znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 5/2012-87

Ústavný súd Slovenskej republiky na verejnom zasadnutí 22. januára 2014 v pléne zloženom   z   predsedníčky   Ivetty   Macejkovej   a   zo   sudcov   Jána   Auxta,   Petra   Brňáka, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Sergeja Kohuta, Milana Ľalíka, Jána   Lubyho,   Lajosa   Mészárosa,   Marianny   Mochnáčovej,   Ladislava   Orosza   (sudca spravodajca) a Rudolfa Tkáčika o návrhu skupiny 34 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpených advokátom Mgr. Š. J., K., na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky vo veci namietaného nesúladu ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l :

Návrhu   skupiny   34   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 9. marca 2012 doručený   návrh   skupiny   34   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „navrhovatelia“ alebo „skupina poslancov“),   zastúpených   advokátom   Mgr.   Š. J., K.,   na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a c) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“), ktorým sa domáhajú vyslovenia nesúladu ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o miestnych daniach“), ako aj ustanovení § 2 ods. 4 písm. a) a b) a § 4 ods. 1 písm. k) Všeobecne záväzného nariadenia (ďalej len „VZN“) obce Drahňov č. 1/2012 zo 6. decembra 2011 o miestnych daniach a o miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady na území obce Drahňov (ďalej len „VZN obce Drahňov“), ustanovenia § 7 písm. a) VZN obce Jastrabie pri Michalovciach č. 1/2011 z 10. decembra 2010 o miestnych daniach, ustanovenia § 7 písm. a) VZN obce Iňačovce č. 2/2007 zo 14. decembra 2007 o miestnych daniach a tiež ustanovení § 3 ods. 1 písm. a) a b) VZN obce Čečehov č. 4/2011 zo 7. decembra 2011 o miestnych daniach a poplatkoch na kalendárny rok 2012 (spolu ďalej len „napadnuté ustanovenia VZN obcí Drahňov, Jastrabie pri Michalovciach, Iňačovce a Čečehov“) s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy a tiež vyslovenia nesúladu ustanovenia § 3 ods. 4 písm. e) VZN obce Drahňov s § 12 ods. 2 v spojení s § 10 ods. 1 zákona o miestnych daniach.

Návrh v časti týkajúcej sa namietaného nesúladu § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach (spolu ďalej aj „napadnuté ustanovenia zákona o miestnych daniach“) s označenými ustanoveniami ústavy navrhovatelia odôvodňujú najmä takto:

«Zákonom č. 582/2004 Z. z. sa upravila pôsobnosť a právomoc obcí, v rámci ktorej obce ako správcovia dane (v spojitosti s príslušným ustanovením § 1a písm. b) zákona 511/1992   Zb.   o   správe   daní   a   poplatkov   a   neskôr   v   spojitosti   s   §   4   ods.   1   zákona č. 563/2009 Z.   z. Daňový poriadok (účinný od 1.   1.   2012) môžu ukladať miestne dane taxatívne   vymedzené   v   §   2   Zákona   č.   582/2004   Z.   z.   Aplikačná   prax   obcí   v   spojitosti s neperfektnosťou   Zákona   č.   582/2004   Z.   z.,   resp.   protiústavnosťou   jeho   ustanovení namietaných   v   tomto   návrhu   vedie   k   deformáciám   právneho   prostredia,   obmedzenia slobody podnikania a základných práv a slobôd subjektov (najmä právnických a fyzických osôb   vykonávajúcich   podnikateľskú   činnosť   v   oblasti   pôdohospodárstva a poľnohospodárskej   výroby)   takým   výrazným   spôsobom,   ktoré   je   podľa   názoru navrhovateľov v právnom štáte neprípustné. Tieto právne nežiaduce a v právnom štáte neakceptovateľné javy sa vynímajú hlavne k jednému druhu miestnych daní, ktoré môže obec ukladať na základe Zákona č. 582/2004 Z. z., ktorým je daň z nehnuteľností (§ 2 ods. 1 písm. a) Zákona č. 582/2004 Z. z.).

Aplikačná prax Zákona č. 582/2004 Z. z., ktorá sa prejavuje v príslušných všeobecne záväzných nariadeniach obcí (ďalej len „VZN“) týkajúcich sa dane z nehnuteľností neberie ohľad na daňové subjekty, umožňuje ich vedomé aj nevedomé konkurenčné zvýhodňovanie na základe jednostranného a často krát ultimatívneho právneho aktu obce, ktoré je daňový subjekt povinný rešpektovať bez reálnej možnosti brániť sa voči takémuto postupu správcu dane - obce.

Vzhľadom na nejednoznačnosť a neustálenosť právnej teórie, či obec vykonáva pri aplikácii zákona   č.   582/2004   Z.   z.   a   vydávaním   VZN   svoju   pôsobnosť   v rámci   výkonu územnej samosprávy (Čl. 68 Ústavy SR v spojitosti a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení (ďalej len „ZoOZ“) alebo či obec plní úlohy štátnej správy v tomto prípade na základe splnomocnenia zákonom a v jeho medziach (Čl. 71 ods. 2 Ústavy SR a § 6 ods. 2 ZoOZ) navrhovatelia žiadajú, aby Ústavný súd preskúmal návrh navrhovateľov z hľadiska súladu s Ústavou SR z pohľadu oboch vyššie menovaných ustanovení Ústavy SR a ZoOZ.

Cieľom prijatej právnej úpravy súvisiacej s touto oblasťou bolo zefektívniť správu daní   na   samosprávnej   úrovni   a   tým   vytvoriť   podmienky   pre   reálne   napredovanie územnosprávnych   jednotiek   a   nie   navodenie   stavu,   keď   obce   ako   správcovia   daní   na základe   im   to   umožňujúcej   právnej   úpravy   „zneužívajú“   svoje   oprávnenia   za   účelom naplnenia   „obecných   rozpočtov“,   pričom   táto   činnosť   vedie   k   zníženiu konkurencieschopnosti daňových subjektov, ktorých základným výrobným prostriedkom pre ich   podnikateľskú   činnosť   sú   nehnuteľnosti   (stavby,   pozemky)   či   už   v   rámci   daného mikroregiónu   Slovenskej   republiky,   ale   aj   v   súčte   regiónov   k   zníženiu konkurencieschopnosti   daňových   subjektov   podnikajúcich   v   Slovenskej   republike   voči okolitým štátom (vzhľadom na povahu právnej úpravy okolitých štátov vo vzťahu k dani z nehnuteľnosti a výške dotácií poskytovaných poľnohospodárskym subjektom v Slovenskej republike a v okolitých štátoch).»

V ďalšej časti odôvodnenia svojho návrhu navrhovatelia po analýze napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach tvrdia, že možno „de facto a aj de iure pripustiť, že obec   ako   správca   dane   pri   určovaní   sadzieb   daní   (a   tým   aj   samotnej   dane)   pre nehnuteľnosti aj pri zachovaní zákonných limitov (5-násobku pre skupiny pozemkov a 40- násobku pre druhy stavieb) nie je zákonom limitovaná vo vzťahu k určeniu maximálnej výšky sadzby dane a tým aj výšky dane“. V tejto súvislosti navrhovatelia ďalej uvádzajú, že „obec ako správca dane tiež musí postupovať v súlade s Čl. 2 ods. 2 Ústavy SR a pri rešpektovaní Čl. 1 ods. 1 a Čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 Ústavy. V rámci týchto ústavných limitov   je   povinnosťou   zákonodarcu   v   právnom   predpise   presne   a   dostatočne   určite vymedziť oprávnenia správcu (ktorý autoritatívne ukladá povinnosti daňovým subjektom podliehajúcim jeho pôsobnosti), ako aj povinnosti daňovníkov (rozsah práv a povinností subjektov práva). Zákonné vymedzenie predošlé menovaných práv a povinností (ich rozsahu a   medzí)   akceptovateľným   a   predvídateľným   spôsobom   umožní   subjektom   podriadeným správcovi   dane   (daňovým   subjektom   v   pôsobnosti   obce)   dostatočne   určitým   spôsobom predvídať   ich   povinnosti   a   ich   rozsah,   ktoré   im   budú   uložené   (povinnosť   platiť   daň z nehnuteľností a jej minimálnu a maximálnu výšku).

V kontexte predošle uvedeného máme za to, že je povinnosťou zákonodarcu stanoviť také medze práv a povinností, ktoré umožňujú jednoznačne definovať rozsah povinností subjektom, ktoré budú a sú ich adresátom (minimálna a maximálna výška miestnej dane z nehnuteľností). Zákonodarca v § 8 ods. 1 a § 12 ods. 1 Zákona č. 582/2004 Z. z. (pre prípad,   že   obec   ako   správca   dane   vydaním   VZN   uloží   povinnosť   platiť   miestnu   daň z nehnuteľností pre daňovníkov, ktorým táto povinnosť v zmysle Zákona č. 582/2004 Z. z. vzniká) stanovil minimálnu zákonnú hranicu pre ročnú sadzbu dane i) pre daň z pozemkov vo výške 0,25 % a ii) pre daň zo stavieb ročnú sadzbu vo výške 0,033 Eur za každý aj začatý m2 zastavanej plochy.

Zákonodarca však pri prijímaní právneho predpisu opomenul stanoviť maximálnu možnú   hranicu   sadzby   daní,   ktoré   môže   správca   uložiť   vo   VZN   pri   ukladaní   daní daňovníkom. Zákon č. 582/2004 Z. z. stanovuje iba maximálne rozpätie, v rámci ktorých môže správca dane určiť odlišné sadzby dane pre jednotlivé skupiny pozemkov alebo druhy stavieb,   avšak   pri   zachovaní   tohto   rozpätia   (5-násobku)   medzi   najnižšou   a   najvyššou ročnou sadzbou dane pre jednotlivé skupiny pozemkov vymedzených v Zákone č. 582/2004 Z. z. a 40-násobku ročnej sadzby dane násobku medzi najnižšou a najvyššou sadzbou dane pre jednotlivé druhy stavieb horná hranica sadzby dane v oboch prípadoch nie je zákonom obmedzená, okrem ustanovenia § 8 ods. 2 posledná veta Zákona č. 582/2004 Z. z., resp. je ponechaná na voľnú úvahu (ľubovôľu) správcu dane pri zachovaní zákonného rozpätia ročných sadzieb daní pre daň z nehnuteľnosti (pozemkov a stavieb).

Jediným zákonným limitom pre obce ako správcov dane pri určovaní maximálnej výšky ročnej sadzby dane z pozemkov (a tým de facto aj dane z pozemkov) je ustanovenie § 8 ods. 2 posledná veta, ktorá obmedzuje maximálnu výšku ročnej sadzby dane za pozemky funkčne   spojené   so   stavbou   jadrového   zariadenia   na   100-násobok   ročnej   sadzby   dane podľa odseku 1 § 8 Zákona 582/2004 Z. z. (t. j. maximálne na 100-násobok základnej ročnej sadzby dane určenej v zákone, ktorá je vo výške 0,25 %).“.

Podľa   názoru   navrhovateľov „Je   neprípustné,   aby   v právnom   štáte normotvornú právomoc   (zákonodarnú)   zverenú   Národnej   rade   Slovenskej   republiky   nahrádzala normotvorná činnosť obce...

Stanoviť   rozsah   práv   a   povinností   (maximálne   ročné   sadzby   daní   pre   daň z nehnuteľností)   možno   len   na   základe   zákona   a   v jeho   medziach,   a   nie   normatívnymi právnymi   aktmi   obcí   ako   správcov   dane   (VZN),   ktorým   táto   právomoc   neprislúcha. Zákonná   absencia   takejto   úpravy   nemôže   byť   ústavne   ospravedlniteľná   pre   stanovenie maximálnych sadzieb daní obcami ako správcami daní vo svojich jednotlivých VZN.“.

Navrhovatelia tvrdia, že „Ústavný princíp konať v medziach zákona a na základe neho pri zachovaní princípu proporcionality nemôže byť aplikovaný a prenesený do VZN obce,   kde   následne   obec   je   aj   vykonávateľom   týchto   medzí“,   keďže   táto   skutočnosť „v aplikačnej praxi môže znamenať a aj znamená, že obce za účelom získania čo najväčších finančných   prostriedkov   pre   potreby   ich   činnosti   síce   budú   rešpektovať   zákonný   limit 5-násobku resp. 40-násobku medzi najvyššie a najnižšie vymedzenou sadzbou dane určenou vo VZN vo vzťahu k dani z nehnuteľností (pozemky a stavby), avšak v súlade s predošle uvedeným a v dôsledku absencie maximálnych zákonných limitov sadzby daní (ako formu ochrany   vlastníckeho   práva,   resp.   jeho   čiastkových   práv,   napr.   práva   užívať   vec — nehnuteľnosť) budú neprimerane vysoké až likvidačné, a nebudú v súlade s požiadavkou princípu právneho štátu a princípu proporcionality“.

Podľa   navrhovateľov   aplikácia   zákona   o   miestnych   daniach „nemôže   vytvárať možnosť a ani viesť k neprimeraným zásahom do práv tretích osôb (vlastníckeho práva a práva podnikať)“, pričom navyše napadnuté ustanovenia zákona o miestnych daniach na základe   neprimerane   ustanovených   sadzieb   daní   umožňujú   zvýhodňovať   (neprimerane diskriminovať v pozitívnom či negatívnom zmysle) „fyzické či právnické osoby v závislosti od toho, či ich výrobný prostriedok alebo výrobná činnosť sa realizuje v tej ktorej časti obce resp.   v   závislosti   od   toho,   či   predmetný   subjekt,   právnická   osoba   alebo   samostatne hospodáriaci roľník, vykonávajúci poľnohospodársku výrobu ako svoju hlavnú činnosť“.

Sumarizujúc svoju argumentáciu, navrhovatelia uvádzajú, že „zákonné obmedzenia a limity musia byť ústavne konformné a nesmú viesť k zákonnému zvýhodňovaniu alebo znevýhodňovaniu subjektov práva neprimeraným spôsobom len na základe ich príslušnosti k právnej   forme,   resp.   lokalite,   v   ktorej   dotknuté   subjekty   realizujú   obsah   svojho vlastníckeho   práva   a   práv   odvodených   od   tohto   práva,   alebo   vykonávajú   svoju podnikateľskú alebo inú činnosť. Je tiež povinnosťou zákonodarcu stanoviť ústavne súladné zákonné   medze   pri   výkone   samosprávnej   pôsobnosti   obce   v   rámci   vydávaných   VZN. V právnom   prostredí,   v   ktorom   nie   je   stanovená   maximálna   možná   hranica   dane z nehnuteľností (pre jednotlivé skupiny pozemkov a druhy stavieb) v spojitosti s § 17 ods. 2 písm.   l)   Zákona   č.   582/2004   Z.   z.   je   zásadným   spôsobom   porušený   princíp   rovnosti subjektov pred právom a zásada proporcionality. Samotný Zákon č. 582/2004 Z. z. v § 17 ods.   2   písm.   l)   dovoľuje   diskrimináciu   právnických   osôb   voči   osobám   fyzickým,   a   tiež diskrimináciu subjektov práva v závislosti od územia, v ktorom realizujú svoje základné právo podnikať a zároveň svoje právo vlastniť majetok a čiastkové práva odvodené od vlastníckeho práva. Súčasný právny stav navodzuje diskrimináciu subjektov práva v rámci obce, regiónu a vedie k zníženiu konkurencieschopnosti podnikateľov (poľnohospodárov) pôsobiacich na území Slovenskej republiky v porovnaní s rovnakými subjektmi v okolitých štátoch (napr. Maďarská republika, kde sa daň za užívanie pozemkov neplatí...). Berúc do úvahy ústavné právo podnikať v kontexte Európskej únie s prihliadnutím na priame platby a ich   výšku   poskytované   Európskou   úniou   podnikateľským   subjektom   v   oblasti poľnohospodárstva v Slovenskej republike a susedných štátoch (priemerná výška dotácii v EU   je   266   Eur/ha   pôdy,   v Maďarsku:   256   Eur/ha,   v   Rakúsku   259   Eur/ha,   v   Českej republike 254 Eur/ha, v Poľskej republike 221 Eur/ha, v Slovenskej republike 214 Eur/ha) s právnym   rámcom   vytvoreným   pre   právo   podnikať   v   Slovenskej   republike,   do   ktorého významným spôsobom zasahuje normotvorná činnosť obcí pri vydávaní VZN a ukladaní miestnych daní z nehnuteľnosti, máme za to, že ustanovenia § 8 ods. 2 druhá a tretia veta, § 12 ods. 2 druhá a tretia veta a § 17 ods. 2 písm. l) porušujú Článok 12 ods. 4, Čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 až 4 a Čl. 35 ods. 1 Ústavy SR.“.

