znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 3/09-378

Ústavný súd Slovenskej republiky na verejnom zasadnutí 26. januára 2011 v pléne zloženom z predsedníčky Ivetty Macejkovej a sudcov Jána Auxta, Petra Brňáka, Ľubomíra Dobríka,   Ľudmily   Gajdošíkovej,   Juraja   Horvátha,   Sergeja   Kohuta,   Milana   Ľalíka,   Jána Lubyho, Lajosa Mészárosa, Marianny Mochnáčovej, Ladislava Orosza a Rudolfa Tkáčika o návrhu   skupiny   49   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky,   zastúpených advokátom   JUDr.   J.   O.,   B.,   na   začatie   konania   o   súlade   §   15   ods.   6   a   §   86d   zákona č. 581/2004   Z.   z.   o   zdravotných   poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou   starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a o návrhu Okresného súdu   Bratislava I, Záhradnícka 10, Bratislava, zastúpeného sudcom JUDr. B. K., na začatie konania o súlade § 15 ods. 6 a § 86d zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1 a čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd v spojení s čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 15 ods. 6 zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov n i e   j e   v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

2. Vo   zvyšnej   časti   návrhu   skupiny   49   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej republiky a návrhu Okresného súdu Bratislava I n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Návrh skupiny 49 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

Ústavnému súdu   Slovenskej   republiky (ďalej len „ústavný súd“)   bol 15. októbra 2008 doručený návrh skupiny 49 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „skupina poslancov“), zastúpených advokátom JUDr. J. O., B., na začatie konania o súlade § 15 ods. 6 a § 86d zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o zdravotných poisťovniach“) s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej aj „dodatkový protokol“), čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej aj „dohovor“) a čl. 12, čl. 43, čl. 48 a čl. 56 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva [v priebehu konania o návrhu skupiny poslancov vstúpila do platnosti (1. decembra 2009) Lisabonská zmluva pozostávajúca zo Zmluvy o Európskej únii (ďalej len „Zmluva o EÚ“), ktorá bola uverejnená v Úradnom vestníku Európskej únie C 83/13 z 30. marca 2010, a Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „Zmluva o fungovaní EÚ“), ktorá bola uverejnená v Úradnom vestníku Európskej únie C 115/47 z 9. mája 2008. Zmluva o fungovaní EÚ nahradila Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva, pričom text jej čl. 12, čl. 43, čl. 48 a čl. 56 bol v zásade doslovne premietnutý do čl. 18, čl. 49,   čl.   54   a   čl.   63   Zmluvy   o   fungovaní   EÚ.   Preto   v   ďalšom   texte   tohto   nálezu   budú skupinou poslancov napadnuté čl. 12, čl. 43, čl. 48 a čl. 56 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva označované ako čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ, príp. tam,   kde   to   bude   vhodné,   bude   po   označení   príslušného   článku   Zmluvy   o   založení Európskeho spoločenstva uvedený v zátvorke príslušný článok Zmluvy o fungovaní EÚ, pozn.].

Skupina poslancov doručila 13. februára 2009 ústavnému súdu podanie označené ako „Doplnenie   a   zmena   návrhu“ (ďalej   len   „doplnok“),   v   ktorom   poukázala   na   to,   že namietané ustanovenie § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach bolo medzičasom doplnené zákonom č. 581/2008 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 581/2008 Z. z.“). Skupina poslancov v tejto súvislosti v doplnku uviedla, že upravuje svoj návrh tak, že „petit návrhu vo veci určenia nesúladu právnych predpisov sa od účinnosti zákona č. 581/2008 vzťahuje na ustanovenia § 15 ods. 6 a § 86d zákona č. 581/2004 Z. z. aj v znení zákona č. 581/2008 Z. z...“. Skupina poslancov ďalej v doplnku poukázala na to, že doplnenie namietaného § 15 ods. 6 zákonom č. 581/2008 Z. z. nemá podstatný vplyv na ich argumentáciu o jeho nesúlade s označenými ustanoveniami ústavy, dodatkového protokolu, dohovoru a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (Zmluvy o fungovaní EÚ). Ustanovenie § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach sa stalo jeho súčasťou na základe novelizácie vykonanej zákonom č. 530/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon   č.   581/2004   Z.   z.   o   zdravotných   poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov   (ďalej   len   „napadnutá   novela   zákona o zdravotných poisťovniach“ alebo „zákon č. 530/2007 Z. z.“), s účinnosťou od 1. januára 2008. Následne bolo toto ustanovenie doplnené zákonom č. 581/2008 Z. z.

Skupina   poslancov   poukazuje   na   to,   že   pojem   „kladný   hospodársky   výsledok“ použitý v dikcii namietaného § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach je «používaný vo význame „zisk“. I keď termín „zisk“ nie je nikde v platnej právnej úprave výslovne definovaný,   je   bežne   používaný   v   právnych   predpisoch   s   rôznym   predmetom   regulácie (obchodné právo, účtovníctvo, rozpočtové vzťahy a pod.) s rovnakým významom ako vyššie uvedený pojem „kladný hospodársky výsledok“. Naviac v ust. § 67 ods. 2 Obchodného zákonníka (ďalej len,,ObchZ“) sa definuje pojem „čistý zisk“ ako zisk bežného účtovného obdobia   vykázaného   v   schválenej   riadnej   individuálnej   účtovnej   závierke,   čo   len korešponduje   s   vyššie   uvedeným   ponímaním   pojmov   „kladný   hospodársky   výsledok“ a „zisk“ ako synoným.“... ».

V   nadväznosti   na   uvedené   skupina   poslancov   ďalej   poukazuje   na   to,   že   zákon o zdravotných poisťovniach v znení účinnom do 31. decembra 2007 „neobsahuje žiadne obmedzenia týkajúce sa použitia zisku dosiahnutého zdravotnou poisťovňou pri vykonávaní verejného zdravotného poistenia“, a zdôrazňuje, že po nadobudnutí účinnosti napadnutej novely   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   aj   v   zmysle   dôvodovej   správy   jediným obligatórnym   spôsobom   použitia   kladného   hospodárskeho   výsledku   (zisku)   zdravotnej poisťovne dosiahnutého v okruhu verejného zdravotného poistenia bude úhrada zdravotnej starostlivosti do konca kalendárneho roka nasledujúceho po kalendárnom roku, za ktorý sa tento   kladný   hospodársky   výsledok   (zisk)   vytvoril.   V   doplnku   skupina   poslancov v nadväznosti na doplnenie § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach novelizáciou vykonanou zákonom č. 581/2008 Z. z. svoju argumentáciu upresňuje v tom smere, že po tejto zmene „zákaz zisku“ už „prestáva byť absolútny. Zohľadniac novú poznámku č. 35aaa pod   čiarou   je   už   totiž   možnosť   použiť   zisk   zdravotnej   poisťovne   na   povinné   doplnenie rezervného   fondu...   Táto   zmena   však   nepredstavuje   žiadnu   zásadnú   zmenu   napádanej úpravy z hľadiska jej vzťahu k predpisom vyššej právnej sily, takže jej rozpornosť je naďalej daná.“.

Ustanovenie § 86d sa stalo súčasťou zákona o zdravotných poisťovniach na základe zákona č. 594/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o doplnení zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 594/2007 Z. z.“), a to taktiež s účinnosťou od 1. januára 2008. Ide o nové prechodné ustanovenie bezprostredne súvisiace s namietaným § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach. Zo spojenia § 15 ods. 6 a § 86d zákona o zdravotných poisťovniach vyplýva, že § 15 ods. 6 tohto zákona ustanovujúci   obligatórny   spôsob   použitia   kladného   hospodárskeho   výsledku   (zisku) zdravotnej poisťovne dosiahnutý v okruhu verejného zdravotného poistenia sa mal uplatniť prvýkrát v roku 2009 pri rozhodovaní o použití zisku za kalendárny rok 2008.

Podľa   názoru   skupiny   poslancov   §   15   ods.   6   a   §   86d   zákona   o   zdravotných poisťovniach nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 a 2 ústavy, čl. 1 dodatkového protokolu, čl. 14 dohovoru a čl. 12, čl. 43, čl. 48 a čl. 56 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ). Tento svoj názor skupina poslancov v návrhu podrobne zdôvodňuje, pričom v rámci svojej argumentácie poukazuje na to, že napadnutá právna úprava predstavuje neprípustný zásah do

1. vlastníckeho práva (čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy),

2. princípov právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy),

3. práva podnikať (čl. 35 ods. 1 ústavy),

4. povinnosti chrániť a podporovať hospodársku súťaž (čl. 55 ods. 1 a 2 ústavy),

5. práva Európskej únie (skupina poslancov používa označenie „komunitárne právo“, ktoré je po vstupe do platnosti Lisabonskej zmluvy už neaktuálne, pozn.), konkrétne čl. 12, čl. 43, čl. 48 a čl. 56 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (čl. 18, čl. 49, čl. 54, čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ),

6. do ďalších ustanovení ústavy a dohovoru (čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy a čl. 14 dohovoru).

1. K namietanému zásahu do vlastníckeho práva Skupina poslancov tvrdí, že napadnutou právnou úpravou došlo k neprípustnému zásahu do vlastníckeho práva; pritom vychádza z toho, že objektom ochrany vlastníckeho práva sú nielen veci, ale aj práva a iné majetkové hodnoty (v tejto súvislosti odkazuje na nález   ústavného   súdu   sp.   zn.   II.   ÚS   19/97   z   13.   mája   1997).   V   danom   prípade   sú napadnutou právnou úpravou podľa názoru skupiny poslancov ústavne neakceptovateľným spôsobom dotknuté „najmä a) legitímne očakávania, b) poistný kmeň, c) podnik, d) licencie a e) akcie“.

Skupina poslancov zdôrazňuje, že zásah do vlastníckeho práva môže byť legitímny len vtedy, keď existuje verejný záujem na takom zásahu, pričom podľa jej názoru „žiaden z dôvodov, ktorými zákonodarca odôvodňuje prijatie Novely, nie je legitimovaný verejným záujmom...“. Citovaný právny názor skupina poslancov argumentačne rozvádza s poukazom na spôsob odôvodňovania napadnutej právnej úpravy obsiahnutý jednak v dôvodovej správe k napadnutej   novele   zákona   o   zdravotných   poisťovniach,   ako   aj   v   ďalších   súvisiacich dokumentoch.

Účelom   napadnutej   novely   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   bolo   podľa „uznesenia   vlády   Slovenskej   republiky   č.   462/2007   z   23.   5.   2007   zabezpečenie   cieľov stability a finančnej udržateľnosti zdravotníckeho systému postupným vytvorením jednej a to verejnoprávnej poisťovne, a to využitím viacerých nástrojov, z ktorých jedným je zákonné zakotvenie   povinnosti   zdravotných   poisťovní   používať   kladný   hospodársky   výsledok v okruhu verejného zdravotného poistenia len na úhrady zdravotnej starostlivosti“.Podľa skupiny poslancov «štát pôvodne zvažoval, že zdravotné poisťovne vyvlastní (uvádza to ministerstvo zdravotníctva vo svojich správach určených vláde SR z apríla/mája 2007).... Neskôr od toho prostriedku (vyvlastnenia) štát upustil, čo je v poriadku. Zvolil však iný, nevhodný a navyše aj protiústavný prostriedok k dosiahnutiu želanej prevahy verejného   sektora   v   segmente   verejného   zdravotného   poistenia.   Tým   je   prijatie   úpravy (Novely),   zbavujúcej   zdravotné   poisťovne   ich   prvotnej   motivácie,   nakoľko   vznikli   ako podnikateľské subjekty; teraz by však mali pôsobiť ako neziskové entity. Keďže sa akcionári zdravotných   poisťovní   dobrovoľne   nerozhodli   vykonávať   zdravotné   poistenie   ako spoločenskú   filantropiu   (t.j.   bez   nároku   na   odmenu   -   dividendu),   zákonodarca   mohol predpokladať a aj očividne predpokladal, že takúto reguláciu budú akcionári neštátnych poisťovní pokladať za nevýhodnú a že odídu z trhu.

T. j. i keď príma facie bolo cieľom Novely zaviesť neziskovosť do sektoru verejného zdravotného poistenia, skutočným cieľom bolo „vytlačiť“ stadiaľ bez náhrady (aká by im patrila pri riadnom vyvlastnení) neštátne poisťovne tak, aby túto činnosť už nevykonávali. Pritom   obvykle,   ak   sa   štát   rozhodne,   že   určitú   činnosť   už   nemôžu   vykonávať súkromné   subjekty   (napr.   nacionalizácia   niektorých   hospodárskych   odvetví   v   západnej Európe po 2. svetovej vojne), usporiada si s nimi vzťahy vniknuté pri tejto činnosti. V tomto prípade však štát rezignoval na požiadavku „vyrovnania si účtov“.

Navyše, štát sa v tomto prípade správa k zdravotným poisťovniam a ich akcionárom, ako keby porušili právo a „trestá“ ich. V súčasnosti totiž nie je možné vrátiť povolenie bez toho,   aby   zákonným   dôsledkom   takéhoto   kroku   nebolo   zrušenie   zdravotnej   poisťovne s likvidáciou [§ 40 ods. 1 písm. d) a ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z.]. Zdravotná poisťovňa sa preto nemôže „premeniť“ na bežnú akciovú spoločnosť a po vrátení povolenia začať napr. vykonávať individuálne zdravotné poistenie (ďalej len „IZP“), ako je z oficiálnych miest súkromným zdravotným poisťovniam odporúčané...

Novela tak robí zo zdravotných poisťovní „nevoľníkov“, ktorí nemôžu bez sankcie zrušenia napr. ani vrátiť povolenie a venovať sa prípadne iba IZP. Stávajú sa tak - hoci sú súkromnými   subjektmi   -   vykonávateľmi   „nevrchnostenskej“   verejnej   správy,   ktorú   sú povinné   uskutočňovať   pre   štát   vo   verejnom   záujme   a   pod   sankciou   núteného   zániku zadarmo, bez reálnej možnosti preorientovať sa napr. na inú činnosť.

