znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 46/03-29

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí   6.   júla 2006   v pléne zloženom z predsedu Eduarda Báránya a zo sudcov Jána Auxta, Juraja Babjaka, Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Jána Lubyho, Lajosa Mészárosa a Štefana Ogurčáka o návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky a § 18 ods. 1 písm. a) v spojení s § 37 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov o súlade § 154 zákona č. 312/2001   Z.   z.   o štátnej   službe   a o zmene   a doplnení   niektorých   zákonov   v znení neskorších predpisov s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 2 až 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l :

Návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na vyslovenie nesúladu § 154 zákona č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 2 až 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) podal 30. septembra 2003 Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) návrh na začatie konania o súlade § 154 zákona č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých   zákonov v znení neskorších   predpisov   (ďalej len „zákon o štátnej službe) s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 2 až 4 a s čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len   „ústava“).   Súčasne   navrhol,   aby   ústavný   súd   pozastavil   účinnosť   napadnutého ustanovenia zákona o štátnej službe.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 46/03-9 z 13. novembra 2003 rozhodol o jeho prijatí na ďalšie konanie [§ 25 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“)]. Pretože nezistil žiadny   ústavne   významný   dôvod   na   pozastavenie   účinnosti   napadnutého   ustanovenia zákona o štátnej   službe, návrhu generálneho prokurátora   na pozastavenie jeho účinnosti nevyhovel.

Generálny prokurátor svoj návrh odôvodnil takto:

«Podľa   §   2   ods.   1,   ods.   7   zákona   o   štátnej   službe   právne   vzťahy   štátnych zamestnancov   pri   vykonávaní   štátnej   služby   sú   verejnoprávne   vzťahy   štátnych zamestnancov k štátu.

Štátna služba príslušníkov Policajného zboru, príslušníkov Slovenskej informačnej služby, príslušníkov Zboru väzenskej a justičnej stráže, príslušníkov Železničnej polície, colníkov a profesionálnych vojakov a príslušníkov Zboru požiarnej ochrany sa spravuje osobitnými predpismi.

Podľa § 276 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru,   Slovenskej   informačnej   služby,   Zboru   väzenskej   a   justičnej   stráže   a   Železničnej polície   v   znení   neskorších   predpisov   policajt,   ktorý   ku   dňu   účinnosti   tohto   zákona   bol v služobnom pomere k Policajnému zboru aspoň dva roky a spĺňa kvalifikačné predpoklady pre funkciu, je v služobnom pomere v stálej štátnej službe podľa tohto zákona.

Podľa § 257 ods. 1 zákona č. 200/1998 Z. z. o štátnej službe colníkov a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov colník, ktorý je ku dňu účinnosti tohto zákona v pracovnom pomere k služobnému úradu dva roky a viac, plní úlohy podľa § 2 ods. 2 tohto zákona, je štátnym občanom Slovenskej republiky, dosiahol vek 18 rokov, je bezúhonný, spoľahlivý, spĺňa kvalifikačný predpoklad vzdelania, ak tento zákon neustanovuje inak, má trvalý pobyt na území Slovenskej republiky, stáva sa na základe ustanovenia alebo vymenovania do funkcie a po zložení služobnej prísahy colníkom v stálej štátnej službe podľa tohto zákona odo dňa nadobudnutia jeho účinnosti. Colníkom v stálej štátnej službe sa nemôže stať colník, ktorý nemá stredoškolské vzdelanie, ako ani colník, ktorý nemá základné colnícke vzdelanie.

Podľa § 194 ods. 2 zákona č. 315/2001 Z. z. o Hasičskom a záchrannom zbore v znení   neskorších   predpisov   príslušník,   ktorý   ku   dňu   účinnosti   tohto   zákona   bol príslušníkom Zboru požiarnej ochrany, alebo zamestnanec, ktorý bol ku dňu účinnosti tohto zákona   zamestnancom   Mestského   požiarneho   zboru   mesta   Košice   (ďalej   len „zamestnanec“) počas najmenej dvoch rokov, plní úlohy uvedené v § 3 a § 12 ods. 3 a spĺňa   podmienky   ustanovené   v   §   17,   stáva   sa   na   základe   vymenovania   a   po   zložení služobnej prísahy príslušníkom v stálej štátnej službe.

