znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 5/05

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 24. marca 2005 v pléne predbežne prerokoval návrh skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej   poslancom   doc.   JUDr.   J.   C.,   CSc.,   na začatie   konania   o   súlade   vyhlášky Ministerstva   školstva   Slovenskej   republiky   č. 510/2004   Z.   z.   o   ukončovaní   štúdia   na stredných   školách   a   o   ukončovaní   prípravy   v odborných   učilištiach,   učilištiach a praktických školách s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a takto

r o z h o d o l :

Návrh skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na začatie konania o súlade   vyhlášky   Ministerstva   školstva   Slovenskej   republiky   č.   510/2004   Z.   z. o ukončovaní štúdia na stredných školách a o ukončovaní prípravy v odborných učilištiach, učilištiach a praktických školách s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky   o d m i e t a.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „ústavný súd“) bol 16. marca 2005 doručený   návrh   skupiny   30   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „navrhovateľ“)   na   začatie   konania   o súlade   vyhlášky   Ministerstva   školstva   Slovenskej republiky   č. 510/2004   Z.   z.   o   ukončovaní   štúdia   na   stredných   školách   a   o   ukončovaní prípravy v odborných učilištiach, učilištiach a praktických školách (ďalej len „vyhláška“) s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Podstata tvrdenia navrhovateľa, že napadnutá vyhláška nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy, spočíva v týchto dôvodoch:

«Dňom   15.   9.   2004   nadobudla   účinnosť   vyhláška   MŠ   SR   č.   510/2004   Z.   z. o ukončovaní štúdia na stredných školách a o ukončovaní prípravy v odborných učilištiach, učilištiach a praktických školách.

Tento všeobecne záväzný právny predpis vydaný Ministerstvom školstva Slovenskej republiky je v rozpore s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, nakoľko porušuje princíp zákazu retroaktivity právneho predpisu a tým aj ochranu nadobudnutých práv študentov.

Študenti gymnázií, ktorí sa v r. 2001 rozhodli študovať na gymnáziu sa riadili pri svojom rozhodovaní a pri výbere školy vyhláškou Ministerstva školstva Slovenskej republiky č. 102/1991 Zb., ktorá upravovala spôsob a podmienky ukončovania štúdia na stredných školách.   Maturitná skúška podľa   tejto   vyhlášky pozostávala len zo štyroch maturitných predmetov a prírodovedný predmet nebol povinný.

Nová vyhláška MŠ SR č. 510/2004 Z. z., ktorá je účinná od 15. 9. 2004 zavádza pre študentov gymnázií maturitnú skúšku, ktorá pozostáva z piatich maturitných   predmetov a povinného prírodovedného predmetu. Táto nová vyhláška nemôže platiť pre študentov, ktorí sa riadili pri výbere strednej školy a počas doterajšieho štúdia vyhláškou č. 102/1991 Zb. Táto skutočnosť mala byť riešená v prechodných ustanoveniach vyhl. č. 510/2004 Z. z.

Tým, že sa tak doposiaľ nestalo došlo k porušeniu čl. 1 ods. 1 Ústavy SR, v zmysle ktorého je Slovenská republika zvrchovaný, demokratický a právny štát.

Podľa rozhodnutí Ústavného súdu SR k definujúcim znakom právneho štátu patrí aj zákaz retroaktivity právnych noriem, ktorý je významnou demokratickou zárukou ochrany práv občanov a právnej istoty. V podmienkach demokratického štátu, kde vládnu zákony a nie subjektívne predstavy ľudí z požiadavky právnej istoty jednoznačne vyplýva záver, že právny   predpis,   resp.   jeho   ustanovenia   pôsobia   iba   do   budúcnosti   a nie   do   minulosti. Ústavný   súd   pri   posudzovaní   spätnej   pôsobnosti   právnych   predpisov   jednoznačne „vychádza zo zásady, že ten, kto konal resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný právny predpis, nemôže byť vo svojej dôvere k nemu sklamaný“. (PL. ÚS 36/95. Nález z 3. apríla 1996. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1996, s. 50 - 51). Podľa právneho názoru Ústavného súdu vysloveného v tomto rozhodnutí je podstatnou otázka ochrany nadobudnutých práv, ktoré by preto neskoršia právna úprava už nemala rušiť, príp. zhoršovať, ale (a „pro futuro“) len zlepšovať. Vo všeobecnom vyjadrení to znamená, že nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva na základe neskoršie vydaného právneho predpisu.