Pritom   akcionári   nesú   riziko,   najmenej   vo   výške   vlastného   kapitálu,   ktorý   do zdravotných poisťovní vložili,   za   prípadný   neúspech   činnosti   poisťovne.   A   navyše majú povinnosť tento kapitál v prípade straty dopĺňať, ako plynie z úpravy platobnej schopnosti... Takúto právnu úpravu potom nemožno hodnotiť inak ako prijatú mala fides, ako likvidáciu súkromného sektora vo verejnom zdravotnom poistení nenáležitým spôsobom. Tu absentuje akýkoľvek objektivizovateľný verejný záujem na jej prijatí.».

Za   zavádzajúce   považuje   skupina   poslancov   odôvodňovanie   napadnutej   právnej úpravy odkazom na „... určité pravidlá uznávané v celej Európe - že zdravotné poistenie je neziskové a solidárne“, keďže právo Európskej únie «neobsahuje žiadnu právnu úpravu, z ktorej   by   vyplývalo,   že   vnútroštátna   organizácia   verejného   zdravotného   poistenia v členských   štátoch   EÚ   má   byť   organizovaná   na   neziskovom   základe.   Naopak, sformulovaniu takéhoto spoločného princípu bráni absencia európskej spoločnej politiky v oblasti „verejného zdravia“, ako vyplýva z čl. 152 ods. 5 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva... V tejto oblasti teda nejde o žiadnu normatívnu komunitárnu úpravu, ale o prostý fakt, ako členské štáty k organizácii týchto systémov pristupujú.».

Podľa skupiny poslancov neobstojí ani odôvodňovanie napadnutej právnej úpravy „princípmi organizácie zdravotného poistenia, ktoré majú údajne vyplývať z čl. 40 Ústavy SR“. Podľa jej názoru totiž „Z čl. 40 Ústavy, ani zo žiadneho iného ustanovenia Ústavy sa nedá vyvodiť, že by zdravotné poistenie malo byť založené na neziskovej báze Základné právo podľa čl. 40 Ústavy patrí medzi tú časť základných, najmä sociálnych práv, ktorých sa možno v zmysle čl. 51 ods. 1 Ústavy domáhať len v medziach zákonov, ktoré čl. 40 vykonávajú   Úprava   konkrétnej   organizácie   zdravotníctva   je   teda   vecou   uváženia zákonodarcu...“, pričom „Požiadavka   na   konkrétnu   organizačnú   formu   zabezpečenia zdravotného poistenia sa nedá vyvodiť ani z nálezu Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 13/97 zo dňa 24. 6. 1998, na ktorý sa poukazuje v dôvodovej správe k Novele a ktorý uviedol, že Zdravotné poistenie a dôchodkové poistenie patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré vo verejnom záujme sú vyňaté z hospodárskej súťaže.“.

V   tejto   súvislosti   skupina   poslancov   argumentujúc   aj   právnou   doktrínou (DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Šamorín: Heuréka, 2004, s. 295) uvádza,   že «z   práva   podľa   čl.   40   Ústavy   implicitne   vyplýva   povinnosť   štátu   vytvoriť mechanizmus umožňujúci každému realizovať toto jeho základné právo. Z čl. 40 Ústavy teda nevyplýva povinnosť štátu priamo uskutočňovať zdravotné poistenie, jeho povinnosťou je   len   zabezpečiť,   aby   bol   vytvorený   funkčný   a   efektívny   mechanizmus   verejného zdravotného poistenia. Je však vecou štátu, v súlade s čl. 40 a čl. 51 ods. 1 Ústavy, ako výkon   verejného   zdravotného   poistenia   zabezpečí,   akého   „sprostredkovateľa“   (ako zdravotné poisťovne označil vyššie citovaný nález PL.   ÚS 13/97) na jeho zabezpečenie zvolí. Ústava v tejto súvislosti nepredpisuje ani právnu formu tohto „sprostredkovateľa“, ani nevytvára bariéry podnikania v oblasti zdravotného poistenia.».

Podľa skupiny poslancov neziskovosť zdravotného poistenia nie je ústavný princíp, ale   len   organizačný   princíp   pôvodne   platnej   zákonnej   úpravy   [zákona   Národnej   rady Slovenskej republiky č.   273/1994 Z.   z. o zdravotnom poistení, financovaní zdravotného poistenia,   o zriadení   Všeobecnej   zdravotnej   poisťovne   a o zriaďovaní   rezortných, odvetvových,   podnikových   a občianskych   zdravotných   poisťovní   v znení   neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 273/1994 Z. z.“), pozn.], ktorý zákonodarca môže zmeniť a nahradiť iným pri zachovaní podstaty a zmyslu základných práv vrátane práva podľa čl. 40   ústavy,   pričom «štát   sa   aj   dnes   môže   ústavne   konformne   vrátiť   aspoň   sčasti k neziskovému zdravotnému poisteniu napr. tým, že umožní popri doterajších „ziskových“ akciových spoločnostiach vznik neziskových zdravotných poisťovní (podobne, ako je tomu v Holandsku).

Ak však chce štát existujúcim akciovým spoločnostiam a ich akcionárom zasiahnuť do ich práva rozdeľovať zisk, musí pritom dbať na podstatu a zmysel základných práv investorov aj samotných poisťovní (čl. 13 ods. 4 Ústavy...). To je rozdiel oproti situácii, keď zákon č. 581/2004 Z. z. nahradzoval vtedajší systém neziskového zdravotného poistenia.».Podľa   skupiny   poslancov   nemožno   odôvodňovať   napadnutú   právnu   úpravu   ani zákonodarcom   deklarovaným   cieľom   zabezpečiť „maximálne   využitie   finančných prostriedkov z verejného zdravotného poistenia na úhradu zdravotnej starostlivosti“, keďže zákonodarca «zjavne nesprávne kalkuluje s tým, že čím viac sa na zdravotnú starostlivosť minie, tým lepšie a zamieňa tak kvalitu s kvantitou. Rozhodujúce predsa nie je, či poisťovňa minie   viac   prostriedkov   „na   zdravotnú   starostlivosť“,   ale   aký   úžitok   jej   poistencom prinesú.».

Skupina   poslancov   tvrdí,   že   ciele   napadnutej   právnej   úpravy   sú «selektívne, a smerujú   k   vylúčeniu   „určitej   skupiny   akcionárov“   z   možnosti   rozdeľovania   zisku v zdravotných   poisťovniach.   Zjavne   ide   o   akcionárov   súkromných   a   nie   štátnych zdravotných poisťovní.

Motivácie štátu a súkromných akcionárov k zabezpečeniu vykonávania zdravotného poistenia sú totiž odlišné, štát realizuje - ponechaním si akcionárskeho vplyvu - aj určité verejné   ciele.   Súkromní   akcionári   však   v   oblasti   zdravotného   poistenia   realizujú predovšetkým svoj legitímny záujem vykonávať podnikateľskú činnosť...

Zákonodarca prijatím Novely vytvoril stav, keď jednej skupine - skupine neštátnych akcionárov   odňal   ich   dovtedajšie   motivácie,   ktoré   štát   ako   akcionár   dvoch   ďalších zdravotných poisťovní nikdy nemal. Pre štát je totiž akciová spoločnosť len organizačno- právna forma, v ktorej existujú ním kontrolované poisťovne, nemusí dosahovať zisk, resp. nemusí ho rozdeľovať v prospech štátneho rozpočtu.

Tým zákonodarca vytvoril zásadnú nerovnosť motivácií medzi akcionárom - štátom a akcionármi   súkromných   zdravotných   poisťovní,   a   to   z   takých   „objektívnych a racionálnych“   dôvodov,   aby   súkromní   akcionári   už   bez   primárnej   motivácie   ukončili svoju účasť v tomto odvetví. Je zjavné, že tu potom absentuje akýkoľvek relevantný verejný záujem.».

Podľa dôvodovej správy k napadnutej novele zákona o zdravotných poisťovniach bolo jej cieľom tiež „explicitne vymedziť účel založenia zdravotnej poisťovne ako subjektu verejnej   správy,   ktorému   štát   zveril   povinnosť   spravovať   zdroje   verejného   zdravotného poistenia“. Dôvodová správa vychádza ďalej z toho, «že zdravotné poisťovne iba spravujú verejné prostriedky, že sa na ne vzťahuje režim zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 523/2004 Z. z.“) a že sú „subjektmi verejnej správy“, lebo ich tak označuje spomínaný zákon č. 523/2004 Z. z.».

Skupina poslancov v tejto súvislosti tvrdí, že «Zdravotné poisťovne neboli úpravou zavedenou zákonom č. 523/2004 Z. z. obmedzované do tej miery, že by to popieralo ich povahu   ako   podnikateľských   subjektov   a   odoberalo   im   právo   na   zisk.   Spravovanie verejných prostriedkov je plne zlučiteľné s vytváraním zisku...

...   zdravotné   poisťovne   nie   sú   materiálne   (svojou   podstatou)   „subjektmi   verejnej správy“. Zdravotné poisťovne neboli úpravou verejného rozpočtovníctva a ani označením v zákone č. 523/2004 Z. z. za „subjekty verejnej správy“ obmedzené ani vo vlastníctve prostriedkov   z   výberu   poistného,   ani   neboli   direktívne   usmerňované   pri   výkone   svojej činnosti. Ponechávali si svoju autonómiu a uvedený zákon bol len ďalšou reguláciou, ktorú museli pri výkone svojej podnikateľskej činnosti dodržiavať.». Existencia úpravy verejného rozpočtovníctva   v   zákone   č.   523/2004   Z.   z.   o rozpočtových   pravidlách   verejnej   správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy“) a jej osobná pôsobnosť zahrňujúca aj zdravotné poisťovne teda podľa skupiny poslancov „nie je a ani nemôže byť dokumentovaním verejného záujmu na zásahu do vlastníckych práv vykonanom Novelou a jeho legitimovaním“.

Príkaz   použiť   zisk   na   úhradu   zdravotnej   starostlivosti   ustanovený   napadnutou právnou   úpravou   je   podľa   skupiny   poslancov   v   kolízii   s   podstatou   úpravy   zisku a nakladania   s   ním   v   Obchodnom   zákonníku   a   predpismi   o   účtovníctve,   keďže   tieto predpisy „nepoznajú takú formu použitia“, akou je „úhrada podľa zákona č. 577/2004 Z. z.“.

Aj keď skupina poslancov tvrdí, že pre existenciu napadnutej právnej úpravy nie je daný   verejný   záujem, pre prípad,   že by „hypoteticky takýto   verejný záujme existoval“, podrobuje ju „trojfázovému“ testu proporcionality.

V súvislosti s prvou fázou testu proporcionality (vhodnosť z hľadiska spôsobilosti naplniť   sledovaný   účel)   skupina   poslancov   najmä   tvrdí,   že „násilným   presmerovaním motivácie súkromných zdravotných poisťovní zo ziskovej na neziskovú“ nie je napadnutá právna úprava spôsobilá plniť deklarované ciele, pretože „podnikateľské subjekty, ktoré boli založené   s   cieľom   prevádzkovať   zdravotné   poistenie   ako   podnikanie,   nemôžu   byť motivované k lepšiemu a účelnejšiemu využívaniu zdrojov poistenia, keď podnikateľsky účel tejto činnosti je právnou úpravou popretý a je im vnucovaný neziskový účel, pre ktorý túto činnosť nevykonávajú“.

Podľa skupiny poslancov napadnutá právna úprava neobstojí ani vo vzťahu k druhej fáze testu proporcionality (potrebnosť, resp. nevyhnutnosť), keďže potom, ako štát „už raz aproboval   ako   legitímny   prostriedok   dosiahnutia   cieľov   zdravotnej   politiky   vytvorenie systému   ziskovo   orientovaných   zdravotných   poisťovní“, sa   mu «nesporne   ponúkajú   iné možnosti,   aby   využil   existujúci   status   quo   „súkromného   poistenia   vo   verejnom   rámci“ a vhodnými opatreniami ťažil zo ziskovej motivácie súkromných poisťovní. Má možnosti zmeniť   regulačný   rámec,   upraviť   systém   prerozdelenia,   zavedením   tzv.   spoluúčasti poistencov aj v ústavnej a ambulantnej zdravotnej starostlivosti vytvoriť reálny priestor pre individuálne zdravotné poistenie, kde zrejme bude komparatívnou výhodou, ak ho budú vykonávať poisťovne, podnikajúce v základnom, verejnom zdravotnom poistení.», t. j. „Na dosiahnutie sledovaných cieľov mohol teda zákonodarca použiť aj miernejšie opatrenie, ktoré by úplne nenegovalo základné práva zdravotných poisťovní a ich akcionárov.“.Skupina   poslancov   tvrdí,   že   napadnutá   právna   úprava   nespĺňa   ani   požiadavku „primeranosti“   (tretia   fáza   testu   proporcionality),   keďže   štát   okrem   toho,   že   zbavil zdravotné   poisťovne   ich   primárnej   motivácie   pôsobenia   na   trhu   verejného   zdravotného poistenia, «im navyše ukladá povinnosť „služby“ vo svoj prospech bez akejkoľvek odmeny... zdravotné poisťovne totiž v záujme zachovania svojej existencie musia vykonávať verejné zdravotné poistenie napriek tomu, že im bola odňatá ich zisková motivácia pre túto činnosť. Ak   by   sa   rozhodli   ďalej   verejné   zdravotné   poistenie   za   týchto   podmienok   nevykonávať a vrátiť povolenie na túto činnosť, zo zákona by došlo k ich zrušeniu s likvidáciou. T. j. napr. sa nemôžu ani preorientovať na „sľubované“ individuálne zdravotné poistenie, ak by činnosť verejného zdravotného poistenia ukončili.».

Skutočnosť, „že   obmedzenie   použitia   zisku   zdravotnej   poisťovne   len   na   povinné úhrady zdravotnej starostlivosti sa vzťahuje iba na zisk dosiahnutý v okruhu verejného zdravotného   poistenia“, podľa   skupiny   poslancov „prakticky   znamená,   že   povinné dodatočné   úhrady   zdravotnej   starostlivosti   presiahnu   rámec   zisku   dosiahnutého zdravotnými   poisťovňami;   dokonca   môže   nastať   situácia,   keď   celkovým   hospodárskym výsledkom zdravotnej poisťovne bude strata, ale zisk dosiahnutý len v okruhu verejného zdravotného   poistenia   bude   zdravotná   poisťovňa   musieť   použiť   na   dodatočné   úhrady zdravotnej starostlivosti“.