V   ďalšej   časti   návrhu   navrhovatelia   analyzujú   napadnuté   ustanovenia   VZN   obcí Drahňov, Jastrabie pri Michalovciach, Iňačovce a Čečehov v zásade na základe identickej argumentácie,   akú   uplatňujú   v   časti   týkajúcej   sa   namietanej   neústavnosti   napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach, a tvrdia, že tieto sú v nesúlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy, pričom zároveň namietajú aj nesúlad ustanovenia § 3 ods. 4 písm. e) VZN obce Drahňov s § 12 ods. 2 v spojení s § 10 ods. 1 zákona o miestnych daniach.

Navrhovatelia sa domáhajú, aby ústavný súd po prijatí ich návrhu na ďalšie konanie rozhodol nálezom, v ktorom vysloví, že

a) napadnuté ustanovenia zákona o miestnych daniach a napadnuté ustanovenia VZN obcí Drahňov, Jastrabie pri Michalovciach, Iňačovce a Čečehov nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy a

b) ustanovenie § 3 ods. 4 písm. e) VZN obce Drahňov nie je v súlade s § 12 ods. 2 v spojení s § 10 ods. 1 zákona o miestnych daniach.

Súčasťou návrhu navrhovateľov je aj návrh na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení zákona o   miestnych   daniach   a napadnutých   ustanovení   VZN   obcí   Drahňov, Jastrabie pri Michalovciach, Iňačovce a Čečehov, „a to až do rozhodnutia Ústavného súdu vo veci samej“.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 5/2012-26 z 11. apríla 2012 prijal návrh skupiny poslancov v časti týkajúcej sa namietaného nesúladu ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy na ďalšie konanie, nevyhovel návrhu na pozastavenie účinnosti ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach a vo zvyšnej časti návrh vylúčil na samostatné konanie.

II.

Ďalší priebeh konania

Po   prijatí   návrhu   skupiny   poslancov   v   časti   týkajúcej   sa   namietaného   nesúladu ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy na ďalšie konanie si ústavný súd podľa § 39 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších prepisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) vyžiadal stanovisko k návrhu od Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“), vlády Slovenskej republiky (ďalej   len   „vláda“)   ako   vedľajšieho   účastníka,   zastúpenej   Ministerstvom   spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo spravodlivosti“), a Združenia miest a obcí Slovenska   (ďalej   len   „združenie   miest   a   obcí“),   pričom   účastníkov   konania   zároveň požiadal, aby sa vyjadrili aj k tomu, či trvajú na ústnom pojednávaní vo veci.

Predseda národnej rady v liste z 27. júna 2012 oznámil ústavnému súdu, že netrvá na ústnom   pojednávaní   a   že „...   Národná   rada   Slovenskej   republiky   nebude   zaujímať stanovisko k predmetnej veci.“.

Stanovisko   vlády   ako   vedľajšieho   účastníka,   zastúpenej   ministerstvom spravodlivosti, z 30. mája 2012 bolo ústavnému súdu doručené 4. júna 2012; vláda v ňom navrhla,   aby   ústavný   súd   návrhu   skupiny   poslancov   nálezom   nevyhovel,   a   zároveň oznámila, že netrvá na ústnom pojednávaní. V stanovisku vlády sa okrem iného uvádza:«Daň z nehnuteľností je majetková daň, ktorú od roku 1992 vyberajú obce a výnosy z tejto   dane   tvoria   významnú   časť   ich   vlastných   príjmov.   Právna   úprava   zdaňovania nehnuteľného majetku t. j. pozemkov, stavieb a od roku 1998 aj bytov bola niekoľkokrát menená,   ale   základné   princípy   charakterizujúce   miestne   dane   zostali   zachované. Významnejšie   vecné   úpravy   od   roku   2004   súviseli   s   vládou   Slovenskej   republiky schválenými   zásadami   fiškálnej   decentralizácie.   Podstatou   fiškálnej   decentralizácie   je nahradenie dotácií zo štátneho rozpočtu na výkon originálnych kompetencií samosprávnych orgánov daňovými príjmami, o ktorých použití tieto orgány samostatne rozhodujú... Od momentu zavedenia miestnych daní a poplatkov zákonom č.   582/2004 Z.   z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady (ďalej len „zákon“) účinným od zdaňovacieho obdobia roku 2005 sa miestne dane vrátane dane z nehnuteľností ustanovili ako fakultatívne, o ktorých zavedení na svojich územiach rozhodujú samotné obce. Obce majú zákonom daný priestor na to, aby posúdili rozsah svojich   povinností   a   tomu   zodpovedajúce   zdroje   krytia   a   následne   uvážili   zavedenie miestnych daní uvedených v § 2 zákona. Zodpovedajúc tomu boli zapracované v zákone konkrétne   splnomocňujúce   ustanovenia,   ktoré   oprávňujú   obce   na   určenie   sadzieb   dane z pozemkov v § 8 ods. 2 druhej a tretej vete zákona, dane zo stavieb v § 12 ods. 2 druhej a tretej vete zákona a tiež na poskytnutie fakultatívnych úľav z dane uvedených v § 17 ods. 2 a 3 zákona, pričom dôraz je kladený na zohľadnenie oprávnených potrieb resp. miestnych či regionálnych   podmienok   obcí.   Splnomocňujúce   ustanovenia   zákona   sú   formulované jednoznačne, presne vymedzujú rozsah oprávnenia obce konať a pri ich aplikácii nevznikajú pochybnosti o tom, v akom rozsahu je takéto konanie v intenciách zákona. Nemožno preto súhlasiť   s   argumentáciou   navrhovateľa   o   porušovaní   princípov   právneho   štátu   pri formulovaní obsahu a rozsahu oprávnení orgánov samosprávy.

Z obsahu návrhu vyplývajúce tvrdenia navrhovateľa o nesúlade splnomocňujúcich ustanovení zákona s článkom 2 ods. 2 a článkom 13 ods. 1 písm. a) Ústavy SR nemajú vecný základ. Obce môžu konať len takým spôsobom, ktorý im ustanovil zákon. Teda, v danom prípade môžu určiť sadzby dane z nehnuteľností odlišne od zákonom ustanovených ročných sadzieb, ak to podmienky danej obce vyžadujú v záujme neohrozenia plnenia úloh obce. Keďže predmetom dane z nehnuteľností je niekoľko druhov pozemkov i stavieb je legitímne, aby obec mohla v medziach zákonom daných oprávnení určiť rozdielne sadzby dane pod podmienkou, že takto určené sadzby neprekročia zákonom dané limity. Samotné určenie sadzby dane resp. sumy dane neznamená obmedzovanie základných práv a slobôd daňových subjektov a ani porušenie článku 13 ods. 4 Ústavy SR, nakoľko dane z právneho hľadiska predstavujú   mocenský   nástroj   štátu   explicitne   vyjadrený   v   článku   59   Ústavy   SR.   Daň z nehnuteľností   je   uložená   zákonom   a   na   základe   zákona   ju   obce   prispôsobujú   svojim miestnym podmienkam.

Nie je možné súhlasiť a za neodôvodnenú považujeme argumentáciu navrhovateľa týkajúcu sa deformácie zákona v prípade zákonných oprávnení na poskytovanie zníženia dane z nehnuteľností alebo oslobodení od dane, pretože v tomto prípade ide o fakultatívne možnosti výberu z jednoznačne formulovaných situácií, ktoré, tak ako v prípade sadzieb dane z nehnuteľností, obec ustanoví, ak v rámci svojho územia poskytnutie úľavy bude opodstatnené. Pri konkrétnej aplikácii § 17 ods. 2 a 3 zákona však platí zásada rovnakého zaobchádzania, čo znamená, že určená úľava na dani, či oslobodenie od dane platí rovnako pre všetky totožné prípady. V namietanom konkrétnom prípade možnej úľavy podľa § 17 ods.   2   písm.   1)   zákona   na   pozemky,   na   ktorých   vykonávajú   poľnohospodársku   činnosť samostatne hospodáriaci roľníci ako svoju hlavnú činnosť, nejde o zámer diskriminovať určitú   skupinu   daňovníkov   voči   iným   podnikateľom   v   pôdohospodárstve,   ale   opäť, z   pohľadu   obce,   o   zohľadnenie   vlastných   podmienok   s   cieľom   podporiť   rozvoj poľnohospodárskej   činnosti,   čo   môže   mať   ďalšie   pozitívne   dôsledky   napríklad   na zamestnanosť v obci.

Zavedením a výberom dane z nehnuteľností zákonodarca spojil s právami vlastníka aj   povinnosti   vlastníka   a   zároveň   vyjadril,   že   každý   kto   vlastní   nehnuteľnosti   musí predpokladať a byť znalý nielen práv spojených s vlastníctvom, ale aj povinností každého vlastníka nehnuteľnej veci,   teda aj povinnosti tento majetok zdaniť.   Táto povinnosť má z hľadiska článku 20 ods. 1 Ústavy SR rovnaký obsah pre všetkých vlastníkov nehnuteľností. Nie   je   preukázaná   bezprostredná   príčinná   súvislosť   medzi   zánikom   vlastníckeho   práva k nehnuteľnostiam   alebo   jeho   obmedzením   a   aplikáciou   zákonného   splnomocnenia   na určenie sadzieb dane z nehnuteľností...

Nemožno   súhlasiť   s   navrhovateľom,   ktorý   poukazuje   na   nesúlad   určenia   sadzieb dane z nehnuteľností s právom podnikať zaručeným článkom 35 ods. 1 Ústavy SR. Je na slobodnom rozhodnutí každého   či   bude podnikať   a ak sa tak   rozhodne,   jeho   právo na podnikanie je ústavou zaručené. Konkrétne práva a povinnosti podnikateľa však upravujú osobitné právne predpisy, medzi ktorými je aj zákon č. 582/2004 Z. z. v znení neskorších predpisov.   Plnenie   si   daňových   povinností   neznamená   obmedzenie   slobodnej   voľby podnikateľských   aktivít   a   ani   neprimeraný   zásah   do   práva   na   podnikanie,   ako   sa navrhovateľ domnieva.

Ústava   SR   v   článku   68   umožňuje   samosprávnym   orgánom   vydávať   všeobecne záväzné nariadenia a to aj pri výkone štátnej správy (článok 71 ods. 2 Ústavy SR). Daň z nehnuteľností   je   v   kompetencií   obcí,   ktoré   v   danej   oblasti   môžu   vydávať   nariadenia záväzné   na   svojom   území.   Samosprávne   orgány   konajú   pritom   v   medziach   zákonného splnomocnenia   pričom   nejde   o   prenesenie   normotvornej   činnosti   na   tieto   orgány,   ale o realizáciu Ústavou SR a zákonom danej právomoci...

Nakoniec   k   námietkam   navrhovateľa   o   nesúlade   splnomocňujúcich   ustanovení zákona s Ústavou SR uvádzame, že námietky boli vyjadrené vo všeobecnej rovine bez bližšej konkretizácie   ich   obsahu   a   svoju   nespokojnosť   s   prístupom   orgánov   samosprávy   pri aplikácii splnomocňujúcich ustanovení zákona preniesol navrhovateľ do kritiky samotného zákona.»

Stanovisko združenia miest a obcí podpísané jeho predsedom bolo ústavnému súdu doručené 7. júna 2012; v stanovisku sa okrem iného uvádza:

«Zákon č. 582/2004 Z. Z. o miestnych daniach... patrí k rozhodujúcim zákonom, ktorými   sa   upravili   podmienky   činnosti   a   financovania   miest   a   obcí   po   uskutočnení decentralizácie   verejnej   správy   a   fiškálnej   decentralizácie   od   1.   1.   2005.   Jedným   z princípov   uvedenej   reformy   verejnej   správy   bol presun   zodpovednosti   a   právomocí   z orgánov   štátu   na   obce a   vyššie   územné   samosprávne   celky   a   tomu   zodpovedajúce nastavenie podmienok financovania územnej samosprávy.

K predmetnému dňu mali obce zákonmi stanovený rozsah pôsobností a úloh v počte 3067. K dnešnému dňu je počet ich pôsobností a úloh definovaný v počte 4846, čo je 58 percentný nárast. Rozsah a štruktúra vykonávaných pôsobností a úloh je v jednotlivých obciach rôzna a v jednotlivých rokoch sa mení podľa požiadaviek ich občanov. Obce na výkon   týchto   pôsobností   a   úloh   nemajú   zákonom   garantované   proporcionálne   rovnaké finančné zdroje, a preto musia mať ekonomické nástroje na ovplyvňovanie a reguláciu svojich finančných príjmov. Medzi takéto nástroje patria aj miestne dane a poplatky.... Ústava SR od jej prijatia ustanovuje v čl. 59 ods. 1, že v Slovenskej republike sú dane štátne a dane miestne. Napriek tomu boli miestne dane zaradené do systému daní v Slovenskej republike až v roku 2004, prijatím zákona č. 582/2004 Z. z... Dôvodom bola decentralizácia   verejnej   správy   a   posilnenie   postavenia,   ale   aj   zodpovednosti   územnej samosprávy pri poskytovaní služieb občanovi, decentralizácia verejných financií, posilnenie vlastných   daňových   príjmov   obcí   a   stanovenie   vlastných   daňových   príjmov   vyšších územných   celkov.   Od   realizácie   decentralizácie   verejnej   správy   štát   zákonmi   rozširuje obciam   rozsah   ich   povinností   a   stanovuje   im   nové   samosprávne   pôsobnosti   a   úlohy. Vo väčšine   prípadov   zákonodarcovia   definujú,   že   tieto   pôsobnosti   a   úlohy   majú   obce financovať zo svojich lepších daňových príjmov. Pritom v žiadnom z prijímaných právnych aktov nie je zakotvená garancia proporcionálne rovnakého objemu finančných zdrojov pre všetky obce v Slovenskej republike na plnenie predmetných pôsobností a úloh.