Zo znenia § 2 ods. 1 zákona o štátnej službe vyplýva jednotný obsah štátnej služby, daný   verejnoprávnym   vzťahom   štátneho   zamestnanca   k   štátu.   Platná   právna   úprava rozoznáva viaceré typy štátnej služby, založené jednak na lex generalis, ktorým je zákon o štátnej službe, jednak na lex specialis, ktorého povahu majú jednotlivé osobitné predpisy uvedené vyššie. Obsah štátnej služby je však pri všetkých typoch štátnej služby zhodný. Rozhodnutie   fyzickej   osoby   vykonávať   štátnu   službu   je   jedným   zo   spôsobov   jej realizácie práva na slobodný výkon povolania, zakotveného v čl. 35 ods. 1 ústavy. Aj keď ústava   umožňuje   formou   zákona   ustanoviť   podmienky   a   obmedzenia   výkonu   určitých povolaní   alebo   činností,   tieto   podmienky   a   obmedzenia   musia   -   ak   majú   byť   súčasne zachované všeobecné zásady zakotvené v článkoch 12 ods. 2 a 13 ods. 2 až 4 ústavy - vyplývať zo špecifických znakov toho-ktorého typu štátnej služby, pri súčasnom zachovaní jednoty základných princípov štátnej služby, medzi ktoré patrí aj spôsob jej vzniku. Súčasná právna úprava sa však touto zásadou neriadi. Zatiaľ čo vyššie uvedené osobitné predpisy   umožňujú konkrétnym   okruhom   osôb,   ktoré   po   dobu   najmenej dvoch rokov   vykonávajú   určité   povolanie,   v   zásade   automatický   prechod   do štátnozamestnaneckého   právneho   vzťahu,   ustanovenie   §   154   zákona   o   štátnej   službe osobám podliehajúcim rovnakej časovej charakteristike, umožňuje len prechod do dočasnej štátnej   služby,   pričom   prechod   do   stálej   štátnej   služby   podmieňuje   absolvovaním vzdelávacích   aktivít   zakončených   úspešnou   skúškou   pred   komisiou.   Toto   obmedzenie prístupu   k stálej   štátnej   službe   postihujúce   široký   okruh   osôb   bez   ohľadu   na   špecifiká výkonu   ich   dovtedajšieho   povolania,   zakladá   znevýhodnenie   týchto   osôb   oproti   iným, podliehajúcim   osobitným   predpisom   a   súčasne   sa   tiež   vymyká   spod   princípu   rovnosti obmedzení základných práv a slobôd. To znamená, že právna úprava reprezentovaná § 154 zákona o štátnej službe nie je v súlade s článkom 35 ods. 1 ústavy s použitím čl. 12 ods. 2 a 13 ods. 2, ods. 3, ods. 4 ústavy..

Na základe týchto argumentov generálny prokurátor navrhuje, aby ústavný súd takto rozhodol:

„I. Ústavný súd Slovenskej republiky pozastavuje účinnosť ustanovenia § 154 zákona o štátnej službe, a to až do meritórneho rozhodnutia vo veci.

II. Ustanovenie § 154 zákona o štátnej službe nie je v súlade s článkom 12 ods. 2 a článkom 13 ods. 2, ods. 3, ods. 4 a článkom 35 ods. 1 ústavy.“.

Ústavný súd po prijatí návrhu na ďalšie konanie požiadal predsedu Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „predseda národnej rady“) a vládu Slovenskej republiky, zastúpenú   Ministerstvom   spravodlivosti   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „vláda“) o vyjadrenie   k návrhu   a o oznámenie,   či   trvajú   na   tom,   aby   sa   vo   veci   konalo   ústne pojednávanie.

Predseda národnej rady v stanovisku Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) uviedol:

«Generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) podal 30. septembra 2003 Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) návrh na začatie konania o súlade § 154 zákona č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe“) s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 2, 3 a 4 a čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Podľa § 2 ods. 1 zákona o štátnej službe právne vzťahy štátnych zamestnancov pri vykonávaní štátnej služby sú verejnoprávne vzťahy štátnych zamestnancov k štátu. Zároveň sa v odseku 7 tohto zákona vymedzuje, že štátna služba príslušníkov Policajného zboru, príslušníkov Slovenskej informačnej služby, príslušníkov Zboru väzenskej a justičnej stráže, príslušníkov   Železničnej   polície   (ďalej   len   „príslušník   Policajného   zboru“),   colníkov a profesionálnych vojakov a príslušníkov Zboru požiarnej ochrany sa spravuje osobitnými predpismi. Z dikcie § 2 ods. 1 v spojení s ods. 7 cit. zákona podľa navrhovateľa vyplýva, že ide o jednotný obsah štátnej služby daný verejnoprávnym vzťahom štátneho zamestnanca k štátu.

Nesúlad § 154 zákona o štátnej službe s označenými ustanoveniami ústavy spočíva podľa navrhovateľa v tom, že zatiaľ čo uvedené osobitné predpisy umožňujú konkrétnym okruhom osôb, ktoré po dobu najmenej dvoch rokov vykonávajú určité povolanie, v zásade automatický   prechod   do   štátno-zamestnaneckého   právneho   vzťahu,   ustanovenie   §   154 zákona o štátnej službe osobám podliehajúcim rovnakej časovej charakteristike, umožňuje len   prechod   do   dočasnej   služby,   pričom   prechod   do   stálej   štátnej   služby   podmieňuje absolvovaním vzdelávacích aktivít zakončených úspešnou skúškou pred komisiou.