Sumarizujúc   skupina   poslancov   konštatuje,   že   napadnuté   ustanovenia   zákona o zdravotných poisťovniach „test proporcionality zásahu do práva podľa čl. 20 Ústavy nespĺňajú,   pretože   prekračujú   nevyhnutný   rámec   opatrení   potrebný   k   dosiahnutiu   inak (možno) legitímnych cieľov a v určitom rozsahu ani nie sú spôsobilé dosiahnuť sledované ciele,   keďže   predpokladajú   u   súkromných   poisťovní   motiváciu,   s   ktorou   do   systému verejného zdravotného poistenia nevstupovali“.

Podľa skupiny poslancov je napadnutá právna úprava aj v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy,   keďže zákonodarca   prostredníctvom   nej „vyvlastnil,   resp.   prinajmenšom nútene obmedzil vlastnícke právo k majetku... a to porušením všetkých štyroch kritérií, ktoré má podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy pri vyvlastnení, resp. nútenom obmedzení vlastníckeho práva dodržať“.

Skupina   poslancov   tiež   tvrdí,   že   napadnutá   právna   úprava   je   v   rozpore   s   čl.   1 dodatkového protokolu, podľa ktorého musí zásah do práv k majetku spĺňať „nasledovné požiadavky: (i) musí slúžiť legitímnemu cieľu vo verejnom alebo vo všeobecnom záujme, (ii) musí byť primeraný (iii)   musí byť v súlade s princípmi právnej istoty a zákonnosti a (iv) musí byť kompenzovaná poskytnutím primeranej náhrady (táto podmienka sa týka najmä zbavenia majetku podľa druhého pravidla)“, čo v danom prípade podľa jej názoru nie je splnené.

2. K namietanému porušeniu princípov právneho štátuSkupina   poslancov   namieta   tiež   rozpor   napadnutej   právnej   úpravy   s   princípmi právneho   štátu   vyplývajúcimi   z   čl.   1   ods.   1   prvej   vety   ústavy,   konkrétne   s   princípom právnej istoty, podľa ktorého ten, kto konal, resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný právny predpis, nemôže byť vo svojej dôvere sklamaný (nález ústavného súdu sp. zn.   PL.   ÚS   36/95   z   3.   apríla   1996).   Podľa   skupiny   poslancov   je   totiž   s   takto definovaným   princípom   nepochybne v   rozpore, „ak   domáce   alebo   zahraničné   subjekty v dôvere v platnú právnu úpravu umožňujúcu zdravotným poisťovniam tvorbu a rozdelenie zisku vstúpili na trh verejného zdravotného poistenia, resp. vynakladali značné prostriedky pri   súťaži   na   tomto   trhu   a   štát   následne   týmto   subjektom   rozdelenie   zisku   zakáže   bez akejkoľvek kompenzácie“.

Rozpor   s princípom   právnej   istoty   podľa   názoru   skupiny   poslancov   spočíva   tiež v tom, že ustanovenie § 15 ods. 6 je aj v spojení s ustanovením § 86d zákona o zdravotných poisťovniach „nejednoznačné a nezrozumiteľné (PL. ÚS 15/98), bez jasného normatívneho (záväzného) vyjadrenia účelu úhrad, na ktoré má zdravotná poisťovňa výlučne používať kladný   hospodársky   výsledok   a   bez   jasného   stanovenia   povinnosti   alebo   možnosti poisťovne“.

Podľa skupiny poslancov napadnuté ustanovenia zákona o zdravotných poisťovniach „zavádzajú   retroaktivitu   a   nerešpektujú   nadobudnuté   práva,   pretože   neuznávajú oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi, ktoré vznikli za platnosti lex prior“, pričom v danom prípade ide podľa jej tvrdenia „o pravú retroaktivitu, nakoľko nový zákon nerešpektuje uzavreté právne vzťahy vytvorené za skoršieho práva. Konkrétne nerešpektuje, že   zdravotné   poisťovne   mali   udelené   verejnoprávne   oprávnenie   na   vykonávanie podnikateľskej činnosti v oblasti verejného zdravotného poistenia, ktoré im fakticky odníma (tým že ho nahradzuje oprávnením vykonávať neziskovú činnosť, o ktoré však poisťovne nežiadali). Pravá retroaktivita je však zásadne neprípustná.“.

3. K namietanému porušeniu práva podnikať Skupina poslancov tvrdí, že „Prijaté opatrenie v podobe obmedzenia použitia zisku len na úhradu zdravotnej starostlivosti je neoddiskutovateľne protiústavným zásahom do základného práva na podnikanie podľa čl. 35 ods. 1 Ústavy. Aj keď sa tohto práva možno domáhať len v medziach zákona, ktorý ho vykonáva, pri jeho obmedzovaní sa musí dbať na jeho   podstatu   a   zmysel.   Podstatou   a   zmyslom   práva   podnikať   je   dosahovanie   zisku s možnosťou si tento zisk ponechať (viď ust. § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka)...

Súčasné   zdravotné   poisťovne,   najmä   tie,   ktoré   majú   súkromných   akcionárov,   sa uchádzali o povolenie podnikať v oblasti verejného zdravotného poistenia a toto povolenie im   bolo   udelené.   Pokiaľ   im   zákon   uloží   povinnosť   vykonávať   činnosť   na   neziskovom základe, prestáva byť ich doterajšia činnosť podnikaním, t. j. ich oprávnenie v tejto oblasti podnikať   je   im   odňaté   a   zákon   ich   núti   vykonávať   túto   činnosť   ako   nepodnikateľskú (neziskovú).“.

Na základe citovaného skupina poslancov konštatuje, že napadnutá právna úprava ústavou garantované právo na podnikanie úplne eliminovala, resp. vylúčila, a preto ňou „Základné právo zdravotných poisťovní podnikať v čl. 35 Ústavy... porušené bolo.“.

4.   K namietanému   porušeniu   povinnosti   chrániť   a   podporovať   hospodársku súťaž Podľa skupiny poslancov bola napadnutou právnou úpravou porušená aj „povinnosť štátu riadiť sa princípmi trhovej ekonomiky a ochrany hospodárskej súťaže podľa čl. 55 Ústavy“, pričom   zároveň   tvrdí,   že   v   danom   prípade   zákonodarca   len   deklaroval (v dôvodovej správe k napadnutej novele zákona o zdravotnom poistení, pozn.) svoj zámer obmedziť,   resp.   vylúčiť   hospodársku   súťaž   z   verejného   zdravotného   poistenia,   ale nepreukázal   ho   (hoci   tak   urobiť   mal),   a   súčasne   zavedením   novej   právnej   úpravy nerešpektoval   ústavné   práva   dotknutých   subjektov,   predovšetkým   ich   vlastnícke   právo a právo na podnikanie.

5. K namietanému porušeniu práva Európskej únieV súvislosti s namietaným rozporom napadnutej právnej úpravy skupina poslancov zdôrazňuje,   že   ide   o   rozpor   s   primárnym   právom   Európskej   únie,   ktorého   normy predstavujú „osobitné   derogačné   kritérium“ aplikované,   resp.   aplikovateľné   ústavným súdom   v   zmysle   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   ústavy.   Skupina   poslancov   na   jednej   strane rešpektuje, že podľa práva Európskej únie politika v oblasti zdravotníctva, ako aj sociálna politika primárne spadajú do kompetencie členských štátov, a nie Európskej únie, ale na druhej strane s poukazom na judikatúru súdnych orgánov Európskej únie zdôrazňuje, že „fakt,   že   ide   o   politiku   v   oblasti   zdravotníctva,   nezbavuje   členské   štáty   zodpovednosti a povinnosti, aby pri výkone svojej suverenity v tejto oblasti v plnom rozsahu dodržiavali základné   princípy   komunitárneho   práva“. Napadnutá   právna   úprava   pritom   predstavuje podľa tvrdenia skupiny poslancov „porušenie základných princípov komunitárneho práva, najmä slobody usadzovania sa [článok 43 v spojení s čl. 48 32) Zmluvy o založení ES] a voľného pohybu kapitálu (článok 56 Zmluvy o založení ES)“.

Vo   vzťahu   k   namietanému   porušeniu   práva   Európskej   únie   skupina   poslancov argumentuje najmä takto:

«... sloboda usadiť sa zahrňuje nielen samotné „usadenie“ (v užšom slova zmysle), ale   aj   participáciu   na   vykonávaní   činnosti   napr.   prostredníctvom   dcérskej   spoločnosti v inom členskom štáte vrátane participácie na úžitku z tejto činnosti.

Okrem   toho,   slobodu   usadiť   sa   nemožno   chápať   len   ako   vyjadrenie   priestoru komunitárnej slobody, v rámci ktorého je zakázaná diskriminácia (priama alebo nepriama). Táto sloboda má totiž aj vlastný obsah, ktorý môže byť z hľadiska komunitárneho práva dotknutý protiprávne aj takým zásahom, ktorý nemusí byť nutne diskriminačný. Je zrejmé, že takýmto zásahom je aj samotné popretie podstaty podnikateľskej činnosti, keď sa uprie spoločnosti   z   iného   členského   štátu   právo   na   dividendy   z   podnikateľskej   činnosti   jeho dcérskej spoločnosti v Slovenskej republike (t. j. právo na úžitok z podnikateľskej činnosti, ktorej   vykonávanie   v   Slovenskej   republike   prostredníctvom   dcérskej   spoločnosti   je   pod ochranou   komunitárneho   práva   sa   usadiť).   Takýto   zásah   nemožno   odôvodniť   ani   inak legitímnym poukazom na všeobecný záujem, keďže právo na zisk neobmedzuje, ale popiera ho úplne, bez akejkoľvek náhrady a rozumného zdôvodnenia takejto intenzity uplatneného verejného záujmu.

Podobné otázky vznikajú aj v súvislosti so slobodou voľného pohybu kapitálu (článok 56 ods. 1 Zmluvy o založení ES) Podľa učebnice európskeho práva (TICHÝ, L. – ARNOLD, R. – SVOBODA, P. – ZEMÁNEK, J. – KRÁĽ, R.: Európske právo 2. vydání. Praha C. H. Beck, 2004, s. 507) „Zakázaná jsou veškerá opatření, která bráni formálne nebo materiálne pohybu kapitálu...“.) Pod uvedený zákaz spadá nepochybne aj akékoľvek opatrenie, ktoré - tak   ako   Novela   -   popiera   ekonomickú   podstatu   už   investovaného   kapitálu   a   právne znemožňuje jeho rentabilitu (absolútny zákaz rozdelenia zisku). Na dôvažok, ak je takéto opatrenie prijaté s „postranným“ cieľom, aby investovaný kapitál „opustil“ členský štát (Slovenskú republiku), kde bol v rámci slobody voľného pohybu kapitálu umiestnený, a to následkom   ukončenia   podnikateľskej   činnosti   (verejného   zdravotného   poistenia), k ukončeniu   ktorej   štát   týmito   regulačnými   opatreniami   nepokryte   investora   iného členského štátu nabáda, ide o zjavné popretie tejto slobody, v rozpore so samotným jej zmyslom, ktorým je odstránenie prekážok pohybu kapitálu (samozrejme najmä za účelom jeho investovania) medzi členskými štátmi ES.

Ešte   raz   zhrnuté,   paušálny   zákaz   vyplatenia   dividend   zahraničným   investorom   - akcionárom zdravotných poisťovní (majúcim sídlo v inom členskom štáte) je v rozpore s princípom proporcionality a zo samotnej legislatívy, ani z príslušnej dôvodovej správy nevyplýva,   že   by   sa   slovenské   orgány   boli   pokúsili   o   empirické   odôvodnenie   tohto opatrenia. V extrémnom prípade by povinné zrušenie zdravotnej poisťovne so zahraničnou majetkovou   účasťou,   ktorá   sa   nedokázala,   alebo   nechcela   podriadiť   požiadavkám slovenského   práva   (ohľadom   zákazu   vyplatenia   dividend)   predstavovalo   úplné   popretie slobody usadzovania sa v zmysle komunitárneho práva.

Navyše,   ak   by   príslušná   slovenská   právna   úprava   platila   alebo   sa   v   praxi uplatňovala spôsobom, ktorý by robil rozdiel medzi zdravotnými poisťovňami ovládanými slovenskými subjektmi a zdravotnými poisťovňami ovládanými subjektmi z iných členských štátov   EÚ,   potom   by   to   predstavovalo   porušenie   základného   princípu   nediskriminácie podľa článku 12 Zmluvy o založení ES. A k takejto diskriminácii prijatím Novely aj naozaj dochádza.

Komunitárny   aspekt   diskriminácie   je   totiž   daný   porovnaním   sledovaných   a   aj faktických dopadov Novely na vnútroštátneho akcionára Všeobecnej zdravotnej poisťovne, a.   s.   a   Spoločnej   zdravotnej   poisťovne,   a.   s.,   ktorým   je   priamo   slovenský   štát,   a   na zahraničných akcionárov neštátnych zdravotných poisťovní (každá neštátna poisťovňa má zahraničného akcionára, resp. zahraničnú materskú spoločnosť so sídlom v inom členskom štáte EÚ). T. j. relácia štátne - neštátne poisťovne, Štátni - neštátni akcionári je zároveň reláciou tuzemský akcionár (štát) - akcionári - spoločnosti z iných členských štátov EU. Keďže   Novela   cielene   odníma   zahraničným   akcionárom   slovenských   neštátnych zdravotných poisťovní proti ich vôli ziskovú motiváciu tak, aby nimi kontrolované neštátne zdravotné poisťovne opustili trh verejného zdravotného poistenia a tým „vyprázdnili“ tento priestor   pre   štátne   poisťovne,   ktorým   odňatie   ziskovej   motivácie   neprekáža,   sú   takéto opatrenia diskriminačné a teda porušujúce čl. 12 Zmluvy o založení ES.»

6. K namietanému porušeniu ďalších ustanovení ústavy a dohovoru Podľa skupiny poslancov je napadnutá právna úprava v rozpore aj s čl. 13 ods. 4 ústavy, pretože podľa jej tvrdenia je toto ustanovenie ústavy porušené vždy vtedy, „ak sa neproporcionálne zasiahlo do základných práv, v našom prípade podľa čl. 20 ods. 1, ods. 4, čl. 35 ods. 1 Ústavy, prípadne ak boli tieto základné práva úplne popreté v záujme cieľov, ktoré neodôvodňovali úplné popretie dotknutých práv (PL. ÚS 15/03)...“.