Zákaz retroaktivity slúži na ochranu právnej istoty študentov ohľadne ich legálne nadobudnutých práv určených vyhláškou č. 102/1991 Zb., t. j. maturovať len zo štyroch maturitných   predmetov   bez   povinného   prírodovedného   maturitného   predmetu.   Mnoho študentov   by   sa   na   gymnáziá   ani   nehlásilo,   keby   vedeli   pred   štyrmi   rokmi,   že   budú maturovať povinne z prírodovedného maturitného predmetu.

Je nutné dodať, že spolu s rozhodnutím o reforme maturitnej skúšky v roku 2001 neboli vydané ostatné nevyhnutné sprievodné materiály a zmenené aj učebné plány, učebné osnovy, katalóg cieľových požiadaviek a nebola prispôsobená ani metodika výučby. Toto všetko malo byť zabezpečené a implantované do praxe. Je porušením ľudských práv, ak nemajú   všetci   vytvorené   rovnaké   podmienky,   t.   j.   rovnaké   práva   podľa   čl.   12   Ústavy Slovenskej republiky. Týmto bol porušený aj princíp rovnosti. Jedinou prioritou musí byť dodržiavanie zákonnosti, ústavných práv študentov a demokracie. (...)

Z uvedených právnych dôvodov preto skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky   navrhuje,   aby   Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   po   predbežnom   prerokovaní prijal tento návrh na ďalšie konanie a po vykonaní dokazovania vyniesol nález, ktorým vysloví   nesúlad medzi   vyhláškou   Ministerstva   školstva   Slovenskej   republiky č. 510/2004 Z. z.   o ukončovaní   štúdia   na   stredných   školách   a o ukončovaní   prípravy v odborných učilištiach, učilištiach a praktických školách a čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky s tým, že Ministerstvo školstva Slovenskej republiky je povinné nahradiť znenie § 30   prechodné   ustanovenia   vyhlášky   Ministerstva   školstva   Slovenskej   republiky č. 510/2004   Z.   z.   o ukončovaní   štúdia   na   stredných   školách   a o ukončovaní   prípravy v odborných   učilištiach,   učilištiach   a praktických   školách   nasledovným   znením:   „Žiaci, ktorí boli prijímaní na stredné školy podľa vyhlášky Ministerstva školstva, mládeže a športu Slovenskej republiky č. 102/1991 Zb., budú ukončovať štúdium na stredných školách podľa doterajších predpisov.“»

Navrhovateľ súčasne navrhol, aby ústavný súd podľa čl. 125 ods. 2 ústavy pozastavil účinnosť   napadnutej   vyhlášky   z dôvodu   ohrozenia   základných   práv   a   istôt   študentov a spôsobenia vážneho a nenapraviteľného následku.

Ústavný   súd   vychádzajúc zo   všeobecne   známej   skutočnosti,   že   maturitná skúška v tomto roku sa koná od 11. apríla 2005, použil § 26 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred   ním   a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o ústavnom súde“) a prerokoval návrh v tejto veci prednostne považujúc ho za naliehavý.

II.

Ústavný súd návrh predbežne prerokoval na neverejnom zasadnutí pléna podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde a na základe obsahu návrhu na začatie konania, napadnutého právneho   predpisu   a   súvisiacich   právnych   predpisov   využívajúc   aj   svoju   doterajšiu rozhodovaciu činnosť dospel k týmto záverom:

1. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade nariadení vlády,   všeobecne   záväzných   právnych   predpisov   ministerstiev   a   ostatných   ústredných orgánov   štátnej   správy   s   ústavou,   s   ústavnými   zákonmi,   s   medzinárodnými   zmluvami, s ktorými   vyslovila   súhlas Národná   rada   Slovenskej   republiky   a   ktoré   boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi.

Napadnutá   vyhláška   má   podľa   tvrdení   navrhovateľa   porušovať   princíp   právneho štátu, ktorý zakazuje retroaktívnosť a chráni nadobudnuté práva študentov. Dôvodom je to, že na rozdiel   od   situácie,   keď študenti   dnešných   maturitných   ročníkov   mali maturovať zo štyroch predmetov (alternatívne z matematiky alebo cudzieho jazyka), podľa napadnutej vyhlášky majú maturovať z piatich predmetov, ale alternatíva spočíva len vo výbere jedného z piatich prírodovedných predmetov. Retroaktivita spočíva v tom, že napadnutá vyhláška bola vydaná v čase, keď študenti už boli v maturitnom ročníku a napriek tomu sa vzťahuje aj   na   nich.   Navrhovateľ   uvádza:   „Zákaz   retroaktivity   slúži   na   ochranu   právnej   istoty študentov ohľadne ich legálne nadobudnutých práv určených vyhláškou č. 102/1991 Zb., t. j.   maturovať   len   zo   štyroch   maturitných   predmetov   bez   povinného   prírodovedného maturitného predmetu. Mnoho študentov by sa na gymnáziá ani nehlásilo, keby vedeli pred štyrmi rokmi, že budú maturovať povinne z prírodovedného maturitného predmetu.“

2. Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy je Slovenská republika právny štát. Do obsahu pojmu právny   štát   nesporne   patrí   aj   zákaz   retroaktivity   a   ochrana   nadobudnutých   práv   za predpokladu, že nový právny predpis zhoršuje právne postavenie svojich adresátov alebo je objektívne spôsobilý zhoršiť toto postavenie. Retroaktivita zavedená právnym predpisom, ktorý   by   rušil,   prípadne   zhoršoval   nadobudnuté   práva,   je   z   hľadiska   právnej   istoty neprípustná (napríklad nález Ústavného súdu ČSFR sp. zn. PL. ÚS 78/92, nález Ústavného súdu   Slovenskej   republiky   sp.   zn.   PL.   ÚS   38/99,   nález   Ústavného   súdu   Slovenskej republiky sp. zn. PL. US 16/95).

Navrhovateľ   tvrdí,   že   dochádza   k   zhoršeniu   postavenia   študentov   ukončujúcich štúdium na strednej škole maturitnou skúškou v roku 2005. V jeho návrhu chýba označenie toho,   v čom   z ústavného   hľadiska   spočíva   toto   zhoršenie.   Tvrdenie,   že   zmena   obsahu maturitnej skúšky kvôli zaradeniu povinného prírodovedného predmetu a rozšírenie počtu maturitných predmetov o jeden je zhoršením postavenia študentov, nemá oporu v žiadnom relevantnom dôkaze alebo empirickom poznatku a nedá sa ani vyvodiť z rozboru ustanovení napadnutej   vyhlášky   a   pôvodnej   vyhlášky   Ministerstva   školstva,   mládeže   a   športu Slovenskej   republiky   č.   102/1991   Zb.   o ukončovaní   štúdia   na   stredných   školách a o ukončovaní prípravy v odborných učilištiach a učilištiach v znení neskorších predpisov (ďalej   len   „vyhláška   č.   102/1991   Zb.“).   Obsah   maturitnej   skúšky   aj   podľa   napadnutej vyhlášky   pozostáva   len   z predmetov,   ktoré   boli   vyučované,   boli   obsahom   učebných pomôcok a boli aj súčasťou učebných osnov.

Napadnutá vyhláška sa síce vzťahuje aj na tých študentov, ktorí boli prijatí na stredné školy (a na ich roveň postavené školy) za účinnosti vyhlášky č. 102/1991 Zb. Treba však zdôrazniť,   že   toto   spätné   pôsobenie   novej   vyhlášky   môže   byť   označené   nanajvýš za tzv. nepravú   retroaktivitu,   ktorá   nezhoršuje   právne   postavenie   študentov,   lebo v skutočnosti   ukončujú   štúdium   maturitou   len   z toho,   čo   bolo   predmetom   ich   výučby, učebných pomôcok a učebných osnov.

3. V návrhu chýba označenie práv študentov, ktoré majú byť chránené princípom ochrany   nadobudnutých   práv   a sú   obsahom   napadnutej   vyhlášky.   Takéto   práva   nie   sú obsahom   napadnutej   vyhlášky   a   podľa   názoru   ústavného   súdu   ich   z tohto   dôvodu navrhovateľ   ani   neoznačil.   Nedajú   sa   vyvodiť   nielen   z čl.   42   ústavy   (to   navrhovateľ netvrdil), ktorý garantuje základné právo na vzdelanie, ale ani zo zákona č. 29/1984 Zb. o sústave základných a stredných škôl (školský zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „školský zákon“) v kombinácii s napadnutou vyhláškou.

Podľa § 25 ods. 7 školského zákona „Ministerstvo školstva ustanovuje všeobecne záväzným právnym predpisom bližšie podmienky ukončovania štúdia na stredných školách; pri stredných zdravotníckych školách po dohode s Ministerstvom zdravotníctva Slovenskej republiky.“   Obsah   tohto   ustanovenia   znamená,   že   Ministerstvo   školstva   Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo školstva“) nemôže vyhláškou ustanoviť nové podmienky, ale môže len podrobnejšie upraviť zákonom upravené a existujúce podmienky ukončovania štúdia.

Toto splnomocňovacie ustanovenie bolo študentom v čase ich prijímania na štúdium známe a bola im známa aj kompetencia ministerstva školstva upravovať bližšie podmienky ukončovania štúdia na stredných školách. Preto neobstojí tvrdenie v návrhu, že: „Mnoho študentov   by   sa   na   gymnáziá   ani   nehlásilo,   keby   vedeli   pred   štyrmi   rokmi,   že   budú maturovať   povinne   z prírodovedného   maturitného   predmetu.“ Garanciu   nezmeniteľnosti bližších podmienok pri ukončovaní štúdia študentom školský zákon vopred nedával a ani neobsahoval, naopak umožňoval priebežne ustanovovať tieto bližšie podmienky vrátane ich modifikácií a zmien.

