SLOVENSKÁ REPUBLIKA
N Á L E Z
Ústavného súdu Slovenskej republiky
V mene Slovenskej republiky
PL. ÚS 49/03
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 10. januára 2005 v pléne o návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania o súlade § 10 ods. 4 slovného spojenia „a v prípade obzvlášť závažného úmyselného trestného činu, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa, trestného činu prijímania úplatku a inej nenáležitej výhody, trestného činu podplácania a trestného činu nepriamej korupcie aj ten, komu bolo odsúdenie za takýto trestný čin zahladené alebo na ktorého sa hľadí, akoby nebol za takýto trestný čin odsúdený podľa osobitného predpisu“, § 16 ods. 5, § 46 ods. 2, § 221 ods. 3, § 222 ods. 1 a § 237 ods. 2, 3, 4, 5 a 6 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1 a 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a o návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej JUDr. L. P., na začatie konania o súlade § 237 ods. 2, 5 a 6 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1, čl. 12 ods. 1 a 4, čl. 30 ods. 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky takto
r o z h o d o l :
1. Ustanovenia § 237 ods. 2, 3, 5 a 6 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov n i e s ú v s ú l a d e s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.
2. Vo zvyšnej časti návrhom generálneho prokurátora Slovenskej republiky a skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky n e v y h o v u j e.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) uznesením č. k. PL. ÚS 49/03-22 z 18. decembra 2003 a č. k. PL. ÚS 47/03-13 z 27. novembra 2003 prijal na ďalšie konanie návrhy generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) a skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „skupina poslancov“ a „národná rada“) na začatie konania o súlade právnych predpisov. Uznesením č. k. PL. ÚS 49/03-22 z 18. decembra 2003 zároveň spojil vec vedenú pod sp. zn. PL. ÚS 49/03 a vec vedenú pod sp. zn. PL. ÚS 47/03 na spoločné konanie ďalej vedené pod sp. zn. PL. ÚS 49/03.
Návrhy a stanovisko národnej rady
Návrh generálneho prokurátora
Generálny prokurátor (prvý navrhovateľ) navrhol, aby ústavný súd rozhodol, že § 10 ods. 4 slovného spojenia „a v prípade obzvlášť závažného úmyselného trestného činu, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa, trestného činu prijímania úplatku a inej nenáležitej výhody, trestného činu podplácania a trestného činu nepriamej korupcie aj ten, komu bolo odsúdenie za takýto trestný čin zahladené alebo na ktorého sa hľadí, akoby nebol za takýto trestný čin odsúdený podľa osobitného predpisu“, § 16 ods. 5, § 46 ods. 2, § 221 ods. 3, § 222 ods. 1 a § 237 ods. 2, 3, 4, 5 a 6 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj „Exekučný poriadok“) nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1 a 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“).
Generálny prokurátor v odôvodnení návrhu na začatie konania uviedol:
« Dňa 1. decembra 1995 nadobudol účinnosť Exekučný poriadok. V minulosti bol viackrát novelizovaný, ostatná novela nadobudla účinnosť 1. septembra 2003.
Tento zákon ustanovuje exekútorom, exekútorským koncipientom a iným subjektom rôzne práva a povinnosti: okrem iného definuje bezúhonnosť exekútorov a stanovuje spôsob jej preukázania (§ 10 ods. 4 s použitím § 237 ods. 3 Exekučného poriadku), dôsledky nedostatku bezúhonnosti (§ 237 ods. 3, ods. 4 Exekučného poriadku), všeobecný spôsob vykonávania exekúcie (§ 46 ods. 2 Exekučného poriadku) a sankcie za porušenie tejto povinnosti (§ 221 ods. 3 Exekučného poriadku), oprávnenie ministra pozastaviť exekútorovi výkon exekútorského úradu (§ 222 ods. 1 Exekučného poriadku), určuje nároky na vzdelanie exekútorov a stanovuje dôsledky absencie vzdelania (§ 230 ods. 4, § 237 ods. 2, ods. 3, ods. 4, ods. 5, ods. 6 Exekučného poriadku).
Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.
Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy, štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
Podľa čl. 12 ods. 2 ústavy základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať.
Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.
Podľa čl. 20 ods. 1, ods. 4 ústavy každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje. Vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.
Podľa čl. 35 ods. 1 každý má právo na slobodnú voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.
Podľa čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikto nemôže byť zbavený svojho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanoví zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva. Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považuje za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.
Týmito ustanoveniami sa Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „zákonodarca“) dôsledne neriadila, čím spôsobila, že napadnuté ustanovenia Exekučného poriadku nechránia v dostatočnej miere práva exekútorov legálne v minulosti nadobudnuté, vyvolávajú vnútornú rozpornosť Exekučného poriadku, znevýhodňujú exekútorov v porovnaní s inými skupinami obyvateľstva, neumožňujú výkon štátnej moci v ústavou naznačenom rámci, obmedzujú základné práva exekútorov bez ohľadu na podstatu a zmysel takéhoto obmedzenia, bránia exekútorom vlastniť, nadobúdať a chrániť svoj majetok a v neposlednom rade upierajú exekútorom právo na slobodnú voľbu a výkon povolania.
Podľa § 10 ods. 4 Exekučného poriadku za bezúhonného sa na účely tohto zákona nepovažuje ten, kto bol právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin, a v prípade obzvlášť závažného úmyselného trestného činu, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa, trestného činu prijímania úplatku a inej nenáležitej výhody, trestného činu podplácania a trestného činu nepriamej korupcie aj ten, komu bolo odsúdenie za takýto trestný čin zahladené alebo na ktorého sa hľadí, akoby nebol za takýto trestný čin odsúdený podľa osobitného predpisu.
Podľa § 237 ods. 3 Exekučného poriadku exekútor je povinný do 1. decembra 2003 predložiť odpis registra trestov nie starší ako tri mesiace. Ak exekútor nespĺňa podmienku bezúhonnosti podľa tohto zákona, komora podá ministrovi návrh na jeho odvolanie do 1. februára 2004. Minister bez zbytočného odkladu odvolá exekútora, ktorý nie je bezúhonný podľa tohto zákona alebo ktorý nepredložil v ustanovenej lehote odpis registra trestov.
Jedným zo základných princípov právneho štátu je princíp právnej istoty. Tento princíp je vyjadrený viacerými predpokladmi. Do tejto skupiny patrí tak predpoklad pôsobenia právneho predpisu do budúcnosti, ako aj predpoklad ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv. Zákonodarca však prijatím ostatnej novely Exekučného poriadku účinnej od 1. septembra 2003 tieto predpoklady nerešpektoval.
Definovaním bezúhonnosti spôsobom, akým je tento právny inštitút zakotvený v § 10 ods. 4 Exekučného poriadku s použitím § 237 ods. 3 Exekučného poriadku dochádza k situácii, že aj tie osoby, ktoré v minulosti získali spôsobilosť vykonávať úrad exekútora, využijúc pri tom skutočnosť, že ich odsúdenie za trestné činy, enumeratívne uvedené v § 10 ods. 4 Exekučného poriadku bolo zahladené alebo sa na ne hľadelo, akoby neboli odsúdené, najneskôr po 1. februári 2004 stratia oprávnenie vykonávať úrad exekútora. To znamená, že u nich dôjde ku strate oprávnenia na výkon povolania na základe dodatočne stanovených podmienok, čo priamo vyvolá odňatie legálne a v dobrej viere nadobudnutých práv na výkon zvoleného povolania.
Ochrana v dobrej viere nadobudnutých práv je na ústavnej úrovni chránená princípom právnej istoty, ktorý je jedným z princípov právneho štátu (nález súdu sp. zn. PL. ÚS 16/95) a vyplýva z čl. 1 ods. 1 ústavy (nález súdu sp. zn. PL. ÚS 36/95). Princíp právneho štátu je totiž princípom materiálneho právneho štátu, t. j. takého právneho štátu, ktorého znakom je rešpektovanie určitých hodnôt, ktoré sú v prvom rade predstavované základnými právami a slobodami (nález súdu sp. zn. I. ÚS 10/98).
Zákaz retroaktivity je založený na presvedčení, že právo (právna norma) pôsobí do budúcnosti. V jeho zmysle preto napríklad nikoho nemožno potrestať za také správanie sa, ktoré v čase, keď sa uskutočnilo, nebolo trestným činom alebo priestupkom. Rovnako nie sú prípustné zákony, ktoré by spätne (so spätnou účinnosťou) zakladali alebo zvyšovali občanom akúkoľvek verejno-právnu povinnosť. Základom tohoto prístupu je presvedčenie, že spoľahlivosť právneho poriadku v určitom čase zabezpečuje predvídateľnosť právnych následkov správania sa každého jednotlivca, a tým aj jeho vlastnú zodpovednosť za vedenie (budovanie) vlastného života. Odmietanie retroaktivity (spätnej účinnosti) sa spája s odmietaním zmeny subjektívnej právnej situácie vytvorenej na základe individuálnych právnych úkonov, ktoré vznikli podľa skoršej (predchádzajúcej) právnej úpravy.
S pojmami pravej a nepravej retroaktivity úzko súvisí ochrana legálne nadobudnutých práv. V tejto súvislosti sú relevantné nasledovné právne názory:
Ústavný princíp právnej istoty vyžaduje každý možný prípad retroaktivity zakotviť expressis verbis v ústave, resp. v zákone a vyriešiť s tým spojené prípady tak, aby nadobudnuté práva boli riadne chránené (rozhodnutie Ústavného súdu ČSFR sp. zn. PL. ÚS 78/92).
Podľa nálezu súdu sp. zn. PL. ÚS 37/99 ako protiústavné pre porušenie zákazu retroaktivity boli vyhlásené ustanovenia zákona, ktorý: „napriek jednoročnej lehote, ktorú poskytuje a ktorá je nesplniteľnou podmienkou, zavádza pravú retroaktivitu, pretože neuznáva oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi, ktoré vznikli za platnosti lex priori. Tým toto zákonné obmedzenie tiež vecne nespĺňa podmienky, ktoré sú uvedené v čl. 13 ods. 4 Ústavy SR (...). Princípom právneho štátu je právna istota, ktorá zahŕňa dôveru občana v právo a navyše aj ochranu nadobudnutých práv, osobitne majetkových.“ V náleze sp. zn. PL. ÚS 25/00 súd zaujal právny názor, že narušenie právnej istoty spočíva v tom, že v jednotlivých právnych vzťahoch sa po prijatí novely zákona spätne zmenili podmienky realizácie príslušných právnych vzťahov, nadobudnuté práva, otázky platnosti zmlúv. Súd na rozdiel od tohto postupu už vyjadril názor, že nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva na základe neskoršie vydaného právneho predpisu.
Podľa § 237 ods. 2, ods. 5, ods. 6 Exekučného poriadku ustanovenie § 231 ods. 1 sa od 1. septembra 2003 nepoužije.
Exekútor, ktorý k 1. septembru 2003 nemá vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike alebo nemá uznaný doklad o vysokoškolskom právnickom vzdelaní druhého stupňa vydaný zahraničnou vysokou školou, je povinný ministerstvu preukázať, že začal do 31. decembra 2004 študovať na právnickej fakulte vysokej školy. Ak exekútor v tejto lehote nepreukáže splnenie tejto povinnosti, minister ho bez zbytočného odkladu odvolá.
Exekútor, ktorý k 1. septembru 2003 nemá vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike alebo nemá uznaný doklad o vysokoškolskom právnickom vzdelaní druhého stupňa vydaný zahraničnou vysokou školou, je povinný ministerstvu preukázať, že si toto vzdelanie do 1. júla 2007 doplnil. Ak exekútor v tejto lehote nepreukáže splnenie tejto povinnosti, minister ho bez zbytočného odkladu odvolá.