Rovnako je podľa názoru skupiny poslancov napadnutá právna úprava v rozpore aj s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 3 ústavy a čl. 14 dohovoru, keďže porušuje princíp rovnosti, resp. nediskriminácie. Jej prijatie totiž „poškodilo vlastnícke práva a právo na podnikanie neštátnych zdravotných poisťovní a ich akcionárov. Zároveň ide o opatrenie diskriminačné. Aj keď formálne obmedzuje zdravotné poisťovne rovnako, v skutočnosti je namierené len proti neštátnym zdravotným poisťovniam, ktoré majú súkromných akcionárov a ktoré do Novely vykonávali verejné zdravotné poistenie ako podnikateľskú činnosť...

Ústava aj Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd hovoria o rovnosti v   základných   právach.   Tie   sa   však   nezaručujú   štátu,   ale   súkromným   subjektom.   Štátne akciové spoločnosti sú len formálne súkromnými subjektmi, štát v nich má totiž v zmysle § 79   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   garantovanú   100   %   majetkovú   účasť.   Obmedzenie vlastníckych práv a práva podnikať zavedené Novelou je preto takýmto obmedzením len v prípade neštátnych poisťovní...“.

Vychádzajúc z argumentácie uvedenej v návrhu skupina poslancov navrhuje, aby ústavný súd po prijatí jej návrhu na ďalšie konanie nálezom takto rozhodol:

„Ustanovenia   §   15   ods.   6   a   §   86d   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   o   zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s ustanoveniami čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 12, 43, 48 a 56 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva.“

Ústavný   súd   návrh   skupiny   poslancov   predbežne   prerokoval   a   uznesením č. k. PL. ÚS 3/09-60 z 25. februára 2009 ho prijal na ďalšie konanie. Súčasťou návrhu skupiny poslancov bol aj návrh na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení zákona o zdravotných   poisťovniach;   ústavný   súd   o   tomto   návrhu   hlasoval   pri   predbežnom prerokovaní   návrhu.   Návrh   na   pozastavenie   účinnosti   napadnutých   ustanovení   zákona o zdravotných poisťovniach v hlasovaní nepodporila nadpolovičná väčšina všetkých sudcov ústavného súdu (čl. 131 ods. 1 druhá veta ústavy), t. j. návrh bol zamietnutý (čl. 131 ods. 1 tretia veta ústavy).

II.

Návrh Okresného súdu Bratislava I

Dňa   11.   marca   2010   bol   ústavnému   súdu   doručený   návrh   Okresného   súdu Bratislava I (ďalej len „okresný súd“), zastúpeného sudcom JUDr. B. K., na začatie konania o súlade § 15 ods. 6 a § 86d zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 1 ods. 1 a čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu v spojení s čl. 14 dohovoru.

Uvedený   návrh podal   okresný   súd na základe čl.   130 ods.   1 písm.   d)   v   spojení s čl. 144 ods. 2 ústavy v súvislosti so svojou rozhodovacou činnosťou, konkrétne konaním vedeným   pod   sp.   zn.   11   C   180/08,   ktorého   predmetom   je   rozhodovanie   o   žalobe   M., Cyperská republika (ďalej len „žalobca“), proti Slovenskej republike, zastúpenej Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“), o zaplatenie sumy 910 327 670 Sk s príslušenstvom z titulu nesprávneho úradného postupu. Okresný súd uznesením č. k. 11 C 180/08-527 z 29. apríla 2009 prerušil označené konanie až do rozhodnutia ústavného súdu o jeho návrhu. Z návrhu okresného súdu vyplýva, že v konaní vedenom pod sp. zn. 11 C 180/08 sa žalobca «... domáha náhrady škody, ktorá bola žalobcovi podľa jeho vyjadrenia spôsobená ako akcionárovi Európskej zdravotnej poisťovne, a. s. (ďalej len „EZP“), a to porušením akcionárskych práv žalobcu... pričom zaručené akcionárske práva žalobcu boli porušené prijatím zákonov Národnej rady Slovenskej republiky upravujúcich postavenie a činnosť zdravotných poisťovní.».

Odôvodnenie návrhu okresného súdu je porovnateľné s odôvodnením návrhu skupiny poslancov, aj keď je obsahovo stručnejšie.

Okresný   súd   vo   svojom   návrhu   k   nesúladu   napadnutej   právnej   úpravy   s   čl.   1 dodatkového protokolu a čl. 20 ods. 4 ústavy okrem iného uvádza:

«Prijatím   právnej   úpravy   vylučujúcej   možnosť   zdravotných   poisťovní   vyplácať svojim akcionárom zisk z vykonávania verejného zdravotného poistenia sa pre žalobcu stalo nevyhnutné prijať rozhodnutie o tom, že nebude pokračovať vo svojej investícii, ale naopak ukončí   činnosť   EZP   zrušením   tejto   spoločnosti.   Neodvratným   dôsledkom   prijatia   tohto rozhodnutia bude zánik EZP a teda aj zánik ňou vydaných akcií, čo pre žalobcu bude predstavovať stratu majetku. Žalobca o tento majetok príde bez akejkoľvek náhrady, keďže pre stav majetku a pohľadávok EZP nemôže získať žiaden podiel na likvidačnom zostatku EZP po skončení konkurzu na majetok EZP. Prijatie uvedenej právnej úpravy (§ 15 ods. 6 zákona č. 581/2004 Z. z.) preto mohlo mať pre žalobcu dôsledky totožné so situáciou, ako keby   bol   priamo   a   bez   náhrady   zbavený   svojho   majetku,   predstavovaného   akciami spoločnosti EZP...

Pokiaľ má byť čl. 20 ods. 4 Ústavy vykladaný a aplikovaný v súlade s výkladom a aplikáciou   čl.   1   Dodatkového   protokolu   k   Dohovoru   zo   strany   ESĽP,   je   potrebné požiadavky čl. 20 ods. 4 Ústavy vzťahovať nielen na formálne zbavenie majetku, ale aj na iné opatrenia štátnych orgánov, ktoré z pohľadu chráneného vlastníka dosahujú intenzitu totožnú s formálnym zbavením majetku...

Keďže   v   prípade   žalobcu   nastali   okolnosti   zakladajúce   súvislosť   napadnutých ustanovení s čl. 20 ods. 4 Ústavy, a napadnuté ustanovenia nepriznávajú žalobcovi ako dotknutej   osobe   oprávnenie   na   akúkoľvek   náhradu,   a   už   vôbec   nie   „na   náhradu primeranú“, je možné pochybovať o súladnosti napadnutých ustanovení s čl. 20 ods. 4 Ústavy.»

Podľa názoru okresného súdu napadnutá právna úprava nie je v súlade ani s čl. 20 ods. 1 ústavy, keďže „Akcionári zdravotných poisťovní majú tak, ako akcionári ostatných akciových spoločností právo podieľať sa na zisku spoločnosti, ktorej sú akcionármi. Toto právo akcionárov zdravotných poisťovní však bolo prijatím nového ods. 6 § 15 zákona č. 581/2004 Z. z. obmedzené, keďže nová právna úprava vylučuje, aby zdravotné poisťovne vyplácali svojim akcionárom zisk z vykonávania verejného zdravotného poistenia...“.Okresný   súd   tiež   tvrdí,   že   napadnutá   právna   úprava   je   diskriminačná,   a   teda v rozpore s čl. 12 ods. 2 ústavy a čl. 14 dohovoru, keďže ňou dochádza k obmedzeniu „vlastníckeho   práva   jednej   skupiny   vlastníkov   (v   tomto   prípade   akcionári   zdravotných poisťovní) proti inej skupine (napr. akcionári akciových spoločností)...“.

Podľa návrhu okresného súdu „napadnuté ustanovenia môžu byť v rozpore aj s čl. 1 ods. 1 Ústavy, keďže porušujú princíp právnej istoty“. Obdobne ako skupina poslancov aj okresný   súd   považuje   napadnutú   právnu   úpravu   (§   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach) za retroaktívnu, aj keď zastáva názor, že ide o retroaktivitu nepravú, keďže „Nová   právna   úprava   naďalej   uznáva   právne   skutočnosti   založené   pôvodnou   právnou úpravou (teda, že príslušné subjekty sú akcionármi tej ktorej zo zdravotných poisťovní) a nedotýka sa uzavretých skutkových a právnych vzťahov (práva akcionárov zdravotných poisťovní na vyplatenie zisku, vytvorenom pred účinnosťou novej právnej úpravy, nie sú napadnutou právnou úpravou dotknuté). Nová právna úprava však prináša zmenu právnych následkov   uznaných   skutkových   podstát   a   právnych   skutočností   vzniknutých   podľa prechádzajúcej právnej úpravy. Nová práva úprava do budúcnosti obmedzuje oprávnenie akcionárov podieľať sa na zisku zdravotnej poisťovne, vytvorenom vo verejnom zdravotnom poistení (PL. ÚS 3/00).“.

Podľa názoru okresného súdu napadnutá právna úprava predstavuje zásah do legálne nadobudnutých   práv   a   legitímnych   očakávaní,   keďže „Každý   subjekt,   ktorý   sa   stal akcionárom niektorej zo zdravotných poisťovní pred prijatím napadnutej právnej úpravy, očakával, že sa bude môcť podieľať na zisku zdravotnej poisťovne z vykonávania verejného zdravotného poistenia. Rovnako akcionár, ktorý vynaložil akékoľvek investície na rozvoj činnosti zdravotnej poisťovne, mohol očakávať, že prostredníctvom výplaty budúceho zisku zdravotnej poisťovne bude môcť realizovať návratnosť takto vynaložených investícií... Preto takéto   očakávania   akcionárov   spadali   pod   ochranu   čl.   1   Dodatkového   protokolu k Dohovoru.“.

Okresný súd tiež tvrdí, že v danom prípade dochádza aj k porušeniu požiadavky zachovania podstaty a zmyslu práva (čl. 13 ods. 4 ústavy), keďže „Bez možnosti podieľať sa na zisku stráca investícia akcionára na založenie spoločnosti, príp. na nadobudnutie účasti v   existujúcej   spoločnosti   akékoľvek   racionálne   opodstatnenie...“, a   preto   ide   o   také obmedzenie práva akcionárov zdravotných poisťovní, ktoré nerešpektuje „zmysel práva akcionárov chráneného čl. 20 Ústavy“.

Okresný súd nad rámec návrhu skupiny poslancov podľa petitu napáda aj nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy, avšak v tejto časti nie je návrh žiadnym spôsobom odôvodnený.

Okresný súd žiada, aby ústavný súd o jeho návrhu nálezom takto rozhodol:„Ustanovenia   §   15   ods.   6   a   §   86d   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   o   zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd v spojení s čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“

Okresný   súd   zároveň   požiadal,   aby ústavný   súd   rozhodol   o   spojení   jeho   návrhu s návrhom skupiny poslancov na spoločné konanie.

III.

Ďalší priebeh konania

Po prijatí návrhu skupiny poslancov na ďalšie konanie si ústavný súd podľa § 39 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších prepisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) vyžiadal stanovisko k návrhu od národnej rady a vlády Slovenskej republiky (ďalej aj „vláda“) ako vedľajšieho účastníka, zastúpenej Ministerstvom   spravodlivosti   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ministerstvo spravodlivosti“),   pričom   ich   zároveň   požiadal,   aby   sa   vyjadrili   aj   k   tomu,   či   trvajú   na ústnom pojednávaní vo veci.

Stanovisko národnej rady k návrhu podpísané jej predsedom bolo ústavnému súdu doručené 25. mája 2009; predseda národnej rady navrhol, aby ústavný súd návrhu skupiny poslancov nevyhovel (podrobne o stanovisku národnej rady pozri časť IV.2 tohto nálezu).Stanovisko   vlády   ako   vedľajšieho   účastníka,   zastúpenej   ministerstvom spravodlivosti, bolo ústavnému súdu doručené 15. mája 2009; vláda navrhla, aby ústavný súd návrhu skupiny poslancov nálezom nevyhovel (podrobne o stanovisku vlády pozri časť IV.2 tohto nálezu).

Po prijatí návrhu skupiny poslancov na ďalšie konanie a doručení stanovísk národnej rady a vlády právny zástupca skupiny poslancov doručil ústavnému súdu 23. decembra 2009 podanie z 21. decembra 2009 označené ako „Zmena návrhu podľa čl. 125 ods. 1 písm. a)   Ústavy   Slovenskej   republiky“, podľa   ktorého   v   nadväznosti   na   skutočnosť,   že článkom VIII zákona č. 192/2009 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti,   zdravotníckych   pracovníkoch,   stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov, bol zmenený a doplnený aj zákon o zdravotných   poisťovniach,   požiadal   o zmenu pôvodného   návrhu,   ktorú   koncentrovane vyjadril v novom znení petitu. Podstatou tohto návrhu bolo rozšírenie pôvodného návrhu skupiny   poslancov   aj   o   namietaný   nesúlad   §   61   ods.   1   druhej   a   tretej   vety   zákona o zdravotných poisťovniach s označenými ustanoveniami ústavy, dodatkového protokolu, dohovoru a Zmluvy o fungovaní EÚ. Ústavný súd uznesením zo 17. februára 2010 zmenu (rozšírenie) pôvodného návrhu skupiny poslancov nepripustil.

Keďže skupina poslancov navrhla, aby ústavný súd rozhodol o jej návrhu na ústnom pojednávaní, ústavný súd nariadil ústne pojednávanie vo veci na 31. marec 2010, na ktorom sa zúčastnil len právny zástupca skupiny poslancov JUDr. J. O. (zástupcovia národnej rady a vlády sa z neúčasti ospravedlnili).

Právny zástupca skupiny poslancov na ústnom verejnom pojednávaní zdôraznil, že skupina   poslancov   zotrváva   na   svojom   návrhu   s   poukazom   na   to,   že   vzhľadom   na nadobudnutie   platnosti   Lisabonskej   zmluvy   pôvodne   napádané   ustanovenia   Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva skupina poslancov napáda v znení čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ, a zároveň odporučil ústavnému súdu zvážiť, či spojí návrh skupiny poslancov s návrhom okresného súdu na spoločné konanie.

