znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 5/2014-27

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí pléna 5. marca 2014 predbežne prerokoval návrh verejnej ochrankyne práv na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1   písm.   a)   Ústavy   Slovenskej   republiky   o súlade   ustanovení   § 120   ods.   2   zákona Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   404/2011   Z.   z.   o   pobyte   cudzincov   a   o   zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a § 52 ods. 2 zákona Národnej rady   Slovenskej   republiky   č.   480/2002   Z.   z.   o azyle a o   zmene a doplnení   niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 1 a 2 a čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 46 ods. 1 a 2, čl. 47 ods. 3 a čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 14 ods. 1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach a takto

r o z h o d o l :

Návrh   verejnej   ochrankyne   práv o d m i e t a   z dôvodov   podania   zjavne neoprávnenou osobou.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „ústavný súd“) bol 2. decembra 2013 doručený návrh verejnej ochrankyne práv (ďalej len „navrhovateľka“) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“), v ktorom žiada, aby ústavný súd vyslovil nesúlad ustanovenia § 120 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“) a ustanovenia § 52 ods. 2 zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o azyle“) s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 1 a 2 a čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 46 ods. 1 a 2, čl. 47 ods. 3 a čl. 48 ods. 2 ústavy a čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných   slobôd   (ďalej   len   „dohovor“)   a čl.   14   ods. 1   Medzinárodného   paktu o občianskych a politických právach (ďalej len „medzinárodný pakt“). Zároveň žiada podľa §   38 ods.   2 zákona Národnej   rady   Slovenskej   republiky č.   38/1993 Z.   z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) aj o pozastavení účinnosti týchto ustanovení zákona o pobyte cudzincov a zákona o azyle.

Navrhovateľka uviedla: «Dňa 1. januára 2008 nadobudol účinnosť zákon č. 643/2007 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Tento zákon vo svojom bode 49 doplnil ustanovenie § 52 zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o azyle“) o nový druhý odsek 2. V zmysle nového ustanovenia § 52 ods. 2:

„V   odôvodnení   rozhodnutia   ministerstva   o   neudelení   azylu   podľa   §   13   ods.   5 písm. a), neposkytnutí doplnkovej ochrany podľa § 13c ods. 2 písm. d), odňatí azylu podľa § 15 ods. 3 písm. a), zrušení doplnkovej ochrany podľa § 15b ods. 1 písm. b) z dôvodu podľa § 13c ods. 2 písm. d), nepredĺžení doplnkovej ochrany podľa § 20 ods. 3 z dôvodu podľa § 13c ods. 2 písm. d) a zrušení poskytovania dočasného útočiska podľa § 33 písm. c) sa uvedie iba skutočnosť, že ide o bezpečnostný záujem Slovenskej republiky.“

Predkladateľ v dôvodovej správe k návrhu zákona k tomuto ustanoveniu rovnako iba stručne   uviedol:   „Podľa   tohto   ustanovenia   sa   umožní   ministerstvu   odôvodňovať rozhodnutia   vydané   v   konaní   o   azyle   iba   skutočnosťou,   že   ide   o   bezpečnostný   záujem Slovenskej   republiky   v   prípadoch,   ak   účastník   konania   je   nebezpečný   pre   bezpečnosť Slovenskej republiky. Prístup k utajovaným skutočnostiam bude mať len súd.“

Z dôvodových správ je možné vyvodiť, že zákonodarca prijal uvedenú právnu úpravu z   dôvodu   zabezpečenia   ochrany   utajovaných   skutočností,   bez   podrobnejšieho odôvodnenia.»

K námietkam nesúladu čl. 1 ods. 1 a čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 46 ods. 1 a 2, čl. 47 ods. 3 a čl. 48 ods. 2 ústavy, čl. 6 ods. 1 dohovoru a čl. 14 ods. 1 medzinárodného paktu   po   citácii   týchto   článkov   a niektorých   rozhodnutí   ústavného   súdu   navrhovateľka uviedla:

«V súlade s ústavným textom a stanoviskami Ústavného súdu SR som presvedčená, že v právnom   štáte je nevyhnutné,   aby zákonodarca   osobitne   pri   tvorbe   právnych noriem, ktoré vykonávajú ustanovenia ústavy (čl. 51 ods. 1 ústavy) nielen dôsledne dbal na ich súlad s ústavným textom a medzinárodnými záväzkami Slovenskej republiky,   ale aby aj vytváral podmienky preto, aby sa tieto právne normy uplatňovali rovnako na každého a tiež aj preto, aby sa uplatňovali a interpretovali v súlade s príkazmi a limitmi, ako ich obsahuje Ústava Slovenskej republiky.

Cudzincom sa na území Slovenskej republiky zaručujú všetky práva uvedené v čl. 46 až 50 Ústavy Slovenskej republiky, pretože oprávnený subjekt sa v týchto článkoch označuje slovom „každý“ (čl. 52 ods. 2 ústavy).

Napadnuté ustanovenia § 120 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a § 52 ods. 2 zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,   však   podľa   môjho   názoru,   popierajú   princíp   rovnosti   účastníkov   súdneho konania, ktorý je nevyhnutnou súčasťou každého právneho štátu (ako sa k nemu hlási aj ústava   vo   svojom   čl.   1   ods.   1)   a   ktorý   je   podporovaný   aj   zákazom   diskriminácie obsiahnutom v čl. 12 ústavy (a ktorého súčasťou je aj princíp rovnosti pred zákonom), v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy a dotknutým cudzincom odopierajú tiež procesné práva garantované v čl. 46 ods. 1 a 2, čl. 47 ods. 3 a čl. 48 ods. 2 ústavy, v čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v čl. 14 ods. 1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach.

Ústavne garantovaná rovnosť pred zákonom a rovnosť účastníkov súdneho konania pritom   zabezpečuje   rovnaké   postavenie   všetkých   procesných   strán   (účastníkov   súdneho konania) tak pri aplikácii hmotných, ako aj procesných predpisov.

K bezvýhradnému zabezpečovaniu rovného postavenia účastníkov súdneho konania zaväzuje okrem ústavy (viď napr. I. ÚS 49/01, PL. ÚS 15/03, II. ÚS 153/07, I. US 75/96, PL. ÚS 9/96), aj čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (viď napríklad rozhodovacia činnosť Európskeho súdu pre ľudského práva, ktorý uvedené spája s požiadavkou po „rovnosti zbraní“ v súdnom konaní (napr. Beer proti Rakúsku, 2004, Baumann proti Rakúsku, 2001, Dombo Beheer B. V. proti Holandsku, 1993, Ankerl proti Švajčiarsku,   1996,   Komanický   proti   Slovensku,   2002)   a   tiež   aj   čl.   14   ods.   1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach.

Obsahom rovného postavenia účastníkov konania je ich právo dostať pred súdom možnosť obhajovať svoju záležitosť za podmienok, ktoré ich podstatne nezvýhodňujú voči druhej zúčastnenej strane.

Princíp rovnosti rozširuje Ústava Slovenskej republiky aj na konania pred inými štátnymi orgánmi alebo orgánmi verejnej správy.   Táto rovnosť   je ústavne zabezpečená od začiatku konania po ich právoplatné skončenie.