S ohľadom na platnú právnu úpravu nemožno súhlasiť s názorom navrhovateľa, že obsah   štátnej   služby   je   pri   všetkých   typoch   štátnej   služby   zhodný.   I   keď   vo   všetkých prípadoch ide o verejnoprávny vzťah štátneho zamestnanca k štátu, pre každý druh štátnej služby platí osobitný právny režim. Podľa § 1 ods. 1 zákona o štátnej službe obsahom vykonávania štátnej služby sú práva a povinnosti štátu a štátneho zamestnanca vyplývajúce z vykonávania štátnej služby alebo súvisiace s vykonávaním štátnej služby. Štátnou službou v zmysle § 2 ods. 2 zákona o štátnej službe je plnenie úloh štátnej správy alebo vykonávanie štátnych záležitostí v rozsahu pôsobnosti ustanovenej osobitnými predpismi, ktoré štátny zamestnanec vykonáva v služobnom úrade v príslušnom odbore štátnej služby, ak plnenie jeho úloh zahŕňa

- riadenie,

- rozhodovanie,

- kontrolu,

- odbornú prípravu rozhodnutí,

- odbornú prípravu návrhov zákonov a ostatne všeobecne záväzných právnych predpisov vrátane odborných činností súvisiacich s ich prerokúvaním a schvaľovaním alebo

- odbornú prípravu podkladov na vykonávanie štátnych záležitostí.

V   odseku   4   tohto   ustanovenia   sa   ďalej   vymedzuje,   čo   sa   rozumie   vykonávaním štátnych záležitostí.

Podľa § 2 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru,   Slovenskej   informačnej   služby,   Zboru   väzenskej   a   justičnej   stráže   a   Železničnej polície v znení neskorších predpisov sa štátnou službou rozumie plnenie úloh Policajného zboru v služobnom úrade a právne vzťahy s tým súvisiace. Z uvedeného vyplýva, že na rozdiel od zákona o štátnej službe, kde obsahom štátnej služby sú len zákonom vymedzené činnosti, podľa zákona č. 73/1998 Z. z., sú obsahom štátnej služby všetky úlohy Policajného zboru. Obdobné vymedzenie obsahu štátnej služby odlišné od zákona o štátnej službe je obsiahnuté   aj   v   osobitných   predpisoch   pre   colníkov   a   príslušníkov   Hasičského a záchranného zboru.

Z hľadiska posúdenia právneho postupu pri prechode do stálej štátnej služby podľa osobitných predpisov je potrebné uviesť, že pre príslušníkov Policajného zboru, colníkov a príslušníkov Hasičského a záchranného zboru sa na prechod do štátnej služby vyžadovalo v   rámci   predpokladov   ustanovených   zákonom   aj   splnenie   špecifických   požiadaviek. Splnenie   týchto   požiadaviek,   ktoré   boli   nevyhnutné   na   výkon   príslušnej   funkcie   sa vyžadovalo i podľa osobitných predpisov platných pred účinnosťou zákonov upravujúcich štátnu službu. Konkrétne príslušníci Policajného zboru museli spĺňať okrem príslušného stupňa   vzdelania   v   nadväznosti   na   zaradenie   do   funkcie   aj   kvalifikačnú   požiadavku policajného vzdelania (§ 11 zákona č. 73/1998 Z. z.).

Rovnako colníci museli pri prechode do štátnej služby splniť v rámci kvalifikačného predpokladu vzdelania, ktorý podľa § 11 zákona č. 200/1998 Z. z. o štátnej službe colníkov a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov predstavuje okrem   určeného   stupňa   všeobecného   vzdelania   v   príslušnom   študijnom   odbore   alebo zameraní štúdia, odbornej praxe aj kvalifikačný predpoklad colníckeho vzdelania. Pričom v § 257 ods. 1 cit. zákona sa výslovne uvádza, že colníkom v štátnej službe sa nemôže stať colník, ktorý nemá stredoškolské vzdelanie, ako ani colník, ktorý nemá základné colnícke vzdelanie. Základným colníckym vzdelaním sa rozumie absolvovanie základného colného kurzu a zloženie nižšej colnej skúšky (§ 13 cit. zákona).

Aj príslušníci Hasičského a záchranného zboru museli pri prechode do štátnej služby spĺňať podmienky vymedzené v § 17 zák. č. 315/2001 Z. z. o Hasičskom a záchrannom zbore v znení neskorších predpisov. Podľa § 18 tohto zákona kvalifikačné predpoklady, okrem požadovaného   vzdelania   a   odbornej   praxe,   zahŕňajú   aj   osobitnú   odbornú   spôsobilosť, ktorej účelom je preveriť schopnosť kandidáta vykonávať príslušnú funkciu.

V danej súvislosti je treba uviesť, že zákonná úprava štátnej služby podľa osobitných predpisov obsahuje rovnaké podmienky pre prechod príslušníkov do stálej štátnej služby podľa prechodných ustanovení, ako i pre tých, ktorí sú prijímaní do štátnej služby až po nadobudnutí účinnosti príslušných zákonov.

Zmena   pracovnoprávneho   vzťahu   na   štátnozamestnanecký   pomer   predstavuje zásadnú systémovú zmenu. Na túto skutočnosť reaguje aj úprava obsiahnutá v § 154 zákona o štátnej službe, účelom ktorej bolo zabezpečiť pre zamestnancov prechod do stálej štátnej služby   na   základe   rovnakých   (obdobných)   podmienok   ako   pre   štátnych   zamestnancov prijímaných do štátnej služby po nadobudnutí účinnosti zákona. Znamená to, že uchádzači o štátnu službu musia úspešne absolvovať výberové konanie (§ 14) a v rámci prípravnej služby   absolvovať   odbornú   prípravu   (§19).   Podmienkou   vymenovania   do   stálej   štátnej služby je úspešné vykonanie kvalifikačnej skúšky (§20). Z tohto aspektu právna úprava obsiahnutá v § 154 zákona o štátnej službe neznamená obmedzenie prístupu k stálej štátnej službe pre určitý okruh osôb, ale vytvára predpoklady pre rovnaké podmienky pre prístup k stálej štátnej službe.