V ďalšej časti ústneho pojednávania právny zástupca skupiny poslancov reagoval na otázku   sudcu   spravodajcu   týkajúcu   sa   charakteristiky   právneho   postavenia   zdravotných poisťovní vo sfére verejného zdravotného poistenia (podnikateľské subjekty alebo osobitné subjekty   zabezpečujúce   zverené   úlohy   vo   sfére   verejnej   správy)   a   otázku,   či   poistné z verejného   zdravotného   poistenia   skupina   poslancov   považuje   za   súčasť   vlastníctva zdravotných poisťovní, resp. za finančné prostriedky, ktoré sú v ich správe. Podľa právneho zástupcu   skupiny   poslancov   treba   považovať   súkromné   zdravotné   poisťovne   za podnikateľské subjekty, pričom poistné z verejného zdravotného poistenia je vlastníctvom zdravotných poisťovní.

Následne bolo ústne pojednávanie odročené na neurčito s tým, že ústavný súd

a)   si   od   vlády   vyžiada   informácie   a   dokumentáciu   o   priebehu   konania   pred Európskou komisiou podľa čl. 226 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva (čl. 258 Zmluvy   o   fungovaní   EÚ),   predmetom   ktorého   je   rozhodovanie   o   porušení   zmluvných povinností   Slovenskou   republikou   z dôvodu   tvrdeného   nesúladu   niektorých   ustanovení zákona o zdravotných poisťovniach s právom Európskej únie (na toto konanie upozornila ústavný súd skupina poslancov, resp. jej právny zástupca, pozn.),

b) predbežne prerokuje návrh okresného súdu a posúdi možnosť jeho spojenia na spoločné konanie s návrhom skupiny poslancov.

Uznesením č. k. PL. ÚS 9/2010-17 z 2. júna 2010 ústavný súd prijal návrh okresného súdu na ďalšie konanie a zároveň rozhodol o jeho spojení s návrhom skupiny poslancov na spoločné konanie, ktoré bude ďalej vedené pod sp. zn. PL. ÚS 3/09. Po prijatí návrhu okresného súdu na ďalšie konanie ústavný súd prípismi zo 4. augusta 2010 vyzval národnú radu a vládu na vyjadrenie k tomuto návrhu.

Národná rada v prípise č. SEPR 585/804/2010 z 5. októbra 2010 ústavnému súdu oznámila, že k návrhu okresného súdu nebude zaujímať nové stanovisko. Vláda, zastúpená ministerstvom   spravodlivosti,   prostredníctvom   prípisu   č.   21964/2010-110   z   29.   októbra 2010 rovnako oznámila, že nebude zaujímať k návrhu okresného súdu nové stanovisko.

Následne ústavný súd nariadil ústne pojednávanie vo veci na 26. január 2011. Na tomto   ústnom   pojednávaní   sa   za   skupinu   poslancov   zúčastnil   jej   právny   zástupca   a za národnú   radu   predsedom   národnej   rady   splnomocnený   zástupca   JUDr.   M.   G.,   ktorý oznámil,   že   národná   rada   zotrváva   na   svojom   vyjadrení   k návrhu   skupiny   poslancov doručenom ústavnému súdu 25. mája 2009. Právny zástupca skupiny poslancov navrhol, aby ústavný súd vo veci rozhodol tak, ako to je uvedené v petite návrhu skupiny poslancov, pričom sa vo svojom vystúpení podrobnejšie zaoberal najmä otázkou súladu namietanej úpravy s právom Európskej únie.

IV. Právne podklady a všeobecné východiská pre rozhodovanie ústavného súdu

Vychádzajúc   z   návrhu   skupiny   poslancov   a   návrhu   okresného   súdu   predmetom konania   pred   ústavným   súdom   je   rozhodovanie   o   súlade   §   15   ods.   6   a   §   86d   zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 a 2 ústavy, čl. 1 dodatkového protokolu, čl. 14 dohovoru a čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ.

Ústavný súd pri preskúmavaní návrhu skupiny poslancov a návrhu okresného súdu vychádzal predovšetkým z týchto právnych pokladov a právne relevantných informácií:

1. relevantnej právnej úpravy (časť IV.1 tohto nálezu);

2. stanovísk   národnej   rady   a vlády   k návrhu   skupiny poslancov (časť IV.2   tohto nálezu);

3. dôvodových   správ   k   vládnemu   návrhu   zákona   o   zdravotných   poisťovniach (parlamentná tlač č. 651) a k vládnemu návrhu novely zákona o zdravotných poisťovniach (parlamentná   tlač   č.   363)   a   relevantnej   časti   rozpravy   k   týmto   návrhom   zákonov   na schôdzach národnej rady;

4. dokumentácie o doterajšom priebehu konania podľa čl. 258 Zmluvy o fungovaní EÚ o porušení zmluvných povinností Slovenskou republikou vo veci nesúladu niektorých ustanovení zákona o zdravotných poisťovniach s právom Európskej únie;

5. svojej doterajšej judikatúry, ako aj judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie aplikovateľnej na posudzovanú vec.

IV.1 Relevantná právna úpravaNávrhom skupiny poslancov a návrhom okresného súdu sú dotknuté ustanovenia čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 13 ods. 3 a 4, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 a 2 ústavy, čl. 1 dodatkového protokolu, čl. 14 dohovoru a čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

Podľa čl. 12 ods. 2 ústavy základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať.

Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.

Podľa čl. 13 ods. 3 ústavy zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Podľa   čl.   20   ods.   1   ústavy   každý   má   právo   vlastniť   majetok.   Vlastnícke   právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje.

Podľa čl. 20 ods. 4 ústavy vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.

Podľa čl. 35 ods. 1 ústavy každý má právo na slobodnú voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.

Podľa   čl.   55   ods.   1   ústavy   hospodárstvo   Slovenskej   republiky   sa   zakladá   na princípoch sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky.

Podľa   čl.   55   ods.   2   ústavy   Slovenská   republika   chráni a   podporuje hospodársku súťaž. Podrobnosti ustanoví zákon.

Podľa čl. 1 dodatkového protokolu každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva. Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.

Podľa čl. 14 dohovoru užívanie práv a slobôd priznaných týmto dohovorom sa musí zabezpečiť bez diskriminácie založenej na akomkoľvek dôvode, ako je pohlavie, rasa, farba pleti, jazyk, náboženstvo, politické alebo iné zmýšľanie, národnostný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnostnej menšine, majetok, rod alebo iné postavenie.

Podľa čl. 18 Zmluvy o fungovaní EÚ v rámci pôsobnosti zmlúv a bez toho, aby boli dotknuté ich osobitné ustanovenia akákoľvek diskriminácia na základe štátnej príslušnosti je zakázaná.

Európsky parlament a Rada môžu v súlade s riadnym legislatívnym postupom prijať pravidlá o zákaze takejto diskriminácie.

Podľa čl. 49 Zmluvy o fungovaní EÚ v rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia   slobody   usadiť   sa   štátnych   príslušníkov   jedného   členského   štátu   na   území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu.

Sloboda   usadiť   sa   zahŕňa   aj   právo   zahájiť   a   vykonávať   samostatnú   zárobkovú činnosť, založiť a viesť podniky, najmä spoločnosti v zmysle druhého pododseku článku 54, za podmienok stanovených   pre vlastných štátnych   príslušníkov právom   štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa, pokiaľ ustanovenia kapitoly o pohybe kapitálu nestanovujú inak.

Podľa čl. 54 Zmluvy o fungovaní EÚ so spoločnosťami založenými podľa zákonov členského   štátu   a   ktoré   majú   svoje   sídlo,   ústredie   alebo   hlavné   miesto   podnikateľskej činnosti v Únii, sa pre účel tejto kapitoly zaobchádza rovnako ako s fyzickými osobami, ktoré sú štátnymi príslušníkmi členských štátov.

Spoločnosťami   sa   rozumejú   spoločnosti   založené   podľa   občianskeho   alebo obchodného   práva   vrátane   družstiev   a   iných   právnických   osôb   podľa   verejného   alebo súkromného práva s výnimkou neziskových spoločností.

Podľa čl. 63 bodu 1 Zmluvy o fungovaní EÚ v rámci ustanovení tejto kapitoly sú zakázané   všetky   obmedzenia   pohybu   kapitálu   medzi   členskými   štátmi   navzájom a členskými štátmi a tretími krajinami.

Podľa čl. 63 bodu 2 Zmluvy o fungovaní EÚ v rámci ustanovení tejto kapitoly sú zakázané všetky obmedzenia platieb medzi členskými štátmi navzájom a členskými štátmi a tretími krajinami.

Skupina poslancov a okresný súd namietajú nesúlad § 15 ods. 6 a § 86d zákona o zdravotných poisťovniach s označenými ustanoveniami ústavy, dodatkového protokolu, dohovoru a Zmluvy o fungovaní EÚ.

Podľa § 15 ods.   6 zákona o zdravotných poisťovniach   ak po splnení zákonných povinností podľa osobitných predpisov35aaa) a povinnosti uvedenej v odseku 1 písm. b) je pri verejnom zdravotnom poistení výsledkom hospodárenia kladný výsledok, možno ho použiť len na úhrady v rozsahu ustanovenom osobitným predpisom,25) a to najneskôr do konca kalendárneho roka nasledujúceho po kalendárnom roku, za ktorý sa kladný hospodársky výsledok vytvoril, a spôsobom, ktorý by neohrozoval sústavné a účinné plnenie povinnosti zdravotnej   poisťovne   zabezpečovať   pre   poistencov   dostupnosť   zdravotnej   starostlivosti podľa   tohto zákona [odsek   1   písm.   a)] a   nebol by v rozpore   s povinnosťou   zdravotnej poisťovne uhrádzať poskytnutú zdravotnú starostlivosť riadne a včas.

–––––––––

25) Zákon č. 577/2004 Z. z.

35aaa) Zákon č. 595/2003 Z. z. v znení neskorších predpisov.

Podľa § 86d zákona o zdravotných poisťovniach povinnosť použiť kladný výsledok hospodárenia pri verejnom zdravotnom poistení na úhradu zdravotnej starostlivosti podľa § 15 ods. 6 je zdravotná poisťovňa povinná prvýkrát splniť v roku 2009 za hospodársky rok 2008.

IV.2 Stanoviská národnej rady a vlády k návrhu skupiny poslancov

IV.2.1 Stanovisko národnej rady Stanovisko národnej rady k návrhu skupiny poslancov podpísané jej predsedom bolo ústavnému súdu doručené 25. mája 2009. V stanovisku sa okrem iného uvádza:

«...   Podľa   §   2   ods.   1   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   zdravotná   poisťovňa   je   akciová spoločnosť   so   sídlom   na   území   Slovenskej   republiky   založená   na   účely   vykonávania verejného   zdravotného   poistenia   na   základe   povolenia   na   vykonávanie   verejného zdravotného poistenia.

Podľa   §   56   ods.   1   Obchodného   zákonníka   je   obchodná   spoločnosť   právnickou osobou založenou za účelom podnikania. Spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť môžu byť založené aj za iným účelom, pokiaľ to osobitný zákon nezakazuje. V súlade   s   ustanovením   §   56   Obchodného   zákonníka,   na   ktorý   odkazuje   §   2   zákona č. 581/2004   Z.   z.,   je   zdravotná   poisťovňa   obchodnou   spoločnosťou   založenou   na   účely vykonávania   verejného   zdravotného   poistenia.   Výkon   verejného   zdravotného   poistenia zdravotnou poisťovňou možno preto považovať za takýto „iný účel“. Z uvedeného vyplýva, že   pokiaľ   ide   o   vykonávanie   verejného   zdravotného   poistenia   nemôžeme   zdravotnú poisťovňu považovať za „klasickú komerčnú akciovú spoločnosť“. Zákon č. 581/2004 Z. z. je   vo   vzťahu,   k   Obchodnému   zákonníku   lex   specialis,   takže   sa   na   úpravu   zdravotných poisťovní použije len v prípade, ak zákon č. 581/2004 Z. z. neustanovuje inak (§ 2 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z.). Hoci má zdravotná poisťovňa právnu formu akciovej spoločnosti, nemôže podľa § 2 ods. 5 zákona č. 581/2004 Z. z. vykonávať inú činnosť okrem činností uvedených v § 6 tohto zákona, t. j. môže vykonávať len činnosti súvisiace s vykonávaním verejného zdravotného poistenia a ďalšie činnosti taxatívne uvedené v § 6 ods. 12 zákona č. 581/2004 Z. z... Zdravotná poisťovňa je pri vykonávaní verejného zdravotného poistenia subjektom   verejnej   správy   podľa   zákona   č.   523/2004   Z.   z.   o   rozpočtových   pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov narábajúcou s verejnými zdrojmi. Uvedené len dokazuje skutočnosť osobitného postavenia zdravotných poisťovní ako akciových spoločností.

Zdravotné   poisťovne   môžu   podľa   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   vykonávať   popri povinnom verejnom zdravotnom poistení aj dobrovoľné individuálne zdravotné poistenie, ktoré je naopak jednoznačne komerčnou, hospodárskou činnosťou. Táto činnosť však musí byť podľa § 15 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. prísne oddelená od vykonávania povinného verejného zdravotného poistenia...

Som   toho   názoru,   že   zákonným   vymedzením   použitia   kladného   výsledku hospodárenia nejde o zásah do vlastníckych práv, pretože nedochádza k odňatiu ani k obmedzeniu   nakladania   s   majetkom.   Ide   o   zákonom   obmedzený   spôsob   spravovania verejného   zdravotného   poistenia   (verejných   prostriedkov   -   podľa   §   2   ods.   2   zákona   č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve   a o zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov,   je   vykonávanie   verejného zdravotného poistenia činnosť vo verejnom záujme, pri ktorej sa hospodári s verejnými prostriedkami), nakoľko zdravotné poisťovne si nemôžu v plnej miere uplatňovať právo finančné   prostriedky   z povinného   verejného   zdravotného   poistenia   ľubovoľne   užívať   a disponovať s nimi, ale môžu s nimi nakladať len v súlade so zákonom č. 581/2004 Z. z. Hoci ústava priamo nepredpisuje právnu formu zdravotných poisťovní ani nevytvára bariéry podnikania v oblasti zdravotného poistenia, existuje nepochybne v nadväznosti na čl. 40 ústavy verejný záujem štátu na tom, aby bolo verejné zdravotné poistenie vylúčené z hospodárskej   súťaže.   Ústavný   súd   v   rozhodnutí   PL.   ÚS   13/97   uviedol:   „Zdravotné poistenie a dôchodkové poistenie patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré vo verejnom záujme sú vyňaté z hospodárskej súťaže... zdravotné ako aj dôchodkové poistenie možno hodnotiť   ako   službu   vo   verejnom   záujme   zameranú   na   uplatnenie   práv   jednotlivca... Uvedený nález vychádza z čl. 40 ústavy, a preto sa nestotožňujem s tvrdením navrhovateľov, že uvedený nález ústavného súdu, je len odozva na vtedy platný zákon č. 273/1994 Z. z. o zdravotnom   poistení,   financovaní   zdravotného   poistenia,   o   zriadení   Všeobecnej zdravotnej poisťovne a o zriaďovaní rezortných, odvetvových, podnikových a občianskych zdravotných poisťovní.