Podstatu   ústavnoprávneho   princípu   rovnosti   účastníkov   v   konaní   pred   orgánom súdnej alebo inej právnej ochrany Ústavný súd SR definoval ako situáciu, pri ktorej: „všetci účastníci občianskeho súdneho konania vrátane konania pred správnym súdnictvom majú rovnaké procesné práva a povinnosti, ktoré uplatňujú a plnia za rovnakých procesných podmienok bez zvýhodnenia alebo diskriminácie niektorej z procesných strán. Nerozhoduje procesné   postavenie   alebo   procesná   pozícia   účastníka,   nie   je   podstatné   ani   to,   ktorý z účastníkov sa stane žalobcom a ktorý z účastníkov je žalovaný.“ (PL. ÚS 15/03)

Tento prístup podporuje aj právna teória pri charakteristike správneho súdnictva. „V správnom súdnictve správny orgán už nemá autoritatívne postavenie, ale postavenie účastníka konania s rovnakými právami ako ten, o koho práva v konaní ide. V tomto konaní sa teda uplatňuje zásada rovnosti účastníkov konania, čo znamená, že všetci účastníci majú rovnaké postavenie.“

Princíp   rovnosti   účastníkov   pred   súdom   (ako   princíp   ústavný)   sa   teda   musí vzťahovať aj na správne súdnictvo, t. j. na konania, ktoré sú upravené v piatej časti zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „OSP“). V tejto súvislosti pokladám tiež za potrebné zvýrazniť, že v zmysle ustanovenia § 246c prvej vety OSP pre riešenie otázok, ktoré nie sú priamo upravené v tejto časti, sa použijú primerane ustanovenia prvej, tretej a štvrtej časti tohto zákona. Súčasťou prvej časti   OSP   je   pritom   aj   ustanovenie   §   18,   v   ktorom   sa   konštatuje:   „Účastníci   majú   v občianskom súdnom konaní rovnaké postavenie. Majú právo konať pred súdom vo svojej materčine   alebo   v jazyku,   ktorému   rozumejú.   Súd   je   povinný   zabezpečiť   im   rovnaké možnosti   na   uplatnenie   ich   práv."   Z   uvedeného   vyplýva,   že   správny   orgán,   ktorého rozhodnutie   je   preskúmavané   súdom   na   základe   žaloby   alebo   opravného   prostriedku   a fyzická alebo právnická osoba, ktorá žiada, aby súd preskúmal zákonnosť rozhodnutia a postupu správneho orgánu, si musia byť v tomto konaní rovní.

Tiež   pokladám   za   potrebné   konštatovať,   že   na   rozhodovanie   Migračného   úradu Ministerstva   vnútra   Slovenskej   republiky   o   azyle   a   doplnkovej   ochrane   a   tiež   aj na rozhodovanie   oddelení   cudzineckej   polície   Policajného   zboru   o   administratívnom vyhostení a o jednotlivých druhoch pobytov podľa zákona o pobyte cudzincov (v rámci prvostupňového konania) sa subsidiárne používa zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov.

Podľa   §   3   ods.   2   správneho   poriadku;   „Správne   orgány   sú   povinné   postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom konania,   zúčastneným   osobám   a iným osobám,   ktorých sa konanie týka   musia   správne orgány poskytovať   pomoc   a   poučenia,   aby pre neznalosť   právnych predpisov   neutrpeli v konaní ujmu“ a podľa § 33 ods. 2 toho istého zákona; „Správny orgán je povinný dať účastníkom konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli   vyjadriť   k   jeho   podkladu   i   k   spôsobu   jeho   zistenia,   prípadne   navrhnúť   jeho doplnenie“.

Napadnuté ustanovenia § 120 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a § 52 ods. 2 zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov sú preto,   podľa   môjho   názoru,   nielen v rozpore s vyššie uvedenou   ústavnou požiadavkou   rovnosti   účastníkov,   (čl.   47   ods.   3   ústavy)   ale   tiež   aj   s   ich   právom na spravodlivé konanie (čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 14 ods. 1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach), nakoľko na ich základe policajný útvar uvedie v odôvodnení rozhodnutia iba skutočnosť, že ide o bezpečnostný záujem Slovenskej republiky, ak ide o rozhodnutie; - o zamietnutí žiadosti o udelenie prechodného pobytu podľa § 33 ods. 4 písm. b) zákona o pobyte cudzincov, ak je dôvodné podozrenie, že štátny príslušník tretej krajiny pri svojom pobyte ohrozí bezpečnosť štátu,

-   o   zrušení   prechodného   pobytu   podľa   §   36   ods.   1   písm.   b)   zákona   o   pobyte cudzincov, ak je dôvodné podozrenie, že štátny príslušník tretej krajiny pri svojom pobyte ohrozí bezpečnosť štátu,

- o zamietnutí žiadosti o vydanie modrej karty podľa § 39 ods. 1 písm. c) zákona o pobyte cudzincov, ak je štátny príslušník tretej krajiny hrozbou pre bezpečnosť štátu,

- o zamietnutí žiadosti o obnovenie modrej karty alebo o odňatí modrej karty podľa § 41 ods. 1 písm. d) zákona o pobyte cudzincov, ak je držiteľ modrej karty hrozbou pre bezpečnosť štátu,

- o zamietnutí žiadosti o udelenie trvalého pobytu podľa § 48 ods. 2 písm. b) zákona o pobyte cudzincov, ak je dôvodné podozrenie, že štátny príslušník tretej krajiny pri svojom pobyte ohrozí bezpečnosť štátu,

- o zrušení trvalého pobytu podľa § 50 ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov, ak je   dôvodné   podozrenie,   že   štátny   príslušník   tretej   krajiny   pri   svojom   pobyte   ohrozí bezpečnosť štátu,

- o zamietnutí žiadosti o udelenie dlhodobého pobytu podľa § 54 ods. 2 písm. b) zákona o pobyte cudzincov, ak je dôvodné podozrenie, že štátny príslušník tretej krajiny ohrozí bezpečnosť štátu,

-   o   zrušení   tolerovaného   pobytu   podľa   §   61   ods.   1   písm.   b)   zákona   o   pobyte cudzincov, ak štátny príslušník tretej krajiny ohrozuje bezpečnosť štátu,

-   o   administratívnom   vyhostení   podľa   §   82   ods.   1   písm.   a)   zákona   o   pobyte cudzincov,   ak   štátny   príslušník   tretej   krajiny   predstavuje   vážnu   hrozbu   pre   bezpečnosť štátu, alebo podľa § 82 ods. 1 písm. b) zákona o pobyte cudzincov, ak štátny príslušník tretej   krajiny   ohrozuje   bezpečnosť   štátu,   a   Ministerstvo   vnútra   SR   v   odôvodnení rozhodnutia

- o neudelení azylu podľa § 13 ods. 5 písm. a) zákona o azyle,

- o neposkytnutí doplnkovej ochrany podľa § 13c ods. 2 písm. d) zákona o azyle

- o odňatí azylu podľa § 15 ods. 3 písm. a) zákona o azyle

- o zrušení doplnkovej ochrany podľa § 15b ods. 1 písm. b) z dôvodu podľa § 13c ods. 2 písm. d) zákona o azyle

- o nepredĺžení doplnkovej ochrany podľa § 20 ods. 3 z dôvodu podľa § 13c ods. 2 písm. d) zákona o azyle

- o zrušení poskytovania dočasného útočiska podľa § 33 písm. c) zákona o azyle tiež uvedie iba skutočnosť, že ide o bezpečnostný záujem Slovenskej republiky.

Zásada   rovnosti   účastníkov   konania,   v   konaniach,   ktoré   predchádzali   vyššie uvedeným   rozhodnutiam,   je   narušená   tým,   že   správny   orgán   má   k   dispozícii   dôkazy (utajované   skutočnosti),   ktorými   cudzinec   nedisponuje   a   nemá   ani   žiadnu   možnosť   sa s týmito   dôkazmi   oboznámiť.   Tieto   dôkazy   nie   sú   súčasťou   spisu   a   ani   správny   orgán utajovanú skutočnosť cudzincovi v žiadnom rozsahu a v žiadnej forme nesprístupňujú. Rovnaké   možno   konštatovať   aj   v   konaní,   v   ktorom   súd   preskúmava   zákonnosť rozhodnutia správneho orgánu, vydaného podľa § 120 ods. 2 zákona o pobyte cudzincov alebo podľa § 52 ods. 2 zákona o azyle. Súd totiž navrhovateľovi, ako účastníkovi konania a ani jeho právnemu zástupcovi nesprístupňuje v žiadnom rozsahu a v žiadnej forme dôvody rozhodnutia (utajovanú skutočnosť).