Tieto požiadavky na vzdelanie exekútorov je potrebné považovať za priamo retroaktívne. V súvislosti s nimi vznikne v exekútorskom stave problém vo viacerých skupinách exekútorov.
a) Exekútori, ktorí získali právnické vzdelanie na Vysokej škole Zboru národnej bezpečnosti (ďalej len „VŠ ZNB“) alebo inej obdobnej vysokej škole
V tejto skupine bola poslednou novelou vykonaná radikálna zmena, pričom sa dotkla práv výslovne už priznaných a stanovila sa podmienka, ktorá je reálne nesplniteľná. Ustanovenie § 237 ods. 2 Exekučného poriadku ustanovuje, že § 231 sa od 1. septembra 2003 nepoužije. Ustanovenie § 231 Exekučného poriadku znie: „Vysokoškolské vzdelanie získané v odbore právo v Českej a Slovenskej Federatívnej Republike alebo v Českej republike do 31. decembra 1993 sa považuje za vysokoškolské vzdelanie získané podľa § 10 ods. 1 písm. b) a § 21 ods. 1 písm. b). Ustanovenie § 230 tým nie je dotknuté“. Zákon teda v § 231 (v znení novely Exekučného poriadku vykonanej zákonom č. 34/2002 Z. z.) uznal bez ďalšieho takto získané vysokoškolské vzdelanie za vzdelanie požadované zákonom. Za takéto vzdelanie sa považuje napríklad vzdelanie absolventov VŠ ZNB a Akadémie Policajného zboru získané v Českej alebo Slovenskej republike do 31. 12. 1993.
Novela zákona ustanovuje, že ust. § 231 sa od 1. septembra 2003 nepoužije. Nepoužije sa teda ustanovenie, ktorým zákonodarca v minulosti uznal vzdelanie týchto exekútorov za dostatočné na vykonávanie exekučnej činnosti. Zákonodarca v tomto prípade odníma právo, ktoré týmto občanom už raz legálne priznal. Dotknutí exekútori musia začať štúdium na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike do 31. decembra 2004 a ukončiť ho do 1. júla 2007, čo je nesplniteľná podmienka, keďže magisterské štúdium v odbore právo na právnických fakultách vysokých škôl v Slovenskej republike trvá v dennom štúdiu minimálne 5 rokov a pri štúdiu popri zamestnaní minimálne 6 rokov. Z pohľadu tejto skupiny exekútorov ide o pravú retroaktivitu, čo je v rozpore s čl. 1 ústavy.
V tejto súvislosti treba upozorniť aj na nesúlad so zákonom č. 131/2002 Z. z. o vysokých školách (ďalej len „ZVŠ).
Podľa ustanovenia § 110 ods. 2, ods. 4 ZVŠ vzdelanie absolventov magisterského štúdia, inžinierskeho štúdia a doktorandského štúdia podľa doterajších predpisov sa považuje za vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa podľa § 53 ods. 1.
Akademické tituly, vedecko-pedagogické tituly a ostatné tituly absolventov vysokých škôl priznané podľa predchádzajúcich predpisov zostávajú nedotknuté.
V právnom štáte nie je možné odňať niekomu právo, ktoré mu raz bolo priznané, potvrdené dvoma novelami Exekučného poriadku týkajúcimi sa vzdelania exekútorov a opätovne potvrdené novým vysokoškolským zákonom.
b) Exekútori, ktorí si v súlade so zvyšujúcimi požiadavkami zákona na vzdelanie toto vzdelanie doplnili, avšak skončili so študijným priemerom nad 1,8
Už predchádzajúcimi novelami došlo k porušeniu ústavou garantovaných práv občanov - exekútorov, a to retroaktívnymi zneniami zákonov. V súlade s týmito novelami si však exekútori, ktorí právnické vzdelanie nemali, už doplnili vzdelanie podľa požiadaviek zákona, prípadne si ho ešte dopĺňajú štúdiom na právnickej fakulte. Slovenská komora exekútorov uzavrela s Právnickou fakultou Univerzity Komenského v Bratislave zmluvu, podľa ktorej absolventi bakalárskeho štúdia, študijného odboru právo, ktorí dosiahli študijný priemer do 1,8 môžu do dvoch rokov od ukončenia bakalárskeho štúdia pokračovať v magisterskom štúdiu. Exekútori, ktorí tento priemer nedosiahli, t. j. ich študijný priemer bol nad 1,8, takúto možnosť nemajú. Ak chcú splniť novopožadované podmienky zákona, musia začať do 31. decembra 2004 riadne magisterské štúdium na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike (trvá minimálne 5 príp. 6 rokov) a do 0l. júla 2007 ho aj ukončiť. Opäť ide o nereálnu a absolútne nesplniteľnú podmienku. Pokračovať v magisterskom štúdiu im za súčasného stavu umožnené nie je.
c) Exekútori, ktorí si doplnili vzdelanie na právnické vzdelanie prvého stupňa a dosiahli študijný priemer do 1,8
Táto skupina exekútorov má možnosť splniť nové podmienky ustanovené zákonom, avšak tu ide o nepravú retroaktivitu, pretože zákon mení už nadobudnuté predpoklady so spätnou účinnosťou. Okrem retroaktivity novela zákona vyvoláva stav, ktorý je diskrimináciou exekútorov vo vzťahu k iným študentom vysokých škôl v zmysle ZVŠ podľa čl. 12 ods. 2 ústavy. Podľa ust. § 64 ZVŠ štúdium študijného programu možno na žiadosť študenta za podmienok určených študijným poriadkom prerušiť. Študijný poriadok určí najdlhšie celkové obdobie prerušenia štúdia. Ustanovenie § 65 v spojitosti s § 51 ods. 4 písm. h) ZVŠ umožňuje, aby štúdium študijného programu presiahlo jeho štandardnú dĺžku, avšak nie viac ako o dva roky. Túto skutočnosť možno spájať aj s tým, že študijné programy vysokých škôl umožňujú nielen prerušenie štúdia, ale aj opakovanie akademického roku. Tieto práva sú exekútorom odňaté, lebo aj tí, ktorí by eventuálne mohli splniť požiadavky napádaného zákona, a začali by štúdium do 31. decembra 2004, majú na ukončenie magisterského štúdia presne tri roky, čo je minimálna dĺžka magisterského štúdia. Je to diskriminujúce, pretože študent - exekútor nemá žiaden „nárok“ na prerušenie štúdia, a to ani z vážnych zdravotných alebo iných dôvodov, lebo ak by tak spravil, bude odvolaný.
d) Exekútori, ktorí zatiaľ neukončili bakalárske štúdium na právnickej fakulte
Zákon č. 280/1999 Z. z. ustanovil v § 230 ods. 4, že výnimka zo vzdelania udelená exekútorom, ktorí skončili odbornou skúškou špecializačné štúdium prestane platiť, ak títo exekútori do 2 rokov od nadobudnutia účinnosti tohto zákona, t. j. od 09. 11. 1999, nezačnú štúdium na právnickej fakulte a do ďalších 5 rokov toto štúdium úspešne neukončia. Časť dotknutých exekútorov, ktorí začali študovať v roku 1999, bakalárske štúdium už úspešne ukončila. Niektorí z nich štúdium prerušili, keďže podmienkou zákona bolo ukončiť ho do 5 rokov od začatia. Podmienkou zákona bolo začať štúdium do 09. 11. 2001. Exekútori, ktorí začali študovať v roku 2001 mali povinnosť ukončiť štúdium do roku 2006. Novelou exekučného poriadku vykonanou zákonom č. 280/1999 Z. z. došlo k nepravej retroaktivite, pretože podmienka na doplnenie vzdelania bola síce retroaktívna, ale splniteľná. Ostatná novela Exekučného poriadku v ust. § 237 ods. 5 a 6 mení nepravú retroaktivitu na pravú retroaktivitu. Právna istota je tu narušená dvojnásobne, možno to nazvať retroaktivitou retroaktivity. Pri tejto skupine exekútorov ide opäť o nesplniteľnú podmienku. Zákonodarca im citovanými ustanoveniami dokonca odňal možnosť splniť retroaktívnu podmienku predchádzajúcej novely, pretože aj ak túto podmienku riadne splnia, budú odvolaní. Vyplýva to z toho, že ak bakalárske štúdium ukončia v roku 2006, musia do konca roku 2007 ukončiť aj magisterské štúdium, ktoré by im v prípade študijného priemeru do 1,8 trvalo minimálne 3 roky, t. j. do roku 2009 a v prípade študijného priemeru nad 1,8 dokonca minimálne 5 až 6 rokov, t. j. do roku 2011 až 2012. Títo exekútori, aj keď mali snahu vyhovieť pôvodným retroaktívnym požiadavkám zákonodarcu, už nemajú žiadnu možnosť vyhovieť novým požiadavkám, čím dochádza u nich k pravej retroaktivite.
Slovenská republika je právny štát a k imanentným znakom právneho štátu neodmysliteľne patrí aj princíp právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou ktorého je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení. Problematika vzdelania exekútorov bola predmetom už dvoch novelizácií Exekučného poriadku, pričom v oboch prípadoch išlo o úpravy retroaktívne. Takýto postup je možné považovať za narúšanie dôvery v platný a účinný právny stav.
Novelizáciou ustanovení o vzdelaní exekútorov došlo k porušeniu ústavných práv exekútorov ako občanov Slovenskej republiky. V zmysle § 2 Exekučného poriadku je exekútor štátom určenou a splnomocnenou osobou na vykonávanie núteného výkonu súdnych a iných rozhodnutí. Štát teda splnomocnil a určil týchto občanov a vymenovaním im udelil právo, ktoré im dnes chce zákonodarca retroaktívne odňať.
Podľa medzinárodného štandardu zaručeného na báze Dodatkového protokolu č. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, objektom ochrany nie sú len hmotné statky, ale aj rôzne druhy licencií, ako aj dobrá povesť firmy. Vo svojej rozhodovacej činnosti aj Európsky súd pre ľudské práva pripustil, že i licencie môžu byť predmetom držby. Poznamenal však, že štát za určitých okolností môže ich udelenie odmietnuť alebo odňať, pokiaľ držiteľ nesplní podmienky, za ktorých bola licencia udelená. V prípade exekútorov však podmienky, za ktorých boli menovaní, a teda za ktorých im bola udelená exekútorská licencia, boli a stále sú splnené, inak by k vymenovaniu ani nebolo došlo. Nemožno teda retroaktívne ukladať ďalšie podmienky a na základe ich nesplnenia exekútora odvolať.
V ústavnom poriadku Slovenskej republiky platí zásada, podľa ktorej ten, kto postupoval na základe dôvery v platný právny predpis, nemôže byť vo svojej dôvere k nemu sklamaný spätným pôsobením právneho predpisu alebo niektorého jeho ustanovenia (PL. ÚS 36/95, nález uverejnený pod č. 3/96 Zbierky nálezov a uznesení).
Podľa rozhodnutia súdu s inštitútom právnej istoty v právnom štáte úzko súvisí požiadavka legálne nadobudnutých práv, t. j. nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva, resp. ich obmedziť ex tunc. Táto požiadavka ako imanentná súčasť právnej istoty sa vzťahuje predovšetkým na základné práva a slobody, ktoré sú v zmysle čl. 12 ods. 1 ústavy neodňateľné, nescudziteľné, nezrušiteľné a nepremlčateľné. (PL. ÚS 16/95, č. 6/95 ZN a UÚS, s. 49)
V podmienkach demokratického štátu platí, že právny predpis resp. jeho ustanovenia pôsobia do budúcnosti a nie do minulosti. Podľa názoru súdu vysloveného v rozhodnutí PL. ÚS 38/99: „Ako z pohľadu tzv. pravej, tak aj nepravej retroaktivity právnych noriem je podstatou otázka ochrany nadobudnutých práv, ktoré by preto neskoršia právna úprava už nemala rušiť, prípadne zhoršovať, ale len zlepšovať.“ Ustanovenie § 237 ods. 2, ods. 5 a ods. 6 Exekučného poriadku je zásahom do nadobudnutých práv, a to z kvalitatívneho hľadiska zásahom zhoršujúcim. Osoby, ktoré splnili všetky predpoklady pre získanie statusu exekútora podľa právnej úpravy platnej a účinnej pred nadobudnutím účinnosti ostatnej novely tohto zákona a získali tak časovo neobmedzenú licenciu, musia ešte v dôsledku namietaného ustanovenia splniť ďalšie podmienky na to, aby ich licencia po stanovenej lehote nezanikla, pričom u časti exekútorov sú podľa súčasného právneho stavu tieto podmienky absolútne nesplniteľné.