Vychádzajúc z uvedených skutočností sme dospeli k názoru, že právnou úpravou prechodu   do   štátnozamestnaneckého   právneho   vzťahu   podľa   ustanovení   §   276   ods.   1 zákona č. 73/1998 Z. z., § 257 ods. 1 zákona č. 200/1998 Z. z. a § 194 ods. 2 zákona č. 315/2001 Z.   z.   v porovnaní s úpravou obsiahnutou v   § 154   zákona o   štátnej   službe nedošlo v prístupe k štátnej službe k znevýhodneniu zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje § 154 zákona o štátnej službe v porovnaní s tými, na ktorých sa vzťahujú osobitné predpisy a preto neboli porušené všeobecné zásady zakotvené v čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 2 až 4 a čl. 35 ods. 1 ústavy.

Z uvedených dôvodov, je podľa nášho názoru, právna úprava obsiahnutá v § 154 zákona o štátnej službe v súlade s čl. 35 ods. 1, čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 2 až 4 ústavy.»..

Predseda národnej rady zároveň oznámil, že netrvá na ústnom pojednávaní, avšak s podmienkou, že toto vyjadrenie platí len v prípade, ak ústavný súd návrhu nevyhovie.

Za vládu ako vedľajšieho účastníka konania ministerka spravodlivosti Slovenskej republiky oznámila, že na ústnom pojednávaní netrvá a že využíva právo nevyjadriť sa k predmetnému návrhu.

II.

1. Právny základ pre rozhodovanie

Podľa   čl.   12   ods.   2   ústavy   „Základné   práva   a slobody   sa   zaručujú   na   území Slovenskej   republiky   všetkým   bez   ohľadu   na   pohlavie,   rasu,   farbu   pleti,   jazyk,   vieru a náboženstvo,   politické,   či   iné   zmýšľanie,   národný   alebo   sociálny   pôvod,   príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať.“.

Podľa   čl.   13   ods.   2 ústavy   „Medze   základných   práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.“.

Podľa čl. 13 ods. 3 ústavy „Zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky.“.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy „Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Podľa   článku   35   ods.   1   ústavy   „Každý   má   právo   na   slobodnú   voľbu   povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.“.

Zákon o štátnej službe v aktuálnom (napadnutom) znení obsahuje ustanovenie § 154, ktoré znie nasledovne:

„(1) Zamestnanec, ktorý je k 1. aprílu 2002 v pracovnom pomere k služobnému úradu, plní úlohy uvedené v § 2 ods. 2 alebo odseku 4, spĺňa predpoklady ustanovené § 14 ods.   1   písm.   a)   až   h)   a   odpracoval   aspoň   dva   bezprostredne   predchádzajúce   roky v služobných   úradoch   uvedených   v   §   7   alebo   u   ich   právnych   predchodcov   alebo   ak odpracoval v uvedených úradoch aspoň dva roky v posledných piatich rokoch, ak písomne požiada v lehote dvoch mesiacov odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto zákona o prijatie do štátnej služby, stáva sa na základe vymenovania a po zložení sľubu štátnym zamestnancom v dočasnej štátnej službe.

(2) Dočasná štátna služba na účely odseku 1 trvá najviac dva roky. V dočasnej štátnej   službe štátny   zamestnanec absolvuje odborné   vzdelávanie,   ktorého účelom   bude doplnenie   požadovaných   vedomostí   a   schopností   v   príslušnom   odbore   štátnej   služby. Podmienkou na vymenovanie štátneho zamestnanca do stálej štátnej služby je absolvovanie tohto   odborného   vzdelávania   skončeného   skúškou   pred   komisiou.   Odborné   vzdelávanie štátnych   zamestnancov   v   dočasnej   štátnej   službe   zabezpečuje   úrad   pre   štátnu   službu; v služobných úradoch uvedených v § 7 ods. 1 písm. b) v prvom bode až vo štvrtom bode a v siedmom bode odborné vzdelávanie zabezpečujú tieto služobné úrady.

(3)   Na   vykonanie skúšky   sa   primerane použijú   ustanovenia   § 20   a na zloženie komisie sa primerane použijú ustanovenia § 22 s tým, že komisia, ktorú zriaďuje vedúci úradu, má päť členov. Traja členovia sú štátnymi zamestnancami v stálej štátnej službe a dvaja   členovia   sú   odborníci,   ktorí   svojimi   vedomosťami,   skúsenosťami   a   autoritou zaručujú objektívnosť vykonania skúšky.