Nesprístupnenie   dôvodov   na   základe   ktorých   orgán   verejnej   správy   rozhodol, odníma   účastníkovi   konania   možnosť   vyjadriť   sa   k   všetkým   vykonávaným   dôkazom.   V prípade prvostupňového konania a rovnako aj odvolacieho konania pred súdom uvedené vytvára pre tohto účastníka podstatne nevýhodnejšie podmienky na preukázanie svojich tvrdení, než akými disponuje druhý účastník konania (orgán verejnej správy).

Ide tu nielen o porušenie práva vyjadriť sa k všetkým vykonaným dôkazom podľa čl. 48 ods. 2 ústavy, ale aj o porušenie princípu kontradiktórnosti a princípu rovnosti zbraní ako základných definičných prvkov práva na spravodlivé súdne konanie.

Pokladám za potrebné na tomto mieste tiež zdôrazniť, že už v konaní pred správnym orgánom má byť účastníkovi konania (cudzincovi) daná možnosť účinne sa brániť (§ 33 ods. 2 správneho poriadku), ak napr. má dôkazy, ktoré môžu vyvrátiť skutočnosti, ktoré horia podklad rozhodnutia alebo ak z iného dôvodu nesúhlasí s podkladom rozhodnutia (utajovanou skutočnosťou).

V tejto súvislosti k aplikácii čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky Ústavný súd SR uviedol:   „Podstatou   základného   práva   na   inú   právnu   ochranu   (napr.   orgánom   štátnej správy)   je   umožniť   každému   reálny   prístup   k   takému   orgánu   a   tomu   zodpovedajúca povinnosť   o   veci   konať   tak,   aby   nedošlo   k   porušeniu   ústavnoprocesných   princípov upravených v druhej hlave siedmom oddiele ústavy (I. ÚS 84/97) a tiež, konštatoval, že „... právo   vyjadriť   sa   ku   všetkým   vykonávaným   dôkazom   nemôže   byť   obmedzené   ani zákonom. Znenie ustanovenia čl. 48 ods. 2 ústavy to neumožňuje. Z uvedeného vyplýva, že uvedené   ustanovenie   ústavy   neposkytuje   zákonodarcovi   priestor   k   obmedzeniu   v   ňom obsiahnutých   práv   a   ani   čl.   51   ústavy   nevyníma   čl.   48   z   priamej   pôsobnosti, t. j. realizovateľnosti priamo ex constitutione.“ (PL. ÚS. 14/98)

Napadnuté   zákonné   ustanovenia   teda   podľa   môjho   názoru   odnímajú   dotknutým cudzincom   možnosť   uplatniť   svoje   základné   právo   na   prístup   ku   všetkým   vykonávaným dôkazom ako ich garantuje čl. 48 ods. 2 ústavy.

V súvislosti s obsahom čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 6 ods. 1 dohovoru Ústavný súd SR tiež   opakovane   konštatoval,   že:   „Súčasťou   obsahu   základného   práva   na   spravodlivé konanie (obsiahnutého v základnom práve na súdnu ochranu) podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a čl.   6   ods.   1   dohovoru,   je   aj   právo   účastníka   konania   na   také   odôvodnenie   súdneho rozhodnutia,   ktoré   jasne   a   zrozumiteľne   dáva   odpovede   na   všetky   právne   a   skutkovo relevantné   otázky   súvisiace   s   predmetom   súdnej   ochrany   (napr.   III.   ÚS   209/04, III. ÚS 95/06, III. ÚS 260/06, III. ÚS 153/07).

Podľa názoru Ústavného súdu SR obsah základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy však nespočíva iba v oprávnení každého domáhať sa ochrany svojich práv   na   súde.   Zahŕňa   taktiež   právo   na   určitú   kvalitu   súdneho   konania   definovanú procesnými garanciami spravodlivého súdneho konania, ako sú požiadavky rešpektovania zásad   kontradiktórnosti   alebo   rovnosť   zbraní,   či   právo   účastníka   konania   na   také odôvodnenie súdneho rozhodnutia, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej ochrany, ktorá má byť v konkrétnom prípade poskytnutá. Zásada spravodlivosti obsiahnutá v práve na spravodlivé súdne konanie, ktoré vyplýva z čl. 46 ods. 1 ústavy, totiž vyžaduje, aby súdy založili svoje rozhodnutia na dostatočných a právne relevantných dôvodoch zodpovedajúcich konkrétnym okolnostiam prerokúvanej veci. Aj v prípadoch, keď právo na prístup k súdu účastníka súdneho konania má svoj ústavný základ v čl. 46 ods. 2 ústavy, je súd konajúci vo veci viazaný princípmi spravodlivého súdneho konania vyplývajúcimi z čl. 46 ods. 1 ústavy. (III. ÚS 305/08)

Nakoľko napadnuté zákonné ustanovenia § 120 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a § 52 ods. 2 zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení   neskorších   predpisov,   zaväzujú   dotknuté   orgány   verejnej   správy   (Ministerstvo vnútra   SR   a   policajný   útvar)   vydávať   rozhodnutia,   ktorých   odôvodnenia   obsahujú   iba konštatovanie, že ide o bezpečnostný záujem Slovenskej republiky, tieto ustanovenia nemôžu vyhovovať ani štandardu spravodlivého konania, ktorý v sebe obsahuje ustanovenie čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 14 ods. 1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach.

Uvedené ma osobitný význam aj vzhľadom na skutočnosť, že preskúmavanie týchto rozhodnutí sa deje v Slovenskej republike na základe správneho súdnictva, ktorého úlohou nie je nahradzovať činnosť orgánov verejnej správy, ale len preskúmať „zákonnosť“ ich postupov a rozhodnutí na základe žalôb alebo opravných prostriedkov (§ 244 ods. 1 OSP), teda   to,   či   kompetentné   orgány   pri   riešení   konkrétnych   otázok   vymedzených žalobou/opravným prostriedkom, rešpektovali príslušné hmotno-právne a procesno-právne predpisy.

Pri   uvedenom   je   teda   významnou   aj   skutočnosť,   že   v   zmysle   slovenskej   právnej úpravy správny súd nie je súdom skutkovým, ale súdom, ktorý posudzuje iba právne otázky napadnutého postupu alebo rozhodnutia orgánu verejnej správy, čo podľa môjho názoru, do značnej miery (a otázkou je tiež, či v súlade s obsahom ústavy) zužuje možnosti žalobcu alebo navrhovateľa, plnohodnotne sa domáhať a domôcť ochrany svojich práv.

