zákonom,   ale   použilo   sa pravidlo obsiahnuté v § 11 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 419/1991 Zb., ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré predpisy v oblasti zdravotníctva. Tento zákon v § 11 ods. 2 potvrdil ustanovenie § 11 ods. 2 zák. č. 20/1966 Zb. o starostlivosti o zdravie ľudu v znení neskorších predpisov, takže pri udelení splnomocnenia obsiahnutého v § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. sa legislatívne postupovalo spôsobom, ktorý bol zaužívaný v období pred prijatím Ústavy Slovenskej republiky.

Nariadenie vlády Slovenskej republiky č. 220/1993 Z. z., ktorým sa vydáva Liečebný poriadok, v § 4 určuje druhy preventívnych prehliadok, ich časovú postupnosť, ako i vekové hranice,   v   ktorých   sa   občania   podrobujú   preventívnym   prehliadkam.   Zo   znenia   tohto ustanovenia nie je však zrejmé, či ide o právo, alebo povinnosť fyzickej osoby podrobiť sa týmto prehliadkam. Pretože sa môžu uskutočňovať aj v iných formách, než aké upravuje citované nariadenie vlády, skôr možno dedukovať povinnosť fyzickej osoby podrobiť sa uvedeným   preventívnym   prehliadkam   za   predpokladu,   že   takto   chápaná   povinnosť   je uložená ustanovením § 4 nariadenia vlády č. 220/1993 Z. z. Tým dochádza k porušeniu čl. 13   ods.   1   ústavy,   lebo   poistencom   sa   ukladá   povinnosť,   ktorá   nebola   uložená   "len   na základe   zákona   a v jeho medziach".   Pokiaľ   však ide   o obmedzenie   základných   práv a slobôd,   ústava   jednoznačne   ustanovuje,   že   k   tomu   môže   dôjsť   jedine   zákonom,   bez splnomocnenia iného orgánu (napr. výkonného). Iné obmedzenie základných práv a slobôd ako zákonom, je neprípustné.

I v opačnom prípade, t. j. ak vychádzame z predpokladu, že na základe § 4 nariadenia vlády   č.   220/1993   Z.   z.   sa   priznáva   poistencom   právo   podrobiť   sa   preventívnym prehliadkam,   sa   vymedzujú   hranice   vo   sfére   uplatnenia   práva   na   ochranu   zdravia   pri preventívnych prehliadkach. Tým však dochádza k porušeniu čl. 13 ods. 2 ústavy, lebo iným   právnym   predpisom   ako   zákonom   sa   vymedzuje   rozsah   základného   práva,   čo znamená,   že   zákonom   neupravené   práva   na   preventívne   prehliadky   sú   upravené   §   4 nariadenia vlády č. 220/1993 Z. z.

Navrhovateľ   vo   svojom   návrhu   uvádza,   že   §   4   ods.   4   zákona   Národnej   rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. je okrem citovaných článkov ústavy v rozpore aj s čl. 31 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.

Tento ústavný predpis i po rozdelení Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky zostal   v Slovenskej   republike   v   platnosti,   opierajúc sa   pritom   o   čl.   152   ods.   1 Ústavy Slovenskej   republiky. V čl.   31 Listiny   základných práv a slobôd sa   priznáva právo na bezplatnú   zdravotnícku   starostlivosť   na   základe   verejného   poistenia,   kým   podľa   čl.   40 ústavy   sa   priznáva   právo   na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   na   základe   zdravotného poistenia. Slovo "verejný" treba chápať ako synonymum vo vzťahu k slovu "zdravotný". Použitie rozdielnych výrazov v oboch ústavnoprávnych predpisoch nemožno však chápať ako   prejav   zámeru   ústavy   zaviesť   v   porovnaní   s   Listinou   rozdielny   právny   režim zabezpečenia práva na zdravie prostredníctvom zdravotného poistenia. Použitie rozdielnych termínov   je   skôr   dôsledkom   snahy   po   hľadaní   optimálnych   vecných   riešení,   ale   aj optimalizácii   ich   pomenovania.   Pretože   terminologický   rozdiel   medzi   čl.   31   Listiny základných práv a slobôd a čl. 40 ústavy neznamená rozdiel v obsahu právnej úpravy, ani v mechanizme jej uplatňovania, námietka navrhovateľa o rozpore § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z., ktoré splnomocnilo vládu Slovenskej republiky na   vydanie   Liečebného   poriadku,   s   čl.   31   Listiny   základných   práv   a   slobôd   je   plne opodstatnená.

Vychádzajúc zo skutočnosti, že obsah čl. 31 Listiny základných práv a slobôd je rovnaký ako obsah čl. 40 ústavy, dôvody uvedené k tomuto článku ústavy sa v plnej miere vzťahujú i na citované ustanovenie Listiny základných práv a slobôd.

Nariadenie vlády č. 220/1993 Z. z., ktoré upravuje v ustanovení § 1 podmienky, rozsah   a   spôsob   poskytovania   potrebnej   zdravotnej   starostlivosti,   bolo   vydané   vládou Slovenskej republiky na základe splnomocnenia obsiahnutého v § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. Takáto forma splnomocnenia, ktorá umožňuje výkonnému orgánu (vláde) vydať všeobecne záväzný právny predpis, obsahom ktorého je predovšetkým   podrobnejšia   úprava   základného   práva,   nie   je   v   súlade   s   čl.   40   Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého majú občania na základe zdravotného poistenia právo na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   a   na   zdravotnícke   pomôcky,   za   podmienok   ktoré ustanoví zákon. Vzhľadom na tieto skutočnosti Ústavný súd Slovenskej republiky rozhodol o nesúlade § 4 ods. 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 7/1993 Z. z. s čl. 13 ods. 1 a 2 a s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ako i s čl. 31 ústavného zákona č. 23/1991 Zb. tak, ako je to uvedené vo výrokovej časti tohto nálezu.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 19. októbra 1994