(4)   Zamestnanec,   ktorý   bol   podľa   doterajších   predpisov   špičkovým   odborníkom a ktorý zložil sľub a splnil podmienky podľa odseku 1), sa vymenuje do stálej štátnej služby najneskoršie do 1. septembra 2002. (Pozn.: od 1. 4. 2004 zrušený)

(5) Štátny zamestnanec v prípravnej štátnej službe a štátny zamestnanec v dočasnej štátnej službe sa do 31. marca 2004 môže stať členom komisie podľa tohto zákona ako stály štátny   zamestnanec   po   úspešnom   absolvovaní   pohovoru   pred   trojčlennou   komisiou zloženou z vedúcich úradov. Obsahom pohovoru sú otázky z príslušného odboru štátnej služby, v ktorom má ako člen komisie štátny zamestnanec pôsobiť.

(6)   Obsah   a   rozsah   odborného   vzdelávania   a   obsah   a   rozsah   skúšky   ustanoví nariadenie vlády; v služobných úradoch uvedených v § 7 ods. 1 písm. b) v prvom bode až vo štvrtom bode a v siedmom bode určia služobné predpisy, ktoré vydajú tieto služobné úrady.(7) Zmena štátnozamestnaneckého pomeru štátneho zamestnanca v prípravnej štátnej službe a štátneho zamestnanca v dočasnej štátnej službe sa môže vykonať do 31. marca 2004 podľa § 27, 28 a 29 tohto zákona.

(8) Zamestnanec vymenovaný do stálej štátnej služby podľa odseku 4 absolvuje do 31. marca 2004 kvalifikačnú skúšku pred komisiou po absolvovaní odborného vzdelávania podľa odseku 2. Na odborné vzdelávanie sa vzťahuje § 154 odsek 2, tretia veta. Na obsah a rozsah vzdelávania a obsah a rozsah kvalifikačnej skúšky sa vzťahuje odsek 3. Na obsah a rozsah vzdelávania a obsah a rozsah kvalifikačnej skúšky sa vzťahuje odsek 6.“

(9)   Štátnozamestnanecký   pomer   zamestnanca   podľa   odseku   4   sa   skončí,   ak nevykonal úspešne   kvalifikačnú   skúšku   podľa   odseku   8,   dňom   vykonania   kvalifikačnej skúšky.

(10) Služobný úrad môže do 31. marca 2004 určiť školiteľa podľa § 19 ods. 5 aj zo štátnych zamestnancov v dočasnej štátnej službe.“.

Z   dôvodovej správy k   napadnutému ustanoveniu:

V týchto   ustanoveniach   sa   navrhuje   riešiť   prechod   doterajších   zmluvných zamestnancov služobných úradov do štátnej služby podľa navrhovaného zákona.

Ide o zásadnú systémovú zmenu, pretože doterajší zamestnanci majú pracovný pomer k služobnému   úradu   na   základe   pracovnej   zmluvy.   Navrhovaným   zákonom   má   byť pracovný pomer nahradený novým právnym vzťahom - štátnozamestnaneckým pomerom.

Návrh vychádza z dvoch základných predpokladov, a to že

a) na prijatie do štátnej služby podľa navrhovaného zákona musí fyzická osoba spĺňať predpoklady ustanovené v § 14 tohto zákona,

b)   v závislosti   od   počtu   odpracovaných   rokov   stáva   sa   zamestnanec   na   základe vymenovania štátnym zamestnancom v prípravnej štátnej službe alebo v dočasnej štátnej službe; štátny zamestnanec sa môže stať štátnym zamestnancom stálej štátnej služby až po absolvovaní odborného vzdelávania ukončeného skúškou pred komisiou.

2. K namietanému nesúladu § 154 zákona o štátnej službe s čl. 12 ods. 2 a s čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy

Generálny prokurátor namieta nesúlad § 154 zákona o štátnej službe s čl. 12 ods. 2 a s čl.   13   ods.   3   a 4   ústavy   argumentujúc   nerovnakými   pravidlami   ustanovenými   pre prechod zamestnancov (ktorí sú doteraz) v pracovnom pomere do štátnozamestnaneckého vzťahu   s pravidlami   ustanovenými   pre   prechod   zamestnancov   (ktorí   sú   doteraz) v služobnom pomere do štátnozamestnaneckého vzťahu, ktorí na rozdiel od zamestnancov (ktorí sú doteraz) v pracovnom pomere sú hneď prijímaní do stálej štátnej služby, kým zamestnanci   v pracovnom   pomere   prechádzajú   do   dočasnej   štátnej   služby   a prechod   do stálej štátnej služby je podmienený odborným vzdelávaním a zložením kvalifikačnej skúšky v zákonom ustanovenom časovom limite.

Ústavný   súd   preto   posudzoval,   či   napadnuté   ustanovenie   rešpektuje   kritériá relevantné pre záver o jeho súlade/nesúlade s čl. 12 ods. 2 a s čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy. Vychádzal pritom zo skutočnosti, že čl. 12 ods. 2 nie je garanciou absolútnej rovnosti, ale je ústavnou   zárukou   ochrany   pred   diskrimináciou.   Nevyplýva   z neho   ústavná   požiadavka odstránenia   akejkoľvek   nerovnosti,   ale   iba   požiadavka   prípadov   neodôvodneného nevhodného zaobchádzania, pričom čl. 12 ods. 2 ústavy vymenúva dôvody, ktoré nemôžu byť považované za legitímny a ústavou akceptovateľný základ pre nerovnosť, pokiaľ ide o právne postavenie vo vzťahu k základným právam a slobodám.