V súvislosti s obsahom článku 1 ods. 1 ústavy v spojení s jej článkom 46 ods. 1 (princíp proporcionality) Ústavný súd SR konštatoval, že: „Zákonodarca musí aj pri zmene chráneného právneho   postavenia -   aby zásah bol   ústavnoprávne prípustný   -   vychádzať z princípu proporcionality, ktorý je vlastný právnemu štátu. Tento princíp predovšetkým znamená   primeraný   vzťah   medzi   cieľom   (účelom)   sledovaným   štátom   a   použitými prostriedkami.“   (PL.   ÚS   3/00)   a   v   súvislosti   s   utajovanými   skutočnosťami   tiež,   že: „Zákonodarca preto musí hľadať takú právnu úpravu, ktorá dosiahne správnu proporciu medzi   ústavnými   hodnotami,   a   to   základnými   právami   a   slobodami   fyzických   osôb a efektívnym dosahovaním účelu špecifického zákona, akým je nesporne zákon o ochrane utajovaných skutočností, ktorý reprezentuje verejný záujem.“ (PL. ÚS 15/03)

Správne uplatnenie princípu proporcionality teda vyžaduje hľadanie a nachádzanie spravodlivej rovnováhy medzi závažnosťou obmedzenia základného práva a hodnotou cieľa, ktorý štát sleduje obmedzením tohto práva. „Rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým   kritériom   pre   určovanie   primeranosti   obmedzenia   každého   základného   práva alebo slobody.“ (PL. ÚS 7/96)

Judikatúra   Európskeho   súdu   pre   ľudské   práva   (ďalej   len   „ESĽP“)   v   otázkach súvisiacich s ochranou národnej bezpečnosti spojených s odňatím   možnosti pre fyzickú osobu získať určité informácie od štátu (orgánu výkonnej moci) za účelom jej obrany proti vzneseným obvineniam, pritom tiež konštantné poukazuje na porušenie práv zaručených Dohovorom   o   ochrane   ľudských   práv   a   základných   slobôd   (Pozri   napr.   Chahal   proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 15. novembra 1996, sťažnosť č. 22414/93, Al-Nashif proti Bulharsku   zo   dňa   20.   júna   2002,   sťažnosť   č.   50963/99,   Lupsa   proti   Rumunsku zo dňa 8. júna 2006, sťažnosť č. 10337/04 alebo Nolan a K. proti Rusku zo dňa 12. februára 2009, sťažnosť č. 2512/04).

V prípade Al-Nashif proti Bulharsku ESĽP napríklad priamo konštatoval: „Aj tam, kde je národná bezpečnosť v ohrození, koncept zákonnosti a vlády zákona v demokratickej spoločnosti vyžaduje, aby opatrenia ovplyvňujúce základné práva podliehali istej forme kontradiktórneho   konania   pred   nezávislým   orgánom   oprávneným   posúdiť   dôvody rozhodnutia   a   príslušné   dôkazy,   v   prípade   potreby   s   primeranými   procesnými obmedzeniami na použitie utajovaných informácií. Jednotlivec musí byť schopný napadnúť tvrdenie exekutívy, že národná bezpečnosť je v ohrození. Zatiaľ čo posúdenie exekutívy, čo predstavuje hrozbu pre národnú bezpečnosť, bude prirodzene podstatne dôležité, nezávislý orgán musí byť schopný reagovať v prípadoch, keď uplatnenie tohto konceptu nemá žiadny primeraný základ vo faktoch alebo keď odhalí výklad „národnej bezpečnosti“, ktorý je nezákonný alebo v rozpore so zdravým rozumom a arbitrárny“(body 123 - 124).

V prípade Nolan a K. proti Rusku ESĽP tiež konštatoval: „Súd ďalej opakuje, že aj keď sa jedná o národnú bezpečnosť, princípy zákonnosti a právneho štátu v demokratickej spoločnosti vyžadujú, aby opatrenia, ktoré majú dopad na základné ľudské práva podliehali určitej   forme   konania   pred   nezávislým   orgánom   príslušným   na   preskúmanie   dôvodov rozhodnutia   a   relevantných   dôkazov   v   prípade   potreby   s   príslušnými   procesnými obmedzeniami a použitie utajovanej informácie. Jednotlivec musí byť schopný napadnúť tvrdenie výkonnej moci, že národná bezpečnosť je „v stávke“ (je ohrozená).“ (body 69-71) V prípade napadnutých ustanovení zákonodarca nerešpektoval ani právne názory, ktoré vyslovil Ústavný súd SR v minulosti, v súvislosti so záujmom na ochrane utajovaných skutočností a právami preverovanej osoby, získať základné informácie o tom, prečo sa previerka   v   jej   prípade   skončila   bez   vyjadrenia   podľa   §   26   ods.   3   zákona   o   ochrane utajovaných skutočností.

V   tejto   súvislosti   totiž   Ústavný   súd   SR   konštatoval,   že:   „Obmedzenie   tejto preskúmateľnosti však nesmie viesť k tomu, aby sa preverovaná osoba nedozvedela aspoň základné informácie o tom, prečo sa previerka skončila bez vyjadrenia podľa § 26 ods. 3 zákona o ochrane utajovaných skutočností alebo bola ukončená platnosť vyjadrenia pred uplynutím doby platnosti podľa § 27 ods. 1 citovaného zákona“ a tiež, že: „... s ohľadom na to,   že   preverovaná   osoba   sa   nedozvie   aspoň   základné   informácie   o   tom,   prečo   sa previerka skončila bez vyjadrenia podľa § 26 ods. 3 zákona, takýto súdny prieskum nemôže byť z hľadiska ochrany práv a právom chránených záujmov takejto osoby efektívny, nemôže byť dostatočnou zárukou proti svojvôli ani nemôže reálne napĺňať základné právo dotknutej osoby   na   súdnu   ochranu.   Napadnuté   ustanovenia   z   týchto   dôvodov   obmedzujú   prístup preverovanej   osoby   k   súdnej   ochrane   takým   spôsobom   a   v   takej   miere,   že   sa   pri   tom zasahuje do samej podstaty jej práva na súdnu ochranu zaručeného v čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy.“ (PL. ÚS 15/03).

Judikatúra   Európskeho   súdu   pre   ľudské   práva   sa   pritom   tiež   zmieňuje   aj o spôsoboch/metódach, prostredníctvom ktorých možno zabezpečiť právo na spravodlivé správne/súdne konanie aj v tých konaniach,   ktoré sa týkajú národnej bezpečnosti štátu a stým spojenou potrebou ochrany utajovaných skutočností, t. j. aby sa účastník konania do určitej miery dozvedel aspoň rámcové dôvody, pre ktoré je považovaný za hrozbu pre národnú bezpečnosť.

Prostriedkom k tomu je napr. inštitút špecializovaného advokáta s bezpečnostnou previerkou (napr. rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci A. a ostatní proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 19. februára 2009, sťažnosť č. 3455/05 a tiež aj Chahal proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 15. novembra 1996, sťažnosť č. 22414/93) a ďalšie riešenie ponúka napr. aj Česká republika v § 38 ods. 6 zákona č. 500/2005 Sb. Správní řád ve znění pozdějších předpisů. V jeho zmysle „Z nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu,   že jsou předem   seznámeni   s následky   porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto   skutečnostech   a   že   o   poučení   je   sepsán   protokol,   který   podepíší.   Ustanovení odstavce 4 se nepoužije.“

Ako vidno z vyššie uvedeného zákonodarca v napadnutých zákonných ustanoveniach nevyužil   žiadne   zo   spomínaných   riešení   a   nijakým   spôsobom   nevyvážil   záujem   štátu na ochrane   utajovaných   skutočností/bezpečnosti   a   záujem   na   ochrane   základných   práv štátnych príslušníkov tretích krajín.

Stret týchto záujmov (základného práva na spravodlivé správne a súdne konanie, záujem   štátu   na   ochrane   utajovaných   skutočností/bezpečnosti)   riešia   napadnuté ustanovenia   bezvýhradným   uprednostnením   záujmu   štátu   na   ochrane   utajovaných skutočností a popretím základných práv účastníka konania.

V prípade napadnutých ustanovení § 120 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a § 52 ods. 2 zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších   predpisov   preto   podľa   môjho   názoru   prostriedok,   ktorý   použil   zákonodarca na dosiahnutie   sledovaného   cieľa   (účelu),   ktorým   je   zrejme   ochrana   utajovaných skutočnosti/bezpečnosti Slovenskej republiky, preto rozhodne nemožno označiť za „vhodný, potrebný alebo nevyhnutný“, nakoľko tento popiera základné právo na spravodlivé konanie (obsiahnuté v základnom práve na súdnu ochranu) podľa čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v čl. 14 ods. 1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach vo svojej samotnej podstate.»