...   k pochybnosti   navrhovateľov,   že nie   je   jednoznačné   a   v   právnej   teórii   nie   je ustálené, akú pôsobnosť obec vykonáva pri aplikácii zákona č. 582/2004 Z. z... vydávaním všeobecne   záväzných   nariadení   (ďalej   len   „VZN“).   V   tomto   smere   platí   interpretačné pravidlo   vyjadrené   jednak   v   zák.   SNR   č.   369/1990   Zb.   o   obecnom   zriadení   v   znení neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o   obecnom   zriadení“),   ktorý   v   §   4   ods.   4 ustanovuje, citujeme: „Ak zákon pri úprave pôsobnosti obce neustanovuje, že ide o výkon prenesenej   pôsobnosti   štátnej   správy,   platí,   že   ide   o   výkon   samosprávnej   pôsobnosti obce.“... Je teda nesporné, že pri aplikácii zákona o miestnych daniach obce vykonávajú samosprávnu   (originálnu)   pôsobnosť.   Táto   pôsobnosť   je   aj   výsledkom   štátom   prijatého záväzku z čl. 9 ods. 1 Európskej charty miestnej samosprávy, podľa ktorého, citujeme: „Miestne orgány majú v rámci hospodárskej politiky štátu právo na primerané vlastné finančné zdroje, s ktorými môžu voľne disponovať v rámci svojich právomocí.“...

Navrhovatelia nesúlad zákona o miestnych daniach ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. 1) zákona č. 582/2004 Z. z... s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky odôvodňujú v podstate tým, že zákonodarca zákonom nevymedzil spodnú a hornú hranicu sadzby dane z pozemkov a sadzby dane zo stavieb. Navrhovatelia   v   tom   vidia   rozpor   s   čl.   72   Ústavy.   Tento   argument   nepovažujeme   za relevantný z pohľadu namietaného nesúladu zákona o miestnych daniach s Ústavou, pretože obec   ako   orgán   územnej   samosprávy   môže   vo   vlastnej   pôsobnosti   vo   veciach   územnej samosprávy vydávať všeobecne záväzné právne predpisy (VZN) za súčasného rešpektovania Ústavy, ústavných zákonov, zákonov a medzinárodných zmlúv, s ktorými vyslovila súhlas Národná   rada   Slovenskej   republiky   a   ktoré   boli   ratifikované   a   vyhlásené   spôsobom ustanoveným zákonom (§ 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení). Keďže obec je v rámci svojej samosprávnej pôsobnosti oprávnená samostatne konať a rozhodovať, nemožno jej upierať oprávnenie určovať aj sadzu dane. Napriek tomu zákonodarca toto oprávnenie obcí obmedzil tým, že určil hranice pre sadzbu dane z pozemkov i dane zo stavieb. Považujeme za nemožné dovolávať sa proporcionality mimo územia, na ktoré sa VZN vzťahuje, pretože obec ako orgán územnej samosprávy neriadi veci verejné na celom území Slovenska, ale len na jej jednotlivej časti, svojom území. Možno len pripustiť, že nie všetky rozhodnutia obcí sú exaktné a nie všetky rozhodnutia obcí z krátkodobého pohľadu smerujú k rozvoju obce. Je vecou obyvateľov obce..., aby... regulovali vzťahy na svojom území tak, aby nedochádzalo k narušovaniu hospodárskeho a sociálneho rozvoja obce...

Z už uvedených dôvodov máme za to, že nejde o nesúlad namietaných ustanovení zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 68, čl. 71 ods. 2, čl. 72 a čl. 152 ods. 4 Ústavy.

Rozhodovaním o daniach, či už ukladaných štátom alebo obcami, sa nezasahuje do práva na slobodnú voľbu povolania, i keď nesporne nemožno poprieť vplyv daní (tak ako aj ďalších   nástrojov   ekonomickej   regulácie)   na   rozhodovanie   existujúcich   alebo   budúcich daňovníkov. Rovnako rozhodovaním o daniach nezasahuje do vlastníckeho práva, i keď niektoré   z   daní   sa   majetku   dotýkajú   priamo.   Napriek   tomu   vlastníctvo   zostáva   daňou zachované. Z uvedených dôvodov máme za to, že návrhom dotknuté ustanovenia zákona o miestnych daniach nie sú v nesúlade s čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 Ústavy a preto nemôžu byť v nesúlade ani s ustanoveniami č. 13 ods. 1 a 4 Ústavy.

Za neopodstatnené považujeme odôvodnenie navrhovateľov v časti, kde konštatujú, že obsah VZN je prejavom jednostranného a často krát ultimatívneho právneho aktu obce, ktoré je daňový subjekt povinný rešpektovať bez reálnej možnosti brániť sa voči takémuto postupu správcu dane - obce... V súlade s Ústavou je vo veci miestnych daní štátna moc delegovaná na obec a zástupcov volených jej občanmi. Navyše v obciach je celý proces nastavovania   úrovne   miestnych   daní   transparentný,   môže   ho   priamo   ovplyvniť   každý dotknutý   daňovník.   Obsah   VZN   je   výsledkom   verejných   rokovaní   a   pripomienkovaní a dohody volených predstaviteľov obyvateľov obce, pričom musia rešpektovať platný zákon o miestnych daniach a poplatkoch t. j. postupovať v súlade s ustanovením čl. 2 ods. 2 Ústavy. Na protizákonný obsah ustanovení VZN obcí môžu daňovníci upozorniť príslušné kontrolné orgány štátu a okamžite po ich schválení môže konať prokuratúra.

K   vytýkanej   neproporcionalite,   ktorú   dotknuté   ustanovenia   zákona   o   miestnych daniach majú za následok v dôsledku praxe jednotlivých obcí, je potrebné poukázať aj na argumentáciu   navrhovateľov   o   proporcionalite   priamych   platieb   poskytovaných   EÚ poľnohospodárom, ktoré v priestore EÚ nie sú rovnaké...

Za prejav politiky Slovenskej republiky alebo zákonodarnej iniciatívy poslancov NR SR je možné považovať aj ustanovenie § 17 ods. 2 písm. 1) zákona č. 582/2004 Z. z., ktoré   umožňuje   obciam   stanoviť   zníženie   dane   z   pozemkov   alebo   oslobodiť   od   dane z pozemkov pozemky...

ZMOS   dlhodobo   požaduje   zásadne   obmedziť   oslobodenia   od   dane   ustanovené priamo v zákone v záujme rešpektovania princípov rovnosti daňovníkov. Tieto oslobodenia však na rozdiel od iných daňových zákonov neboli obmedzené, ale rozhodnutiami poslancov NR   SR   boli   naopak   rozšírené.   Z   uvedeného   dôvodu   považujeme   za   neopodstatnené napádanie   ustanovení VZN   obcí v   prípadoch,   ak postupujú v súlade s platným   znením zákona.»

Národná rada a vláda vo svojich stanoviskách ústavnému súdu oznámili, že netrvajú na   tom,   aby   sa   vo   veci   konalo   ústne   verejné   pojednávanie.   Právny   zástupca   skupiny poslancov ústavnému súdu v podaní doručenom 18. júla 2013 oznámil, že trvá na ústnom pojednávaní   vo   veci.   Na   tomto   základe   ústavný   súd   nariadil   vo   veci   ústne   verejné pojednávanie na 22. január 2014.

Na   ústnom   verejnom   pojednávaní   konanom   22.   januára   2014   sa   zúčastnil   za navrhovateľov ich právny zástupca a za vedľajšieho účastníka na základe splnomocnenia udeleného ministrom spravodlivosti Slovenskej republiky Mgr. P. R., štátna zamestnankyňa ministerstva spravodlivosti (ďalej len „zástupkyňa ministerstva“). Zástupca národnej rady sa bez ospravedlnenia ústneho pojednávania nezúčastnil.

Právny zástupca navrhovateľov na ústnom verejnom pojednávaní zopakoval hlavné argumenty obsiahnuté v (písomnom) návrhu skupiny poslancov doručenom ústavnému súdu a   na   podporu   svojej   argumentácie   predložil   ústavnému   súdu   dokument   Slovenskej poľnohospodárskej   a   potravinárskej   komory   (ďalej   len   „komora“)   označený   ako „STANOVISKO K PRÁVNEJ ÚPRAVE DANE Z POZEMKOV OBSIAHNUTEJ V ZÁKONE Č.   582/2004   Z.   z...“,   v   ktorom   komora   odporúča   novelizáciu   napadnutých   ustanovení zákona o miestnych daniach. Súčasťou označeného dokumentu sú aj informácie o zvýšení sadzby dane z pozemkov vo vybraných obciach   Slovenskej republiky. Právny zástupca navrhovateľov   zároveň   navrhol   upraviť   petit   v   tom   zmysle,   aby   ústavný   súd   vyslovil nesúlad napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach s označenými ustanoveniami ústavy v platnom a účinnom znení, t. j. zohľadňujúc aj novelizáciu zákona o miestnych daniach vykonanú zákonom č. 460/2011 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov [ďalej len „zákon č. 460/2011 Z. z.“ (k tomu pozri bližšie časť III.1 tohto nálezu)]. Zástupkyňa ministerstva na pojednávaní nevystúpila.

III.

Základné východiská pre rozhodovanie ústavného súdu

Predmetom   konania   pred   ústavným   súdom   je   rozhodovanie   o   návrhu   skupiny poslancov, ktorým namietajú nesúlad ustanovení § 8 ods. 2 druhej a tretej vety, § 12 ods. 2 druhej a tretej vety a § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy.

III.1   Zákon   o   miestnych   daniach,   jeho   vnútorná   koncepcia   a   relevantné ustanovenia

Ústavný základ na vydanie zákona o miestnych daniach tvorí čl. 59 ods. 1 ústavy, podľa ktorého „Dane a poplatky sú štátne a miestne“, v spojení s čl. 59 ods. 2 ústavy, podľa ktorého „Dane a poplatky možno ukladať zákonom alebo na základe zákona.“.

Zákonom o miestnych daniach sa ustanovujú miestne dane a miestny poplatok za komunálne odpady a drobné stavebné odpady (§ 1 tohto zákona). Označený zákon v § 2 ods. 1 obsahuje taxatívny výpočet miestnych daní, ktoré môže ukladať obec, a v § 2 ods. 2 obci zároveň zveruje právomoc uložiť miestny poplatok za komunálne odpady a drobné stavebné odpady. Vyšší územný celok môže ukladať len jeden druh miestnej dane, ktorou je daň z motorových vozidiel (§ 2 ods. 3 zákona o miestnych daniach).

Všetky   ustanovenia   zákona   o   miestnych   daniach   napadnuté   návrhom   skupiny poslancov sa týkajú dane z nehnuteľností, ktorú môže v zmysle § 2 ods. 1 tohto zákona uložiť   (len)   obec.   Osobitné   ustanovenia   týkajúce   sa   dane   z   nehnuteľností   sú   upravené v druhej časti zákona o miestnych daniach označenej nadpisom „Daň z nehnuteľností“ (§ 4 až § 21).   Podľa   §   4   zákona o miestnych   daniach   „Daň   z nehnuteľností   zahŕňa a)   daň z pozemkov, b) daň zo stavieb, c) daň z bytov a nebytových priestorov v bytovom dome.“.

Prvé z napadnutých ustanovení — § 8 ods. 2 druhá a tretia veta zákona o miestnych daniach — sa týka dane z pozemkov, ktorá je upravená v § 5 až § 8a tohto zákona, pričom dotknutý § 8 je označený nadpisom „Sadzba dane“. Podľa § 8 ods. 1 zákona o miestnych daniach „Ročná sadzba dane z pozemkov je 0,25 %“, pričom správca dane – teda obec, môže všeobecne záväzným nariadením túto zákonom ustanovenú ročnú sadzbu dane podľa miestnych podmienok v obci alebo v jej jednotlivej časti alebo v jednotlivom katastrálnom území znížiť alebo zvýšiť s účinnosťou od 1. januára príslušného zdaňovacieho obdobia [§ 8 ods. 2 písm. d) prvá veta zákona o miestnych daniach].

Napadnuté ustanovenie § 8 ods. 2 druhej a tretej vety zákona o miestnych daniach znie:„Správca dane môže všeobecne záväzným nariadením podľa miestnych podmienok v obci alebo v jej jednotlivej časti alebo v jednotlivom katastrálnom území ustanoviť ročné sadzby dane rôzne pre jednotlivé skupiny pozemkov podľa § 6 ods. 1. Takto ustanovená ročná sadzba dane z pozemkov nesmie presiahnuť 5-násobok najnižšej ročnej sadzby dane z pozemkov ustanovenej správcom dane vo všeobecne záväznom nariadení...“

Druhé   z   napadnutých   ustanovení — §   12   ods.   2   druhá   a   tretia   veta   zákona   o miestnych daniach — sa týka dane zo stavieb, ktorá je upravená v § 9 až § 12a, pričom § 12 je aj v tomto prípade označený nadpisom „Sadzba dane“. Podľa § 12 ods. 2 prvej vety zákona o miestnych daniach „Ročná sadzba dane zo stavieb je 0,033 eura za každý aj začatý m2 zastavanej plochy.“.

Napadnuté ustanovenie § 12 ods. 2 druhej a tretej vety v čase doručenia návrhu skupiny poslancov ústavnému súdu boli platné a účinné v tomto znení:

„Správca dane môže všeobecne záväzným nariadením podľa miestnych podmienok v obci   alebo   jej   jednotlivej   časti,   alebo   v   jednotlivom   katastrálnom   území   určiť   rôzne sadzby dane pre jednotlivé druhy stavieb podľa § 10 ods. 1. Takto určená ročná sadzba dane zo stavieb pri stavbách uvedených v § 10 ods. 1 nesmie presiahnuť 40-násobok najnižšej ročnej sadzby dane zo stavieb určenej správcom dane vo všeobecne záväznom nariadení pre stavby uvedené v § 10 ods. 1.“

V období po doručení návrhu skupiny poslancov ústavnému súdu došlo na základe zákona č. 460/2011 Z. z. s platnosťou od 14. decembra 2011 a s účinnosťou od 1. decembra 2012 k zmene napadnutého ustanovenia § 12 ods. 2 tretej vety zákona o miestnych daniach, ktoré po tejto zmene znie takto:

„Takto určená ročná sadzba dane zo stavieb pri stavbách uvedených v § 10 ods. 1 nesmie presiahnuť 10-násobok najnižšej ročnej sadzby dane zo stavieb určenej správcom dane vo všeobecne záväznom nariadení pre stavby uvedené v § 10 ods. 1, ak § 104f ods. 3 neustanovuje inak.“

V nadväznosti na zmenu § 12 ods. 2 tretej vety zákona o miestnych daniach došlo na základe   zákona   č.   460/2011   Z.   z.   s   účinnosťou   od   1.   decembra   2012   aj   k   úprave prechodných ustanovení tohto zákona. Z hľadiska návrhu skupiny sú relevantné ustanovenia § 104f ods. 1 a 3. Podľa § 104f ods. 1 zákona o miestnych daniach ak daňová povinnosť k miestnym daniam podľa § 2 ods. 1 písm. a) a ods. 3... vznikne do 31. decembra 2012, postupuje sa podľa predpisov účinných do 30. novembra 2012. Podľa § 104f ods. 3 zákona o miestnych daniach ak je najvyššia sadzba dane zo stavieb väčšia ako 10-násobok najnižšej sadzby   dane   zo   stavieb   ustanovenej   správcom   dane   podľa   predpisov   účinných do 30. novembra 2012, správca dane pri každej ďalšej zmene sadzby dane v nasledujúcich zdaňovacích obdobiach zníži tento násobok; ak správca dane tento násobok nezníži, uplatní sa sadzba dane zo stavieb ustanovená v § 12 ods. 1.

Ústavný   súd   podľa   svojej   ustálenej   judikatúry   zásadne   považuje   stratu   platnosti preskúmavaných   právnych   predpisov   pri   abstraktnej   kontrole   ústavnosti   za   dôvod   na zastavenie   konania   bez   ohľadu   na   to,   že   v   čase   doručenia   návrhu   na   začatie   konania napadnuté   právne   predpisy,   ich   časti   alebo   jednotlivé   ustanovenia   ešte   boli   súčasťou platného právneho   poriadku   Slovenskej   republiky   (napr.   PL.   ÚS   42/03,   PL.   ÚS   17/05, PL. ÚS 12/08, PL. ÚS 6/2010).