Z uvedenej argumentácie vyplýva, že ustanovenia § 10 ods. 4, slovného spojenia „a v prípade obzvlášť závažného úmyselného trestného činu, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa, trestného činu prijímania úplatku a inej nenáležitej výhody, trestného činu podplácania a trestného činu nepriamej korupcie aj ten, komu bolo odsúdenie za takýto trestný čin zahladené alebo na ktorého sa hľadí, akoby nebol za takýto trestný čin odsúdený podľa osobitného predpisu“, § 237 ods. 2, ods. 3, ods. 5, ods. 6 Exekučného poriadku nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 4 a č1. 35 ods. 1 ústavy.
Napadnuté ustanovenia Exekučného poriadku, citované v predchádzajúcom odseku, nie sú v súlade ani s čl. 20 ods. 1 a ods. 4 ústavy, a to z nasledovných dôvodov.
Tým, že sa uznáva právo každej osoby na rešpektovanie jej majetku, garantuje sa v podstate vlastnícke právo. Právo disponovať (nakladať) vlastným majetkom tvorí tradičný a základný prvok vlastníckeho práva (rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „Európsky súd vo veci Handyside z roku 1976). Pojem „majetok“ použitý v čl. 1 Dodatkového protokolu má autonómny obsah, ktorý zahŕňa majetok rodinný (zdedený), hnuteľný, nehnuteľný, hmotný či nehmotný (rozsudok Európskeho súdu vo veci Tre Traktorer AB z roku 1989), neobmedzuje sa na vlastníctvo hmotného majetku, ale pod pojem majetok, môžu spadať aj práva a záujmy predstavujúce aktíva (rozsudok Európskeho súdu vo veciach Gasus Dosier und Fördertechnik GmbH proti Holandsku z roku 1995), Iatridis proti Grécku z roku 1999 alebo vo veci Beyeler proti Taliansku z roku 2000). Za majetok možno považovať aj pohľadávky, na ktorých zhmotnenie je aspoň legitímna nádej (rozsudok Európskeho súdu vo veci Pine Valley Developments Ltd. a iní proti Írsku z roku 1991). Vychádzajúc z týchto úvah potom neprekvapuje, že predmetom ochrany podľa čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru sú aj licencie oprávňujúce na vykonávanie zárobkovej činnosti, a to napr. podávania alkoholických nápojov (rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku z roku 1989), ťažbu štrku (rozsudok Európskeho súdu vo veci Fredin zrnku 1991) alebo stavebnú licenciu, výkon činnosti advokáta (rozsudok Európskeho súdu vo veci Dring proti SRN z roku 1999) alebo účtovníka (Van Marle a iní proti Holandsku z roku 1986). Niet legitímnych dôvodov sa domnievať, že uvedené závery nemožno aplikovať na oprávnenie vykonávať činnosť exekútora.
Podľa názoru súdu sp. zn. II. ÚS 28/96 Slovenská republika potvrdila svoju viazanosť Dohovorom, ktorý ratifikovala a uverejnila predpísaným spôsobom. Ak špecifikácia práva alebo slobody zaručenej Dohovorom na konkrétnu situáciu vyplýva z medzinárodného štandardu uplatnenia Dohovoru, je ním Slovenská republika viazaná.
Podľa rozhodnutí súdu sp. zn. PL. ÚS 5/93, sp. zn. II. ÚS 94/95 a sp. zn. II. ÚS 48/97 pre stanovenie rozsahu a obsahu určitého základného práva alebo slobody, je teda právne významný aj rozsah a obsah základného práva a slobody podľa medzinárodných dohovorov, ak je nimi Slovenská republika viazaná. Ústavu nemožno vyložiť spôsobom porušujúcim medzinárodné záväzky štátu. Možno teda uzavrieť, že oprávnenie na výkon exekútorského povolania spadá pod pojem majetok podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a je týmto článkom chránené. K obdobnému záveru sa súd priklonil aj v náleze sp. zn. PL. ÚS 37/99.
Výkon exekučnej činnosti exekútorom je úzko spojený s výkonom vlastníckeho práva. Na problematiku ochrany vlastníckeho práva u exekútorov, ktorým hrozí odvolanie v dôsledku napádaných ustanovení Exekučného poriadku - či už pre absenciu podmienky bezúhonnosti, alebo pre absenciu podmienky vzdelania, možno pozerať z troch hľadísk:
a) Na činnosť exekútorského úradu si exekútor musí zo svojich prostriedkov zaobstarať hnuteľné a nehnuteľné veci, bez ktorých by riadne chod exekútorského úradu nebol možný. V priebehu exekučnej činnosti vynakladá opäť ďalšie nemalé finančné prostriedky (napríklad na správne poplatky vo forme kolkových známok, na kancelárske potreby, ďalšie nevyhnutné hnuteľné veci, hotové výdavky a pod.). Ak budú exekútori, ktorí nesplnia podmienky uložené napadnutými ustanoveniami odvolaní, je zrejmé, že ich vlastnícke právo k nehnuteľným a hnuteľným veciam vo vzťahu k ostatným exekútorom, nemá rovnaký zákonný obsah a ochranu. Odňatím licencie sa účelovo zaobstaraný majetok, resp. jeho podstatná časť stáva pre dotknutého exekútora neupotrebiteľnou.
b) Exekútori, ktorí boli riadne a v súlade so zákonom vymenovaní, získali časovo neobmedzenú licenciu, ktorou ich štát určil a splnomocnil na výkon exekučnej činnosti. Už bolo spomenuté, že podľa medzinárodného štandardu zaručeného na báze Dodatkového protokolu č. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd objektom ochrany nie sú len hmotné statky, ale aj rôzne druhy licencií, ako aj dobrá povesť firmy . Licenciu možno považovať za predmet vlastníckeho práva a v súvislosti s tým možno konštatovať, že v dôsledku napadnutých ustanovení vzniká stav odlišného obsahu vlastníckeho práva v rámci druhovo rovnakej skupiny vlastníkov. Druhovo rovnakou skupinou vlastníkov je tu skupina osôb, ktoré na základe Exekučného poriadku nadobudli exekútorskú licenciu, t. j. boli menované ministrom spravodlivosti za exekútorov. Osobitný režim vlastníckeho práva časti uvedených osôb spočíva v tom, že trvanie tohto práva po stanovenej lehote je podmienené splnením určitej podmienky, ktorá je u väčšiny dotknutých exekútorov nesplniteľná.
c) Vlastníctvom, resp. majetkom exekútora sú aj práva a iné majetkové hodnoty, keďže predmetom občianskoprávnych vzťahov sú v zmysle § 118 Občianskeho zákonníka nielen veci, ale aj práva a iné majetkové hodnoty, pokiaľ to ich povaha pripúšťa. Pri právach najväčšiu a najpodstatnejšiu skupinu tvoria pohľadávky, ktoré vznikli exekútorovi v súvislosti s exekučnou činnosťou, pričom sa jedná o nezanedbateľné čiastky. Ide o pohľadávky voči účastníkom konania, ale aj voči tretím osobám, ktoré vznikli v súvislosti s exekučným konaním do dňa ukončenia exekučnej činnosti. Iné majetkové hodnoty sú najmä znalosti exekútora a jeho zamestnancov získané v priebehu exekučnej činnosti,
14
know-how, dobrá povesť, skúsenosti a iné poznatky, systém organizácie práce a pod., ktoré predstavujú nehmotný majetok exekútora, prípadne aj duševné vlastníctvo exekútora. Za tieto iné majetkové hodnoty však exekútor po ukončení činnosti nedostane žiadnu náhradu aj napriek tomu, že po zániku jeho licencie pokračuje v začatých exekučných konaniach náhradník súdneho exekútora. Tým je odvolaný exekútor ukrátený na svojich právach, a to konkrétne majetkových právach, pričom na tento závažný nedostatok súčasná právna úprava vôbec nepamätá.
Rovnosť zákonného obsahu garantovaná čl. 20 ods. 1 ústavy sa vzťahuje na viaceré oprávnenia vlastníka predmetu vlastníckeho práva, a to predmet vlastníctva držať, užívať, požívať jeho plody a úžitky a nakladať s ním. Teda výkon vlastníckeho práva znamená nielen majetok mať, ale s ním aj právne relevantným spôsobom nakladať k účelu, na ktorý bol nadobudnutý. Exekútorom, ktorí môžu byť odvolaní z dôvodu nových podmienok zákona, sa odníma možnosť realizovať úžitkovú hodnotu vecí zaobstaraných na výkon exekučnej činnosti, a to vo vzťahu k účelu, na ktorý sa tieto veci nadobudli.
Súd vo veci PL. ÚS 38/95 (uverejnený v Zbierke nálezov a uznesení pod č. 4/1996) zaujal stanovisko, podľa ktorého ústava neumožňuje, aby k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva došlo priamo zákonom, ale iba na základe zákona. Zákonodarca nie je v zmysle ústavy oprávnený priamo zákonom vyvlastniť alebo nútene obmedziť vlastnícke právo. Súd v náleze PL. ÚS 37/1999, ktorý je zverejnený v Zbierke zákonov SR pod č. 122/1999 vyslovil tento právny názor: „Článok 20 ods. 4 ústavy určuje, že k vyvlastneniu, prípadne k nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva možno prikročiť len na základe zákona. K vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva je možné siahnuť len vo verejnom záujme, v nevyhnutnej miere a za primeranú náhradu. Podľa medzinárodného štandardu zaručeného na báze Dodatkového protokolu č. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd objektom ochrany nie sú len hmotné statky, ale aj rôzne druhy licencií, ako aj dobrá povesť firmy.“
Ak exekútor stratí možnosť vykonávať exekučnú činnosť na základe retroaktívnej zmeny právnej úpravy, znamená to aj obmedzenie vlastníckeho práva nad nevyhnutnú mieru a v rozpore s verejným záujmom. Verejný záujem na odvolaní exekútorov, ktorí vykonávajú
15
exekučnú činnosť na základe štátom udelenej licencie, v súlade so zákonom a za splnenia všetkých podmienok, za ktorých boli vymenovaní, tu daný nie je.
Exekútor, ktorého už raz minister spravodlivosti vymenoval, v dobe vymenovania spĺňal všetky kvalifikačné predpoklady, bez ktorých by k vymenovaniu vôbec nebolo došlo. Na základe vymenovania získal časovo neobmedzenú licenciu, ktorá je jeho vlastníctvom (ktorú môže stratiť len z dôvodov ustanovených v zákone, konkrétne v § 16 Exekučného poriadku) a vybudoval si zo svojich prostriedkov exekútorský úrad. Zákonodarca mu nemôže neskôr odňať jeho majetok s tým, že to, čo mu garantoval v čase vymenovania, už neplatí, ak nesplní ďalšie podmienky.
Jednou z podmienok, za ktorých možno v zmysle čl. 20 ods. 4 Ústavy SR prikročiť k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu majetku je to, že sa za to poskytne primeraná náhrada. Zákonodarca však odvolaným exekútorom neposkytne žiadnu náhradu, čo je v rozpore s týmto ústavným článkom. Exekútorský úrad predstavuje teda určitý majetok exekútora, ktorý sa exekútorovi odníme bez primeraného finančného vyrovnania. Exekučný poriadok len rámcovo upravuje finančné vyúčtovanie spisov medzi exekútorom, ktorého úrad zanikol a náhradníkom exekútora (podľa § 16a Exekučného poriadku). Finančné vyúčtovanie sa teda týka len spisov. Náhradník exekútora je povinný pokračovať v exekučných konaniach, resp. podať bezodkladne návrh na zastavenie exekučných konaní.
Podľa § 16 ods. 5 Exekučného poriadku ak komora v prípadoch uvedených v odseku 2 nepodá návrh na odvolanie exekútora do jedného mesiaca, minister môže po uplynutí tejto lehoty odvolať exekútora aj bez návrhu.