II.

Podľa čl. 124 ústavy ústavný súd je nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti.

Podľa   čl.   125 ods.   1   ústavy   ústavný   súd rozhoduje   o súlade zákonov   s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

Podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) ústavy ústavný súd začne konanie, ak podá návrh verejný ochranca práv vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1, ak ich ďalšie   uplatňovanie   môže   ohroziť   základné   práva   alebo   slobody   alebo   ľudské   práva a základné   slobody   vyplývajúce   z   medzinárodnej   zmluvy,   ktorú   Slovenská   republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom...

Podľa čl. 140 ústavy podrobnosti o organizácii ústavného súdu, o spôsobe konania pred ním a o postavení jeho sudcov ustanoví zákon.

Podľa čl. 151a ods. 1 ústavy verejný ochranca práv je nezávislý orgán Slovenskej republiky,   ktorý   v   rozsahu   a   spôsobom   ustanoveným   zákonom   chráni   základné   práva a slobody   fyzických   osôb   a   právnických   osôb   v   konaní   pred   orgánmi   verejnej   správy a ďalšími orgánmi verejnej moci, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom. V zákonom ustanovených prípadoch sa verejný ochranca práv môže podieľať na uplatnení zodpovednosti osôb pôsobiacich v orgánoch verejnej moci, ak tieto osoby porušili základné právo alebo slobodu fyzických osôb a právnických osôb. Všetky orgány verejnej moci poskytnú verejnému ochrancovi práv potrebnú súčinnosť.

Podľa čl. 151a ods. 2 ústavy verejný ochranca práv môže predložiť Ústavnému súdu Slovenskej republiky návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe.

Podľa čl. 151a ods. 6 ústavy podrobnosti o voľbe a odvolávaní verejného ochrancu práv, o jeho pôsobnosti, o podmienkach výkonu jeho funkcie, o spôsobe právnej ochrany, o predkladaní   návrhov   na   začatie   konania   pred   Ústavným   súdom   Slovenskej   republiky podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) a o uplatňovaní práv fyzických osôb a právnických osôb ustanoví zákon.

Podľa   §   25 ods.   1 zákona o ústavnom   súde   ústavný   súd   každý   návrh   predbežne prerokuje   na   neverejnom   zasadnutí   bez   prítomnosti   navrhovateľa,   ak   tento   zákon neustanovuje inak.

Pri predbežnom prerokovaní každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedené v ustanovení § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Podľa toho ustanovenia návrhy vo veciach, na ktorých prerokovanie nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy   podané   niekým   zjavne   neoprávneným,   ako   aj   návrhy   podané   oneskorene   môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

Ústavný   súd   vo   veciach   sp.   zn.   Rvp   2461/2012   (11.   júla   2012)   a sp.   zn. Rvp 2661/2012   (29.   júna   2012)   vyzval   navrhovateľku,   aby   doplnila   návrhy   na   začatie konania   o nesúlade   právnych   predpisov   s ústavou   a medzinárodnými   zmluvami,   keď uviedol:

«Konanie   ústavného   súdu   podľa čl. 125   ods.   1   ústavy   je   zásadne   založené na uplatňovaní   dispozičnej   zásady,   ktorá   neumožňuje   ústavnému   súdu   vlastnou   úvahou odvodiť splnenie procesných podmienok z meritórnej časti návrhu [z namietaného nesúladu napadnutých právnych noriem s (aj) článkami ústavy garantujúcimi niektoré základné práva by   mohol   takýto   záver   implicitne   vyplynúť]   ani   dopĺňať   z vlastnej   iniciatívy   procesne relevantným   spôsobom   nedostatky   posudzovaného   návrhu   na   začatie   konania,   a tým suplovať   zodpovednosť   navrhovateľa   za   perfektnosť   návrhu.   Splnenie   tejto   procesnej podmienky musí navrhovateľ sám deklarovať a preukázať explicitne v návrhu.

Celkom konkrétne ide o to, že z predmetného návrhu nie je možné zistiť, či a aké základné   práva   alebo   slobody   môže   ďalšie   uplatňovanie   napadnutých   právnych   noriem ohroziť,   ale   najmä   z neho   vôbec   nevyplýva   súvislosť   s výkonom   pôsobnosti   verejného ochrancu práv.

Podľa čl. 151a ods. 6 ústavy podrobnosti o voľbe a odvolávaní verejného ochrancu práv, o jeho pôsobnosti, o podmienkach výkonu jeho funkcie, o spôsobe právnej ochrany, o predkladaní   návrhov   na   začatie   konania   pred   Ústavným   súdom   Slovenskej   republiky podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) a o uplatňovaní práv fyzických osôb a právnických osôb ustanoví zákon.

Z   §   21   ods.   1   zákona   č.   564/2001   Z.   z.   o verejnom   ochrancovi   práv   v znení neskorších   predpisov   jednoznačne   vyplýva   viazanosť   možného   zistenia,   „že   zákon,   iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis vydaný orgánom verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb“ na vybavovanie podnetu verejným ochrancom práv, ako aj jeho postup (prvý krok) pri zistení uvedených skutočností.   Ďalšie odseky tohto ustanovenia potom dopĺňajú postup verejného ochrancu práv a podanie návrhu na ústavnom súde (odsek 3) sú zavŕšením tohto procesu.»

Podľa § 21 ods. 3 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších   predpisov (ďalej len „zákon   o verejnom ochrancovi práv“) verejný ochranca práv   vo   veciach   súladu   právnych   predpisov   podľa   čl. 125   ods.   1   Ústavy   Slovenskej republiky, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, môže podať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky.

Navrhovateľka   v oboch   už   uvedených   veciach   zobrala   návrhy   späť   a plénum ústavného   súdu   následne   konanie   zastavilo   uznesením   sp.   zn.   PL.   ÚS   14/2012 z 19. septembra 2012 a sp. zn. PL. ÚS 16/2012 z 12. decembra 2012.

Späťvzatiu návrhu predchádzala výzva ústavného súdu, aby verejná ochrankyňa práv konkretizovala   podnet,   ktorý   v spojení   s oboma   návrhmi   riešila.   Namiesto   označenia konkrétnych podnetov vybavovaných verejnou ochrankyňou práv došlo k ich späťvzatiu.

Navrhovateľka na túto právnu situáciu reagovala v návrhu sp. zn. Rvp 22370/2013, keď uviedla, že:

«Ako verejná ochrankyňa práv som v roku 2012 obdržala od sudcov spravodajcov Rudolfa   Tkáčika   a   Milana   Ľalíka   dve   výzvy   na   doplnenie   (Rvp   2661/2012-12 a Rvp 2461/2012-24), ktorými Ústavný súd SR reagoval na podania môjho predchodcu... Pretože z uvedeného môže vyplývať spochybnenie oprávnenia verejného ochrancu práv, ako mu priamo vyplýva z čl. 151a ods. 2 ústavy prostredníctvom nesprávneho výkladu zákona, pokladám za potrebné v úvode tohto podania a na vysvetlenie aktívnej legitimácie verejného ochrancu práv podávať návrhy na začatie konania pred Ústavným súdom SR vo veciach   súladu   právnych   predpisov   podľa   čl.   125   ods.   1   ústavy,   ak   ich   ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, uviesť nasledovné:

Verejný   ochranca   práv   sa   stal   súčasťou   ústavného   systému   Slovenskej   republiky schválením   ústavného   zákona   č.   90/2001   Z.   z.   z   23.   februára   2001,   ktorým   sa   menila a dopĺňala Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov. V novom článku 151a ústavy, bol verejný ochranca práv definovaný ako nezávislý orgán,   ktorý   sa   v   rozsahu   a   spôsobom   ustanoveným   zákonom   podieľa   na   ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti   orgánov   verejnej   správy,   ak   je   ich   konanie,   rozhodovanie   alebo   nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo s princípmi demokratického a právneho štátu. Podrobnosti   o   voľbe   a   odvolávaní   verejného   ochrancu   práv,   o   jeho   pôsobnosti, o podmienkach   výkonu   jeho   funkcie,   o   spôsobe   právnej   ochrany   a   o   uplatňovaní   práv fyzických osôb a právnických osôb, v zmysle ústavy, ustanovuje zákon.