Ústavný súd pri posudzovaní rovnosti vychádza z judikatúry bývalého Ústavného súdu Českej a Slovenskej Federatívnej republiky (napr. PL. ÚS 38/1990). Rovnosť sa chápe ako   rovnosť   relatívna,   z ktorej   vyplýva   požiadavka   odstránenia   iba   neodôvodnených rozdielov. Špeciálne normy môžu pre určité odbory ustanoviť zvláštne kritériá rovnosti, ktoré   zo   všeobecného   princípu   nevyplývajú,   pretože   aplikácii   zásady   rovnosti   nie   sú stanovené také presné medze, aby vylučovali akékoľvek voľné uváženie tých, ktorí ich aplikujú. Každé rozhodnutie je potrebné podložiť objektívnymi a racionálnymi dôvodmi. Je vecou štátu, aby v záujme zabezpečenia svojich funkcií alebo z iných dôvodov poskytol určitej skupine menej výhod ako inej. Ani tu však nesmie postupovať ľubovoľne. Pokiaľ zákon   určuje prospech   jednej   skupine a zároveň   tým   stanoví neúmerné povinnosti   inej, môže sa tak stať iba s odvolaním sa na verejné hodnoty.

Rovnako judikuje aj Európsky súd pre ľudské práva: „Čl. 14 (Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd) zakazuje zaobchádzať rozdielnym spôsobom, bez toho aby   pre   to   existovalo   objektívne   a rozumné   odôvodnenie   s osobami   nachádzajúcimi   sa v porovnateľných   situáciách.   Rozdielne   zaobchádzanie   je   diskriminačné   pri   absencii, objektívneho   a rozumného   odôvodnenia,   t.   j.   ak   nesleduje   „legitímny   účel“   a nie   je   tu „rozumný vzťah proporcionality...“.

Je len logické, že za diskrimináciu možno považovať nielen rozdielne zaobchádzanie s osobami, ktoré sa nachádzajú v porovnateľných situáciách, ale aj rovnaké zaobchádzanie s osobami, ktoré sa nenachádzajú v porovnateľných situáciách pri neexistencii objektívneho a rozumného odôvodnenia (a contrario).

Čo sa týka vzťahu napadnutého ustanovenia k čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy ústavný súd vychádza   zo   skutočnosti,   že   štátnozamestnanecký   pomer   štátneho   zamestnanca   pri vykonávaní   štátnej   služby   je   verejnoprávnym   vzťahom   fyzickej   osoby   k štátu,   ktorý nevzniká na základe dvojstranného právneho úkonu (pracovnej zmluvy), ale vymenovaním, po   splnení   zákonom ustanovených   podmienok   zo   strany   uchádzača   a ako   taký   vytvára dôvod a aj priestor pre ustanovenie osobitných podmienok a požiadaviek na jeho výkon, zodpovedajúcich a neodporujúcich čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy; takýto postup umožňuje čl. 35 ods. 2 ústavy.

Generálny prokurátor vo svojom návrhu nepoukázal na „znevýhodnenie“ štátnych zamestnancov ustanovením osobitných kvalifikačných požiadaviek na odborné vzdelávanie a na   vykonanie   odbornej   skúšky   pred   komisiou   odporujúce   čl.   35   ods.   2   ústavy,   t.   j. akceptoval v zásade súlad napadnutého ustanovenia s čl. 35 ods. 2 ústavy; na druhej strane však namietal jeho nesúlad s čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy, avšak bez uvedenia bližších dôvodov. Vo svojom návrhu nespochybnil ani zákonnú požiadavku na odborné vzdelávanie a na vykonanie   odbornej   skúšky   pre   „nových“   štátnych   zamestnancov   (práve   „odpustením“ vykonania   tejto   odbornej   skúšky   novoprichádzajúcim   zamestnancom   by   zákonodarca vytvoril nerovnaké posudzovanie odborných predpokladov na výkon štátnej služby v jednej skupine štátnych zamestnancov, kde by mali byť zachované a akceptované rovnaké kritériá na   ich   odbornosť);   ústavný   súd   preto   posudzoval   len   to,   či   diferencovaný   prechod zamestnancov s rôznym obsahom štátnej služby je v súlade s označeným článkom ústavy.

Ustanovenie podmienky na zastávanie funkcie v zamestnaní či pre výkon určitého povolania nemožno zásadne považovať za diskrimináciu (II. ÚS 9/93) ani za porušenie základných práv alebo slobôd, ak úprava tohto obmedzenia v zákone zodpovedá limitom ustanoveným v čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

Princípy, na ktorých je budovaná štátna služba podľa napadnutého zákona o štátnej službe, sú vymenované v § 1 ods. 2, avšak jednotný spôsob vzniku štátnej služby medzi nimi nie je. V súvislosti s porovnávaním obsahu štátnej služby pri iných typoch   štátnej služby ústavný súd uvádza, že ide o osobitné právne režimy, v ktorých sa zákon o štátnej službe   aplikuje   len   subsidiárne.   Diferencovaný   obsah   štátnej   služby   determinovaný špecifikom úloh v rámci jednotlivých odborov štátnej služby, jednotlivých typov štátnej služby   a špecifikami   vyplývajúcimi   z postavenia   služobného   úradu   však   podľa   názoru ústavného súdu vytvára priestor pre zákonodarcu upraviť podmienky výkonu štátnej služby vrátane podmienok prijatia do štátnej služby diferencovane tak, aby zodpovedali špecifikám jednotlivých odborov a typov štátnej služby.