Podľa § 222 ods. 1 Exekučného poriadku minister môže pozastaviť exekútorovi výkon exekútorského úradu, ak bolo proti nemu začaté trestné konanie za úmyselný trestný čin alebo za trestný čin súvisiaci s exekučnou činnosťou, a to až do vyhlásenia rozsudku súdu prvého stupňa. Rovnako môže pozastaviť exekútorovi výkon exekútorského úradu, ak bolo proti nemu začaté disciplinárne konanie za závažné disciplinárne previnenie podľa § 220 ods. 2, a to až do vyhlásenia rozsudku súdu prvého stupňa.
16
Pokiaľ Exekučný poriadok stanovuje oprávnenia ministra zasiahnuť do výkonu exekútorského úradu, deje sa tak na základe kogentných ustanovení (napríklad § 237 ods. 5, ods. 6, či § 222 ods. 2 Exekučného poriadku. V týchto prípadoch je dikcia zákona jasná („... minister... odvolá,... minister pozastaví...“). Pokiaľ však vyššie citované ustanovenia poskytujú ministrovi len možnosť využiť svoje právo na odvolanie exekútora alebo na pozastavenie výkonu exekútorského úradu, je potrebné konštatovať, že sú v nesúlade s čl. 2 ods. 2 ústavy, keďže nestanovujú, za splnenia akých kritérií môže minister tieto oprávnenia využiť. Nie je prijateľný názor, že by malo byť dané výlučne na voľnú úvahu ministra, či vo viacerých právne obdobných prípadoch by v niektorých prípadoch oprávnenie využil a v iných nie. Takýto stav by automaticky zakladal znevýhodnenie postihnutého exekútora voči nepostihnutému. Zákonodarca mal preto aj v týchto prípadoch zvoliť buď kogentnú úpravu, alebo stanoviť jasné kritériá na využitie týchto možností, ktoré by teda stanovovali „spôsob a rozsah“ vykonávania štátnej moci v týchto prípadoch, čo sa však nestalo.
Podľa § 46 ods. 2 Exekučného poriadku exekútor je povinný vykonávať exekúcie v poradí, v akom mu boli doručené návrhy na vykonanie exekúcie.
Podľa § 221 ods. 3 Exekučného poriadku za porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie podľa odseku 2 písm. b). Za opakované porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie len podľa odseku 2 písm. c).
Hlavným zmyslom a účelom Exekučného poriadku je vytvoriť systém, ktorý umožní čo najrýchlejšie a najefektívnejšie uspokojenie pohľadávky veriteľa. Subjektom, ktorý uskutočňuje výkon rozhodnutia, je exekútor. Jeho úlohou je preto konať v súlade so záujmami veriteľa, ktorý je jeho klientom. Ustanovenie § 46 ods. 2 v spojení s § 221 ods. 3 Exekučného poriadku však takýto prístup exekútora k vykonaným exekúciám neumožňuje, ba naopak, priamo ho znemožňuje.
Exekútor môže vykonávať exekúciu, ak sú splnené podmienky § 29 Exekučného poriadku, t. j. ak to v návrhu na vykonanie exekúcie označil oprávnený a ak ho jej vykonávaním poveril súd.
17
Súčasná právna úprava nezaručuje, že exekútorovi budú poverenia na výkon exekúcie doručované v tom istom poradí, v akom mu boli doručené návrhy na vykonanie exekúcie. Už táto skutočnosť vytvára dilemu v postoji exekútora k viacerým exekúciám, ktoré má vykonať. Ak bude chcieť dodržať dikciu § 46 ods. 2 Exekučného poriadku (a to bude musieť, inak mu hrozí až odvolanie z funkcie exekútora) bude musieť byť nečinný v prípadoch, kde by exekúciu už vykonávať mohol a mal (v zmysle štvrtej časti Exekučného poriadku) len preto, že ešte neobdržal poverenie týkajúce sa skôr doručeného návrhu. Pritom ku zdržaniu pri vyhotovení a doručení poverenia exekútorovi môže dôjsť na základe rozličných subjektívnych a objektívnych faktorov na strane všeobecných súdov či pošty, ktorých existenciu exekútor ovplyvniť nemôže.
Takto formulované povinnosti exekútora zakladajú vnútornú rozpornosť Exekučného poriadku, čo zakladá nesúlad vyššie citovaných ustanovení s článkom 1 ods. 1 ústavy.»
Návrh skupiny poslancov
Skupina poslancov (druhý navrhovateľ) v návrhu na začatie konania v podstate uviedla, že namieta nesúlad ustanovenia § 237 ods. 2, 5 a 6 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov (konkrétne v znení zákona č. 356/2003 Z. z.) s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 1 a 4, čl. 30 ods. 4 a s čl. 35 ods. 1 ústavy. Druhý navrhovateľ namieta neústavnosť označených ustanovení Exekučného poriadku, ktoré doň vzniesla posledná novela – zákon č. 356/2003 Z. z. Ide o prechodné ustanovenia zákona vecne sa dotýkajúce podmienok (predpokladov) vzdelania, ktorých splnenie je nevyhnutné pre udržanie si funkcie (povolania) exekútora aj pre osoby, ktoré už boli riadne vymenované za exekútorov a splnili zákonné podmienky vzdelania podľa práva platného v čase ich vymenovania. Navrhovateľ na základe toho tvrdí, že ustanovenia § 237 ods. 2, 5 a 6 Exekučného poriadku ako intertemporálne ustanovenia účinné od 1. septembra 2003 porušujú zákaz retroaktívneho pôsobenia právnych predpisov, princíp právnej istoty a požiadavku ochrany dôvery občanov v právny poriadok a sú preto v nesúlade s ústavou.
18
Stanovisko národnej rady:
«V odôvodnení navrhovateľov sa konštatuje, že Národná rada Slovenskej republiky prijatím zákona spôsobila, že napadnuté ustanovenia Exekučného poriadku nechránia v dostatočnej miere práva exekútorov legálne v minulosti nadobudnuté, znevýhodňujú exekútorov v porovnaní s inými skupinami obyvateľstva, neumožňujú výkon štátnej moci v ústavou naznačenom rámci, obmedzujú základné práva exekútorov bez ohľadu na podstatu a zmysel takéhoto obmedzenia, bránia exekútorom vlastniť, nadobúdať a chrániť svoj majetok a v neposlednom rade upierajú exekútorom právo na slobodnú voľbu a výkon povolania. Na podporu svojho tvrdenia uvádzajú nálezy Ústavného súdu SR PL. ÚS 36/95 a PL. ÚS 16/95.
K ustanoveniam § 237 ods. 2, 3, 4, 5 a ods. 6 Exekučného poriadku
Zákon č. 356/2003 Z. z., ktorý schválila Národná rada Slovenskej republiky 4. júla 2003 a ktorý nadobudol účinnosť 1. septembra 2003, novelizoval Exekučný poriadok. Tento zákon ustanovil, že exekútori, ktorí ku dňu účinnosti zákona (k 1. septembru 2003) nedosiahli vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore právo buď na právnickej fakulte vysokej školy v SR alebo nemajú uznaný doklad o dosiahnutí tohto vzdelania v zahraničí, majú povinnosť začať študovať na právnickej fakulte vysokej školy v lehote do 31. decembra 2004 a súčasne ukončiť, resp. doplniť si toto požadované vzdelanie do 1. júla 2007. Ak exekútor nepreukáže splnenie tejto povinnosti, minister ho odvolá. Vyvstáva tu otázka spätnej účinnosti týchto ustanovení vo vzťahu k čl. 1 Ústavy SR.
Zákon teda ustanovil novú požiadavku na výkon činnosti exekútora – vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v odbore právo, ktoré podľa doterajších predpisov nemusel spĺňať. Sprísnil tak požiadavky na výkon činnosti exekútora. Uvedená požiadavka podľa dôvodovej správy k návrhu zákona vychádzala z poznania, že súdny exekútor pri výkone exekučnej činnosti zasahuje do základných ľudských práv a slobôd občanov. Nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí je súčasťou ústavného práva na súdnu a inú právnu ochranu, za ktorú zodpovedá štát. Je tu teda oprávnená požiadavka verejného záujmu, aby exekútor mal
19
najvyššie právnické vzdelanie v takom rozsahu, aby pri výkone svojej činnosti neporušoval právny poriadok SR.
Zákon však retroaktívne nezasahuje do právneho stavu vytvoreného podľa doterajších predpisov. Jeho následky sa týkajú účinkov spojených s doterajším právnym stavom. Obsahuje tzv. nepravú retraktivitu (spätnú účinnosť), ktorá je prípustná a nie je v rozpore s princípmi právneho štátu a nie je narušením právnej istoty (čl. 1 ods. 1 Ústavy
SR). Pri tzv. nepravej retroaktivite sa vznik právnych vzťahov, úkony uskutočnené v minulosti, ako aj nároky z nich vzniknuté posudzujú podľa doterajších právnych predpisov a iba ďalšie trvanie právnych vzťahov po účinnosti nového zákona a nároky vzniknuté po účinnosti nového zákona sa posudzujú podľa novej právnej úpravy. Zákon nepostihuje spätne doterajší právny stav. Uznáva oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi, ktoré vznikli za platnosti lex priori. Ak teda exekútor a exekútorský koncipient splnili podmienky vzdelania podľa doterajších predpisov, zákon ich doterajšie postavenie nemení a nezakladá pre nich právne následky do minulosti. Ukladá im však novú povinnosť do budúcnosti. Takto konštruovaná právna úprava je prípadom nepravej retroaktivity, ktorá nie je podľa nášho názoru v rozpore s princípmi právneho štátu odvodeného z čl. 1 Ústavy SR. Je však plne v pôsobnosti Ústavného súdu SR posúdiť, či ide o retroaktivitu ústavne akceptovateľnú alebo nie.
Zákon v prechodných ustanoveniach účinných od 1. septembra (§ 237b ods. 2) vylúčil aplikáciu ustanovenia § 231 Exekučného poriadku. Podľa tohto ustanovenia sa za vysokoškolské vzdelanie získané na právnickej fakulte v Českej a Slovenskej Federatívnej Republike alebo v Českej republike do 31. decembra 1993 sa považuje za vysokoškolské vzdelanie získané na právnickej fakulte v Slovenskej republike.
Pred rokom 1989 bolo možné získať vysokoškolské vzdelanie v odbore právo nielen na právnickej fakulte vysokej školy, ale aj na Vysokej škole ZNB. Zameranie štúdia na nej zodpovedalo špecifickým požiadavkám výučby vtedajších príslušníkov ZNB. Absolventi z jej fakúlt neboli obsahovou náplňou štúdia na nej pripravovaní na to, aby svoje vzdelanie uplatnili v právnickej profesii kdekoľvek a na ktoromkoľvek mieste v právnickom povolaní, ale výlučne len na výkon niektorých profesií príslušníkov ZNB. V rozsudku Najvyššieho
20
súdu SR z 21. 10. 1997 sp. zn. 4 Cdo 113/97 bol vyslovený právny názor, že vysokoškolské vzdelanie získané na právnickej fakulte vysokej školy nie je totožné so vzdelaním získaným na niektorej fakulte Vysokej školy ZNB.
Z dôvodu, že požiadavka na vzdelanie ustanovená v § 10 ods. 1 písm. b) a v § 21 ods. 1 písm. b) zákona nekorešponduje so vzdelaním získaným na Vysokej škole ZNB podľa § 231 zákona, je preto do budúcnosti vylúčená aplikácia tohto ustanovenia.
Výkon činnosti exekútora je verejnou funkciou (§ 2 Exekučného poriadku). Pri splnení podmienok ustanovených v zákone môže byť každý občan menovaný ministrom za exekútora. Zákon upravuje rovnako podmienky pre každého na prístup k funkcii exekútora. Preto neobstojí tvrdenie, že napadnuté ustanovenia nie sú súladné s čl. 30 ods. 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy SR.