Týmto zákonom sa stal zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv, ktorý prijala   Národná   rada   Slovenskej   republiky   dňa   4.   decembra   2001   (ďalej   len   „zákon o VOP“).

Vo vymedzení predmetu úpravy zákona o VOP (§ 1) sa konštatovalo, že tento zákon upravuje rozsah a spôsob, ktorým sa verejný ochranca práv ako nezávislý orgán podieľa na ochrane   základných   práv   a   slobôd   fyzických   osôb   a   právnických   osôb   pri   konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo   nečinnosť   v   rozpore   s   právnym   poriadkom   alebo   princípmi   demokratického a právneho   štátu,   podrobnosti   o   pôsobnosti   verejného   ochrancu   práv,   o   podmienkach výkonu   jeho   funkcie,   o   spôsobe   právnej   ochrany   a   o   uplatňovaní   práv   fyzických   osôb a právnických osôb.

V zmysle § 13 ods. 1 získal verejný ochranca práv oprávnenie konať na základe podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy.

V   ustanovení   §   21   ods.   1   tohto   zákona   sa   pritom   konštatovalo,   že   „...   ak   pri vybavovaní podnetu verejný ochranca práv zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že zákon, iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis vydaný orgánom verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb, môže podať podnet na jeho zmenu alebo zrušenie príslušnému orgánu.“

Na   uvedené   nadväzoval   text   ods.   2   toho   istého   ustanovenia,   v   ktorom   sa konštatovalo, že orgán, ktorému verejný ochranca práv podal podnet podľa odseku 1, musí upovedomiť verejného ochrancu práv do tridsiatich dní o opatreniach, ktoré na základe jeho podnetu vykonal.

Pôvodné znenie § 21 zákona o VOP pritom neobsahovalo ods. 3 Podávanie podnetu na zmenu zákona, iného všeobecne záväzného právneho predpisu alebo   vnútorného   predpisu   vydaného   orgánom   verejnej   správy,   sa   tak   stalo   osobitným zákonným oprávnením verejného ochrancu práv v prípadoch, ak verejný ochranca práv pri vybavovaní podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu,   že   zákon,   iný   všeobecne   záväzný   právny   predpis   alebo   vnútorný   predpis   vydaný orgánom verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb. O   tom,   že   uvedené   nemožno   spájať   s   oprávnením   verejného   ochrancu   práv predkladať Ústavnému súdu Slovenskej republiky návrh na začatie konania podľa čl. 125 (ktoré zaviedla až novela ústavy v roku 2006), svedčí najmä skutočnosť, že oprávneniu verejného ochrancu práv podávať podnet na zmenu zákona, iného všeobecne záväzného právneho predpisu alebo vnútorného predpisu (§ 21 ods. 1 zákona o VOP) korešpondovala povinnosť   dotknutého   orgánu   upovedomiť   verejného   ochrancu   práv   do   tridsiatich   dní o opatreniach, ktoré na základe jeho podnetu vykonal (§ 21 ods. 2 zákona o VOP). Existujúce oprávnenia verejného ochrancu práv ďalej významným spôsobom rozšíril ústavný zákon č. 92/2006 Z. z. z 3. februára 2006, ktorým sa menila a dopĺňala Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.

Tento ústavný zákon vložil do čl. 151a ústavy nový text odseku 2, ktorý definoval samostatné oprávnenie verejného ochrancu práv predkladať Ústavnému súdu SR návrh na začatie konania podľa čl. 125. ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe a spresnil aj znenie článku   151a   ods.   6   ústavy   keď   ustanovil,   že:   „...   podrobnosti   o   predkladaní   návrhov na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) ustanoví zákon.“...

Úmysel ústavodarcu, teda jednoznačne smeroval k rozšíreniu oprávnenia verejného ochrancu práv o novú právomoc podávať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 odsek 1, buď na základe podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy. Na   vyššie   uvedené   ústavné   zmeny   reagovala   Národná   rada   Slovenskej   republiky novelou zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv.

V súvislosti s novým ústavným oprávnením verejného ochrancu práv sa súčasťou § 21   zákona   o   VOP   stal   nový   samostatný   odsek   3,   v   ktorom   sa   konštatuje:   „Verejný ochranca   práv   vo   veciach   súladu   právnych   predpisov   podľa   čl.   125   ods.   1   Ústavy Slovenskej   republiky,   ak   ich   ďalšie   uplatňovanie   môže   ohroziť   základné   práva   alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, môže podať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky“. V dôvodovej správe k predkladanému návrhu zákona, sa podobne ako v dôvodovej správe k novele ústavy, tiež konštatovalo, že: „Pri svojej činnosti sa verejný ochranca práv riadi Ústavou Slovenskej republiky a celým právnym poriadkom, z čoho pre neho vyplýva povinnosť, aby kontroloval orgány verejnej správy, či tieto pri svojej činnosti, pri svojom konaní,   rozhodovaní   postupujú   v   súlade   s   ústavou,   zákonmi,   ale   aj   princípmi demokratického   a   právneho   štátu.   Tiež   skúma,   či   orgány   verejnej   správy   sú   činné,   či nečinné. Je kontrolným orgánom vo vzťahu k orgánom verejnej správy a svoje povinnosti uskutočňuje nielen v súlade so zákonom, ale aj v súlade so základnými zásadami etiky. Koná   predovšetkým   na   základe   podnetu,   ale   je   mu   daná   možnosť   konať   i   z   vlastnej iniciatívy.“

Text nového ustanovenia § 21 ods. 3 zákona o VOP (teda slovné spojenie „... ak ich ďalšie   uplatňovanie   môže   ohroziť   základné   práva   alebo   slobody   alebo   ľudské   práva a základné   slobody   vyplývajúce   z   medzinárodnej   zmluvy,   ktorú   Slovenská   republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom“), pritom zmocňuje verejného ochrancu práv, aby podal návrh na začatie konania pred Ústavným súdom SR vo veci súladu podľa čl. 125 ods. 1 ústavy aj v situácii, keď dospeje k záveru, že ďalšie uplatňovanie právneho predpisu môže v budúcnosti ohroziť základné práva alebo slobody. Aj   na   základe   uvedeného   je   zrejmé,   že   uplatnenie   tohto   oprávnenia   sa   nemôže výlučne spájať s podnetom od fyzickej alebo právnickej osoby.

Ustanovenie § 21 ods. 3, ktoré prijal zákonodarca na vykonanie ústavného zákona č. 92/2006   Z.   z.,   nielenže   vôbec   nenadväzuje   na   obsah   predchádzajúcich   ods.   1   a   2 (v ktorých je upravené osobitné konanie - podávanie podnetu na zmenu alebo zrušenie právneho predpisu príslušnému orgánu), ale ako vyplýva z jeho znenia, jednoznačne sa vzťahuje aj na prípady, pri ktorých ešte nemuselo dôjsť k porušeniu niektorého základného práva alebo slobody alebo ľudského práva a základnej slobody a ku ktorým ešte verejný ochranca práv ani nemusel dostať podnet naznačujúci prípadný nesúlad takýchto právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy.