Do rámca jednotlivých odborov a typov štátnej služby patria svojím obsahom odlišné povolania a činnosti, podmienky výkonu ktorých upravujú odlišné zákony. Ich ustanovenia sú adresované vždy množine subjektov, ktorá je z hľadiska spôsobu jej určenia vymedzená všeobecnými znakmi, a podmienky či prípadné obmedzenia voči každej takejto množine sú spravidla tie isté, teda rovnaké.

Namietanie   nerovnosti   s poukázaním   na   to,   že   zákony   o úprave   iných   odborov a typov štátnej služby ustanovujú menej prísne podmienky (požiadavky) pre jeho výkon, resp. zachovanie kontinuity výkonu, nemôže byť argumentom pre posúdenie napadnutého zákona ako nesúladného s ústavou pre porušenie princípu rovnosti. Napadnuté ustanovenie totiž   určuje   rovnaký   spôsob   kontinuity   s predchádzajúcim   pracovným   pomerom   pre všetkých zamestnancov v príslušných odboroch a typoch štátnej služby upravených týmto zákonom.

Z existujúcich   zákonov   upravujúcich   rôzne   odbory   a typy   štátnej   služby, zahŕňajúcich   rozličné   povolania   a činnosti   vyplýva   určitá   diferenciácia   v ustanovení podmienok   ich   vzniku   a výkonu,   ale toto   rozlišovanie   je   podľa   názoru   ústavného súdu akceptovateľné   vzhľadom   na   odlišný   obsah   činností   v jednotlivých   odboroch   a typoch štátnej   služby   a nie   je   v žiadnom   ohľade   diskriminačné   a porušujúce   ústavný   princíp rovnosti.

Okrem   toho   v súvislosti   s prechodom   do   stálej   štátnej   služby   podľa   osobitných predpisov je potrebné uviesť skutočnosť, ktorú uviedol aj predseda národnej rady vo svojom vyjadrení, a to, že u príslušníkov Policajného zboru, colníkov a príslušníkov Hasičského a záchranného zboru sa na prechod do štátnej služby vyžadovalo aj splnenie špecifických požiadaviek,   ktoré   boli   nevyhnutné   na   výkon   príslušnej   funkcie   aj   podľa   osobitných predpisov platných pred účinnosťou zákonov upravujúcich štátnu službu, ktoré boli rovnaké pre prechod týchto skupín zamestnancov v služobnom pomere do stálej štátnej služby podľa prechodných   ustanovení,   ako   aj   pre   tých,   ktorí   boli   prijímaní   do   štátnej   služby   až   po nadobudnutí účinnosti príslušných zákonov.

Vychádzajúc zo skutočnosti, že čl. 35 ods. 2 ústavy umožňuje ustanoviť podmienky a obmedzenie výkonu určitých povolaní alebo činností, ústavný súd je toho názoru, že pod režim tohto článku ústavy patrí aj inštitút štátnej služby. Rovnako je ústavný súd toho názoru,   že   pre   jednotlivé   odbory   a typy   štátnej   služby   možno   ustanoviť   diferencované požiadavky   na   kvalifikáciu   (odbornosť)   štátnych   zamestnancov,   ktoré   neznamenajú znevýhodnenie alebo zvýhodnenie niektorých z nich, pokiaľ v rámci jednotlivých odborov a typov štátnej služby sú tieto požiadavky rovnaké.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd dospel k záveru, že § 154 zákona o ústavnom súde nie je v rozpore s čl. 12 ods. 2 a s čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

3. K namietanému nesúladu § 154 zákona o štátnej službe s čl. 13 ods. 2 ústavy

Generálny prokurátor namieta nesúlad § 154 zákona o štátnej službe aj s čl. 13 ods. 2 ústavy.

Podľa názoru ústavného súdu s čl. 13 ods. 2 ústavy nie je v rozpore skutočnosť, že inštitút   štátnej   služby   je   upravený   v niekoľkých   zákonoch,   medzi   ktorými   sa   uplatňuje princíp subsidiárnej aplikovateľnosti.

Ak generálny prokurátor napáda nesúlad § 154 zákona o štátnej službe s čl. 13 ods. 2 ústavy bez toho, aby túto námietku nesúladu bližšie špecifikoval, zrejme ide o odsek 6 napadnutého   ustanovenia,   ktorý   je   splnomocňovacím   ustanovením   na   úpravu   obsahu a rozsahu   odborného   vzdelávania   a obsahu   a rozsahu   skúšky   nariadením   vlády.   Podľa názoru   ústavného   súdu   splnomocnením   vlády   na   úpravu   obsahu   a rozsahu   odborného vzdelávania,   ako   aj   obsahu   a rozsahu   odbornej   skúšky   všeobecne   záväzným   právnym predpisom zákonodarca neprekročil zákonný rámec požadovaný čl. 13 ods. 2 ústavy, ak pri jeho   vydaní   rešpektoval   zákonom   ustanovené   predpoklady   na   prijatie   zamestnanca   do štátnej   služby;   toto   však   nemožno   posúdiť   na   základe   znenia   splnomocňovacieho ustanovenia § 154 ods. 6 zákona o štátnej službe, a preto z tohto pohľadu toto ustanovenie nemôže byť predmetom posudzovania ústavného súdu.