K ustanoveniu § 10 ods. 4 v ňom označeného slovného spojenia „v prípade obzvlášť závažného úmyselného trestného činu, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa, trestného činu prijímania úplatku alebo inej nenáležitej výhody, trestného činu podplácania a trestného činu nepriamej korupcie aj ten, komu bolo odsúdenie za takýto trestný čin zahladené alebo na ktorého sa hľadí, ako keby nebol za takýto trestný čin odsúdený podľa osobitného predpisu“ Exekučného poriadku
Zákon č. 356/2003 Z. z., ktorý schválila Národná rada Slovenskej republiky 4. júla 2003 a ktorý nadobudol účinnosť 1. septembra 2003 na účely výkonu exekučnej činnosti novým spôsobom definoval bezúhonnosť exekútora a ustanovil mu povinnosť preukázať splnenie tejto bezúhonnosti.
Vyvstáva tak otázka, či zákon retroaktívne nezasahuje do právneho stavu vytvoreného podľa doterajších predpisov. Jeho následky sa týkajú účinkov spojených s doterajším právnym stavom. Obsahuje tzv. nepravú retroaktivitu (spätnú účinnosť), ktorá je prípustná a nie je v rozpore s princípmi právneho štátu a nie je narušením právnej istoty (čl. 1 ods. 1 Ústavy SR). Pri tzv. nepravej retroaktivite sa vznik právnych vzťahov, úkony uskutočnené v minulosti, ako aj nároky z nich vzniknuté posudzujú podľa doterajších
21
právnych predpisov a iba ďalšie trvanie právnych vzťahov po účinnosti nového zákona a nároky vzniknuté po účinnosti nového zákona sa posudzujú podľa novej právnej úpravy. Zákon nepostihuje spätne doterajší právny stav. Uznáva oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi, ktoré vznikli za platnosti lex priori. Upravuje otázku preukázania a splnenia podmienky bezúhonnosti podľa cit. novely Exekučného poriadku do budúcnosti. Nijaký štát sa nemôže vzdať práva, aby právne vzťahy reguloval do budúcnosti inak, než tomu bolo v minulosti. V tomto prípade ide o napĺňanie stratégie boja proti korupcii a to zavedením princípu nulovej tolerancie v právnických profesiách. Na základe vývoja spoločenských vzťahov dochádza k potrebe prijatia novej právnej úpravy v otázke bezúhonnosti exekútorov. Sme toho názoru, že celospoločenskú potrebu riešenia problému korupcie je možné označiť ako verejný záujem na zmene doterajšej právnej úpravy bezúhonnosti. Posúdenie vzájomnej kolízie princípu právnej istoty a celospoločenskej naliehavosti riešenia prijatia novej právnej úpravy pri zachovaní účinkov práv nadobudnutých podľa doterajších predpisov je plne v kompetencii Ústavného súdu SR.
Návrh namieta neprípustnosť zásahu do práv, ktoré boli nadobudnuté v súlade s doterajším zákonom. Podľa návrhu, ak exekútor stratí možnosť vykonávať exekútorskú činnosť na základe retroaktívnej zmeny právnej úpravy, znamená to aj obmedzenie vlastníckeho práva nad nevyhnutnú mieru a v rozpore s verejným záujmom podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR. Rovnako namietajú rozpor s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd z dôvodu, že objektom ochrany nie sú len hmotné statky, ale rôzne druhy licencií a aj dobrá povesť firmy.
V prípade nadobudnutých práv však je potrebné rozlišovať medzi druhmi a obsahom týchto práv. Exekútor je štátom určenou a splnomocnenou osobou vykonávať na vykonávanie núteného výkonu súdnych a iných rozhodnutí a ďalšiu činnosť podľa Exekučného poriadku. Jeho postavenie a výkon tejto činnosti je závislé od vzťahu k verejnej moci (ministrovi spravodlivosti SR a k Slovenskej komore exekútorov). Z uvedeného vyplýva, že úprava týchto právnych vzťahov patrí do oblasti verejného práva. Kým práva nadobudnuté v oblasti súkromného práva s individuálnym obsahom majú zostať zachované príp. môžu byť obmedzené alebo zrušené (výnimočne z dôvodu verejného záujmu) a ich zrušenie má byť kompenzované, o právach v oblasti verejného práva je ochrana
22
nadobudnutých práv závislá od konkrétneho obsahu jednotlivého práva. S oprávnením na výkon exekútorskej činnosti nemôže exekútor voľne disponovať, nemôže ho previesť na inú osobu, nie je predmetom dedičstva. Podľa nášho názoru oprávnenie na výkon exekútorskej činnosti nie je „licenciou oprávňujúcej na výkon zárobkovej činnosti“ tak, ako sa to v návrhu uvádza. V rámci právneho poriadku SR nemožno oprávnenie na výkon exekútorskej činnosti podľa jeho obsahu považovať za „nehmotný majetok“ tak, ako ním sú priemyselné práva, autorské práva alebo práva príbuzné autorskému právu. Nemožno uvažovať o tom, že ide o zásah do ochrany nadobudnutých práv (iura quaesita) a do vlastníckych práv, ktoré používajú ochranu podľa čl. 20 Ústavy SR a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.
K ustanoveniam § 16 ods. 5, § 221 ods. 3, § 222 ods. 1 Exekučného poriadku
Podľa navrhovateľov je dôvodom námietky nesúladu uvedených ustanovení s čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky ich dispozitívny charakter. Nie je však v rozpore s ustanovením čl. 2 ods. 2 Ústavy SR to, ak zákonodarca ponecháva možnosť konať alebo nekonať na voľnej úvahe príslušného orgánu. Takouto dispozíciou danou v zákone môže byť v konkrétnom prípade narušený aj princíp rovnosti subjektom, čím však navrhovateľ neargumentuje. Príslušný orgán nesmie prekročiť rámec ustanovený v zákone...
Po formálnej stránke Národná rada Slovenskej republiky schválila zákon o súlade ustanovenou potrebnou väčšinou poslancov Národnej rady SR podľa čl. 84 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Za jeho prijatie hlasovalo 97 poslancov, proti prijatiu boli 4 poslanci a 22 poslancov sa zdržalo hlasovania. Zákon bol podpísaný príslušnými ústavnými činiteľmi a bol vyhlásený v Zbierke zákonov SR.»
Stanovisko vedľajšieho účastníka vlády Slovenskej republiky nebolo predložené.
II.
Východiská na rozhodovanie ústavného súdu
23
K postaveniu súdneho exekútora
Podľa § 2 Exekučného poriadku „Exekútor je štátom určenou osobou na vykonávanie núteného výkonu súdnych a iných rozhodnutí (ďalej len „exekučná činnosť“)“. Podľa § 3 Exekučného poriadku „Exekútor vykonáva exekučnú činnosť nestranne a nezávisle. Pri výkone svojej činnosti je viazaný len Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi, inými všeobecne záväznými právnymi predpismi vydanými na ich vykonanie a rozhodnutím súdu vydanom v exekučnom konaní“.
Z tejto legálnej definície postavenia exekútora vyplýva, že exekútor sa podieľa na výkone súdnej moci v rozsahu „kompetenčného“ čl. 142 ods. 1 ústavy, ktorý ustanovuje, že súdy rozhodujú v občianskoprávnych a trestnoprávnych veciach. K občianskoprávnym veciam sa radí aj nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí (porovnaj VI. časť Občianskeho súdneho poriadku).
Súdny exekútor je podľa trestnoprávnych predpisov dokonca považovaný za verejného činiteľa.
Podiel exekútora na súdnej moci v rozsahu núteného výkonu súdnych a iných rozhodnutí je podľa názoru ústavného súdu základným východiskom pre úpravu právneho postavenia exekútora, ktoré má svoj základ v Exekučnom poriadku. Právne postavenie exekútora je determinované tým, že vykonáva úlohy (orgánu) verejnej (štátnej) moci, a z tohto dôvodu sa naňho vzťahujú iné kritériá než na právne postavenie subjektov, ktoré nevykonávajú verejnú (štátnu) moc (súdnu moc). Exekútor vykonáva v zásade úlohy štátneho orgánu. Z toho vyplýva aj to, že jeho právne postavenie, práva a povinnosti a obmedzenia zákon ustanovuje v úzkej spojitosti s týmto jeho osobitným postavením. Právne postavenie exekútora je ustanovené tak, že v rámci deľby verejnej (štátnej) moci sa exekútor podieľa na plnení pozitívneho záväzku štátu v súvislosti s realizáciou základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy v rozsahu ustanovenom zákonom (čl. 46 ods. 4, čl. 51 ods. 1 ústavy). Exekútora preto nemožno v zásade vylúčiť ani spod režimu ustanoveného v čl. 2 ods. 2 ústavy.
24
Toto postavenie exekútora potvrdzuje aj § 3 ods. 1 v spojení s § 4 ods. 1 písm. a) bodom 3 zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov. Z týchto ustanovení vyplýva, že exekútor zodpovedá za škodu spôsobenú výkonom exekučnej činnosti ako štátny orgán. Súčasne to potvrdzuje, že štát preberá na seba zodpovednosť nahradiť škodu, ktorá vznikla ako dôsledok výkonu exekučnej činnosti súdnym exekútorom.
Verejný záujem na určení predpokladov na výkon funkcie exekútora
Vychádzajúc z postavenia exekútora ako orgánu, ktorému je zverený výkon verejnej (štátnej) moci v rozsahu ustanovenom zákonom, a to Exekučným poriadkom a subsidiárne Občianskym súdnym poriadkom, treba uviesť, že ustanovenie predpokladov na výkon takejto funkcie patrí zákonodarcovi. Zákonodarca pri formulovaní týchto predpokladov je viazaný predovšetkým tým, že ide o orgán participujúci na výkone súdnej moci, realizujúci základné právo na súdnu a inú právnu ochranu a štátne donútenie za účelom nedobrovoľného výkonu súdnych a iných rozhodnutí.
Z tohto možno vyvodiť široké oprávnenia zákonodarcu pri ustanovovaní predpokladov na výkon funkcie exekútora, ktoré nemožno obmedziť tak, že by nebolo prípustné ich dodatočné dopĺňanie, za predpokladu, že takéto pridávanie jednotlivých predpokladov neporušuje predovšetkým princípy právneho štátu, najmä princíp právnej istoty. Platí to do istej obmedzenej miery aj pre princíp ochrany základných práv a slobôd, ktorý však pri úprave postavenia orgánov verejnej moci nemôže byť prevažujúcim nad verejným záujmom spočívajúcim v tom, aby osoby vykonávajúce štátnu (verejnú) moc spĺňali predpoklady na výkon tejto moci, ktoré spočívajú najmä v požiadavkách na bezúhonnosť a morálnu integritu takýchto osôb ako základných predpokladov na výkon takejto funkcie.
Ak zákonodarca opomenul alebo v danom čase nepovažoval za potrebné ustanoviť niektoré predpoklady na výkon funkcie exekútora (to platí pre orgány verejnej moci, zvlášť
25
pre štátne orgány), ktoré sa všeobecne akceptujú pri výbere osôb vykonávajúcich verejnú moc (súdnu moc), neznamená to, že nie je oprávnený tak urobiť dodatočne za podmienky, že zvolený prostriedok doplnenia takýchto predpokladov sleduje verejný záujem, ktorý už bol artikulovaný v iných, obdobných prípadoch, napríklad vo vzťahu k sudcom Slovenskej republiky. Úprava takého doplnenia by mala byť zásadne identická, najmä ak sa týka okruhu osôb podieľajúcich sa na výkone súdnej moci, bez ohľadu na to, o aké postavenie vo výkone súdnej moci v konkrétnom prípade ide.
K právnej istote a zákazu retroaktivity
K znakom právneho štátu patrí aj požiadavka (princíp) právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok. Súčasťou tejto dôvery je zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia všeobecne záväzných právnych predpisov, resp. ich častí alebo jednotlivých ustanovení. Z požiadavky právnej istoty vyplýva záver, že všeobecne záväzný právny predpis, resp. jeho ustanovenia zásadne pôsobia iba do budúcnosti. V prípade spätného pôsobenia by sa porušila požiadavka na ich všeobecnú prístupnosť (poznateľnosť). Dôsledkom by bola situácia, v ktorej osoba postupujúca podľa práva by nemala žiadnu možnosť oboznámiť sa s obsahom budúcej právnej úpravy, ktorá by jej konanie podľa platného práva v minulosti vyhlásila za právne neúčinné alebo také, ktorým sa nedalo vyvolať účinky predpokladané takým právom, napríklad získanie určitého postavenia, funkcie alebo výhody.