V nadväznosti na namietanú absolútnu nesklbenosť novely zákona č. 530/2007 Z. z. s Obchodným   zákonníkom   opätovne   poukazujem   na   ustanovenie   §   2   ods.   2   zákona č. 581/2004 Z. z., podľa ktorého sa Obchodný zákonník použije na zdravotné poisťovne len subsidiárne. Z uvedeného vyplýva, že aj napriek tomu, že Obchodný zákonník nepozná takú formu použitia zisku, akou je „úhrada podľa zákona č. 577/2004“, nič nebráni tomu, aby zákon č. 581/2004 Z. z. takú formu použitia zisku ustanovil...

V   súvislosti   s   namietaným   porušením   práva   podnikať   uvádzam,   že   ústavný   súd rozhodol, že právo podnikať sa podľa ústavy zaručuje len fyzickým osobám: „Ústavný súd vyslovil   právny   názor,   že   ústava   zaručuje   právnickým   osobám   len   tie   práva,   ktoré   im výslovne priznáva... čl. 35 ods. 1 ústavy sa nevťahuje na právne postavenie právnických osôb“ (PL. ÚS 13/97).

Vzhľadom na uvedené nie je možné dovolávať sa ani porušenia čl. 12 ods. 2 ústavy, a to   z   dôvodu,   že   Jeho   použitia   sa   je   možné   dovolávať   len   v   spojitosti   s   ochranou konkrétnych základných práv a slobôd uvedených v ústave“ (I. ÚS 17/1999)...»

IV.2.2 Stanovisko vlády Stanovisko   vlády   ako   vedľajšieho   účastníka,   zastúpenej   ministerstvom spravodlivosti, bolo ústavnému súdu doručené 15. mája 2009. Vláda už v úvodnej časti svojho stanoviska konštatuje, že „...   medzi základné práva nepatrí právo na zisk a na činnosť zdravotných poisťovní pri výkone zdravotného poistenia sa nevzťahujú pravidlá hospodárskej súťaže. Takisto sa navrhovateľ mylne domnieval, že verejným záujmom v tejto oblasti   je   umožnenie   nadobúdania   zisku   a   nie   právo   na   čo   najkvalitnejšiu   zdravotnú starostlivosť. Práve obsah zdravotnej starostlivosti je hlavným kritériom pre posudzovanie verejného   záujmu   a   tomu   musí   byť   prispôsobená   forma   výkonu   zdravotného   poistenia. Nikdy   nie   naopak,   pretože   by   došlo   k   zameneniu   cieľa   (účelu)   s   prostriedkom   jeho dosiahnutia.“.

Vo   vzťahu   k   tvrdeniu   skupiny   poslancov,   že „v   prípade   výkonu   zdravotného poistenia ide o podnikateľskú činnosť, na ktorú sa vzťahujú pravidlá súkromného práva“, vláda   na   základe   analýzy   príslušných   právnych   predpisov   argumentuje,   že   výkon zdravotného poistenia je činnosťou „verejnoprávneho charakteru, pri ktorej je voľná úvaha štátu v zákonodarnej oblasti širšia“.

Vychádzajúc z čl. 31 Listiny základných práv a slobôd a čl. 40 ústavy sa v stanovisku vlády konštatuje, že „Bezplatnosť poskytovania zdravotnej starostlivosti a zdravotníckych pomôcok je viazaná na účasť na verejnom zdravotnom poistení, ktoré zakladá okrem práva na zdravotnú starostlivosť v rozsahu ustanovenom zákonom, aj povinnosť platiť poistné na verejné zdravotné poistenie za podmienok a v rozsahu ustanovenom zákonom.“.

Argumentujúc ustanovením § 3 ods. 1 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlách verejnej   správy   vláda   konštatuje,   že „zdravotná   poisťovňa   subjektom   verejnej   správy“, pričom „Subjekty   verejnej   správy   podľa   metodiky   systému   národných   účtov   ESA-95 hospodária   na   neziskovom   princípe   -   sú   to   netrhové   subjekty...   Sektor   verejnej   správy zahrňuje   iba   také   inštitucionálne   jednotky,   ktoré   hospodária   na   neziskovom   princípe   - netrhové   subjekty.   ESA-95   definuje   neziskovosť   tak,   že   organizácie   nemôžu   použiť   aj prípadný prebytok, ktoré dosiahnu vo svojom hospodárení, na iný účel ako na skvalitnenie poskytovania statkov a služieb vo svojej hlavnej činnosti. A hlavnou činnosťou zdravotných poisťovní je vykonávanie verejného zdravotného poistenia.

Zdravotné   poistenie   spadá   do   kategórie   verejných   financií.   Povinné   odvody   na verejné zdravotné poistenie nie sú majetkom zdravotných poisťovní - tieto s nimi v súlade so zákonnými   podmienkami   hospodária   a   zabezpečujú   svojim   poistencom   zdravotnú starostlivosť.

Novela zákona o zdravotných poisťovniach nezmenila systém verejného zdravotného poistenia, ale len zabezpečila súlad tohto zákona so zákonom o rozpočtových pravidlách verejnej správy...“.

Vychádzajúc z § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach treba podľa vlády „Všetky zdravotné poisťovne pri výkone svojej činnosti... vnímať ako inštitúcie založené na presne   vymedzený   účel.“. Vláda   v   tejto   súvislosti   poukazuje   na   §   2   ods.   2   zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej   len   „zákon   o   zdravotnom   poistení“),   podľa   ktorého „Vykonávanie   verejného zdravotného poistenia je činnosť vo verejnom záujme, pri ktorej sa hospodári s verejnými prostriedkami2“, ako aj § 2 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, z ktorého   vyplýva,   že   za   verejné   prostriedky   sa   považujú   všetky   finančné   prostriedky, s ktorými hospodária všetky subjekty verejnej správy.

Na   tomto   základe   vláda   konštatuje,   že «Zdravotná   poisťovňa   je   pri   vykonávaní povinného verejného zdravotného poistenia špecializovanou finančnou inštitúciou (subjekt verejnej správy podľa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy) hospodáriacou s verejnými   zdrojmi.   Vzhľadom   na   špecifické   postavenie   zdravotnej   poisťovne,   resp. skutočnosť,   že   zdravotná   poisťovňa   nakladá   s   verejnými   zdrojmi,   zákon   o   zdravotných poisťovniach už v znení účinnom od 1. januára 2005 striktne ustanovil v § 2 ods. 5, že „Zdravotná poisťovňa nesmie vykonávať inú činnosť ako činnosť podľa § 6.“. Podľa § 6 ods. 13 zákona č. 581/2004 Z. z. „Zdravotná poisťovňa môže prijímať úvery alebo pôžičky iba v súlade s osobitným predpisom 30) a po predchádzajúcom súhlase úradu“. Osobitným predpisom je zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy...

Zdravotné poistenie jednoznačne spadá do kategórie verejných financií. Mylný názor navrhovateľa,   že   zdravotné   poisťovne   sú   komerčné   poisťovne   so   všetkými   atribútmi komerčných poisťovní, a že poistné príspevky poistencov sú majetkom akcionárov týchto spoločností,   a   že   hlavným   cieľom   činnosti   zdravotných   poisťovní   je   dosahovanie   zisku s nárokom akcionárov na jeho voľné použitie vyplýva z nesprávneho výkladu postavenia a hospodárenia zdravotných poisťovní v systéme verejného zdravotného poistenia len preto, že sú akciovými spoločnosťami. Podľa § 2 ods. 2 zákona o zdravotných poisťovniach „Na zdravotné poisťovne sa vzťahuje Obchodný zákonník ak tento zákon neustanovuje inak.“. Aj v zmysle citovaného ustanovenia (účinného od 1. januára 2005) zdravotnú poisťovňu (ktorá je založená na účely vykonávania verejného zdravotného poistenia - § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach) nemožno považovať za podnik s ekonomickou činnosťou, t. j. za „klasickú komerčnú akciovú spoločnosť“.».

Vláda vo svojom stanovisku ďalej tvrdí, že verejné zdravotné poistenie je vyňaté z hospodárskej   súťaže,   pričom   argumentuje   okrem   iného   znením   §   2   ods.   2   zákona č. 136/2001 Z. z. o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, podľa ktorého „Tento zákon sa vzťahuje na všetky činnosti a konania podnikateľov, ktoré obmedzujú alebo môžu obmedzovať   súťaž,   okrem   prípadov   obmedzovania   súťaže   zo   strany   podnikateľov,   ktorí poskytujú služby vo verejnom záujme podľa osobitného predpisu, ak uplatňovanie tohto zákona znemožňuje fakticky alebo právne plniť ich úlohy podľa osobitného predpisu.“.Podľa   vlády „Zdravotné   poistenie   patrí   k   tým   spoločenským   vzťahom,   ktoré   vo verejnom záujme sú vyňaté z hospodárskej súťaže. Je to dané účelom zdravotného poistenia a jeho právnou podstatou... Zdravotné poisťovne sú vo verejnom (základnom) povinnom zdravotnom poistení iba sprostredkovateľmi plnenia záväzku štátu voči jednotlivcovi.“. Argumentujúc aj nálezom ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 13/97 vláda ďalej tvrdí, že „V Slovenskej republike je zavedené od roku 1994 pluralitne zdravotné poistenie, ktoré nikdy nepôsobilo a ani v súčasnosti nepôsobí v trhovom prostredí, a preto sa na výkon verejného zdravotného poistenia nevzťahuje hospodárska súťaž... Vzhľadom na to, že sa nezmenil   charakter   verejného   zdravotného   poistenia   (teda   neprešlo   z   verejného   na súkromné ako napríklad v Holandsku), lebo sa nezmenila Ústava SR ani Listina základných práv   a   slobôd,   tak   sa   na   výkon   verejného   zdravotného   poistenia   nevzťahujú   pravidlá hospodárskej   súťaže.   Samotná   zmena   právneho   postavenia   zdravotných   poisťovní   na akciové spoločnosti na túto skutočnosť nemá vplyv, pretože zo zákona vyplýva, že zdravotné poisťovne   sú   zriadené   na   vykonávanie   verejného   zdravotného   poistenia   vo   verejnom záujme...“.

Vo   vzťahu   k   námietke   skupiny   poslancov,   že   napadnutá   právna   úprava   je retroaktívna,   vláda   argumentuje,   že „Schválenú   novelu   možno   označiť   za   nepriamo retroaktívnu právnu úpravu, ktorá je v právnom štáte prípustná. Takáto retroaktivita sa neuplatňuje ako pravidlo, ale ako výnimka. Jej uplatneniu musí zodpovedať test ústavnosti, v   ktorom   sa   skúma   proporcionalita   dvoch   protikladných   záujmov   a   to   záujmu   na zabezpečenie právnej istoty a zachovaní nadobudnutých práv a záujmu na slobodnej tvorbe práva   zákonodarnou   mocou   v   prospech   zabezpečenia   spoločenských   potrieb.   Takémuto testu ústavnosti novela zákona o zdravotných poisťovniach plne zodpovedá, nakoľko v nej bol zakotvený princíp pozitívnej zmeny, ktorý spočíva v tom, že z kladného hospodárskeho výsledku   dosiahnutého   hospodárením   zdravotných   poisťovní   bude   zrealizovaná   úhrada zákonom garantovaného rozsahu zdravotnej starostlivosti. To znamená, že všetky odvedené príspevky na verejné zdravotné poistenie, okrem tých, ktoré zákon vymedzil na správnu réžiu (3,5 % z príjmov pred prerozdelením), budú slúžiť na úhradu zdravotnej starostlivosti. Z tohto faktu je nespochybniteľné, že prijatá novela nepôsobí v neprospech poistenca a ani poskytovateľa zdravotnej starostlivosti.

Ďalej bol v nej zakotvený princíp legitimity spočívajúci v tom, že legislatívna zmena bola vykonaná z dôvodu všeobecného záujmu (verejného záujmu) a z dôvodu zosúladenia zákona o zdravotných poisťovniach s Ústavou SR, s Listinou základných ľudských práv a slobôd, so zákonom o rozpočtových pravidlách verejnej správy, so zákonom o Štátnej pokladnici   a   so   zákonom   o   rozsahu   zdravotnej   starostlivosti   uhrádzanej   na   základe verejného   zdravotného   poistenia   a   o   úhradách   za   služby   súvisiace   s   poskytovaním zdravotnej starostlivosti.

V neposlednom rade v nej bol zakotvený princíp zákazu ľubovôle, spočívajúci v tom, že   schválená   právna   úprava   má   pozitívny   dopad   na   účastníkov   verejného   zdravotného poistenia, nakoľko sa novelou zabezpečuje viac finančných prostriedkov pre poskytovateľov zdravotnej   starostlivosti   vo   forme   vyšších   úhrad   zdravotnej   starostlivosti   za   poistencov a tým aj zreálnenie platieb.“.

Podľa stanoviska vlády „Prijatou novelou nedošlo k porušeniu právnej istoty a ani k ohrozeniu vlastníckeho práva, nakoľko ústavná ochrana vlastníckeho práva (čl. 20 Ústavy SR)   sa   vzťahuje   na   vlastníctvo   už   existujúceho   majetku   a   nie   na   právo   na   získanie vlastníctva...“.