V   prerokovávanej   veci   nedošlo   k   strate   platnosti   napadnutého   ustanovenia   §   12 ods. 2 zákona o miestnych daniach ako celku, ale len k zmene jeho časti, konkrétne časti týkajúcej sa ustanovenia maximálneho rozpätia medzi najvyššou a najnižšou sadzbou dane zo stavieb určenej správcom dane všeobecne záväzným nariadením. S prihliadnutím na vecný charakter argumentácie navrhovateľov, ktorá v prvom rade smeruje proti absencii zákonom ustanovenej maximálnej hornej hranice sadzby dane z nehnuteľností (vrátane dane zo stavieb), nemôže byť zmena § 12 ods. 2 v spojení s prechodnými ustanoveniami (§ 104f ods. 1 a 3) zákona o miestnych daniach vykonaná zákonom č. 460/2011 Z. z. dôvodom zastavenia konania ani v príslušnej časti. Ústavný súd v tejto súvislosti konštatuje (v zhode s návrhom   právneho   zástupcu   navrhovateľov   predloženým   na   ústnom   pojednávaní),   že predmetom jeho súdneho prieskumu je novelizované znenie § 12 ods. 2 tretej vety zákona o miestnych daniach s označenými ustanoveniami ústavy, keďže z hľadiska účelu a funkcií abstraktnej kontroly ústavnosti právnych predpisov   je pre rozhodovanie ústavného súdu relevantné platné a účinné znenie napadnutého ustanovenia. Zároveň však ústavný súd už na tomto mieste zdôrazňuje, že zmena § 12 ods. 2 tretej vety zákona o miestnych daniach vykonaná zákonom č. 460/2011 Z. z. do nezanedbateľnej miery „otupuje“ argumentáciu skupiny poslancov.

Posledné z napadnutých ustanovení — § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach — patrí   do   jeho   časti   označenej   nadpisom   „Spoločné   ustanovenia   pre   daň   z nehnuteľností“ (§ 17 až § 21), pričom samotný § 17 je označený nadpisom „Oslobodenie od dane   a zníženie   dane“.   Už   z   uvedených   nadpisov   možno   vyvodiť   účel   napadnutého ustanovenia, ktoré znie:

„Správca dane môže všeobecne záväzným nariadením podľa miestnych podmienok v obci alebo jej jednotlivej časti ustanoviť zníženie dane z pozemkov alebo oslobodiť od dane   z   pozemkov...   l)   pozemky,   okrem   pozemkov   v   zastavanej   časti   obce,   na   ktorých vykonávajú samostatne hospodáriaci roľníci poľnohospodársku výrobu ako svoju hlavnú činnosť.“

Sťažovatelia namietajú nesúlad napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

Podľa čl. 12 ods. 4 ústavy nikomu nesmie byť spôsobená ujma na právach pre to, že uplatňuje svoje základné práva a slobody.

Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.

Podľa   čl.   13   ods.   2   ústavy   medze   základných   práv   a   slobôd   možno   upraviť   za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Podľa   čl.   20   ods.   1   ústavy   každý   má   právo   vlastniť   majetok.   Vlastnícke   právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje.

Podľa čl. 35 ústavy každý má právo na slobodnú voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.

III.2 Dane ako predmet ústavného prieskumu v konaní podľa čl. 125 ods. 1 ústavy

Z čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy možno vyvodiť, že ústavný súd je povinný zaoberať sa   každým   návrhom   na   začatie   konania   [predloženým   mu   niektorým   zo   subjektov uvedených v čl. 130 ods. 1 a) až f) ústavy] o súlade zákona, jeho časti, príp. niektorého jeho ustanovenia   s   ústavou,   ústavnými   zákonmi   a   s   medzinárodnými   zmluvami,   s   ktorými národná rada vyslovila súhlas a boli ratifikované spôsobom ustanoveným zákonom, t. j. bez ohľadu na predmet napadnutej právnej úpravy.

V rozhodovacej praxi ústavného súdu, ale aj iných (zahraničných) ústavných súdov, resp. medzinárodných súdnych orgánov sa kryštalizujú sféry právnej úpravy, k ústavnej kontrole ktorých pristupuje súdny orgán ochrany ústavnosti so zvýšenou pozornosťou, čo sa prejavuje predovšetkým   v intenzite (hĺbke) súdneho prieskumu. Naopak,   existujú určité sféry právnej úpravy, pri rozhodovaní ktorých sú ústavné súdy zdržanlivejšie, rešpektujúc vyššiu mieru diskrécie parlamentu (zákonodarného zboru) ako občanmi (voličmi) priamo legitimovaného   ústavného   orgánu   (v   právnej   teórii   k   tejto   problematike   pozri   napr. ONDŘEJEK,   P. Princip   proporcionality   a   jeho   role   při   interpretaci   základních   práv a slobod. Praha   :   Leges,   2012,   s.   81   a nasl.).   Do   tejto   sféry   tradične   označovanej   ako „politické otázky (political question)“ ústavné súdy zasahujú v rámci ústavného prieskumu len celkom výnimočne, a to predovšetkým vtedy, ak je napadnutá právna úprava prejavom svojvôle   zákonodarcu,   príp.   predstavuje   intenzívny   zásah   do   sféry   hodnôt   chránených ústavou,   osobitne   všeobecných   ústavných   princípov   a   tiež   ľudských   práv   a   základných slobôd.

Ústavný súd v zásadnej zhode s inými (zahraničnými) súdmi či medzinárodnými súdnymi orgánmi za sféru, v rámci ktorej rešpektuje vysokú mieru autonómie (uváženia) zákonodarcu   vo   svojej   doterajšej   judikatúre   označil   najmä   oblasť   sociálnej   politiky a sociálnych   práv,   keď   napr.   v   konaní   vedenom   pod   sp.   zn.   PL.   ÚS   96/2011 v (nevyhovujúcom) náleze z 28. novembra 2012 uviedol, že „... sociálne práva uvedené v ústavnom texte sú značne ekonomicky a politicky podmienené. Z ich povahy a v zmysle tradičného ústavného práva vyplýva značný priestor   pre zákonodarcu na úpravu hlavne plnení   uhrádzaných   zo   štátneho   rozpočtu,   pričom   však   ultimatívnym   limitom   uváženia zákonodarcu je ľudská dôstojnosť v jej sociálnom kontexte“ (PL. ÚS 96/2011). Obdobne ešte predtým v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 11/08 vo vzťahu k sociálnym právam vyvoditeľným z čl. 39 ods. 3 ústavy ústavný súd uviedol: „... ústavodarca v čl. 39 ods. 3 ústavy   poskytol   zákonodarcovi   pomerne   široký   priestor   na úvahu, aký vecný   a osobný rozsah   sociálneho   systému   pri   zabezpečení   sociálnych   udalostí,   do   ktorých   sa   dostanú fyzické osoby, vytvorí...“

Vychádzajúc z judikatúry iných (zahraničných) ústavných súdov, ale aj judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj „ESĽP“), možno za oblasť patriacu do sféry „politických otázok“ označiť aj rozpočtovú politiku a v rámci nej tiež problematiku daní či odvodov   ako   základného   zdroja   príjmov   štátneho   rozpočtu,   či   príp.   iných   verejných rozpočtov.

Európsky súd pre ľudské práva vo vzťahu k problematike daní vo svojej judikatúre zdôraznil, že je predovšetkým na vnútroštátnych orgánoch, aby rozhodli, aké dane a odvody budú vyberané, pričom pri rozhodovaní o týchto otázkach bude vo všeobecnosti potrebné brať   do   úvahy   politické,   ekonomické   a   sociálne   otázky,   ktoré   spadajú   do   právomoci jednotlivých   štátov   (Gasus   Dosier   und   Fördertechnik   GmbH.   v.   Holandsko,   rozsudok z 23. 2.   1995,   § 60).   Citovaný   názor   tvorí   integrálnu   súčasť   doktríny   voľného   uváženia štátov   (margin   of   appreciation   doctrine),   ktorú   ESĽP   uplatňuje   vo   svojej   judikatúre. Základy tejto doktríny boli sformulované predovšetkým vo veci Handyside proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok ESĽP zo 7. 12. 1976, sťažnosť č. 5493/72). V označenej veci ESĽP uznal,   že   vnútroštátne   orgány   štátov   môžu   lepšie   posúdiť,   či   sú   niektoré   opatrenia v demokratickej   spoločnosti   nevyhnutné.   Táto   voľnosť   uváženia   štátov   však   nie   je absolútna, ale podlieha určitým obmedzeniam.

V zhode so základnými východiskami judikatúry ESĽP (pozri aj ďalej) sformuloval svoj   prístup   k   ústavnému   prieskumu   daní,   odvodov   a   poplatkov   do   relatívne   ucelenej rozhodovacej   doktríny   napr.   Ústavný   súd   Českej   republiky.   Z   celého   radu   rozhodnutí, v ktorých   český   ústavný   súd   vyjadril   svoje   základné   východiská   k   problematike   daní a poplatkov, možno napríklad poukázať na nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 z 31. januára 2008, v ktorom sa okrem iného uvádza: „Z ústavného princípu deľby moci... ako aj z ústavného vymedzenia zákonodarnej moci vyplýva pre zákonodarcu široký priestor pre rozhodovanie o predmete daní, poplatkov a peňažných sankcií, ktorý pritom nesie za dôsledky takéhoto rozhodovania   politickú   zodpovednosť.   Zákonodarca   však   musí   rešpektovať   hľadiská daňovej   rovnosti   a   daňovej   proporcionality.   Ani   zvrchovanosť   štátu   nezakladá   pre   štát možnosť ukladania ľubovoľných daní, aj keby sa tak stalo na základe zákona; zákonodarný orgán   musí   podložiť   svoje   rozhodnutie   objektívnymi   a   racionálnymi   dôvodmi.“   Ešte predtým Ústavný súd Českej republiky vo veci vedenej pod sp. zn. Pl. ÚS 7/03, upresňujúc rozsah svojho ústavného prieskumu vo sfére daní, poplatkov a peňažných sankcií, uviedol, že tento „... (okrem už spomínanej maximy vylúčenia extrémnej disproporcionality) zahŕňa tiež posúdenie z pohľadu dodržania kautel vyplývajúcich z ústavného princípu rovnosti, a to tak neakcesorickej (čl. 1 Listiny), t. j. vyplývajúcej z požiadavky vylúčenia svojvôle pri odlišovaní subjektov a práv, tak aj akcesorickej   v rozsahu vymedzenom v čl. 3 ods.   1 Listiny“. Svoj koncepčný prístup k ústavnému prieskumu daní český ústavný súd čitateľne vyjadril aj vo veci vedenej pod sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (bod 48), keď uviedol, že sa „nehodlá odchýliť   od   svojej   judikatúry,   a   preto   bude   vychádzať   z   modifikovanej   verzie   zásady proporcionality   a bude   skúmať   prípadné   porušenie   zákazu   extrémnej   disproporcionality v spojení s kritériami, ktoré vyplývajú z princípu rovnosti. Práve posúdenie veci z hľadiska dodržania   ústavných   kautel   akcesorickej   a   neakcesorickej   rovnosti   umožňuje   presadiť požiadavku, aby zákonodarca nemohol ustanoviť ako predmet zdanenia úplne iracionálne zvolené konanie alebo správanie osôb, lebo takýmto postupom by sa dopustil zjavného, resp.   svojvoľného   porušenia   ústavného   princípu   rovnosti,   pričom   treba   pripomenúť,   že akcesorické porušenie rovnosti sa pojmovo spája s porušením ďalšieho základného práva. Pri zdaňovaní má štát pomerne širokú voľnosť, avšak aj tu platí, že štát môže rozhodnúť, že jednej skupine poskytne menej výhod než inej, nesmie však postupovať svojvoľne.“.

V   judikatúre   ESĽP   je   problematika   daní,   resp.   určenia   daňovej   povinnosti posudzovaná predovšetkým z hľadiska práva na pokojné užívanie majetku garantovaného čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej   len   „dodatkový   protokol“),   pričom   vo   všeobecnosti   možno   zásah   do   práva   na pokojné   užívanie   majetku   ospravedlniť,   ak   k   nemu   došlo   na   základe   zákona   (princíp legality), pokiaľ sa ním sledoval legitímny cieľ v podobe verejného (všeobecného) záujmu a pokiaľ sa pri realizácii zásahu dosiahla spravodlivá rovnováha medzi záujmom na ochrane majetku jednotlivca a širšími spoločenskými záujmami. To zároveň znamená, že jednotlivec nemôže s odkazom na verejný či všeobecný záujem niesť nadmerné alebo neprimerané (daňové) bremeno (Wasa Liv Ömsesidigt, Försäkringsbolaget Valands Pensionsstiftelse a ďalší proti Švédsku, sťažnosť č. 13013/87, rozhodnutie Komisie, 14. 12. 1998, DR 58, s. 186).

Vychádzajúc zo skutočnosti, že právne názory Európskeho súdu pre ľudské práva majú „podporný význam pri podávaní výkladu ústavy“ (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 22/00), ústavný   súd   považuje   na   tomto   mieste   za   vhodné   pripomenúť   aj   niektoré   jeho   ďalšie ustálené východiská k výkladu čl. 1 dodatkového protokolu aj vzhľadom na to, že skupina poslancov v prvom rade namieta neústavnosť napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach predovšetkým v spojení s neprípustným zásahom do vlastníckeho práva daňovníkov (presnejšie jeho hrozbou). V tejto súvislosti ústavný súd poukazuje aj na svoj už dávnejšie formulovaný právny názor, v zmysle ktorého interpretuje čl. 20 ústavy tak, aby jeho výklad bol v súlade s výkladom ESĽP k čl. 1 dodatkového protokolu (PL. ÚS 17/00).

V   kontexte   s   uvedeným   zámerom   ústavný   súd   v   prvom   rade   poukazuje   na skutočnosť, že oblasť ochrany majetku patrí do sféry, v rámci ktorej ESĽP priznáva štátom vyššiu mieru voľnej úvahy, teda uznáva nižšiu mieru ochrany práv vyplývajúcich z čl. 1 dodatkového protokolu (o tom ONDŘEJEK, P. opak. c. d., s. 89, s odkazom na rozsudok ESĽP vo veci Lithgow a ostatní proti Spojenému kráľovstvu z 8. 7. 1986). Podľa ESĽP opatrenie, ktorým dochádza k zasahovaniu do práva na pokojné užívanie majetku (a teda aj ukladanie   daní   či   iných   obdobných   povinností,   pozn.),   musí   zachovávať   požiadavku verejného   (všeobecného)   záujmu   spoločnosti   a   imperatívu   ochrany   základných   práv jednotlivca   (Sporrong   a   Lönnroth   v.   Švédsko,   Sweden,   rozsudok   z   23.   9.   1982   a iné). Vzhľadom na šírku pojmu „verejný záujem“ pri konkrétnom rozhodnutí, ktoré zasahuje do majetku   iných   občanov,   je   potrebné   vziať   do   úvahy   ekonomické   a   sociálne   otázky súvisiace s riešeným problémom. Pri prijímaní takýchto opatrení musí existovať rozumný vzťah primeranosti (proporcionality) medzi použitými prostriedkami a cieľom, ktorý sa ich prijatím sledoval. Pri udržiavaní takto požadovanej rovnováhy medzi všeobecným záujmom komunity a požiadavkami ochrany individuálnych práv však vnútroštátne orgány disponujú širokou možnosťou úvahy (Allan Jacobsson v. Sweden, rozsudok z 25. 10. 1989, séria A, č. 163, s. 17).