V súčasnosti platné a účinné znenie celého § 21 zákona o VOP (ktorý v zmysle čl. 151a   ods.   6   ústavy   ustanovuje   podrobnosti   o   pôsobnosti   verejného   ochrancu   práv, o podmienkach   výkonu   jeho   funkcie,   o   predkladaní   návrhov   na   začatie   konania   pred Ústavným súdom SR podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) a o uplatňovaní práv fyzických osôb a právnických osôb) teda v zmocňuje verejného ochrancu práv, aby:

- v prípade, ak pri vybavovaní podnetu zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že zákon, iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis vydaný orgánom verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb, podal podnet na jeho zmenu alebo zrušenie príslušnému orgánu (v zmysle § 21 ods. 2 orgán, ktorému verejný ochranca práv podal podnet, musí upovedomiť verejného ochrancu práv do 20 dní o opatreniach, ktoré na základe jeho podnetu vykonal) a

- v prípade, ak ďalšie uplatňovanie právnych predpisov môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú   Slovenská   republika   ratifikovala   a   ktorá   bola   vyhlásená   spôsobom   ustanoveným zákonom, podal návrh na začatie konania pred Ústavným súdom SR vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy.

Zásadný rozdiel pritom existuje:

- v nástroji, ktorý má verejný ochranca práv v týchto prípadoch k dispozícii (podľa § 21 ods. 1 je to podnet a podľa § 21 ods. 3 je to návrh na začatie konania),

-   v   orgáne   voči   ktorému   môže   verejný   ochranca   práv   uplatniť   svoje   oprávnenie (podľa § 21 ods. 1 verejný ochranca podáva svoj podnet na zmenu alebo zrušenie zákona, iného   všeobecne   záväzného   právneho   predpisu   alebo   vnútorného   predpisu   príslušnému orgánu,   v   prípade   ak   zistí   skutočností   nasvedčujúce   tomu,   že   takýto   predpis   porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb a podľa § 21 ods. 3 verejný ochranca práv podáva návrh na začatie konania na Ústavný súd SR),

- v procesnom postupe verejného ochrancu práv (podľa § 21 ods. 1 postupuje verejný ochranca práv podľa zákona o VOP a podľa § 21 ods. 3 musí verejný ochranca práv pri podávaní   návrhu   na   začatie   konania   Ústavného   súdu   SR   postupovať   podľa   zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov) a tiež aj

-   v   konaní,   ktoré   nasleduje   po   tom,   ako   verejný   ochranca   práv   uplatní   svoje oprávnenie a v právnych následkoch takéhoto konania (podľa § 21 ods. 2 je príslušný orgán povinný upovedomiť verejného ochrancu práv do 20 dní o opatreniach, ktoré na základe jeho podnetu vykonal a podľa § 21 ods. 3 Ústavný súd SR zaháji svoje konanie).

V tejto súvislosti pokladám na tomto mieste za potrebné upozorniť tiež aj na znenie § 22 ods. 2 zákon o VOP, v zmysle ktorého ustanovenia § 14 ods. 3 a § 17 až 21 sa vzťahujú na verejného ochrancu práv a orgány verejnej správy aj vtedy, ak verejný ochranca práv plní úlohy, ktoré patria do jeho pôsobnosti, z vlastnej iniciatívy bez toho, aby vo veci bol podaný podnet.

V zmysle vyššie uvedeného je teda verejný ochranca práv, v súlade s čl. 151a ústavy, oprávnený predkladať Ústavnému súdu SR návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe a môže tak urobiť buď na základe podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy.

Uvedené   potvrdzuje   aj   právna   teória.   V   najnovšom komentári k ústave sa   napr. konštatuje: „Verejný ochranca práv vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú   Slovenská   republika   ratifikovala   a   ktorá   bola   vyhlásená   spôsobom   ustanoveným zákonom, má možnosť podľa svojej úvahy predložiť Ústavnému súdu Slovenskej republiky návrh na začatie konania.“

Popri   vyššie   uvedenej   právnej   argumentácii   pokladám   za   potrebné   vysloviť   aj presvedčenie,   že   pre   materiálny   právny   štát   (ku   ktorého   podpore   sa   Ústavný   súd   SR vo svojich   rozhodnutiach   opakovane   prihlásil)   je   neprijateľné   akceptovanie   stavu,   keď právna   norma   popiera   základné   práva   alebo   slobody   garantované   v   ústave   alebo medzinárodných zmluvách.

Aj z tohto dôvodu je pre materiálny štát charakteristické aj rozširovanie ochrany základných práv a slobôd, ktorú zabezpečujú orgány ochrany ústavnosti, aj multiplikáciou subjektov oprávnených iniciovať konanie na preskúmanie ústavnosti právnych noriem. Verejný   ochranca   práv   patrí   do   skupiny   orgánov   ochrany   práva,   ktorému ústavodarca zveril ochranu základných práva a slobôd fyzických osôb a právnických osôb v konaní   pred   orgánmi   verejnej   správy   a   ďalšími   orgánmi   verejnej   moci   a   tiež   aj oprávnenie predkladať Ústavnému súdu SR návrhy na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe.

Tieto   oprávnenia   verejného   ochrancu   práv   slúžia   nielen   na   podporu   samotného materiálneho   právneho   štátu   a   jeho   demokratického   charakteru,   ale   tiež   významne prispievajú k skvalitňovaniu ochrany fyzických a právnických osôb.»

Uvedený názor na aktívnu legitimáciu navrhovateľkou v konaní o súlade právnych predpisov možno zhrnúť tak, že sa domnieva, že jej aktívna legitimácia je generálna, bez vzťahu   ku   konkrétnej   fyzickej   osobe   alebo   právnickej   osobe,   ktoré   sa   dožadujú   u nej ochrany základných práv a slobôd v zmysle čl. 151a ods. 1 ústavy a § 1 písm. a) zákona o verejnom ochrancovi práv.

Navrhovateľka   síce   citovala   čl.   151a   ods.   6   ústavy,   nezdôraznila   však,   že   tento ústavný text odkazuje v podrobnostiach jej činnosti od voľby až po rozhodovaciu činnosť na zákonnú úpravu. Teda ústavný text splnomocňuje zákon na úpravu postupu v konaní verejného ochrancu práv.

Referenčným   ustanovením   na   jej   aktívnu   legitimáciu   v konaní o súlade   právnych predpisov   podľa   čl.   125   ods.   1   ústavy   preto   zostáva   zákonná   úprava   vyplývajúca z ustanovenia   §   21   zákona   o verejnom   ochrancovi   práv,   ktorého   úvodné   slová   „ak   pri vybavovaní podnetu verejný ochranca práv zistí...“ znamenajú, že ide o zistenia viažuce sa na konkrétnu činnosť ochrankyne verejných práv. Odporovalo by právnej logike, aby každé ustanovenie   zákona   o verejnom   ochrancovi   práv   začínalo   úvodom   „ak   pri   vybavovaní podnetu...“. Je zrejmé, že aj § 21 ods. 2 a 3 zákona o verejnom ochrancovi práv sa viaže na konkrétne zistenia a preskúmavania podnetov právnických a fyzických osôb, čo dokonca zdôrazňuje   nadpis   kapitoly   „Postup   pri   vybavovaní   podnetov“,   ktorej   obsahom   je   aj ustanovenie § 21. Celá táto časť zákonnej úpravy sa teda vzťahuje na postup pri vybavovaní podnetov.