Vo   vzťahu   k   námietke,   že   napadnutou   právnou   úpravou   došlo   k   neprípustnému zásahu do práva na podnikanie, vláda vo svojom stanovisku uvádza: „Prijatou novelou zákona nedošlo k ohrozeniu práva na podnikanie, pretože investícia a jej úspešnosť pri činnosti zdravotných poisťovní nie je chránená článkom 35 ods. 1 Ústavy SR, ako ani nie je chránené   právo   na   zisk   vo   všeobecnosti.   Zdravotné   poisťovne   majú   právo   podnikať v individuálnom   zdravotnom   poistení,   kde   dosiahnutý   zisk   nepodlieha   regulácii   zákona o zdravotných   poisťovniach   a   zákona   o   rozsahu   zdravotnej   starostlivosti   uhrádzanom z verejného zdravotného poistenia, ale riadi sa režimom Obchodného zákonníka...“Vláda vo svojom stanovisku ďalej tvrdí, že „Prijatá novela zákona o zdravotných poisťovniach nemá charakter diskriminačného opatrenia, ani vyvlastnenia, znárodnenia, alebo iného obdobného opatrenia a rovnako neznemožňuje investície na území Slovenskej republiky.

Zdravotné   poisťovne   vykonávajú   svoju   činnosť   na   základe   zákonom   splnených podmienok (zákon o zdravotných poisťovniach) a vydaného povolenia (licencie) zo strany Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou a vykonávajú ju striktne podľa pravidiel a   podmienok   zákona   o   zdravotných   poisťovniach,   v   ktorom   je   vyjadrených   množstvo povinností a   aj obmedzení.   Spôsob nakladania   s kladným   hospodárskym výsledkom   pri zabezpečovaní   verejného   zdravotného   poistenia   je   len   ďalšou   legálnou   a   prirodzenou podmienkou (regulácia verejných zdrojov), pretože zdravotné poisťovne sú ako subjekty podieľajúce sa na výkone verejnej správy sprostredkovateľmi základného ľudského práva vyplývajúceho z Ústavy SR a z Listiny základných ľudských práv a slobôd, a to práva na zabezpečenie zdravotnej starostlivosti cestou verejného zdravotného poistenia.

Prijatou   novelou   sa   v prvom   rade   zosúladila   vnútroštátna   legislatíva,   odstránila nesprávna aplikačná prax,   spočívajúca najmä v navodení stavu,   že povinné odvody na verejné   zdravotné   poistenie   sa   dňom   pripísania   na   účet   zdravotnej   poisťovne   stávajú automaticky   jej   súkromným   vlastníctvom,   s   ktorým   môže   zdravotná   poisťovňa   voľne nakladať, podľa uváženia majiteľov - akcionárov zdravotných poisťovní...“.

Vo vzťahu k namietanému porušeniu čl. 1 dodatkového protokolu vláda vo svojom stanovisku po analýze relevantnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj „ESĽP“)   konštatuje,   že „...   Prijatím   novely   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   však nedošlo   k   vyvlastneniu   ani   k   znárodneniu,   ale   k legitímnemu   uplatneniu   regulačných právomocí štátu, ktoré nekolidujú s výkonom vlastníckych práv nad majetkom zahraničného vlastníka, nakoľko nedochádza k odňatiu majetku (vyvlastneniu) na základe regulačných opatrení. Keďže nedochádza k odňatiu majetku, nevzniká nárok na odškodnenie.“.V záverečnej (sumarizačnej) časti stanoviska vlády sa uvádza: „V   nadväznosti   na   uvedené   skutočnosti   a   na   účely   tohto   stanoviska   je   potrebné definovať hranicu medzi opatreniami zo strany štátu spočívajúcimi v regulácii kladného hospodárskeho výsledku dosiahnutého pri hospodárení s povinnými odvodmi na verejné zdravotné poistenie a vykonávaním majetkových práv akcionára zdravotnej poisťovne a či v dôsledku tejto podmienky prijatej v novele zákona o zdravotných poisťovniach vzniká nárok na odškodnenie.

Odňatie   majetku   (vyvlastnenie,   znárodnenie)   na   základe   regulačných   opatrení predstavuje osobitne citlivú oblasť vzhľadom na skutočnosť, že mnohé regulačné opatrenia zo strany štátu môžu ovplyvňovať hodnotu súkromného majetku...

Čo sa týka čiastok odškodnenia, je potom potrebné rozlišovať medzi štandardnou výškou odškodnenia na jednej strane, a spôsobom výpočtu tejto čiastky na strane druhej. Problematika výšky odškodnenia je súčasťou medzinárodných investičných zmlúv prakticky vždy, zatiaľ čo metódam výpočtu sa venuje menšia pozornosť. Otázky primeranej výšky a spôsobu   výpočtu   odškodnenia   za   znárodnenie   alebo   vyvlastnenie   sú   v   konkrétnych prípadoch   na   medzinárodnej   úrovni   spravidla   predmetom   komplikovaných   sporov. Opatrenia v súlade s národnou legislatívou sú plne v právomoci príslušnej krajiny, na medzinárodnej   úrovni   však   môžu   byť   ich   výsledkom   spory   o   primeranosti   odškodnenia vzhľadom na odlišný prístup rôznych krajín k problematike.

Prijatím novely zákona o zdravotných poisťovniach však nedošlo k vyvlastneniu ani znárodneniu, ale k legitímnemu uplatneniu regulačných právomocí štátu, ktoré nekolidujú s výkonom vlastníckych práv nad majetkom zahraničného vlastníka, pretože nedochádza k odňatiu   majetku   (vyvlastneniu)   na   základe   regulačných   opatrení.   Keďže   nedochádza k odňatiu   majetku,   nevzniká   ani   nárok   na   odškodnenie.   V   reakcii   na   argumenty navrhovateľa, že došlo k zásahu do pokojného užívania majetku je potrebné uviesť, že

a) právo na zisk nie je legitímnym očakávaním,

b) poistný kmeň nemôže byť predmetom obchodovania za účelom dosiahnutia zisku,

c) zdravotná poisťovňa nie je podnikom,

d)   licencie   zdravotným   poisťovniam   neboli   novelou   zákona   o   zdravotných poisťovniach odňaté,

e) nedošlo k odňatiu akcií akcionárom zdravotných poisťovní. Tam,   kde   dochádza   v   dôsledku   konfliktu   s   princípmi   súkromného   vlastníctva k narušeniu práv alebo očakávaní vlastníkov opierajúcich sa o platnú legislatívu, môže štátu   vzniknúť   povinnosť   vyplatiť   odškodné.   Ak   sú   však   príslušné   opatrenia   dôsledkom uplatnenia regulačnej právomoci štátu vo verejnom záujme, povinnosť vyplatiť odškodné nemusí vzniknúť dokonca ani pri vyvlastnení...

Novelou zákona o zdravotných poisťovniach nebolo ohrozené právo na podnikanie, pretože pri výkone verejného zdravotného poistenia nejde o podnikanie ale o hospodárenie s verejnými prostriedkami za podmienok vyšpecifikovaných zákonom. Zdravotné poisťovne môžu vykonávať individuálne zdravotné poistenie v súlade so zákonnými podmienkami, kde dosiahnutý zisk nie sú povinné reinvestovať do úhrad za poskytnutú zdravotnú starostlivosť. Doterajšia investícia zdravotných poisťovní nie je chránená článkom 35 ods. 1 Ústavy SR a právo   dosiahnuť   zisk   na   základe   vynaložených   investícií   nebolo   zakázané.   Bol   len precizovaný   spôsob   ako   naložiť   s   kladným   hospodárskym   výsledkom   pri   hospodárení s verejnými financiami. Prostriedky určené na správnu réžiu sú vlastníctvom zdravotnej poisťovne.

Prijatou   novelou   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   sa   sledoval   verejný   záujem a zosúlaďoval   sa   stav   s   vnútroštátnou   legislatívou   z   hľadiska   postavenia   zdravotných poisťovní ako subjektov verejnej správy (zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy) hospodáriacich s prostriedkami verejného zdravotného poistenia v súlade s ustanoveniami zákona   č.   577/2004   Z.   z.   o   rozsahu   zdravotnej   starostlivosti   uhrádzanej   na   základe verejného   zdravotného   poistenia   a   o   úhradách   za   služby   súvisiace   s   poskytovaním zdravotnej starostlivosti v znení neskorších predpisov.

Nemožno klásť na rovnakú úroveň hospodárenie zdravotných poisťovní s verejným zdrojmi   s   poskytovateľmi   zdravotníckych   služieb   a   zdravotníckym   tovarom,   kde v obmedzenom rozsahu platia pravidlá podnikania, ako pri akýchkoľvek iných službách a tovaroch. V prípade povinného sociálneho zdravotného poistenia (podobne ako pri správe daní,   alebo   povinného   sociálneho   dôchodkového   poistenia)   ide   o   správu   verejných prostriedkov, ktorá v žiadnom prípade nie je podnikateľskou činnosťou. Treba rozlišovať medzi   zdravotníckymi   službami   a   tovarmi   na   jednej   strane   a   zdravotným   poistením   na druhej strane.“

V.

Kľúčové okruhy problémov a ich analýza

Z predmetu konania vymedzeného návrhom skupiny poslancov a návrhom okresného súdu, ako aj z argumentácie uplatnenej v týchto návrhoch vyplynuli tieto kľúčové okruhy problémov, ku ktorým musel pri svojom rozhodovaní ústavný súd zaujať stanovisko:

1.   Otázka   právneho   postavenia   zdravotnej   poisťovne   ako   právneho   subjektu založeného na účely vykonávania verejného zdravotného poistenia [podnikateľský subjekt alebo špecializovaná finančná inštitúcia, resp. subjekt verejnej správy spravujúci účelovo určené verejné financie s obmedzeným priestorom pre výkon podnikateľskej činnosti (vo sfére individuálneho zdravotného poistenia)];

2. Problém spätných účinkov napadnutej právnej úpravy, t. j. § 15 ods. 6 v spojení s § 86d zákona o zdravotných poisťovniach (pravá alebo nepravá retroaktivita) a ich ústavná akceptovateľnosť;

3. Identifikácia zásahov do vlastníckeho práva, práva na ochranu majetku a práva na podnikanie   zdravotných   poisťovní   napadnutou   právnou   úpravou   a   ich   ústavná akceptovateľnosť;

4. Namietaný nesúlad napadnutých ustanovení zákona o zdravotných poisťovniach s čl.   18,   čl.   49,   čl.   54   a   čl.   63   Zmluvy   o   fungovaní   EÚ   a   právomoc   ústavného   súdu rozhodovať o ňom v konaní podľa čl. 125 ústavy.

V.1 K právnemu postaveniu zdravotných poisťovní

Podľa § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach (v pôvodnom znení) zdravotná poisťovňa je akciová spoločnosť2) so sídlom na území Slovenskej republiky založená na účely   verejného   zdravotného   poistenia,3) ktorá   vykonáva verejné   zdravotné   poistenie   na základe povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia (ďalej len „povolenie“)._________

2) § 154 Obchodného zákonníka.

3) § 56 ods. 1 Obchodného zákonníka.

Pôvodné   znenie   §   2   ods.   1   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   bolo   zmenené zákonom   č.   530/2007   Z.   z.   (napadnutá   novela   zákona   o   zdravotných   poisťovniach) a v aktuálne   platnom   a   účinnom   znení   znie   takto:   „Zdravotná   poisťovňa   je   akciová spoločnosť2) so   sídlom   na   území   Slovenskej   republiky   založená   na   účely   vykonávania verejného   zdravotného   poistenia3) na   základe   povolenia   na   vykonávanie   verejného zdravotného poistenia (ďalej len „povolenie“).

_________

2) § 154 Obchodného zákonníka.

3) § 56 ods. 1 Obchodného zákonníka.

Z   porovnania   pôvodného   a   platného   a   účinného   znenia   §   2   ods.   1   zákona o zdravotných poisťovniach možno vyvodiť, že zmena vykonaná zákonom č. 530/2007 Z. z. nemala zásadný vplyv na základné vymedzenie právneho postavenia zdravotných poisťovní (aj v dôvodovej správe k parlamentnej tlači č. 363 je charakterizovaná len ako „legislatívno-technická zmena“).

Z citovaných ustanovení § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach (v pôvodnom i v súčasne platnom znení) vyplýva, že zákon o zdravotných poisťovniach ustanovil pre zdravotné poisťovne právnu formu akciovej spoločnosti. V osobitnej časti dôvodovej správy k vládnemu návrhu zákona o zdravotných poisťovniach (parlamentná tlač č. 651) sa v tejto súvislosti   okrem   iného   uvádza: „Jedným   zo   základných   pilierov   návrhu   zákona   je postavenie zdravotných poisťovní ako akciových spoločností, t. j. spoločností súkromného práva.   Ide   o podstatnú   zmenu   oproti   platnej   právnej   úprave,   podľa   ktorej   zdravotné poistenie vykonávajú zdravotné poisťovne – verejnoprávne inštitúcie.“

Právne   postavenie   zdravotných   poisťovní   podrobnejšie   špecifikujú   ďalšie ustanovenia § 2 zákona o zdravotných poisťovniach, z hľadiska predmetu tohto konania treba vziať do úvahy predovšetkým odseky 2 a 5 (znenie týchto ustanovení nebolo dosiaľ zmenené ani doplnené).

Podľa § 2 ods. 2 zákona o zdravotných poisťovniach sa na zdravotné poisťovne vzťahuje Obchodný zákonník, ak tento zákon neustanovuje inak.

Podľa § 2 ods. 5 zákona o zdravotných poisťovniach zdravotná poisťovňa nesmie vykonávať inú činnosť ako činnosť podľa § 6.

Zo znenia ustanovení § 2 ods. 2 a 5 zákona o zdravotných poisťovniach možno v spojení   s   §   6   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   vyvodiť   rozdiely   medzi   právnym postavením   zdravotných   poisťovní   ako   akciových   spoločností   od   iných   (klasických) akciových spoločností, ktoré spočívajú

a)   len   v   subsidiárnom   uplatnení   Obchodného   zákonníka   na   zdravotné   poisťovne (odsek 2) a

b)   v   zákonom   taxatívne   vymedzenom   okruhu   činností   zdravotných   poisťovní (odsek 5 v spojení s § 6).