Tieto závery platia aj pre aplikáciu platného práva a jeho používanie na základe existujúcej právnej úpravy, ktorá dovoľuje uváženie, tak ako tomu bolo pri výklade a používaní pôvodného znenia § 10 ods. 1 Exekučného poriadku, ktoré obsahovalo aj predpoklad bezúhonnosti, avšak bez legálneho pozitívneho alebo negatívneho vymedzenia tohto pojmu. Toto ustanovenie však bolo interpretované a používané tak, že občanovi postačovalo preukázať bezúhonnosť predložením výpisu z registra trestov, ktorý podľa príslušnej právnej úpravy nemohol obsahovať žiadne odsúdenie, ktoré bolo zahladené alebo ktoré malo za následok, že sa po vykonaní trestu hľadelo na odsúdeného, ako keby nebol
26
odsúdený, a zodpovedalo vo všeobecnosti štandardne, aj keď nie v zákonom ustanovenom, tak určite orgánmi verejnej moci všeobecne aplikovanom rozsahu.
Zákaz retroaktivity spočíva predovšetkým v tom, že podľa aktuálne platnej právnej normy zásadne nemožno posudzovať úkony, iné právne skutočnosti alebo právne vzťahy, ktoré sa stali alebo vznikli pred účinnosťou tejto právnej normy. Každý, kto koná podľa práva, musí mať objektívnu možnosť posúdiť to, do akej miery spĺňa predpoklady na nadobudnutie určitého postavenia, práv a povinností s tým spojených. Táto objektívna možnosť poznania zásadne nemôže byť v budúcnosti negovaná tak, že ak by táto negácia bola subjektu práva známa, neuchádzal by sa o nadobudnutie postavenia alebo práv, resp. ani by ich reálne nadobudnúť nemohol.
Z judikatúry ústavného súdu treba pripomenúť, že každý zákon by mal spĺňať požiadavky, ktoré sú vo všeobecnosti kladené na akúkoľvek zákonnú úpravu v právnom štáte a ktoré možno odvodiť z čl. 1 ods. 1 ústavy. Ústavný súd už vo veci sp. zn. PL. ÚS 15/98 uviedol, že s uplatňovaním princípu právnej istoty v právnom štáte sa spája požiadavka „všeobecnosti, platnosti, trvácnosti, stability, racionálnosti a spravodlivého obsahu právnych noriem...“, a vo veci sp. zn. PL. ÚS 52/99 ústavný súd uviedol, že medzi ústavné princípy vlastné právnemu štátu patrí aj „zákaz svojvôle v činnosti štátnych orgánov, ako aj zásada primeranosti (proporcionality)“. V náleze sp. zn. PL. ÚS 28/00 ústavný súd v súvislosti so správou majetku štátu uviedol, že zákonný príkaz pro futuro je v limite zákonnej ochrany tohto majetku. Súčasne uviedol, že využitie zákonných nástrojov na presadenie verejného záujmu (záujmu štátu) do zmluvných vzťahov vo všeobecnosti nie je vylúčené, avšak len v tých prípadoch, ak nejde o uzavreté právne vzťahy. Priame zákonné zásahy do uzavretých právnych vzťahov označil ústavný súd za porušenie princípu právnej istoty ako imanentného znaku právneho štátu.
V tejto súvislosti ústavný súd považuje za potrebné uviesť, že zákonodarca v zásade akceptuje tieto princípy právnej istoty a zákaz retroaktivity, čo možno dokumentovať v súvislosti s preukazovaním bezúhonnosti na príklade § 5 ods. 5 zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon
27
o sudcoch a prísediacich“) v znení zákona č. 426/2003 Z. z., podľa ktorého za bezúhonnú sa na účely tohto zákona nepovažuje fyzická osoba, ktorá bola právoplatne odsúdená za úmyselný trestný čin, a to aj v prípade, ak jej bolo odsúdenie za úmyselný trestný čin zahladené, alebo na ktorú sa hľadí, akoby nebola pre takýto trestný čin odsúdená podľa osobitného predpisu. Bezúhonnosť sa preukazuje odpisom registra trestov nie starším ako tri mesiace. Podľa § 151b ods. 1 tohto zákona však sudca zvolený do funkcie pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona nemusí preukazovať bezúhonnosť novo formulovanú podľa tohto zákona.
Výkon exekútorského úradu a pojem majetok
Podľa § 6 ods. 1 Exekučného poriadku exekútor riadi činnosť exekútorského úradu, ktorý v jeho mene plní úlohy spojené s odborným, organizačným a technickým zabezpečením exekučnej činnosti. Exekútorský úrad nemá právnu subjektivitu. Z obsahu jeho úloh však vyplýva, že exekútorský úrad je spojený s pôsobením exekútora a jeho materiálne a personálne zabezpečenie ako predpoklad pre výkon činnosti exekútora zabezpečuje exekútor. Je nespochybniteľné, že exekútor vykonáva činnosti, ktoré majú majetkovú podstatu, tak navonok, ako aj dovnútra exekútorského úradu a je teda celkom prirodzené, že „v hre“ je majetok exekútora (chránený v čl. 20 ods. 1 ústavy a v čl. 1 dodatkového protokolu). Ústavný súd sa preto musel vysporiadať s otázkou, či existuje neoddeliteľná väzba medzi výkonom funkcie exekútora a jeho majetkom, ktorý požíva ústavnú ochranu.
Generálny prokurátor tvrdí: „Podľa medzinárodného štandardu zaručeného na báze Dodatkového protokolu č. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, objektom ochrany nie sú len hmotné statky, ale aj rôzne druhy licencií, ako aj dobrá povesť firmy. Vo svojej rozhodovacej činnosti aj Európsky súd pre ľudské práva pripustil, že i licencie môžu byť predmetom držby. Poznamenal však, že štát za určitých okolností môže ich udelenie odmietnuť alebo odňať, pokiaľ držiteľ nesplní podmienky, za ktorých bola licencia udelená. V prípade exekútorov však podmienky, za ktorých boli menovaní, a teda za ktorých im bola udelená exekútorská licencia, boli a stále sú splnené, inak by
28
k vymenovaniu ani nebolo došlo. Nemožno teda retroaktívne ukladať ďalšie podmienky a na základe ich nesplnenia exekútora odvolať.“
Ďalej uvádza: „Licenciu možno považovať za predmet vlastníckeho práva a v súvislosti s tým možno konštatovať, že v dôsledku napadnutých ustanovení vzniká stav odlišného obsahu vlastníckeho práva v rámci druhovo rovnakej skupiny vlastníkov. Druhovo rovnakou skupinou vlastníkov je tu skupina osôb, ktoré na základe Exekučného poriadku nadobudli exekútorskú licenciu, t. j. boli menované ministrom spravodlivosti za exekútorov.“
Ústavný súd nezastáva názor, ktorý stotožňuje postavenie súdneho exekútora podľa § 2 Exekučného poriadku, podľa ktorého je súdny exekútor určenou a splnomocnenou osobou na vykonávanie núteného výkonu súdnych a iných rozhodnutí, s nositeľom alebo držiteľom (vlastníkom) licencie. Podľa názoru ústavného súdu určenie a splnomocnenie osoby na nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí závisí od štátu a nemá hmotný obsah. Do tohto určenia a splnomocnenia na nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí nepatria také práva a povinnosti, ktoré by sa dali využiť ako majetok (vec, právo alebo pohľadávka). Preto odvolanie exekútora je v skutočnosti len odvolanie splnomocnenia pre osobu, aby v mene štátu vykonávala súdnu moc – nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí, z dôvodov, ktoré sú ustanovené zákonom. Tento záver potvrdzuje aj platný právny poriadok Slovenskej republiky, ktorý pozná licencie v oblasti ochrany predmetov duševného vlastníctva, pri varení piva, vodnom hospodárstve, pri ochrane životného prostredia, výkone súkromných bezpečnostných služieb a podobne, avšak ich vymedzenie sa ani v jednom prípade nezakladá na tom, že osobe sa udelí splnomocnenie na výkon štátnej moci (súdnej alebo inej verejnej moci).
Exekútor s právomocou orgánu verejnej moci musí využívať časti svojho majetku na to, aby uplatnil splnomocnenie udelené štátom na nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí. Využívanie majetku na tento účel, t. j. na nútený výkon súdnych a iných
29
rozhodnutí, však nemá žiaden súvis so zákonnou možnosťou odvolania splnomocnenia pre takú osobu vykonávať určenú časť súdnej moci v rozsahu úpravy obsiahnutej v Exekučnom poriadku a v Občianskom súdnom poriadku. Ak by sa pripustil opačný záver, znamenalo by to vždy ústavný problém, bez ohľadu na dôvod odvolania exekútora alebo dôvod na pozastavenie výkonu jeho úradu, lebo v takých prípadoch rovnako dochádza k zásahu do chodu exekútorského úradu a jeho postupnému zániku spôsobom predpísaným priamo Exekučným poriadkom.
III.
Napadnuté ustanovenia Exekučného poriadku
Ústavnosť úpravy preukazovania bezúhonnosti (§ 10 ods. 4, § 16 ods. 5, § 237 ods. 3 Exekučného poriadku)
Podľa § 10 ods. 4 Exekučného poriadku za bezúhonného sa na účely tohto zákona nepovažuje ten, kto bol právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin, a v prípade obzvlášť závažného úmyselného trestného činu, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa, trestného činu prijímania úplatku a inej nenáležitej výhody, trestného činu podplácania a trestného činu nepriamej korupcie aj ten, komu bolo odsúdenie za takýto trestný čin zahladené alebo na ktorého sa hľadí, akoby nebol za takýto trestný čin odsúdený podľa osobitného predpisu.
Podľa § 16 ods. 5 Exekučného poriadku ak Slovenská komora exekútorov (ďalej len „komora“) v prípadoch uvedených v odseku 2 (dôvody odvolania) nepodá návrh na odvolanie exekútora do jedného mesiaca, minister spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „minister“) môže po uplynutí tejto lehoty odvolať exekútora aj bez návrhu.
Podľa § 237 ods. 3 Exekučného poriadku exekútor je povinný do 1. decembra 2003 predložiť komore odpis registra trestov nie starší ako tri mesiace. Ak exekútor nespĺňa podmienku bezúhonnosti podľa tohto zákona, komora podá ministrovi návrh na jeho
30
odvolanie do 1. februára 2004. Minister bez zbytočného odkladu odvolá exekútora, ktorý nie je bezúhonný podľa tohto zákona alebo ktorý nepredložil v ustanovenej lehote odpis registra trestov. Podľa § 237 ods. 4 Exekučného poriadku ak komora nepodá v lehote podľa odseku 3 návrh na odvolanie exekútora, ktorý nespĺňa podmienku bezúhonnosti podľa tohto zákona, minister môže po uplynutí tejto lehoty odvolať exekútora aj bez návrhu.
Treba poukázať na to, že od účinnosti Exekučného poriadku, t. j. od 1. decembra 1995, ku predpokladom vymenovania za súdneho exekútora patrila aj požiadavka bezúhonnosti, avšak bez toho, aby Exekučný poriadok ustanovil obsah tohto pojmu. Občan musel preukazovať bezúhonnosť spôsobom, ktorý nebol vymedzený zákonom, ale len praxou Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“).
Ústavný súd je toho názoru, že zákonodarca môže uplatniť svoje zákonodarné oprávnenia autonómne a suverénne, ale na druhej strane výkon týchto oprávnení má trvalý limit v nevyhnutnosti ochrany základných práv a slobôd a v povinnosti dodržiavať aj ďalšie princípy právneho štátu (viazanosť národnej rady ústavou). Preto posudzovanie súladu § 10 ods. 4 Exekučného poriadku a v spojitosti s tým aj § 237 ods. 3 Exekučného poriadku musí vychádzať z tejto premisy.