Ústavný súd už pri svojej rozhodovacej činnosti vyslovil (PL. ÚS 5/05), že neexistuje také   právo,   ktoré   by   bolo   možné   vymedziť   ako   právo   na   skúšku   s istým   presne vymedzeným a súčasne nezmeniteľným obsahom. Z uvedeného vyplýva, že akceptovanie splnomocňovacieho   ustanovenia   na   úpravu   obsahu   a rozsahu   odborného   vzdelávania a obsahu   a rozsahu   kvalifikačnej   skúšky   nevybočuje   z   rámca   doterajšej   rozhodovacej činnosti ústavného súdu.

4. K namietanému nesúlade § 154 zákona o štátnej službe s čl. 35 ods. 1 ústavy

Generálny prokurátor považuje § 154 zákona o štátnej službe za nesúladný aj s čl. 35 ods. 1 ústavy všeobecne argumentujúc nevyhnutnosťou „prechádzajúcich“ zamestnancov prejsť   z pracovného   pomeru   do   štátnozamestnaneckého   vzťahu   stálej   štátnej   služby   nie automaticky, ale po úspešnom absolvovaní zákonom ustanoveného odborného vzdelávania a zákonom ustanovenej kvalifikačnej odbornej skúšky.

V súvislosti s namietaným nesúladom uvedeného ustanovenia s čl. 35 ods. 1 ústavy je podľa názoru ústavného súdu potrebné uviesť, že štátna služba nie je povolanie. Ide o právny   vzťah,   ktorý   zastrešuje   výkon   veľkého   množstva   povolaní,   ktoré   sa   viažu   na plnenie úloh štátnej správy alebo vykonávanie rôznych štátnych záležitostí. Rozhodnutie každej fyzickej osoby uchádzať sa o výkon štátnej služby nie je rozhodnutím, v ktorom ide o rozhodnutie fyzickej osoby o voľbe určitého povolania, ale ide o rozhodnutie uchádzať sa o výkon   určitej   činnosti,   ktorý   môže   podliehať osobitným   podmienkam   a obmedzeniam podľa čl. 35 ods. 2 ústavy (treba pripustiť, že u niektorých povolaní, napr. lekár, učiteľ, sa pojem   povolania   a zamestnania   ťažko   rozlišuje).   Pre   nedostatok   príčinnej   súvislosti nemožno   preto   nachádzať   súvislosť   medzi   namietaným   §   154   zákona   o štátnej   službe a označeným čl. 35 ods. 1 ústavy a posudzovať jeho súlad/nesúlad s ústavou.

Podľa názoru ústavného súdu čl. 35 ods. 2 ústavy, podľa ktorého zákonom možno ustanoviť   podmienky   a obmedzenia   výkonu   určitých   povolaní   a činností,   umožňuje zákonodarcovi   v omnoho   väčšej   miere   prostredníctvom   osobitných   úprav   upravovať podmienky pre prístup do štátnej služby, ako aj na výkon tých povolaní, ktoré sa priamo spájajú   s plnením   verejných   funkcií.   Prístup   k získaniu   stálej   štátnej   služby   je determinovaný možnosťami a záujmami štátu, ktoré sa najautentickejšie prejavujú v rámci jeho zákonodarnej   činnosti.   Čím   bližšie   je výkon   určitého povolania spojený   s plnením štátnych funkcií, tým väčšmi je daný priestor pre osobitnú úpravu zo strany zákonodarcu. Naopak, v prípade, ak sa určitá činnosť alebo výkon určitého povolania nespája s výkonom štátnych   funkcií,   je   prípustná   miera   zásahu   zákonodarcu určite   nižšia.   Navrhovateľom napadnuté ustanovenie zákona o štátnej službe má z formálnoprávneho hľadiska ústavný základ   v čl.   35   ods.   2   ústavy   a v čl.   51   ústavy,   pričom   podľa   názoru   ústavného   súdu nevybočuje z ústavných   medzí („...   za podmienok   ustanovených   touto ústavou....“,   a to čl. 13 ods. 2 ústavy) zakotvených v čl. 1 ods. 2, čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 2 až 4, a nie je preto ani v nesúlade s čl. 35 ods. 1 ústavy.

V nadväznosti na vyššie uvedené ústavný súd návrhu generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu § 154 zákona o štátnej službe s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 2 a 4 a s čl. 35 ods. 1 ústavy nevyhovel.

V súvislosti   s nevyhovením   návrhu   generálneho   prokurátora   ústavný   súd   po preskúmaní   sťažnosti   uvádza,   že   neanalyzoval   ani   neposudzoval   súlad   napadnutých ustanovení zákona s inými článkami ústavy, než ktoré uviedol navrhovateľ (napr. s čl. 1 ods. 1 ústavy).

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 6. júla 2006