Európsky   súd   pre   ľudské   práva   zvýrazňuje   vo   svojej   judikatúre   tiež   požiadavku racionálneho základu opatrení, prostredníctvom ktorých dochádza k zásahu do pokojného užívania   majetku:   „Súd   považuje   za   prirodzené,   že   rámec   voľnej   úvahy   ponechaný zákonodarcovi pri uskutočňovaní sociálnej a hospodárskej politiky by mal byť dostatočne široký, preto Súd bude rešpektovať zákonodarcu v jeho predstave, čo je verejný záujem, ledaže by jeho úsudku zjavne chýbal rozumný základ“ (James a iní v. United Kingdom, rozsudok z 21. 2. 1986, séria A, č. 98, § 54; obdobne Hutten – Czapská v. Poľsko, sťažnosť č. 35014/97, rozsudok z 19. 6. 2006, § 166).

Limitujúcim   faktorom   z   hľadiska   tolerovateľnosti   zásahu   do   pokojného   užívania majetku   je   miera   záťaže,   ktorou   sa   zasahuje   do   tohto   majetku.   Mieru   záťaže   treba posudzovať z hľadiska spravodlivej rovnováhy medzi verejným záujmom a individuálnymi záujmami, pričom „spravodlivú rovnováhu nemožno identifikovať tam, kde dotknutá osoba musí znášať individuálnu a nadmernú záťaž“ (Sporrong a Lönnroth v. Švédsko,   § 73). O nadmernú záťaž pôjde vtedy, ak pôjde o opatrenie, ktoré môže mať likvidačný (dusiaci) účinok na dotknuté osoby, resp. „opatrenia, ktoré dosahujú intenzitu de facto vyvlastnenia“ (Fredin   v.   Sweden,   rozsudok   z   18.   2.   1991,   séria   A,   č.   192,   §   42;   tiež   Sporrong   and Lönnroth v. Sweden, § 63).

Ústavný   súd   pri   výkone   právomoci   podľa   čl.   125   ods.   1   ústavy   nebol   dosiaľ s problematikou daní, resp. daňovej politiky bezprostredne konfrontovaný, napriek tomu určité koncepčné východiská k ústavnému prieskumu tejto sféry zákonodarstva už načrtol vo veci   vedenej   pod sp.   zn. PL.   ÚS   109/2011, v ktorej posudzoval   súlad napadnutého ustanovenia   zákona   Slovenskej   národnej   rady   č.   71/1992   Zb.   o   súdnych   poplatkoch a poplatku   za   výpis   z   registra   trestov   v   znení   neskorších   predpisov   s   označenými ustanoveniami ústavy a Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

V označenej veci ústavný súd, vychádzajúc zo spoločného ústavného základu daní a poplatkov   (čl.   59   ústavy),   okrem   iného   uviedol:   „dane   a   poplatky   majúce   charakter verejnoprávnej   povinnosti   peňažnej   platby   štátu   (daňová   a   poplatková   povinnosť) predstavujú   ústavne   aprobované   obmedzenie   práva   vlastniť   majetok.   Rozlišovanie   daní a poplatkov má v našom práve dlhodobú tradíciu a vychádza z neho i platný čl. 59 ústavy. V oboch prípadoch platí, že prostredníctvom týchto povinností sú zabezpečované príjmy štátneho rozpočtu, ktoré sú nevyhnutným predpokladom na to, aby štát mohol efektívnym spôsobom plniť svoje úlohy. Základný pojmový rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že kým zmyslom   daní   je   zhromažďovanie   finančných   prostriedkov   na   zabezpečovanie   rôznych typov verejných statkov bez toho, aby mu zodpovedalo ekvivalentné protiplnenie, v prípade poplatkov je peňažná platba chápaná ako istý ekvivalent činnosti orgánu štátu alebo iného verejnoprávneho   subjektu.   Uvedené   rozlíšenie   však   nemení   nič   na   tom,   že   vo   vzťahu k ustanoveniu daní, poplatkov, odvodov či iných obdobných povinností sa uplatnia v zásade rovnaké ústavnoprávne požiadavky (PL. ÚS 109/2011, bod 38).“.

Ústavný súd vo veci sp. zn. PL. ÚS 109/2011 na jednej strane zdôraznil, že pri ustanovovaní   daňových   a   poplatkových   povinností   má   „zákonodarca...   široké   uváženie v tom, akým spôsobom tieto povinnosti vymedzí, či už ide napr. o určenie predmetu, výšky či   poplatníka   dane   alebo   poplatku.   Samotný   už   uvedený   základný   účel   daňovej   či poplatkovej povinnosti ho v tomto smere žiadnym spôsobom neobmedzuje“, ale zároveň uviedol, že úvaha zákonodarcu „nemôže byť bezhraničná, pričom jej medze možno vyvodiť z niektorých ústavných noriem, ktoré musia byť rešpektované i v oblasti daní a poplatkov. Zo zásady právneho štátu, ktorej normatívne vyjadrenie je obsiahnuté v čl. 1 ods. 1 ústavy, vyplýva požiadavka, aby bola daňová či poplatková povinnosť vymedzená jasne a určito (I. ÚS 464/2010, bod 32; porovnaj tiež PL. ÚS 19/09, bod 79). Pri ich ustanovení musí byť tiež   rešpektovaný   ústavný   princíp   rovnosti,   čo   znamená   jednak   vylúčenie   svojvôle   pri odlišovaní subjektov a práv a jednak zákaz diskriminácie v zmysle čl. 12 ústavy. Okrem iného by tak vo všeobecnosti mali tieto povinnosti dopadať rovnomerne na všetky skupiny obyvateľstva.   V   neposlednom   rade   nesmie   mať   daňová   alebo   poplatková   povinnosť na poplatníka taký „deštruktívny“ účinok, ktorý by fakticky vylúčil alebo zruinoval jeho majetkovú podstatu“ (PL. ÚS 109/2011, body 39 a 40).

Vychádzajúc z právnych názorov vyjadrených vo veci sp. zn. PL. ÚS 109/2011, rešpektujúc   relevantné   právne   názory   ESĽP   a   inšpirujúc   sa   doktrinálnymi   prístupmi uplatňovanými   vo   vzťahu   k   problematike   daní   a   iných   obdobných   dávok   inými (zahraničnými) ústavnými súdmi (osobitne českým ústavným súdom), považuje ústavný súd za   vhodné   ešte   predtým,   ako   pristúpi   k   preskúmaniu   konkrétnych   námietok   skupiny poslancov k napadnutým ustanoveniam zákona o miestnych daniach, zreteľne artikulovať svoje základné východiská k ústavného prieskumu daní (aplikovateľné aj na poplatky). Ústavný   súd   v   súvislosti   s   ústavným   prieskumom   daní   (príp.   poplatkov   a   iných obdobných   verejných   dávok)   v   prvom   rade   akceptuje   skutočnosť,   že   sféra   daní   (resp. poplatkov) patrí do okruhu „politických otázok“, vo vzťahu ku ktorým treba rešpektovať vyššiu   mieru   autonómie   zákonodarcu,   príp.   iného   orgánu   verejnej   moci,   ktorému   je na základe   zákona   zverená   právomoc   ukladať dane,   príp.   poplatky.   Táto   skutočnosť   sa objektívne musí prejaviť v intenzite (rozsahu), vecnom zameraní a metodike ústavného prieskumu, ktorý by mal zahŕňať preskúmanie

a) rešpektovania princípu legality, t. j. či bola preskúmavaná daň uložená zákonom, resp. „na základe zákona“ (čl. 59 ústavy), teda k tomu zákonom splnomocneným orgánom verejnej moci a v medziach tohto (zákonného) splnomocnenia,

b) či uloženie predmetnej dane sleduje legitímny cieľ a má racionálny základ,

c)   či   predmetná   daň   nepredstavuje   pre   daňovníkov   (skupiny   daňovníkov)   zjavne nadmernú záťaž, t. j. či nie je z hľadiska vzťahu medzi sledovaným verejným záujmom a legitímnymi   individuálnymi   záujmami   daňovníkov   (skupín   daňovníkov)   extrémne disproporčná (zákaz extrémnej disproporcionality),

d) či uloženie predmetnej dane (vrátane jej náležitosti) nie je prejavom zjavného, resp. svojvoľného porušenia ústavného princípu rovnosti pri rozlišovaní medzi jednotlivými skupinami   daňovníkov   (neakcesorická   rovnosť),   resp.   jeho   porušenia   v   spojení s neprimeraným   zásahom   do   niektorého   základného   práva   alebo   slobody,   s   osobitným zreteľom na ochranu vlastníctva (akcesorická rovnosť).

III.3 Ústavné postavenie a funkcie územnej samosprávy a miestne dane

Z návrhu navrhovateľov na jednej strane vyplýva, že samotné ukladanie miestnych daní obcami prostredníctvom všeobecne záväzných nariadení, t. j. „... na základe zákona“ (čl.   59   ods.   2   ústavy)   síce   z   ústavného   hľadiska   nespochybňujú,   ale   na   druhej   strane podstata argumentácie, na základe ktorej namietajú nesúlad napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach s označenými ustanoveniami ústavy, je založená na spochybňovaní (neprimerane širokého) „legislatívneho priestoru“, ktorý zákonodarca poskytol v zákone o miestnych   daniach   obciam   pre   úpravu   niektorých   náležitostí   miestnych   daní prostredníctvom ich všeobecne záväzných nariadení.

Vzhľadom   na   uvedené   považuje   ústavný   súd   za   žiaduce   (vychádzajúc   zo   svojej doterajšej   judikatúry   a   autoritatívnych   názorov   právnej   doktríny)   v   rámci   formulovania svojich základných východísk pre rozhodnutie o návrhu skupiny poslancov poukázať na ústavné   postavenie   a   funkcie   územnej   samosprávy   v   kontexte   s   oprávneniami,   ale   aj povinnosťami, ktoré zákon o miestnych daniach zveruje obciam a vyšším územným celkom pri ukladaní a úprave niektorých náležitostí miestnych daní a poplatkov.

V právnej doktríne sa samospráva obvykle charakterizuje ako forma verejnej správy, na ktorej výkon má ústavou alebo (aspoň) zákonom zaručené právo určité územné alebo inak organizované spoločenstvo   ľudí   (korporácia).   V   rámci   výkonu   samosprávy   si   toto spoločenstvo samostatne, t. j. nezávisle od štátu spravuje svoje záležitosti. Štát disponuje len právnym dozorom nad výkonom samosprávy uskutočňovaným spôsobom, ktorý ustanoví zákon (pozri HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník. Praha : C. H. Beck 2001, s. 801, tiež ČIČ, M. a kol. Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Bratislava : EUROKÓDEX 2012, s. 405 — 407). Územnú samosprávu potom možno charakterizovať ako ústavou (príp. zákonom) zaručené právo územného samosprávneho celku ako územného spoločenstva ľudí rozhodovať samostatne v rámci ústavou a zákonmi vymedzeného autonómneho priestoru o svojich   záležitostiach   (porovnaj   napr.   FILIP,   J. Ústavní   právo   I.   Základní   pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno : MU 1999, s. 454). Územné samosprávne celky sú nositeľmi (subjektmi) územnej samosprávy.

Z obsahu ústavných noriem týkajúcich sa územnej samosprávy, ako aj ich lokalizácie v rámci vnútornej štruktúry ústavy [IV. hlava ústavy, ktorá v systematike ústavy predchádza ústavnej úprave najvyšších ústavných orgánov (hlavy V. až VII. ústavy), pozn.] možno vyvodiť, že ústavodarca už v pôvodnom znení Ústavy Slovenskej republiky priznal územnej samospráve   mimoriadne   významné   postavenie   v   štruktúre   inštitútov   demokratického a právneho   štátu.   Navyše   v   ďalšom   období   ústavného   vývoja   došlo   prostredníctvom novelizácie ústavy vykonanej ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. k výraznému posilneniu ústavného   postavenia   územnej   samosprávy.   Na   základe   tejto   ústavnej   novelizácie   boli (okrem iného) precizované prakticky všetky kľúčové ústavné články týkajúce sa územnej samosprávy   a   zároveň   bola   tiež   konštituovaná   aj   osobitná   ústavná   ochrana   územnej samosprávy   prostredníctvom   novo   ustanovenej   právomoci   ústavného   súdu   rozhodovať v zmysle čl. 127a ústavy o sťažnostiach orgánov územnej samosprávy proti neústavnému alebo nezákonnému zásahu štátu do vecí územnej samosprávy (podrobnejšie o tom pozri dôvodovú   správu   k   čpt.   643,   II.   volebné   obdobie;   dostupné   na   internete: http://www.nrsr.sk/dl/Browser/Document?documentId=137290). Ústavné zmeny uskutočnené   v   roku   2001   vytvorili   základné   právne   východisko   na   rozsiahlu (decentralizáciu)   reformu   verejnej   správy,   ktorej   integrálnou   súčasťou   bola   aj decentralizácia   verejných   financií   a   posilnenie   finančnej   autonómie   obcí   a   vyšších územných   celkov,   pričom   práve   zákon   o   miestnych   daniach   predstavuje   jeden   z   jej kľúčových produktov.

Vychádzajúc z ústavnej koncepcie, územnú samosprávu možno považovať za jednu zo   základných   demokratických   hodnôt,   ktorej   ústavodarca   garantuje   privilegovanú (ústavnú) ochranu (čl. 127a ústavy). Ústavný súd v nadväznosti na uvedené pripomína aj svoju doterajšiu   judikatúru, v rámci ktorej   pri obsahovom   vymedzovaní pojmu územná samospráva zdôraznil, že «ústavná definícia obsahu tohto pojmu nemôže byť závislá len od zákonnej   úpravy,   pretože   v   konečnom   dôsledku   by   to   mohlo   viesť   k   ľubovôli zákonodarcu   a k   narušeniu   samotnej   podstaty   princípu   „územnej   samosprávy“,   ktorý   je jedným zo základných demokratických hodnôt „demokratického právneho štátu“ a ktorý preto ako ústavný princíp musí požívať ústavnú ochranu nezávisle od zákonnej úpravy» (I. ÚS 55/00).

Podľa čl. 64 ústavy základom územnej samosprávy je obec. Územnú samosprávu tvorí obec a vyšší územný celok.

Podľa čl. 64a ústavy obec a vyšší územný celok sú samostatné územne samosprávne a správne celky Slovenskej republiky združujúce osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt. Podrobnosti ustanoví zákon.

Vychádzajúc z   čl.   64   ústavy,   možno   konštatovať,   že   v   podmienkach   Slovenskej republiky sú subjektmi územnej samosprávy obce a vyššie územné celky, ktoré sú v zmysle zákona č. 302/2001 Z. z. o vyšších územných celkoch (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov označené ako samosprávne kraje. Obce a vyššie územné celky (samosprávne   kraje)   zároveň   ústava   charakterizuje   ako   územné   samosprávne   celky združujúce na územnom princípe osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt (čl. 64a ústavy).

Na   zabezpečenie   základnej   ústavnej   funkcie   územnej   samosprávy   (samostatné spravovanie vlastných záležitostí na území samosprávneho územného celku) je nevyhnutné, aby obce a vyššie územné celky disponovali vlastným majetkom a vlastnými finančnými prostriedkami.   Bolo   by   totiž   iluzórne   zveriť   obciam   a   vyšším   územným   celkom zodpovednosť   za   všestranný   rozvoj   príslušného   územného   celku   bez   toho,   aby   mohli priamo — výkonom   svojich   právomocí — reálne ovplyvňovať   výšku   svojich   príjmov. „Hospodársku“   autonómiu   subjektov   územnej   samosprávy   garantuje   priamo   Ústava Slovenskej republiky, a to predovšetkým prostredníctvom čl. 65 ods. 1, podľa ktorého obec a vyšší   územný   celok   sú   právnické   osoby,   ktoré   za   podmienok   ustanovených   zákonom samostatne hospodária s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami.