Definičný obor bezúhonnosti, tak ako je vymedzený v § 10 ods. 4 Exekučného poriadku, zodpovedá tomu, čo sa uviedlo v časti II o postavení exekútora, predovšetkým jeho vymedzeniu ako fyzickej osoby, ktorá vykonáva významnú časť súdnej moci (nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí). Takto chápaná bezúhonnosť je vyžadovaná napr. aj od sudcov podľa zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov ako osôb, ktoré vykonávajú súdnu moc v rozsahu čl. 142 ods. 1 ústavy.
Z § 237 ods. 3 Exekučného poriadku vyplýva, že podmienku bezúhonnosti musia spĺňať nielen uchádzači o funkciu exekútora, ale aj exekútori, ktorí ku dňu účinnosti zákona č. 356/2003 Z. z. vykonávali svoj exekútorský úrad po splnení všetkých predpokladov vyžadovaných Exekučným poriadkom pred účinnosťou zákona č. 356/2003 Z. z., na rozdiel
31
od sudcov, ktorí podľa § 151b ods. 1 zákona č. 426/2003 Z. z., ktorým sa novelizoval zákon o sudcoch a prísediacich, ak boli vymenovaní za sudcov pred účinnosťou tohto zákona, nemusia preukazovať bezúhonnosť podľa tohto nového, resp. novelizovaného zákona.
Ústavný súd nezistil žiaden rozumný dôvod, ktorý by opodstatňoval takúto rozdielnu úpravu v postavení osôb vykonávajúcich súdnu moc alebo podieľajúcich sa na výkone súdnej moci. Ústavný súd preto zastáva názor, že takáto úprava, akou je úprava preskúmavaná v konaní pred ústavným súdom (predovšetkým § 237 ods. 3 Exekučného poriadku), narúša princíp proporcionality a právnej istoty. Text § 237 ods. 3 Exekučného poriadku je retroaktívny a zasahuje do právneho postavenia exekútorov vymenovaných pred účinnosťou zákona č. 356/2003 Z. z. tak, že vyžaduje preukázanie ich bezúhonnosti tak, ako je ustanovená v platnom znení § 10 ods. 4 Exekučného poriadku, a nielen v rozsahu, ktorý bol určený len praktickými postupmi orgánov rozhodujúcich alebo spolupôsobiacich pri vymenovaní občana za súdneho exekútora. Takáto zmena je síce plne oprávnená smerom do budúcnosti, ale podľa názoru ústavného súdu by sa nemala uplatňovať u súdnych exekútorov už vymenovaných za iných právnych podmienok, resp. predpokladov. Občan uchádzajúci sa o funkciu exekútora síce vedel o tom, že musí spĺňať predpoklad bezúhonnosti, avšak ak by sa táto bezúhonnosť vykladala v minulosti tak ako v dnes platnej právnej úprave - v § 10 ods. 4 Exekučného poriadku, nemohol by proti tomu v žiadnom prípade namietať. Pojem bezúhonnosti sa však vykladal a používal v užšom chápaní, ako je to v súčasnosti ustanovené v § 10 ods. 4 Exekučného poriadku. Preto tí občania, ktorí splnili tento predpoklad a štát ich určil a splnomocnil za súdnych exekútorov pred účinnosťou takejto právnej úpravy, konali v presvedčení, ktoré nemožno narušiť novou právnou úpravou, ktorej dosah nemohli predvídať a jej požiadavku splniť.
Z uvedeného vyplýva, že Exekučný poriadok od počiatku svojej účinnosti vyžadoval bezúhonnosť občana, ktorý chcel byť vymenovaný za exekútora. Napadnuté ustanovenia Exekučného poriadku v znení zákona č. 356/2003 Z. z. upresnili obsah tohto pojmu a súčasne ustanovili, že tento obsah platí aj pre už vymenovaných exekútorov. Ústavný súd vychádzajúc z postavenia exekútora, ktoré je uvedené v časti II. odôvodnenia tohto nálezu, zastáva názor, že zákonodarca, ktorý má rozhodujúci podiel na vytváraní orgánov verejnej
32
moci vrátane súdnych exekútorov, prijatím § 10 ods. 4 v spojení s § 237 ods. 3 Exekučného poriadku v znení uvedenom v zákone č. 356/2003 Z. z. postupoval v rozpore so zákazom retroaktivity v rozsahu, ktorý nemožno akceptovať v právnom štáte.
Ústavný súd z týchto dôvodov považuje ustanovenie § 237 ods. 3 Exekučného poriadku za nesúladné s čl. 1 ods. 1 ústavy.
V spojitosti s týmto záverom potom už bolo bez právneho významu analyzovať prípadný rozpor tohto ustanovenia Exekučného poriadku s ostatnými označenými článkami ústavy (čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 35 ods. 1).
Ustanovenia § 10 ods. 4, § 16 ods. 5 a § 237 ods. 4 Exekučného poriadku považuje ústavný súd za súladné s označenými článkami ústavy, pretože tieto ustanovenia pôsobia (po rozhodnutí o nesúlade § 237 ods. 3 Exekučného poriadku s čl. 1 ods. 1 ústavy) do budúcna. Národná rada ako jediný zákonodarný orgán je oprávnená takýmto spôsobom ustanovovať predpoklady na výkon akýchkoľvek funkcií, povolaní a zamestnaní, o to viac pre tie, ktoré majú participovať na výkone verejnej moci v určitom zákonom ustanovenom rozsahu (sudcovia, súdni exekútori a ďalší).
K ústavnosti požadovaného vzdelania u súdnych exekútorov
Podľa § 237 Exekučného poriadku označeného „Prechodné ustanovenia účinné od 1. septembra 2003“
(1) Za vzdelanie podľa § 10 ods. 1 písm. b) a § 21 ods. 1 písm. b) sa považuje aj vzdelanie získané na právnickej fakulte vysokej školy so sídlom na území Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky.
(2) Ustanovenie § 231 sa od 1. septembra 2003 nepoužije [toto ustanovenie znie: Vysokoškolské vzdelanie získané v odbore právo v Českej a Slovenskej Federatívnej Republike alebo v Českej republike do 31. decembra 1993 sa považuje za vysokoškolské
33
vzdelanie získané podľa § 10 ods. 1 písm. b) a § 21 ods. 1 písm. b). Ustanovenie § 230 tým nie je dotknuté].
(5) Exekútor, ktorý k 1. septembru 2003 nemá vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike alebo nemá uznaný doklad o vysokoškolskom právnickom vzdelaní druhého stupňa vydaný zahraničnou vysokou školou, je povinný ministerstvu preukázať, že začal do 31. decembra 2004 študovať na právnickej fakulte vysokej školy. Ak exekútor v tejto lehote nepreukáže splnenie tejto povinnosti, minister ho bez zbytočného odkladu odvolá.
6) Exekútor, ktorý k 1. septembru 2003 nemá vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike alebo nemá uznaný doklad o vysokoškolskom právnickom vzdelaní druhého stupňa vydaný zahraničnou vysokou školou, je povinný ministerstvu preukázať, že si toto vzdelanie do 1. júla 2007 doplnil. Ak exekútor v tejto lehote nepreukáže splnenie tejto povinnosti, minister ho bez zbytočného odkladu odvolá.
S účinnosťou od 1. septembra 2003 je podľa citovaných noriem zákona č. 356/2003 Z. z. z hľadiska vzdelania nutnou zákonnou podmienkou na výkon funkcie exekútora podľa § 10 ods. 1 písm. b) Exekučného poriadku výlučne „vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore právo na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike alebo uznaný doklad o vysokoškolskom právnickom vzdelaní druhého stupňa vydaný zahraničnou vysokou školou“. Za také sa podľa § 237 ods. 1 Exekučného poriadku považuje aj vzdelanie získané na právnickej fakulte vysokej školy so sídlom na území Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky.
Podľa § 10 ods. 1 písm. b) zákona č. 280/1999 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal Exekučný poriadok, sa s účinnosťou od 9. novembra 1999 vyžadovalo z hľadiska vzdelania priznanie titulu magister alebo bakalár právnickou fakultou vysokej školy v Slovenskej republike v štúdiu so špecializáciou súdny exekútor alebo uznanie diplomu o právnickom vzdelaní získaného v zahraničí.
34
Podľa § 10 ods. 1 písm. b) zákona č. 32/2002 Z. z., ktorým sa novelizoval Exekučný poriadok, s účinnosťou od 1. februára 2002 začala platiť zákonná podmienka formulovaná ako „vysokoškolské vzdelanie na právnickej fakulte vysokej školy v Slovenskej republike alebo má uznaný diplom o vysokoškolskom právnickom vzdelaní vydaný zahraničnou školou“. Prechodné ustanovenia (§ 230 ods. 4 cit. zákona) umožňovali následne: do dvoch rokov začať a do ďalších piatich rokov ukončiť toto vzdelanie, t. j. najneskôr do roku 2009.
Okrem toho podľa § 231 tohto zákona sa za splnenú podmienku vzdelania považovalo aj vysokoškolské vzdelanie získane v odbore právo v Českej a Slovenskej Federatívnej Republike alebo v Českej republike do 31. decembra 1993. Podľa poslednej novely vykonanej zákonom č. 356/2003 Z. z. sa podľa § 237 ods. 2 s účinnosťou od 1. septembra 2003 ustanovenie § 231 nepoužije.
Predpoklad vzdelania sa podľa prechodných ustanovení § 237 ods. 5 a 6 Exekučného poriadku v znení zákona č. 356/2003 Z. z. vzťahuje aj na vymenovaných exekútorov podľa práva platného do 1. septembra 2003. Vymenovaným exekútorom zákon ukladá dve povinnosti v dvoch prekluzívnych lehotách.
Exekútor, ktorý nemá k 1. septembru 2003 predpísané vzdelanie, je povinný ministerstvu preukázať, že začal do 31. decembra 2004 študovať na právnickej fakulte vysokej školy (§ 237 ods. 5). Exekútor, ktorý nemá k 1. septembru 2003 predpísané vzdelanie, je povinný ministerstvu preukázať, že si toto vzdelanie do 1. júla 2007 doplnil. Ak exekútor nepreukáže splnenie týchto povinností v ustanovených lehotách, zmeškanie každej z nich sa spája so sankciou odvolania bez zbytočného odkladu.
Posledná novela zrušuje lehoty, ktorých uplynutie podľa predchádzajúceho zákona (zákona č. 32/2002 Z. z.) bolo možné predpokladať v roku 2009.
35
V danom prípade ide o riešenie kolízie vychádzajúce z dôsledného rešpektovania (ochrany) nadobudnutých práv na strane jednej a z nutnosti zmeny právneho poriadku reagujúceho na spoločenský vývoj na strane druhej.
Vždy treba mať na zreteli poznanie, že oprávneným subjektom, ktoré už nadobudli určité práva skôr a v súlade s platným právom, môžu vzniknúť v budúcnosti zmenou právnych pravidiel nové podmienky, ktorých splnenie je pre tieto subjekty nutné, ak chcú aj v zmenených právnych podmienkach zostať v pozícii oprávnených osôb. Nové podmienky založené lex posterior musia byť reálne splniteľné aj pri rešpektovaní práva, ktoré je nevyhnutné zahrnúť do plnenia nových predpokladov. Takýmto právom sú všeobecne záväzné právne predpisy upravujúce vysoké školstvo v Slovenskej republike.
Na základe ustanovení zákona č. 131/2002 Z. z. o vysokých školách v znení neskorších predpisov, ktoré sa vzťahujú na prijímanie na vysokoškolské štúdium, dĺžku magisterského štúdia, možnosť, prípadne nutnosť prerušenia štúdia a ďalšie okolnosti spoluurčujúce predpokladanú dĺžku štúdia, možno uzavrieť, že novo ustanovený predpoklad vzdelania v lehotách podľa § 237 ods. 5 a § 237 ods. 6 Exekučného poriadku je nesplniteľnou podmienkou.