Zákonná   úprava   postavenia   verejného   ochrancu   práv   vyplýva   z ustanovenia   §   1 zákona o verejnom ochrancovi práv, ktorý zdôrazňuje jej právne postavenie pri ochrane základných práv a slobôd, konkrétnych právnických a fyzických osôb.

Takto je potrebné vykladať aj ustanovenie § 22 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv, keď ústavne konformný výklad čl. 151a ústavy ukladá verejnému ochrancovi práv zaisťovať ochranu   základných   práv   a slobôd   fyzickým   alebo právnickým   osobám.   Túto ochranu zabezpečuje v konaniach pred orgánmi verejnej správy a ďalšími orgánmi verejnej moci. Spôsob ochrany a jej rozsah ustanovuje zákon, podľa ktorého môže byť prioritne prijímateľom podnetov fyzických a právnických osôb, ktoré sa podnetmi domáhajú ochrany pred nezákonným postupom orgánov verejnej moci.

Aj v súlade s ustanovením § 22 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv môže však iniciatívne   preskúmavať   a vyhľadávať   možné   porušenie   základných   práv   fyzických a právnických osôb v konkrétnych prípadoch, a potom zaistiť postup v súlade s ustanovením § 14 ods. 3 a § 17 až § 21 zákona o verejnom ochrancovi práv tak, ako keby sa na neho obrátila podnetom fyzická alebo právnická osoba.

Súčasťou takéhoto postupu je potom možnosť podať návrh podľa čl. 125 ústavy, vždy však v súvislosti so svojou základnou ústavnou právomocou ochraňovať konkrétne, a nie abstraktné práva fyzických a právnických osôb.

Pre otázku riešenia právneho postavenia verejného ochrancu práv ako navrhovateľa vo   veci   súladu   právnych   predpisov   s ústavou   a medzinárodnými   zmluvami,   ktoré   sú súčasťou   právneho   poriadku   podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   ústavy,   je   referenčným ustanovením čl. 130 ods. 1 ústavy.

Ak by ústavný súd prijal názor na aktívnu legitimáciu v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy prezentovaný verejnou ochrankyňou práv, určil by jej silnejšie právne postavenie v parlamentnej republike, ako majú priamo volení zástupcovia – poslanci, pretože títo, ak chcú podať takýto návrh, musia ho podať najmenej v počte jednej pätiny   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky.   Podobne   je   to   i s vrcholným orgánom výkonnej moci – vládou, ktorá v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy je aktívne legitimovaná ako kolektívny orgán. Ak by si ústavný súd osvojil názor na aktívnu legitimáciu predložený verejnou ochrankyňou práv, predstavovalo by to jej osobitné postavenie v systéme kontroly ústavnosti právneho poriadku prevyšujúce aktívnu   legitimáciu   zákonnej   a výkonnej   moci.   Takéto   široké   ponímanie   aktívnej legitimácie nemá opodstatnenie v ústavnom poriadku Slovenskej republiky. Umožňovalo by verejnej ochrankyni práv dožadovať sa kontroly ústavnosti pri riešení podnetov konkrétnych právnických alebo fyzických osôb, ktoré sa uchádzajú o jej ochranu, ale aj vždy podľa jej voľných úvah bez riešenia podnetov konkrétnych subjektov, ktorých ochranu vykonáva. Pokiaľ   dôvodová   správa   k rozšíreniu   právomocí   verejného   ochrancu   práv   uvádza   aj možnosť   iniciovať   konanie   pred   ústavným   súdom   z vlastnej   iniciatívy,   ide   o závažné rozšírenie   jeho   právomocí.   Ak   v konkrétnom   prípade,   ktorý   si   verejný   ochranca   práv vyhľadá,   zistí,   že   právny   predpis   môže   byť   v nesúlade   s ústavou   a medzinárodnými záväzkami   z oblasti   základných   práv   a slobôd,   bez   ďalšieho   môže   podať   návrh na preskúmanie takéhoto právneho predpisu ústavným súdom. Je potrebné znovu zdôrazniť hlavný účel zriadenia inštitútu verejného ochrancu práv obsiahnutý v čl. 151a ods. 1 ústavy viažuci sa na poskytnutie konkrétnej ochrany právnickým a fyzickým osobám.

Ústava   obmedzuje   oproti   iným   subjektom   (jedna   pätina   poslancov,   prezident Slovenskej   republiky,   vláda   Slovenskej   republiky   a generálny   prokurátor   Slovenskej republiky)   verejného   ochrancu   práv   vo   veci   podania   návrhu   na   vyslovenie   nesúladu s ústavou a medzinárodnými zmluvami podľa čl. 125 ods. 1 ústavy tak, že môže podať návrh na začatie konania iba vo vzťahu k prameňom práva, ktorých ďalšie uplatňovanie môže   ohroziť   základné   práva   alebo   slobody   alebo   ľudské   práva   a základné   slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom.

Aj už uvedené vecné obmedzenie právomoci verejného ochrancu práv smeruje k jeho základnej právomoci ochraňovať základné ľudské práva a slobody fyzických a právnických osôb.

Ústavný súd vo svojom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 12/2012 z 11. júla 2012 (bod 32) zdôraznil význam preskúmania ústavnej súladnosti zákona pochádzajúci zo všeobecného súdu ako nenahraditeľný v systéme špecifickej a koncentrovanej súdnej kontroly ústavnosti pre priamu ochranu jednotlivca pred   legislatívnou mocou   a zdôraznil   aj skutočnosť,   že rozhodnutie má všeobecne záväzné derogačné účinky.

Tento   právny   názor   ústavný   súd   zdôraznil   aj   na   konanie   iniciované   verejnou ochrankyňou   práv,   kde   tiež   dochádza   k mimosúdnemu   prieskumu   rozhodnutí   orgánov verejnej   moci   na   základe   podnetu   právnickej   alebo   fyzickej   osoby,   ktorá   sa   o takýto prieskum uchádza podaním podnetu.

Ústavný   súd   trvá   na   svojom   predchádzajúcom   názore,   že   na   rozdiel   od   iných procesne legitimovaných subjektov podľa čl. 130 ods. 1 ústavy verejný ochranca práv môže namietať neústavnosť len takého zákona, ktorý upravuje základné práva a slobody a ktorého aplikácia pripadá do úvahy vo veci, ktorú preskúmava v konaní o podnete právnickej alebo fyzickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy bez podnetu, ale v súvislosti s konkrétnou svojou činnosťou v rámci ústavou zverenej právomoci.

To   znamená,   že   v prípade,   že   verejná   ochrankyňa   práv   nepreukáže   svoj   vzťah k riešeniu problému v konkrétnej veci, v ktorej podala návrh na vyslovenie nesúladu právnej normy podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ústavný súd ho odmietne podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde ako podaný zjavne neoprávnenou osobou.

Vzhľadom   na   uvedené   ústavný   súd   návrh   odmietol,   a   preto   bolo   bez   ďalšieho právneho   významu   zaoberať   sa   ďalšími   návrhmi   obsiahnutými   v návrhu   (pozastavenie účinnosti právnych predpisov).

Na strane verejnej ochrankyne práv požiadal vo veci o štatút vedľajšieho účastníka Z. J. Rozhodnutie o pripustení, resp. nepripustení vedľajšieho účastníka v konaní sa viaže na vec, ktorá bola prijatá na ďalšie konanie s tým, že ústavný súd rozhodne v merite veci. Vzhľadom   na   to,   že   návrh   bol   odmietnutý,   je   bez   ďalšieho   právneho   významu zaoberať sa návrhom na pripustenie vedľajšieho účastníka v konaní.

Podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde sa k tomuto rozhodnutiu pripája odlišné stanovisko   sudkyne   Ľudmily   Gajdošíkovej,   sudcu   Ladislava   Orosza   a sudcu   Lajosa Mészárosa.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 5. marca 2014