Pre územné samosprávne celky má zásadný význam aj nadväzujúci čl. 65 ods. 2 ústavy, podľa ktorého obec a vyšší územný celok financujú svoje potreby predovšetkým z vlastných príjmov, ako aj zo štátnych dotácií. Zákon ustanoví, ktoré dane a poplatky sú príjmom obce a ktoré dane a poplatky sú príjmom vyššieho územného celku. Štátnych dotácií sa možno domáhať len v medziach zákona.

Z citovaného čl. 65 ods. 2 ústavy možno vyvodiť, že obce a vyššie územné celky zabezpečujú financovanie svojich potrieb v prvom rade z vlastných príjmov. Ústava síce priamo nevymedzuje, čo možno zahrnúť pod pojem „vlastné príjmy“ obce, resp. vyššieho územného   celku,   ale   z   ústavou   vymedzenej   kvalifikácie   „Dane   a   poplatky   sú   štátne a miestne“ (čl. 59 ods. 1 ústavy) možno zjavne vyvodiť záver, že k vlastným príjmom subjektov územnej samosprávy patria v prvom rade výnosy z miestnych daní a poplatkov.

Tento   interpretačný   záver   potvrdzuje   aj zákon   č.   583/2004 Z.   z.   o   rozpočtových pravidlách   územnej   samosprávy   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov   v   znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy“), ktorý v rámci taxatívneho výpočtu vlastných príjmov rozpočtu obce v § 5 ods. 1 písm. a) uvádza, že nimi okrem iného sú „... a) výnosy miestnych daní a poplatkov...“. Obdobne z § 6 ods. 1 písm. a) v spojení s § 5 ods. 3 tohto zákona vyplýva, že príjmom rozpočtu vyššieho   územného   celku   je   v   prvom   rade   „...   výnos   miestnej   dane   podľa   osobitného predpisu“ (zákona o miestnych daniach, pozn.). Zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy zároveň potvrdzuje ústavou deklarovanú autonómiu obcí a vyšších územných celkov pri hospodárení s vlastnými príjmami (čl. 65 ods. 1 ústavy), keď v § 5 ods. 3 uvádza, že „O použití vlastných príjmov rozpočtu obce rozhoduje obec samostatne.“. Obdobne v § 5 ods.   3   tohto   zákona   sa   uvádza,   že   „...   O   použití   vlastných   príjmov   rozpočtu   vyššieho územného celku rozhoduje vyšší územný celok samostatne.“.

V zhode so zákonom o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy je aj v zákone o miestach daniach ustanovené, že „Výnos z daní podľa § 2 ods. 1 a poplatku podľa § 2 ods. 2   vrátane výnosu   z pokuty   a úroku   z   omeškania   vzťahujúcich   sa   k   týmto   daniam a poplatku   sú   príjmom   rozpočtu   obce,   ktorá   je   správcom   dane“   (§   100   ods.   1   zákona o miestnych daniach), resp. „Výnos dane podľa § 2 ods. 3 vrátane výnosu pokuty a úroku z omeškania vzťahujúcich sa k tejto dani a zaplatený preddavok na daň je príjmom rozpočtu vyššieho územného celku, v ktorého územnom obvode je sídlo správcu dane...“ (§ 100 ods. 2 zákona o miestnych daniach).

Z čl. 59 ods. 2 ústavy, podľa ktorého „Dane a poplatky možno ukladať zákonom alebo na základe zákona“, vyplýva, že dane, resp. poplatky možno uložiť nielen priamo zákonom, ale aj „na základe zákona“. Označené slovné spojenie obsiahnuté v porovnateľnej podobe aj v čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy („Povinnosti možno ukladať... na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd“) treba podľa názoru ústavného súdu vykladať tak, že vytvára priestor na uloženie určitej právnej povinnosti, a teda aj daňovej   alebo   poplatkovej   povinnosti,   nielen   „zákonom“,   teda   normatívnym   právnym aktom, ktorý   môže vydávať len národná   rada,   ale aj normatívnym právnym predpisom orgánov   výkonnej   moci,   ako   aj   orgánov   obcí,   resp.   vyšších   územných   celkov,   ktoré disponujú   v   zmysle   čl.   68   a   čl.   71   ods.   2   ústavy   normotvornou   právomocou.   Tento interpretačný   záver   nie   je   v   domácej   odbornej   literatúre   spochybňovaný,   naopak,   je v autoritatívnych odborných publikáciách výslovne artikulovaný (pozri napr. ČIČ, M. a kol. Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Bratislava : EUROKÓDEX 2012, s. 96 a s. 391, alebo DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Šamorín : HEURÉKA 2004, s. 429).

V nadväznosti na uvedené je potrebné zdôrazniť, že slovné spojenie „na základe zákona“ obsahuje aj zásadné ústavné limity pre jeho adresátov (v posudzovanej veci pre obce a vyššie územné celky) spočívajúce jednak v tom, že pre uloženie určitej právnej povinnosti   musí   existovať   zákonné   splnomocnenie   ustanovené   v   konkrétnom   zákone (v posudzovanej   veci   v   zákone   o   miestnych   daniach),   pričom   tento   zákon   zároveň ustanovuje   medze,   v   rámci   ktorých   môže   príslušný   orgán   verejnej   moci   uplatniť svoju normotvornú   právomoc,   t.   j.   môže   ju   uskutočňovať   „len   v   medziach   zákona“. Rešpektovanie zákonných limitov pri uplatnení normotvornej právomoci obcí alebo vyšších územných celkov pri rozhodovaní o miestnych daniach a poplatkoch pritom podlieha súdnej kontrole (viac k tomu pozri ďalej).

Vzhľadom   na   skutočnosť,   že   ústavodarca   rozdelil   dane   a   poplatky   na   štátne a miestne,   je   logickým   vyústením   vnútornej   konštrukcie   čl.   59   ústavy   v   spojení s ustanoveniami IV. hlavy ústavy označenej nadpisom „Územná samospráva“ skutočnosť, že miestne dane a poplatky môžu na základe zákona (zákona o miestnych daniach, pozn.) a v jeho medziach ukladať aj obce a vyššie územné celky. Ústavný súd v tejto súvislosti poukazuje na svoju doterajšiu judikatúru, v ktorej už vyslovil, že „Právnu povinnosť (a teda aj daňovú, resp. poplatkovú povinnosť, pozn.) možno uložiť iba zákonom alebo na základe zákona a v jeho medziach. Toto platí predovšetkým pri výkonnej moci, ale aj pre obce, pokiaľ rozhodujú vo veciach samosprávy všeobecne záväzným nariadením.“ (II. ÚS 60/97). Pôsobnosť obcí a vyšších územných celkov vo veciach miestnych daní a poplatkov nevyplýva len zo zákona o miestnych daniach, ale vo vzťahu k obciam tiež zo zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ktorý v § 4 ods. 3 okrem iného ustanovuje, že „Obec pri výkone samosprávy najmä... c) rozhoduje vo veciach miestnych daní a miestnych poplatkov   a vykonáva   ich   správu...“.   Z   ustanovení   §   11   ods.   4   písm.   d)   a   e)   zákona o obecnom zriadení zároveň vyplýva, že rozhodovanie o zavedení a zrušení miestnej dane a uložení miestneho poplatku a určovaní náležitosti miestnej dane je zverené do výhradnej právomoci obecného zastupiteľstva.

Z dosiaľ uvedeného možno vyvodiť, že miestne dane a miestny poplatok (zákon o miestnych daniach ustanovuje len jeden druh miestneho poplatku – miestny poplatok za komunálne odpady a drobné stavebné odpady, pozn.) môžu ukladať „na základe zákona“ (o miestnych   daniach)   obce   prostredníctvom   všeobecne   záväzných   nariadení,   teda uplatnením   svojej   normotvornej   právomoci   zverenej   im   jednak   zákonom   o   obecnom zriadení (pozri najmä § 6 tohto zákona), ale aj priamo ústavou. Rovnako môžu miestnu daň (daň   z   motorových   vozidiel)   ukladať   prostredníctvom   všeobecne   záväzného   nariadenia vyššie územné celky „na základe zákona o miestnych daniach“ (pozri najmä § 88 tohto zákona).

Ústavné   základy   normotvornej   právomoci   obcí   a   vyšších   územných   celkov,   teda právomoci vydávať všeobecne záväzné nariadenia, sú vymedzené v prvom rade v čl. 68 ústavy, podľa ktorého vo veciach samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu   zo   zákona   môže   obec   a   vyšší   územný   celok   vydávať   všeobecne   záväzné nariadenia. Normotvornú právomoc obcí a vyšších územných celkov vo sfére preneseného výkonu štátnej správy ustanovuje čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy, podľa ktorého pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší územný celok vydávať v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach všeobecne záväzné nariadenia.

Z ústavy zároveň možno vyvodiť, že všeobecne záväzné nariadenia podľa čl. 68 ústavy   musia   byť   v   súlade   „...   s   ústavnými   zákonmi,   s   medzinárodnými   zmluvami, s ktorými   vyslovila   súhlas Národná   rada   Slovenskej   republiky   a   ktoré   boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi...“ [čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy] a všeobecne záväzné nariadenia „orgánov územnej samosprávy podľa čl. 71 ods. 2 nielen v súlade s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom a so zákonmi, ale aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými   právnymi   predpismi   ministerstiev   a   ostatných   ústredných   orgánov   štátnej správy“ [čl. 125 ods. 1 písm. d) ústavy].

O   prípadnom   nesúlade   všeobecne   záväzných   nariadení   obcí   a   vyšších   územných celkov s právnymi predpismi vyššieho stupňa právnej sily rozhoduje na základe návrhu kvalifikovaného   okruhu   subjektov   ústavný   súd,   pričom   „Ak   ústavný   súd   svojím rozhodnutím   vysloví,   že   medzi   právnymi   predpismi   uvedenými v   odseku   1   je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré   tieto   právne   predpisy   vydali,   sú   povinné   do   šiestich   mesiacov   od   vyhlásenia rozhodnutia   ústavného   súdu   uviesť   ich   do   súladu   s   ústavou,   s   ústavnými   zákonmi a s medzinárodnými   zmluvami   vyhlásenými   spôsobom   ustanoveným   zákonom,   a   ak   ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také   predpisy,   ich   časti   alebo   ustanovenia   strácajú   platnosť   po   šiestich   mesiacoch   od vyhlásenia rozhodnutia“ (čl. 125 ods. 3 ústavy).

Ústavný súd poukazuje aj na § 250zfa Občianskeho súdneho poriadku, v zmysle ktorého môže miestne príslušný krajský súd (a v prípadnom odvolacom konaní Najvyšší súd Slovenskej   republiky)   na   základe   návrhu   prokurátora   rozhodovať   o   súlade   všeobecne záväzného nariadenia obce alebo vyššieho územného celku so zákonom a v prípade, ak ide o   všeobecne   záväzné   nariadenie   podľa   čl.   71   ods.   2   ústavy,   aj   s   nariadením   vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy (§250zfa ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku). Ak príslušný všeobecný súd vysloví,   že   „medzi   všeobecne   záväzným   nariadením   a   právnymi   predpismi   uvedenými v odseku 1 je nesúlad, stráca všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho   ustanovenia   účinnosť   dňom   nadobudnutia   právoplatnosti   rozhodnutia   súdu.   Obec, vyšší územný celok, ktoré vydali všeobecne záväzné nariadenie, sú povinné do šiestich mesiacov od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu uviesť ho vo veciach územnej samosprávy   do   súladu   so   zákonom   a   vo   veciach   pri   plnení   úloh   štátnej   správy   aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak obec, mesto, mestská časť alebo samosprávny kraj neurobí, všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu“ (§ 250zfa Občianskeho súdneho poriadku).

Z dosiaľ uvedeného vyplýva, že obce a vyššie územné celky sú pri výkone svojej normotvornej právomoci spočívajúcej vo vydávaní všeobecne záväzných nariadení, a teda aj pri vydávaní všeobecne záväzných nariadení týkajúcich sa miestnych daní a miestneho poplatku, limitované jednak priamo ústavou, ako aj osobitnými zákonmi, pričom navyše výsledky ich normotvornej činnosti podliehajú súdnemu dozoru, ktorý realizuje tak ústavný súd, ako aj všeobecné súdy. Ústavný súd v tejto súvislosti osobitne zdôrazňuje, že štátny dozor nad výkonom územnej samosprávy je v podobe súdneho dozoru zverený orgánom súdneho   typu,   teda   orgánom,   ktorých   nezávislosť   je   výslovne   deklarovaná   ústavou a ústavou aj garantovaná (pozri najmä čl. 124 a čl. 141 ods. 1 ústavy). Inštitucionálny model súdnej kontroly územnej samosprávy je charakteristický pre demokratický a právny štát a je na   jednej   strane   základnou   právnou   zárukou   rešpektovania   v   ústave   deklarovanej a osobitnými zákonmi konkretizovanej autonómie (samostatnosti) obcí a vyšších územných celkov pri rozhodovaní o miestnych záležitostiach a na strane druhej tiež základnou právnou zárukou toho, že subjekty územnej samosprávy budú pôsobiť (vykonávať svoje právomoci) v ústavou a osobitnými zákonmi ustanovených právnych rámcoch (limitoch).

IV.

Kľúčové námietky skupiny poslancov, ich analýza a závery

Vychádzajúc zo sťažnosti, ktorej podstatné časti sú citované v časti I tohto nálezu, možno   z   argumentácie   skupiny   poslancov   smerujúcej   proti   napadnutým   ustanoveniam zákona o miestnych daniach vyvodiť dve kľúčové námietky, z ktorých prvá smeruje proti § 8 ods. 2 druhej a tretej vete a § 12 ods. 2 druhej a tretej vete zákona o miestnych daniach a druhá proti § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach. Navrhovatelia namietajú:

a) že zákonodarca splnomocnil obce ako správcov miestnych daní prostredníctvom všeobecne   záväzných   nariadení   podľa   miestnych   podmienok   znižovať   alebo   zvyšovať zákonom   ustanovenú   základnú   ročnú   sadzbu   dane   z   pozemkov,   a   to   aj   rozdielne   pre jednotlivé   druhy   pozemkov   (§   8   ods.   2   zákona   o   miestnych   daniach)   a   taktiež   podľa miestnych   podmienok   znižovať   alebo   zvyšovať   zákonom   ustanovenú   základnú   ročnú sadzbu dane zo stavieb, a to aj rozdielne pre jednotlivé druhy stavieb (§ 12 ods. 2 zákona o miestnych daniach), pričom v oboch prípadoch „opomenul“ ustanoviť maximálnu výšku ročnej sadzbu týchto daní, čo je podľa ich názoru neprípustné a zakladá nesúlad príslušných ustanovení   zákona   o   miestnych   daniach   s   označenými ustanoveniami ústavy   (ďalej   len „prvá námietka“),

b)   že   v   súvislosti   so   splnomocnením   pre   obce   ustanoviť   všeobecne   záväzným nariadením   zníženie   alebo   oslobodenie   od   dane   z   pozemkov   zákonodarca   z   ústavného hľadiska   neakceptovateľným   spôsobom   znevýhodnil   skupinu   samostatne   hospodáriacich roľníkov vykonávajúcich poľnohospodársku výrobu ako svoju hlavnú činnosť v zastavanej časti obce (ďalej len „druhá námietka“).