Na základe ustanovení § 237 ods. 5 a 6 zákona č. 356/2003 Z. z. sa exekútori vymenovaní podľa predtým platných predpisov vydaním nového právneho predpisu vzťahujúceho sa na ich nadobudnuté práva (oprávnenia) nachádzajú v odlišnej právnej situácii, ako je tá, v ktorej sa nachádzali pred jeho vydaním. Ustanovenia § 237 ods. 4 a 5 sa vzťahujú na skutočnosti vzniknuté pred dňom ich účinnosti a menia právnu situáciu exekútorov predovšetkým preto, že obsahujú povinnosti, ktoré nie sú splniteľné bez toho, aby sa nepoužil iný zákon (zákon č. 131/2002 Z. z. o vysokých školách v znení neskorších predpisov), ktorého normy však nedovoľujú splnenie týchto povinností v lehotách ustanovených v zákone č. 356/2003 Z. z.
36
V tejto súvislosti nemá žiaden ústavný význam zaoberať sa aj druhou otázkou, ktorou je ochrana nadobudnutých práv, v spojení s prípadnou retroaktivitou napadnutého ustanovenia Exekučného poriadku.
Ustanovením § 237 ods. 5 a 6 Exekučného poriadku v znení zákona č. 356/2003 Z. z. došlo k porušeniu pravidla o splniteľnosti požiadaviek nového zákona na vzdelanie exekútorov, a preto tieto ustanovenia nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy.
Poradie vybavovania návrhov na vykonanie exekúcie a oprávnenia ministra na odvolanie exekútora
Podľa § 46 ods. 2 Exekučného poriadku exekútor je povinný vykonávať exekúcie v poradí, v akom mu boli doručené návrhy na vykonanie exekúcie. Podľa § 221 ods. 3 Exekučného poriadku za porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie podľa odseku 2 písm. b). Za opakované porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie len podľa odseku 2 písm. c).
Podľa § 16 ods. 5 Exekučného poriadku ak komora v prípadoch uvedených v odseku 2 nepodá návrh na odvolanie exekútora do jedného mesiaca, minister môže po uplynutí tejto lehoty odvolať exekútora aj bez návrhu.
Podľa § 221 ods. 3 Exekučného poriadku za porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie podľa odseku 2 písm. b). Za opakované porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie len podľa odseku 2 písm. c).
Podľa § 222 ods. 1 Exekučného poriadku minister môže pozastaviť exekútorovi výkon exekútorského úradu, ak bolo proti nemu začaté trestné konanie za úmyselný trestný čin alebo za trestný čin súvisiaci s exekučnou činnosťou, a to až do vyhlásenia rozsudku súdu prvého stupňa. Rovnako môže pozastaviť exekútorovi výkon exekútorského úradu, ak
37
bolo proti nemu začaté disciplinárne konanie za závažné disciplinárne previnenie podľa § 220 ods. 2, a to až do vyhlásenia rozsudku súdu prvého stupňa.
V súvislosti s týmito ustanoveniami Exekučného poriadku podľa generálneho prokurátora:
«Pokiaľ Exekučný poriadok stanovuje oprávnenia ministra zasiahnuť do výkonu exekútorského úradu, deje sa tak na základe kogentných ustanovení (napríklad § 237 ods. 5, ods. 6, či § 222 ods. 2 Exekučného poriadku. V týchto prípadoch je dikcia zákona jasná („.... minister.... odvolá,.... minister pozastaví...“). Pokiaľ však vyššie citované ustanovenia poskytujú ministrovi len možnosť využiť svoje právo na odvolanie exekútora alebo na pozastavenie výkonu exekútorského úradu, je potrebné konštatovať, že sú v nesúlade s čl. 2 ods. 2 ústavy, keďže nestanovujú, za splnenia akých kritérií môže minister tieto oprávnenia využiť. Nie je prijateľný názor, že by malo byť dané výlučne na voľnú úvahu ministra, či vo viacerých právne obdobných prípadoch by v niektorých prípadoch oprávnenie využil a v iných nie. Takýto stav by automaticky zakladal znevýhodnenie postihnutého exekútora voči nepostihnutému. Zákonodarca mal preto aj v týchto prípadoch zvoliť buď kogentnú úpravu, alebo stanoviť jasné kritériá na využitie týchto možností, ktoré by teda stanovovali „spôsob a rozsah“ vykonávania štátnej moci v týchto prípadoch, čo sa však nestalo. Podľa § 46 ods. 2 Exekučného poriadku exekútor je povinný vykonávať exekúcie v poradí, v akom mu boli doručené návrhy na vykonanie exekúcie.
Podľa § 221 ods. 3 Exekučného poriadku za porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie podľa odseku 2 písm. b). Za opakované porušenie ustanovenia § 46 ods. 2 sa uloží disciplinárne opatrenie len podľa odseku 2 písm. c).
Hlavným zmyslom a účelom Exekučného poriadku je vytvoriť systém, ktorý umožní čo najrýchlejšie a najefektívnejšie uspokojenie pohľadávky veriteľa. Subjektom, ktorý uskutočňuje výkon rozhodnutia, je exekútor. Jeho úlohou je preto konať v súlade so záujmami veriteľa, ktorý je jeho klientom. Ustanovenie § 46 ods. 2 v spojení s § 221 ods. 3 Exekučného poriadku však takýto prístup exekútora k vykonaným exekúciám neumožňuje, ba naopak, priamo ho znemožňuje.
38
Exekútor môže vykonávať exekúciu, ak sú splnené podmienky § 29 Exekučného poriadku, t. j. ak to v návrhu na vykonanie exekúcie označil oprávnený a ak ho jej vykonávaním poveril súd.
Súčasná právna úprava nezaručuje, že exekútorovi budú poverenia na výkon exekúcie doručované v tom istom poradí, v akom mu boli doručené návrhy na vykonanie exekúcie. Už táto skutočnosť vytvára dilemu v postoji exekútora k viacerým exekúciám, ktoré má vykonať. Ak bude chcieť dodržať dikciu § 46 ods. 2 Exekučného poriadku (a to bude musieť, inak mu hrozí až odvolanie z funkcie exekútora) bude musieť byť nečinný v prípadoch, kde by exekúciu už vykonávať mohol a mal (v zmysle štvrtej časti Exekučného poriadku) len preto, že ešte neobdržal poverenie týkajúce sa skôr doručeného návrhu. Pritom ku zdržaniu pri vyhotovení a doručení poverenia exekútorovi môže dôjsť na základe rozličných subjektívnych a objektívnych faktorov na strane všeobecných súdov či pošty, ktorých existenciu exekútor ovplyvniť nemôže.
Takto formulované povinnosti exekútora zakladajú vnútornú rozpornosť Exekučného poriadku, čo zakladá nesúlad vyššie citovaných ustanovení s článkom 1 ods. 1 ústavy.»
Účelom ustanovenia § 46 ods. 2 Exekučného poriadku je zabezpečiť rovnosť oprávnených osôb navrhujúcich vykonanie súdnej exekúcie. Z tohto účelu je zrejmé, že napadnuté ustanovenie je zákonným premietnutím ústavného princípu rovnosti účastníkov súdneho konania, ktorý je ustanovený v čl. 47 ods. 3 ústavy, v rovnakom rozsahu aj pre súdnu exekúciu. Tento účel je nielen dovolený, ale aj úplne legitímny a použitý prostriedok na jeho zákonné vyjadrenie je adekvátny cieľu núteného výkonu súdnych a iných rozhodnutí. Preto podľa názoru ústavného súdu také ustanovenie je v súlade s označenými článkami ústavy a ústavný súd sa nestotožňuje s argumentáciou generálneho prokurátora.
Povinnosť exekútora vykonávať exekúcie v poradí, v akom mu boli doručené návrhy na vykonanie exekúcie, nie je totiž absolútna a nezávislá od toho, aké sú to návrhy a aký je postup exekučného súdu podľa § 45 Exekučného poriadku. V napadnutom ustanovení je síce ustanovená povinnosť, ktorú musí exekútor v celom rozsahu rešpektovať, ale k jej porušeniu môže dôjsť v dôsledku okolností, úkonov alebo postupov, ktoré stoja mimo
39
postupov a úkonov súdneho exekútora, ktoré by mali byť v každom prípade zamerané na rešpektovanie § 46 ods. 2 Exekučného poriadku. Inak povedané, v tomto ustanovení je obsiahnutá zásada, ktorá sa uplatní vždy vtedy, ak nie je dôvod na iný postup, ktorého opodstatnenie sa dá vziať na zreteľ pri porušení poradia vybavovania návrhov na vykonanie exekúcie. Nedodržanie poradia by preto nemalo byť v príčinnej súvislosti s postupom alebo úkonmi exekútora, ale s procesnými skutočnosťami, ktoré súdny exekútor nemôže objektívne ovplyvniť, akými sú napríklad nedostatky návrhu, nezaplatenie súdneho poplatku, oneskorený postup exekučného súdu pri udeľovaní poverenia na vykonanie exekúcie, riešenie procesných podmienok príslušnosti atď.
Minister (§ 221 a § 222 Exekučného poriadku) preto môže uplatniť svoju disciplinárnu právomoc len vtedy ak – kumulatívne - dôjde nielen k porušeniu pravidla uvedeného v § 46 ods. 2, ale súčasne toto porušenie vykazuje znaky materiálneho porušenia tohto pravidla. Musí ísť o také porušenie, ktoré okrem formálneho znaku (porušenie poradia pri vybavovaní návrhov na vykonanie exekúcie) je aj porušením § 46 ods. 2 Exekučného poriadku bez akceptovateľného dôvodu a avizujúcim svojvoľnosť exekútora pri takom postupe, ktorý nesúvisel s procesnými skutočnosťami, ktoré súdny exekútor objektívne nemôže ovplyvniť a ktorých následkom došlo k porušeniu pravidla správania sa uvedeného v § 46 ods. 2 Exekučného poriadku.
Ústavný súd pripúšťa, že výklad § 46 ods. 2 Exekučného poriadku by sa mohol uberať aj smerom, ktorý naznačuje generálny prokurátor. V tejto spojitosti však treba pripomenúť, že v materiálnom právnom štáte (čl. 1 ods. 1 ústavy) nemožno pripustiť výklad a používanie platného práva spôsobom, ktorý by odporoval jeho základným princípom, za predpokladu, že existuje taký výklad a možné použitie práva, ktoré budú v súlade s požiadavkami materiálneho štátu. Tento prístup sa dá využiť aj pri výklade obsahu disciplinárnej zodpovednosti exekútora za porušenie pravidla ustanoveného v § 46 ods. 2 Exekučného poriadku, ak sa bude trvať na takom výklade, ktorého jadrom bude materiálne porušenie tohto pravidla, t. j. ak sa zistí určitý nie nepatrný stupeň porušenia tohto pravidla bez rozumného a akceptovateľného dôvodu. Pretože ide o výklad, ktorý sa všeobecne používa pri uplatňovaní trestnej, priestupkovej aj disciplinárnej zodpovednosti, treba taký
40
výklad považovať za ústavne súladný s princípmi materiálneho právneho štátu a taký výklad sa musí uprednostniť pred akýmkoľvek iným, hoci prípustným výkladom, ktorý by však zasahoval do týchto princípov.
Opierajúc sa o tento logický výklad § 46 ods. 2 Exekučného poriadku, jeho účel a to, že disciplinárna zodpovednosť za porušenie pravidla obsiahnutého v tomto ustanovení musí mať materiálny základ, ktorý musí spočívať v každom jednotlivom prípade v posúdení toho, či došlo k svojvoľnému postupu exekútora bez toho, aby na to bol rozumný a všeobecne akceptovateľný dôvod, možno uzavrieť, že napadnuté ustanovenia § 46 ods. 2, § 16 ods. 5, § 221 ods. 3 a § 222 ods. 1 Exekučného poriadku sú v súlade s označenými článkami ústavy.
Z uvedených východísk, analýz a záverov ústavného súdu vyplynulo rozhodnutie ústavného súdu, tak ako je uvedené vo výrokovej časti tohto nálezu.
K tomuto nálezu sa pripája odlišné stanovisko sudcu Juraja Babjaka.
41