Z   uvedeného   splnomocňovacieho   ustanovenia   školského   zákona   vo   vzťahu k predmetu   návrhu   na   začatie   konania   vyplýva,   že   ministerstvo   školstva   napadnutou vyhláškou   ustanovilo   len   bližšie   podmienky   ukončovania   štúdia   na   stredných   školách. Z toho súčasne vyplýva, že bližšie podmienky neobsahujú vo vzťahu k predmetu návrhu na začatie konania práva alebo povinnosti (tie možno ukladať len zákonom podľa čl. 13 ods. 1 ústavy). Navrhovateľ to ani netvrdí. Bližšie podmienky znamenajú len spôsob vykonania povinnosti študentov ukončiť štúdium maturitnou skúškou. Tento spôsob sám osebe (bližšie podmienky)   nie   je   spôsobilý   dostať   sa   do   rozporu   s   čl.   1   ods.   1   ústavy,   konkrétne so zákazom retroaktivity a garanciou ochrany nadobudnutých práv.

4. Podľa   vyhlášky č. 102/1991 Zb. sa štúdium na stredných   školách ukončovalo maturitnou skúškou (§ 4 až 11). Z uvedeného vyplýva, že študenti, ktorí sa prihlásili na štúdium   v roku   2001   (argument   používaný   v návrhu),   vedeli,   že   ich   štúdium   sa   musí ukončiť maturitnou skúškou. Ustanovenia tejto vyhlášky negarantovali nadobudnuté práva študentov, ale povinnosť ukončiť štúdium maturitnou skúškou, ktorej obsah sa z hľadiska spôsobu jej vykonania vymedzil v § 5 tejto vyhlášky. Je potrebné poukázať na to, že podľa názoru ústavného súdu obsah maturitnej skúšky môže byť garantovaný len v rozsahu toho, že maturita musí pozostávať len z predmetov, ktoré boli vyučované, boli obsahom učebných pomôcok a boli aj súčasťou učebných osnov. V opačnom prípade by napríklad študenti prijatí   pred   účinnosťou   vyhlášky   č.   102/1991   Zb.   mali   podľa   argumentov   uvedených v návrhu   garantované   nadobudnuté   právo   ukončovať   ich   štúdium   maturitnou   skúškou v súlade s obsahom učebných plánov prijatých pred rokom 1990, čo by viedlo k absurdným situáciám.

5. Podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže odmietnuť návrh aj vtedy, ak je zjavne neopodstatnený. Zjavná neopodstatnenosť návrhu na začatie konania o súlade právnych   predpisov   môže vyplynúť aj z toho, že obsah napadnutého právneho predpisu vôbec nezasahuje do obsahu pojmu právny štát (čl. 1 ods. 1 ústavy) v rozsahu namietanom v návrhu na začatie konania.

Napadnutá vyhláška má síce spätné pôsobenie spočívajúce v tom, že upravila obsah maturitných skúšok aj pre študentov, ktorí začínali študovať na strednej škole v čase, keď obsah, resp. spôsob vykonania maturitnej skúšky bol upravený inak, ale to nezasahuje do žiadnych   garantovaných   nadobudnutých   práv   študentov   spôsobom,   ktorý   by   navyše naznačoval možnosť zhoršenia ich právnej pozície. Ako to vyplýva zo splnomocňovacieho ustanovenia § 25 ods. 7 (aj ďalších dvoch ustanovení) školského zákona, neexistuje také právo, ktoré by bolo možné vymedziť ako právo na maturitnú skúšku s istým presne vopred vymedzeným   a   súčasne   nezmeniteľným   obsahom   známym   pri   prijímaní   študenta   na štúdium na strednú školu. Preto ústavný súd odmietol návrh na začatie konania ako zjavne neopodstatnený už po jeho predbežnom prerokovaní.

6. Podľa čl. 125 ods. 2 ústavy „Ak ústavný súd prijme návrh na konanie podľa odseku 1, môže pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých   ich   ustanovení,   ak   ich   ďalšie   uplatňovanie   môže   ohroziť   základné   práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.“

Podľa § 38 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak ústavný súd prijme návrh na začatie konania   o súlade   právnych   predpisov   podľa   čl.   125   ods.   1   ústavy,   môže   uznesením pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

Pretože   návrh   na   začatie   konania   bol   odmietnutý   už   po   jeho   predbežnom prerokovaní, bolo bez právneho významu rozhodovať o návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutej vyhlášky.