IV.1 K namietanému nesúladu § 8 ods. 2 druhej a tretej vety a § 12 ods. 2 druhej a tretej vety zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy

V rámci argumentácie týkajúcej sa prvej námietky skupina poslancov, interpretujúc príslušné ustanovenia zákona o miestnych daniach, vo svojom návrhu konštatuje, že „obec ako správca dane pri určovaní sadzieb daní (a tým aj samotnej dane) pre nehnuteľnosti aj pri zachovaní zákonných limitov (5-násobku pre skupinu pozemkov a 40-násobku pre druhy stavieb) nie je zákonom limitovaná vo vzťahu k určeniu maximálnej sadzby dane a tým aj výšky   dane“.   Tento   stav   navrhovatelia   kvalifikujú   ako   legislatívne   opomenutie („zákonodarca však... opomenul stanoviť maximálnu hranicu sadzby daní...“) a z ústavného hľadiska   ho   považujú   za   neprípustné,   keďže „Je   neprípustné   aby   v   právnom   štáte normotvornú   právomoc   (zákonodarnú)   zverenú   Národnej   rady   Slovenskej   republiky nahrádzala   normotvorná   činnosť   obce...   Stanoviť   rozsah   práv   a   povinnosti   (maximálne ročné sadzby daní pre daň z nehnuteľností) možno len na základe zákona a v jeho medziach, a nie normatívnymi aktmi obce ako správcov dane...“.

Vo   vzťahu   k   námietke   legislatívneho   opomenutia   ústavný   súd   v   prvom   rade zdôrazňuje,   že   nemožno   súhlasiť   s   tvrdením   skupiny   poslancov,   že   zákonodarca „opomenul“ ustanoviť maximálne sadzby daní z nehnuteľností. V tejto súvislosti ústavný súd   poukazuje   na   Všeobecnú   časť   dôvodovej   správy   k   vládnemu   návrhu   zákona o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady (čpt. 1277), v ktorej sa výslovne uvádza, že „Sadzby daní sú navrhnuté bez hornej hranice s tým, že obce sami rozhodnú o konkrétnej sadzbe daní na svojom území. Vytvára sa tým priestor   na   zvýšenie   a   stabilizáciu   vlastných   finančných   zdrojov   nevyhnutných   na zabezpečenie úloh, ktoré plnia orgány územnej samosprávy.“. Z citovaného zjavne vyplýva, že   zákonodarca   úmyselne   neupravil   hornú   hranicu   ročnej   sadzby   daní   z   nehnuteľností, pričom   podľa názoru ústavného súdu   tým sledoval legitímny cieľ, ktorý má racionálny základ.

Ústavný súd sa nemôže stotožniť ani s tou časťou argumentácie skupiny poslancov, v rámci ktorej sa uvádza, že je neprípustné, aby „normotvornú právomoc (zákonodarnú) zverenú   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   nahrádzala   normotvorná   činnosť   obce“. Ústavný súd v tejto súvislosti zdôrazňuje, že normotvornú právomoc obcí zakladá priamo ústava (čl. 68 a čl. 71 ods. 2 ústavy), pričom navyše vo veciach ukladania miestnych daní a poplatkov a určovania ich náležitostí ide podľa jeho názoru zjavne o výkon (originálnej) samosprávnej   pôsobnosti   obcí,   v   rámci   ktorej   poskytuje   ústava   pre   obce   a   tiež   vyššie územné celky ďaleko väčší priestor pre ich autonómne rozhodovanie, ako to je v prípade preneseného výkonu štátnej správy (čl. 71 ústavy).

Právny záver, podľa ktorého pôsobnosť vo sfére miestnych daní a poplatkov patrí do sféry   samosprávnej   pôsobnosti   obcí   a   vyšších   územných   celkov   (do   sféry   územnej samosprávy),   možno   založiť   tak   na   materiálnych,   ako   aj   na   formálno-právnych argumentoch. Z materiálneho hľadiska právny záver, že ide o samosprávnu pôsobnosť obcí a   vyšších   územných   celkov,   zakladá   predovšetkým   podstata   a   účel   tohto   oprávnenia (oprávnenia rozhodovať o uložení miestnych daní a určovať ich náležitosti), ktorý spočíva v (z   ústavy   vyvoditeľnej)   požiadavke,   aby   si   obce   a   vyššie   územné   celky   vytvárali materiálne podmienky na financovanie svojich potrieb „predovšetkým z vlastných príjmov“ (čl.   65   ods.   2   ústavy).   Ďalší   argument   je   založený   na   skutočnosti,   že   výkonom   tejto právomoci sa vytvárajú materiálne podmienky „na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona“ (čl. 68 ústavy). Ústavný súd v tejto súvislosti zdôrazňuje, že pri posudzovaní otázky, či určitá   vec patrí do   samosprávnej pôsobnosti   obcí, resp.   vyšších územných   celkov,   alebo tvorí   súčasť preneseného výkonu štátnej správy, je v zjavnom rozpore   s   úmyslom   ústavodarcu   taká   interpretácia   tohto   problému,   v   zmysle   ktorej   ide o prenesený výkon štátnej správy vždy, ak je určitá úloha pre obec alebo vyšší územný celok   ustanovená   priamo   v   zákone   (v   zákonnom   splnomocnení).   V   dôvodovej   správe k návrhu   skupiny   poslancov   národnej   rady   na   vydanie   ústavného   zákona   na   zmenu a doplnenie   ústavy   (čpt.   643,   II.   volebné   obdobie),   ktorý   vyústil   do   novelizácie   ústavy vykonanej ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. (a v rámci nej do schválenia zmeny textu čl. 68 ústavy v aktuálne platnom znení), sa na túto skutočnosť totiž výslovne upozorňuje, a to   nasledovne: „Zákony   ustanovujú   pre   obce   určité   úlohy   aj   v   oblasti   územnej samosprávy, pričom dozorové orgány štátu (orgány prokuratúry) tieto zákonné úlohy často automaticky považujú za zákonné splnomocnenia podľa čl. 71 ods. 2 ústavy... samosprávne územné   celky   vydávajú   vo   veciach   územnej   samosprávy   všeobecne   záväzné   nariadenia z vlastnej iniciatívy a na zabezpečenie úloh, ktoré vyplývajú pre samosprávu zo zákona (tiež o veciach územnej samosprávy“, a preto sa „navrhuje doplniť dikciu čl. 68 o text, ktorý zvýrazní uvedené rozdielnosti...“ (Dostupné na internete: http://www.nrsr.sk/dl/Browser/Document?documentId=137290).

Z   formálno-právneho hľadiska   možno záver o   tom,   že ukladanie miestnych   daní a určovanie ich náležitostí patrí do sféry samosprávnej pôsobnosti obcí, vyvodiť z § 4 ods. 4 zákona   o   obecnom   zriadení,   podľa   ktorého   „Ak   zákon   pri   úprave   pôsobnosti   obce neustanovuje, že ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce.“. V posudzovanom prípade totiž zákon o miestnych daniach ani nijaký iný zákon neustanovuje, že „ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy“.

V   návrhu   skupiny   poslancov   je   obsiahnutý   aj   právny   názor,   podľa   ktorého „maximálne ročné sadzby daní pre daň z nehnuteľností možno ustanoviť len na základe zákona   a   v   jeho   medziach,   a   nie   normatívnymi   aktmi   obce   ako   správcov   dane...“. Z citovaného   možno   okrem   iného   vyvodiť,   že   podľa   skupiny   poslancov   by   ústavne konformné   bolo   len   také   legislatívne   riešenie,   v   zmysle   ktorého   by   zákon   priamo ustanovoval   maximálnu   ročnú   sadzbu   dane   z   pozemkov   a   dane   zo   stavieb.   Vo   svojej podstate by išlo o legislatívnu úpravu, ktorá by spočívala v rozšírení zákonných limitov pre obce   v   súvislosti   s   ich   oprávnením   ukladať   prostredníctvom   všeobecne   záväzného nariadenia miestne dane a určovať ich náležitosti.

Ústavný   súd   konštatuje,   že   aj   takéto   legislatívne   riešenie   by   bolo   z   ústavného hľadiska   zrejme   akceptovateľné (takto   bola   maximálna ročná   sadzba   dane   z   pozemkov a dane zo stavieb ustanovená v zákone Slovenskej národnej rady č. 317/1992 Zb. o dani z nehnuteľností   v   znení   neskorších   predpisov,   ktorý   bol   zrušený   zákonom   o   miestnych daniach, pričom obdobným spôsobom je aj v súčasnosti v zákone o miestnych daniach ustanovená aspoň nepriamo maximálna ročná sadzba dane za pozemky funkčne spojené so stavbou   jadrového   zariadenia   –   pozri   § 8 ods.   2 poslednú   vetu   zákona o   miestnych daniach).   Inou   otázkou   je   ale   to,   či   ustanovenie   maximálnej   ročnej   sadzby   dane z pozemkov, resp. dane zo stavieb musí z hľadiska rešpektovania ústavných limitov tvoriť obligatórne súčasť zákona.

Ústavný   súd   zohľadňuje   pri   svojom   rozhodovaní   skutočnosť,   že   ročná   sadzba akejkoľvek dane (štátnej či miestnej) patrí k podstatným zložkám jej náležitostí. To však podľa   názoru   ústavného   súdu   mechanicky   nepredurčuje,   že   maximálna   ročná   sadzba akejkoľvek miestnej dane musí byť ustanovená priamo zákonom. Posúdenie tejto otázky patrí podľa názoru ústavného súdu do sféry uváženia zákonodarcu, do ktorej by mohol prípadne   zasiahnuť   v   abstraktnej   rovine   len   celkom   výnimočne   (pozri   všeobecné východiská k ústavnému prieskumu daní vymedzené v časti III.2 tohto nálezu). Naopak, vzhľadom na ústavné postavenie územnej samosprávy, funkcie a úlohy, ktoré ústavodarca obciam a vyšším územným celkom zveruje (k tomu pozri všeobecné východiská načrtnuté v časti   III.3   tohto   nálezu),   to   podľa   názoru   ústavného   súdu   v   posudzovanom   prípade z ústavného hľadiska nie je nevyhnutné a ani žiaduce, pretože by tým ako orgán súdnej moci zásadným spôsobom spochybnil dôveru, ktorú ústavodarca obciam a vyšším územným celkom prostredníctvom ústavného textu vyjadril, t. j. išlo by o rozhodnutie, ktoré by mohlo bez   relevantných   dôvodov   spochybniť   ústavnú   konštrukciu   organizácie   verejnej   moci („ducha ústavy“).

Nad   rámec   dosiaľ   uvedeného   ústavný   súd   poukazuje   tiež   na   to,   že   aj   skupina poslancov pripúšťa, že z napadnutej úpravy možno vyvodiť, že maximálna horná hranica sadzby dane z pozemkov je zákonom o miestnych daniach ustanovená aspoň nepriamo, a to prostredníctvom ustanovenia maximálne povoleného rozpätia medzi najnižšou a najvyššou ročnou   sadzbou   dane   z   pozemkov   (najviac   5-násobok;   §   8   ods.   2   tretia   veta   zákona o miestnych daniach). To isté platí aj o dani zo stavieb, kde je maximálna horná hranica ročnej sadzby tejto dane nepriamo limitovaná treťou vetou § 12 ods. 2 zákona o miestnych daniach, podľa ktorého „Takto určená ročná sadzba dane zo stavieb pri stavbách uvedených v § 10 ods. 1 nesmie presiahnuť 10-násobok najnižšej ročnej sadzby dane zo stavieb určenej správcom dane vo všeobecne záväznom nariadení.“.

Právny   názor,   podľa   ktorého   je z ústavného hľadiska   akceptovateľná   aj zákonná úprava,   v   rámci   ktorej   obce   nie   sú   pri   ustanovovaní   výšky   ročnej   sadzby   dane z nehnuteľností   viazané   zákonom   určeným   „maximom“,   možno   popri   už   uvedenom argumentačne podporiť aj ďalšími obmedzeniami (limitmi), ktoré sú obce, resp. obecné zastupiteľstva povinné rešpektovať pri výkone svojej normotvornej právomoci uplatňovanej na základe a v rozsahu splnomocňovacích ustanovení zákona o miestnych daniach.

Ústavný   súd   predovšetkým   zdôrazňuje,   že   voľná   úvaha   (diskrécia)   obce   pri ustanovovaní ročnej sadzby dane z pozemkov a ročnej sadzby dane zo stavieb podlieha celému radu obmedzení, ktoré sú explicitne vyjadrené priamo v ústave, ako aj v zákone o miestnych daniach, príp. ďalších zákonoch (najmä v zákone o obecnom zriadení), alebo ich možno z týchto právnych predpisov vyvodiť, keďže sú v nich nepochybne implicitne obsiahnuté.   Vo   všeobecnej   rovine   na   obmedzenia   obcí   pri   výkone   ich   normotvornej právomoci ústavný súd konštantne upozorňuje vo svojej ustálenej judikatúre, v rámci ktorej zdôrazňuje,   že   obce,   resp.   obecné   zastupiteľstvá   pri   uplatňovaní   svojej   normotvornej právomoci podľa čl. 68, ako aj podľa čl. 71 ods. 2 prvej vety ústavy môže prijímať len také všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy   (m.   m.   napr.   I.   ÚS   55/00),   ku   ktorým   v   prvom   rade   patria   ustanovenia   ústavy o základných   právach   a   slobodách.   Ústavný   súd   pripomína   v   tejto   súvislosti   aj   ďalší ustálený   právny   názor   vyplývajúci   z   jeho   doterajšej   judikatúry,   podľa   ktorého   ochrana ústavnosti nie je a ani podľa povahy veci nemôže byť výlučne úlohou ústavného súdu, ale úlohou všetkých orgánov verejnej moci v rámci im zverených kompetencií (III. ÚS 149/04, IV.   ÚS   135/05,   III.   ÚS   93/08,   I.   ÚS   279/09,   II.   ÚS   156/09   atď.),   teda   aj   obecných zastupiteľstiev, príp. ďalších orgánov obcí.

Argumentácia   skupiny   poslancov   je   vo   svojej   podstate   založená   na   hypotéze, v zmysle ktorej absencia ustanovenia maximálnej výšky ročnej sadzby dane z pozemkov a dane zo stavieb v zákone o miestnych daniach bude mať za následok to, že ročné sadzby týchto   daní   ustanovované   prostredníctvom   všeobecne   záväzných   nariadení   obcí   budú „neprimerane vysoké až likvidačné“, v dôsledku čoho dôjde k neprípustnému zásahu do základného práva daňovníkov vlastniť majetok (čl. 20 ods. 1 ústavy) a tiež aj do základného práva na podnikanie (čl. 35 ods. 1 ústavy), pričom zároveň dôjde aj k porušeniu čl. 1 ods. 1 ústavy, z ktorého sú vyvoditeľné všeobecné princípy právneho štátu. Ústavný súd v tejto súvislosti zdôrazňuje, že nevykonáva hypotetickú, ale reálnu abstraktnú kontrolu ústavnosti napadnutých   ustanovení   právnych   predpisov,   t.   j.   principiálne   nemôže   za   protiústavný označiť zákon len preto, že „na jeho základe“ by hypoteticky mohli byť vydané právne predpisy nižšej právnej sily (v danom prípade všeobecne záväzné nariadenia obce), ktoré by potenciálne mohli byť v nesúlade s ústavou.

Pokiaľ zákonná úprava ponecháva obci ako správkyni dane z nehnuteľností možnosť určiť rozsah daňovej povinnosti ustanovením výšky ročnej sadzby dane z nehnuteľností (zvýšiť alebo znížiť základnú ročnú sadzbu dane ustanovenú priamo zákonom), tak takéto zákonné splnomocnenie nezbavuje obec povinnosti konať (v rámci svojej normotvornej činnosti) tak, aby nedochádzalo k porušovaniu základného práva vlastniť majetok, príp. základného práva na podnikanie a porušovaniu princípov právneho štátu.

Navyše, v preskúmavanom prípade   existujú ďalšie priamo zákonom   o miestnych daniach ustanovené obmedzenia, ktoré sú obce, resp. ich obecné zastupiteľstvá povinné pri určovaní výšky ročnej sadzby dane z nehnuteľností rešpektovať; tieto vyplývajú priamo z dikcie napadnutých ustanovení zákona o miestnych daniach. Z § 8 ods. 2 prvej a druhej vety a § 12 ods. 2 druhej a tretej vety zákona o miestnych daniach totiž vyplýva, že ročnú sadzbu dane z pozemkov a dane zo stavieb môže obec zvýšiť alebo znížiť, resp. ustanoviť ju rozdielne pre jednotlivé skupiny pozemkov len „...   podľa miestnych podmienok v obci alebo v jej jednotlivej časti alebo v jednotlivom katastrálnom území“. Z citovaného vyplýva, že obec musí svoje rozhodnutie o určení ročnej sadzby dane z nehnuteľností založiť na zohľadnení   miestnych   podmienok,   v   rámci   ktorého   je   povinná   vymedziť   aj   teritoriálne územie, ktorého sa zvýšenie alebo zníženie ročnej sadzby dane bude týkať. Zákonodarca teda   napadnutou   právnou   úpravou   nenabáda   obce   k   nekontrolovanému   či   svojvoľnému znižovaniu   alebo   zvyšovaniu   ročných   sadzieb   daní   z   nehnuteľností,   ale   dáva   obciam možnosť ich určenia vždy s prihliadnutím na konkrétne okolnosti determinované lokálnymi podmienkami   v obci,   a   to   aj   vzhľadom   na   účel,   pre   ktorý   sa   miestne   dane   ukladajú (na zabezpečenie úloh a funkcií územnej samosprávy vyplývajúcich z ústavy a zákonov). Zároveň   zákonodarca   splnomocňuje   obec   znížiť   alebo   zvýšiť   ročnú   sadzbu   dane z nehnuteľností všeobecne záväzným nariadením len za súčasného dodržania maximálneho rozpätia medzi najnižšou a najvyššou ročnou sadzbou dane z nehnuteľností (§ 8 ods. 2 tretia veta a § 12 ods. 2 tretia veta zákona o miestnych daniach).

Z   hľadiska   ústavných   garancií   ochrany   legitímnych   individuálnych   záujmov daňovníkov   je   podstatné   to,   že   o   tom,   či   obec   pri   ustanovovaní   ročnej   sadzby   dane z nehnuteľností   premietnutej   do   obsahu   všeobecne   záväzného   nariadenia   rešpektovala ústavou a zákonmi ustanovené limity (t. j. či nepostupovala svojvoľne, resp. spôsobom vyvolávajúcim neprípustný zásah do ústavou chránených hodnôt), môže rozhodnúť ústavný súd v konaní podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy, vychádzajúc z kritérií načrtnutých v časti III.2 tohto nálezu.

Na tomto základe ústavný súd dospel k záveru, že ustanovenia § 8 ods. 2 druhej a tretej vety a § 12 ods. 2 druhej a tretej vety zákona o miestnych daniach nie sú v rozpore s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy, a preto v tejto časti návrhu skupiny poslancov nevyhovel.

IV.2   K   namietanému   nesúladu   ustanovenia   §   17   ods.   2   písm.   l)   zákona o miestnych daniach s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy

Z napadnutého ustanovenia § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach vyplýva, že obec môže všeobecne záväzným nariadením podľa miestnych podmienok v obci alebo jej jednotlivej časti ustanoviť zníženie dane z pozemkov alebo oslobodiť od dane z pozemkov pozemky, okrem pozemkov v zastavanej časti   obce, na ktorých vykonávajú samostatne hospodáriaci roľníci poľnohospodársku výrobu ako svoju hlavnú činnosť, okrem pozemkov v zastavanej časti obce.

V súvislosti s formulovaním výhrad voči § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach navrhovatelia predovšetkým   uvádzajú, že ide o právnu úpravu, ktorá   v spojení s právnou   úpravou   umožňujúcou   obciam   ustanoviť   akúkoľvek maximálnu ročnú   sadzbu dane z pozemkov (§ 8 ods. 2 zákona o miestnych daniach) „obmedzuje a zasahuje do výkonu   podnikania   dotknutých   subjektov,   nakoľko   neprimeranými   sadzbami   daní   môže a zvýhodňuje fyzické či právnické osoby v závislosti od toho, či ich výrobný prostriedok sa nachádza alebo výrobná činnosť realizuje v tej ktorej časti obce resp. v závislosti od toho, či predmetný subjekt, právnická osoba alebo samostatne hospodáriaci roľník, vykonáva poľnohospodársku výrobu ako svoju hlavnú činnosť“.

Podstatou argumentácie navrhovateľov, na základe ktorej odôvodňujú nesúlad § 17 ods.   2   písm.   l)   zákona o   miestnych   daniach   (predovšetkým)   s čl.   35   ods.   1   ústavy,   je tvrdenie, že na jeho základe môžu obce prostredníctvom všeobecne záväzných nariadení neprimerane   zvýhodňovať   (neprimerane   diskriminovať   či   už   v   pozitívnom   alebo negatívnom zmysle) určitú skupinu daňovníkov dane z pozemkov — „fyzické či právnické osoby v závislosti od toho, či ich výrobný prostriedok alebo výrobná činnosť sa realizuje v tej ktorej časti obce (v zastavanej časti obce, t. j. extraviláne alebo intraviláne, pozn.), resp.   v   závislosti   od   toho,   či   predmetný   subjekt,   právnická   osoba   alebo   samostatne hospodáriaci roľník, vykonávajúci poľnohospodársku výrobu ako svoju hlavnú činnosť“.

Ústavný   súd   v   prvom   rade   považuje   za   potrebné   zdôrazniť,   že   poskytovanie daňových úľav v podobe zníženia dane či oslobodenia od dane, alebo naopak, zvýšenia dane pre určité skupiny daňovníkov podľa (spravidla) zákonom explicitne vymedzených kritérií nepredstavuje v daňovej oblasti nič neobvyklé. Tieto právne inštitúty sú obsiahnuté nielen v zákone o miestnych daniach, ale aj v zákonoch upravujúcich štátne dane (pozri napr. § 9, § 11, § 13, § 15a, § 30 alebo § 30b zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov alebo § 28 a nasl. zákona č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty v znení neskorších predpisov). Aj „právny predchodca“ zákona o miestnych daniach zákon Slovenskej   národnej   rady   č.   317/1992   Zb.   o   dani   z   nehnuteľností   v   znení   neskorších predpisov vymedzoval okruh pozemkov, ktoré boli priamo zo zákona oslobodené od dane z pozemkov   (§   4   tohto   zákona),   a   zároveň   splnomocňoval   obce   ako   správcov   dane poskytnúť na základe všeobecne záväzného nariadenia rôzne daňové úľavy (§ 12 tohto zákona) v rozsahu, ktorý v zásade možno považovať za porovnateľný so splnomocneniami, ktoré obciam poskytuje pre oslobodenie alebo zníženie niektorej z miestnych daní zákon o miestnych daniach.

Legitimita diferencovaného prístupu zákonodarcu, resp. ním splnomocneného orgánu verejnej moci k určitým skupinám daňovníkov vyplýva z povahy a podstaty daní a účelu, ku ktorého naplneniu ustanovenie daňovej povinnosti smeruje – zhromaždenie finančných prostriedkov na zabezpečovanie určitých verejných záujmov a verejných služieb, pričom štát   (ale   aj   subjekty   územnej   samosprávy)   práve   prostredníctvom   ustanovenia   rôznych daňových   úľav   pre   rôzne   skupiny   daňovníkov   realizuje   svoje   politiky,   či   už   sociálnu, demografickú, regionálnu, ekologickú a pod. Pri určovaní daňových povinností sa navyše uplatňuje aj princíp solidarity, resp. princíp sociálnej spravodlivosti, t. j. princípy, ktoré sú vlastné sociálne orientovanému demokratickému právneho štátu. V tejto súvislosti ústavný súd   považuje   za   vhodné   poukázať   na   právny   názor   Ústavného   súdu   ČSFR   vyjadrený v náleze   sp.   zn.   PL.   ÚS   22/92   z   8.   10.   1992,   podľa   ktorého   „nemožno   vylúčiť,   aby zákonodarca   ustanovil   diferencované   dane   podľa   zásady,   že   výkonnejší   subjekt   bude odvádzať vyššie dane... Je vecou štátu, aby v záujme zabezpečenia svojich funkcií rozhodol, že   určitej   skupine   poskytne   menej   výhod   než   inej.   Ani   tu   však   nesmie   postupovať svojvoľne.“. Rovnako možno poukázať aj na právny názor Spolkového ústavného súdu SRN, podľa ktorého daň predstavuje „... záťaž, ktorá zaväzuje všetkých tuzemcov podľa ich príjmov,   majetku   a   kúpnej   sily   k   financovaniu   všeobecných   úloh   štátu   [rozhodnutie Spolkového ústavného súdu SRN z 22. 6. 1995 – 2 BvL 37/91, písm. C, bod 2a)], alebo už citovaný právny názor českého ústavného súdu, podľa ktorého „... Pri zdaňovaní má štát pomerne   širokú   voľnosť,   avšak   aj   tu   platí,   že   štát   môže   rozhodnúť,   že   jednej   skupine poskytne menej výhod než inej, nesmie však postupovať svojvoľne.“ (Pl. ÚS 29/08).

Ústavný   súd   v   súvislosti   s   argumentáciou   smerujúcou   k   záveru   o   ústavnej akceptovateľnosti   §   17   ods.   2   písm.   l)   zákona   o   miestnych   daniach   poukazuje   aj   na stanovisko vlády k návrhu skupiny poslancov (jeho podstatné časti sú citované v časti II tohto nálezu, pozn.), v ktorom sa okrem iného uvádza: „V namietanom konkrétnom prípade možnej   úľavy   podľa   §   17   ods.   2   písm.   1)   zákona   na   pozemky,   na   ktorých   vykonávajú poľnohospodársku činnosť samostatne hospodáriaci roľníci ako svoju hlavnú činnosť, nejde o   zámer   diskriminovať   určitú   skupinu   daňovníkov   voči   iným   podnikateľom v pôdohospodárstve, ale opäť, z pohľadu obce, o zohľadnenie vlastných podmienok s cieľom podporiť   rozvoj   poľnohospodárskej   činnosti,   čo   môže   mať   ďalšie   pozitívne   dôsledky napríklad na zamestnanosť v obci.“

V   nadväznosti   na   už   uvedené   a   poukazujúc   na   citovanú   časť   stanoviska   vlády, ústavný súd konštatuje, že ustanovenie § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach má legitímny a racionálny základ a skutočnosť, že tvorí v napadnutom znení integrálnu súčasť zákona   o   miestnych   daniach,   sama   osebe   nemôže   založiť   záver   o   jeho   nesúlade s ustanoveniami ústavy označenými v návrhu navrhovateľov.

Obdobne ako v časti smerujúcej proti ustanoveniam § 8 ods. 2 druhej a tretej vety a § 12 ods. 2 druhej a tretej vety zákona o miestnych daniach (časť IV.1 tohto nálezu) je argumentácia skupiny poslancov aj vo vzťahu k § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach   založená na hypotetickej   úvahe, že v   ňom   obsiahnuté splnomocnenie pre   obce ustanoviť zníženie dane z pozemkov alebo oslobodenie od dane z pozemkov automaticky bude   obce   viesť   k   vydávaniu   všeobecne   záväzných   nariadení,   ktoré   budú   v   rozpore s ústavou. Prirodzene, výsledkom normotvornej činnosti obcí môže byť aj také všeobecne záväzné nariadenie týkajúce sa miestnych daní, ktorého normatívny obsah bude v rozpore s ústavou. K tomu by potenciálne došlo vtedy, ak by konkrétna obec, postupujúc podľa splnomocnenia   obsiahnutého   v   §   17   ods.   2   zákona   o   miestnych   daniach,   ustanovila vo všeobecne záväznom nariadení také zníženie dane z pozemkov alebo oslobodenie od dane z pozemkov, ktoré by nerešpektovali limity a obmedzenia ustanovené priamo ústavou, zákonom o miestnych daniach a inými zákonmi, resp. obmedzenia, ktoré z týchto právnych predpisov   možno   (nepriamo)   vyvodiť.   V   takom   prípade   by   ale   už   nešlo   o   nesúlad napadnutého ustanovenia zákona o miestnych daniach s označenými ustanoveniami ústavy, ale   o   nesúlad   príslušných   ustanovení   konkrétne   existujúceho   všeobecne   záväzného nariadenia určitej obce s nimi, pričom o tejto otázke ústavný súd v tomto konaní zjavne nemôže rozhodnúť, a to minimálne preto, že rozhodovanie o súlade všeobecne záväzných nariadení   podľa   čl.   68   ústavy   s   ústavou,   ústavnými   zákonmi   a   s   kvalifikovanými medzinárodnými zmluvami podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy patrí v zmysle čl. 131 ústavy do pôsobnosti senátov ústavného súdu.

Práve   z   uvedeného   dôvodu   časť   návrhu   skupiny   poslancov   smerujúcu   proti všeobecným nariadeniam obcí Drahňov, Jastrabie pri Michalovciach, Iňačovce a Čečehov ústavný súd v bode 3 výroku uznesenia č. k. PL. ÚS 5/2012-26 z 11. apríla 2012 vylúčil na samostatné konanie. Následne senát ústavného súdu určený podľa platného rozvrhu práce ústavného   súdu   časť   návrhu   skupiny   poslancov   týkajúcu   sa   namietaného   nesúladu príslušných   ustanovení   všeobecne   záväzných   nariadení   obcí   Drahňov,   Jastrabie   pri Michalovciach,   Iňačovce   a   Čečehov   s   označenými   ustanoveniami   ústavy   predbežne prerokoval a uznesením č. k. IV. ÚS 248/2012 z 10. mája 2012 prijal na ďalšie konanie, ktoré   zároveň   prerušil   do   právoplatného   skončenia   tohto   konania.   Po   nadobudnutí právoplatnosti tohto nálezu bude IV. senát ústavného súdu v konaní vedenom pod sp. zn. IV. ÚS 248/2012 meritórne preskúmavať časť návrhu skupiny poslancov v konaní podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy, uplatňujúc pritom kritériá načrtnuté v časti III.2 tohto nálezu.

Na základe uvedeného ústavný súd, sumarizujúc svoju argumentáciu k tejto časti návrhu skupiny poslancov, dospel k záveru, že § 17 ods. 2 písm. l) zákona o miestnych daniach nie je v rozpore s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 4, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 a 4, čl. 20 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 ústavy, a preto návrhu aj v tejto časti nevyhovel.

K   tomuto   nálezu   sa   pripája   odlišné   stanovisko   sudcu   Lajosa   Mészárosa   k   jeho odôvodneniu a odlišné stanovisko sudkyne Ľudmily Gajdošíkovej a sudcu Petra Brňáka k jeho výroku, ako aj k jeho odôvodneniu.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 22. januára 2014