Pri   hľadaní   odpovede   na   právnu   charakteristiku   zdravotných   poisťovní   má   pre interpretáciu textu § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach nezanedbateľný význam aj poznámka pod čiarou k odkazu 3, a to napriek tomu, že vo všeobecnosti platí, že poznámka pod   čiarou   nemá   bezprostredný   normatívny   charakter.   Na   druhej   strane   ale   nemožno spochybňovať, že poznámka pod čiarou uvedená v texte právneho predpisu predstavuje dôležitú   „normatívnu“   informáciu,   ktorá   má   význam   z   hľadiska   interpretácie   príslušnej právnej normy. V danom prípade § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach odkazuje na §   56   ods.   1   Obchodného   zákonníka,   podľa   ktorého   «Obchodná   spoločnosť   (ďalej   len „spoločnosť“) je právnickou osobou založenou za účelom podnikania. Spoločnosťami sú verejná obchodná spoločnosť, komanditná spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť. Spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť môžu byť založené aj za iným účelom, pokiaľ to osobitný zákon nezakazuje.».

Citovaný text § 56 ods. 1 Obchodného zákonníka, na ktorý odkazuje § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach, v danom prípade príliš nenapomáha jeho interpretácii, naopak skôr ju sťažuje, pretože z ich vzájomnej väzby možno v zásade dospieť k dvom odlišným   záverom.   V   prípade,   ak sa   pri   interpretácii   §   2   ods.   1   zákona o zdravotných poisťovniach zohľadní aj (a hlavne) jeho väzba na prvú vetu § 56 ods. 1 Obchodného zákonníka,   tak   môže   byť   výsledkom   interpretácie   právny   záver,   v   zmysle   ktorého   je zdravotná poisťovňa síce právnym subjektom založeným „aj za iným účelom“ („... na účely vykonávania   verejného   zdravotného   poistenia“),   ale   zároveň   ide   aj   o   právny   subjekt založený na účely podnikania, t. j. subjekt, ktorý môže aj podnikať. Naopak, ak sa pri interpretácii § 2 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach položí dôraz na tretiu vetu § 56 ods. 1 Obchodného zákonníka, tak možno dospieť aj k záveru, že zdravotná poisťovňa je právnym subjektom založeným na účely vykonávania verejného zdravotného poistenia, t. j. taký,   ktorý   nebol   založený   na   účely   podnikania,   a   teda   podnikať   nemôže,   resp.   len v obmedzenej miere v kontexte s okruhom činností, ktoré zdravotná poisťovňa v zmysle § 6 zákona o zdravotných poisťovniach môže vykonávať.

Naznačené   rozdielne   prístupy   k   interpretácii   právneho   postavenia   zdravotných poisťovní   sa   zreteľne   prejavujú   v   právnych   názoroch   formulovaných   na   jednej   strane v návrhu skupiny poslancov (a v zásade aj v návrhu okresného súdu) a na druhej strane v stanoviskách vlády a národnej rady.

Aj keď návrh skupiny poslancov neobsahuje podrobnejšiu argumentáciu týkajúcu sa právneho   postavenia   zdravotných   poisťovní,   z   jeho obsahu možno   celkom   jednoznačne vyvodiť, že skupina poslancov považuje zdravotné poisťovne za podnikateľské subjekty, ktoré môžu, resp. mohli do nadobudnutia účinnosti napadnutej novely zákona o zdravotných poisťovniach   vykonávať podnikateľskú činnosť, a to aj vo sfére verejného zdravotného poistenia,   čo   výslovne   na   otázku   sudcu   spravodajcu   potvrdil   právny   zástupca   skupiny poslancov na ústnom pojednávaní konanom 31. marca 2010. V prospech tohto právneho záveru   možno   zreteľne   argumentovať   „historickým“   výkladom;   poukazom   na   príslušne časti   dôvodovej   správy   k   vládnemu   návrhu   zákona   o   zdravotných   poisťovniach (parlamentná tlač č. 651). V jej časti týkajúcej sa § 2 sa okrem iného uvádza: «Jedným zo základných   pilierov   návrhu   zákona   je   postavenie   zdravotných   poisťovní ako   akciových spoločností,   t.   j.   spoločností   súkromného   práva. Ide   o podstatnú   zmenu oproti platnej právnej   úprave,   podľa   ktorej   zdravotné   poistenie   vykonávajú   zdravotné   poisťovne   – verejnoprávne inštitúcie.

Zdravotné   poisťovne   ako   podnikateľské   subjekty   v   trhovom   prostredí   budú motivované na znižovaní týchto nákladov možnosťou vytvárania zisku, ktorý bude závisieť od   znižovania   nákladov   pri   „nákupe“   zdravotnej   starostlivosti   a   služieb   súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a na znižovaní nákladov na prevádzku zdravotných poisťovní na strane druhej. Základnými nástrojmi znižovania nákladov a hospodárnejšieho nakladania   s   prostriedkami   verejného   zdravotného   poistenia sú   regulované   trhové prostredie a zdravá   konkurencia   predovšetkým   medzi zdravotnými poisťovňami, ktoré budú mať záujem nakupovať od poskytovateľov zdravotnej starostlivosti a poskytovateľov služieb súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti kvalitnú zdravotnú starostlivosť a kvalitné služby za cenu, ktorá je konkurenčná.»

Na inom mieste tejto dôvodovej správy (časť, v ktorej sa odôvodňuje zmena právnej formy zdravotných poisťovní) sa najmä uvádza: „Predložený návrh zákona vytvára také prostredie   pre   činnosť   zdravotných   poisťovní,   v   ktorom   zdravotné   poisťovne   budú   na základe kvality svojich poistných služieb súťažiť o poistencov. Ak zdravotná poisťovňa bude   hospodáriť   tak,   že   dosiahne   zisk,   so   zostatkom   bude   môcť   nakladať   v   zmysle platných   právnych   predpisov   ako   každý   podnikateľský   subjekt. V   rámci   uvedeného konceptu poskytovania verejného zdravotného poistenia aj naďalej zostáva možnosť štátu vykonávať verejné zdravotné poistenie prostredníctvom ním založenej zdravotnej poisťovne, v ktorej bude jediným alebo jedným z viacero akcionárov.“

Rovnako tak v prospech tohto právneho záveru, na základe ktorého boli súkromné zdravotné   poisťovne   v   zmysle   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   chápané   ako podnikateľské subjekty, možno argumentovať aj aplikačnou praxou minimálne v období od nadobudnutia   účinnosti   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   do   nadobudnutia   účinnosti napadnutej novely zákona o zdravotných poisťovniach.

V   stanoviskách   vlády   a   národnej   rady   tvorí   problematika   vymedzenia   právneho postavenia zdravotných poisťovní podstatnú časť argumentácie. V stanovisku vlády sa po analýze príslušných právnych noriem okrem iného uvádza: „... Zdravotná poisťovňa je pri vykonávaní   povinného   verejného   zdravotného   poistenia   špecializovanou   finančnou inštitúciou   (subjekt   verejnej   správy   podľa   zákona   o   rozpočtových   pravidlách   verejnej správy)...

Mylný   názor   navrhovateľa,   že   zdravotné   poisťovne   sú   komerčné   poisťovne   so všetkými atribútmi komerčných poisťovní, a že poistné príspevky poistencov sú majetkom akcionárov   týchto   spoločností,   a   že   hlavným   cieľom   činnosti   zdravotných   poisťovní   je dosahovanie zisku s nárokom akcionárov na jeho voľné použitie vyplýva z nesprávneho výkladu postavenia a hospodárenia zdravotných poisťovní v systéme verejného zdravotného poistenia len preto, že sú akciovými spoločnosťami...“

V stanovisku národnej rady sa k právnemu postaveniu zdravotných poisťovní najmä uvádza: «...   pokiaľ   ide   o   vykonávanie   verejného   zdravotného   poistenia   nemôžeme zdravotnú   poisťovňu   považovať   za   „klasickú   komerčnú   akciovú   spoločnosť“. Zákon č. 581/2004 Z. z. je vo vzťahu, k Obchodnému zákonníku lex specialis, takže sa na úpravu zdravotných poisťovní použije len v prípade, ak zákon č. 581/2004 Z. z. neustanovuje inak (§ 2 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z.). Hoci má zdravotná poisťovňa právnu formu akciovej spoločnosti, nemôže podľa § 2 ods. 5 zákona č. 581/2004 Z. z. vykonávať inú činnosť okrem činností   uvedených   v   §   6   tohto   zákona,   t.   j.   môže   vykonávať   len   činnosti   súvisiace s vykonávaním verejného zdravotného poistenia a ďalšie činnosti taxatívne uvedené v § 6 ods.   12   zákona   č.   581/2004   Z.   z...   Zdravotná   poisťovňa   je   pri   vykonávaní   verejného zdravotného   poistenia   subjektom   verejnej   správy   podľa   zákona   č.   523/2004   Z.   z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov narábajúcou s verejnými zdrojmi. Uvedené len dokazuje skutočnosť osobitného postavenia zdravotných poisťovní ako akciových spoločností.»

Dôvodová   správa   k   napadnutej   novele   zákona   o   zdravotných   poisťovniach (parlamentná tlač č. 363) obsahuje obdobnú právnu charakteristiku zdravotnej poisťovne: «Zdravotná   poisťovňa   je   pri   vykonávaní   povinného   verejného   zdravotného   poistenia špecializovanou finančnou inštitúciou (subjektom verejnej správy podľa zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 523/2004 Z. z.“) narábajúcou s verejnými zdrojmi. Pri tejto činnosti ju možno vnímať len ako inštitúciu založenú na presne vymedzený účel s právnym postavením akciovej spoločnosti.»

Ústavný   súd   v   súvislosti   s   uvedeným   konštatuje,   že   právne   názory   obsiahnuté v stanoviskách vlády a národnej rady predstavujú tiež jednu z možných a v zásade ústavne konformnú   interpretáciu   §   2   ods.   1   zákona   o   zdravotných   poisťovniach.   Argumentácia obsiahnutá v dôvodovej správe k napadnutej novele zákona o zdravotných poisťovniach, ktorej   korešponduje   aj   argumentácia   v   stanoviskách   národnej   rady   a vlády,   je   založená predovšetkým   na   tvrdení   o   nedostatočnej   legislatívnej   „sklbenosti“   pôvodného   znenia zákona   o   zdravotných   poisťovniach   s   inými   právnymi   predpismi   (napr.   zákonom o rozpočtových   pravidlách   verejnej   správy   či   zákonom   o   zdravotnom   poistení).   Táto argumentácia má aj podľa názoru ústavného súdu racionálny základ a naznačuje legislatívnu „nedokonalosť“ pôvodného znenia zákona o zdravotných poisťovniach. Úlohou ústavného súdu v danom prípade ale nie je posudzovanie legislatívnych nedostatkov pôvodného znenia zákona   o   zdravotných   poisťovniach,   ale   ústavnej   akceptovateľnosti   právnej   úpravy zavedenej jeho novelizáciou, ktorej súčasťou je i § 15 ods. 6 napadnutý návrhom skupiny poslancov, ako aj návrhom okresného súdu.

V posudzovaných súvislostiach ústavný súd zdôrazňuje, že ani prípadné stotožnenie sa   s   argumentáciou   vlády,   resp.   národnej   rady   týkajúcou   sa   právneho   postavenia zdravotných   poisťovní,   ktorá   vychádza   z   platnej   a   účinnej   právnej   úpravy,   nemusí mechanicky   predurčovať   záver   o   súlade   napadnutej   právnej   úpravy   s   označenými ustanoveniami ústavy (ako to možno vyvodiť z nadväzujúcej argumentácie vlády a národnej rady, pozn.), keďže z hľadiska úvah o prípadnom porušení právnej istoty, resp. legitímnych očakávaní   zdravotných   poisťovní   je   rozhodujúci   výklad   dotknutých   ustanovení   zákona o zdravotných poisťovniach a súvisiacich právnych predpisov podľa ich pôvodného znenia, t. j. nie podľa ich v súčasnosti platného a účinného znenia. Naopak, v konečnom dôsledku akceptácia takejto interpretácie môže vyznieť v neprospech záveru vlády a národnej rady, že napadnutá   právna   úprava   je   v   súlade   s   označenými   ustanoveniami   ústavy,   dohovoru a Zmluvy o   fungovaní EÚ.   Ústavný súd totiž pripúšťa,   že zákonodarca   môže v záujme ochrany legitímneho verejného záujmu (napr. ochrany poistencov) pristúpiť aj k zásadnejšej zmene   systému   verejného   zdravotného   poistenia,   musí   to   však   primeraným   spôsobom odôvodniť   a   realizovať   v   ústavou   ustanovených   limitoch,   pričom   musí   okrem   iného prihliadnuť aj na ujmu, ktorú tým spôsobí právnym subjektom, ktoré sa v dobrej viere na vykonávaní   verejného   zdravotného   poistenia   do   nadobudnutia   účinnosti   novej   právnej úpravy podieľali, a ústavne akceptovateľným spôsobom sa s ňou vysporiadať.

Z   tohto   hľadiska   citované   časti   dôvodovej   správy   k   vládnemu   návrhu   zákona o zdravotných poisťovniach (parlamentná tlač č. 651) v konfrontácii s citovanými časťami dôvodovej   správy   k   vládnemu   návrhu   napadnutej   novely   zákona   o   zdravotných poisťovniach (parlamentná tlač č. 363) podporujú záver, že jej účelom bolo podstatným spôsobom zmeniť právne postavenie zdravotných poisťovní oproti ich právnemu postaveniu podľa pôvodnej právnej úpravy, a to bez ohľadu na to, že išlo o legislatívnu zmenu, ktorá sa výslovne nedotkla   (aspoň nie podstatným spôsobom) § 2 ods.   1 zákona o zdravotných poisťovniach.   Ak   totiž   boli   zdravotné   poisťovne   podľa   dôvodovej   správy   k   vládnemu návrhu   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   výslovne   označené   ako „podnikateľské subjekty“, ktoré „v   trhovom   prostredí   budú   motivované   na   znižovaní   týchto   nákladov možnosťou vytvárania zisku“, a v dôvodovej správe k vládnemu návrhu napadnutej novely zákona   o   zdravotných   poisťovniach   boli   charakterizované   ako   špecializované   finančné inštitúcie – subjekty verejnej správy nakladajúce s verejnými zdrojmi založené „na presne vymedzený účel s právnym postavením akciovej spoločnosti“, ktoré môžu v zmysle § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach použiť kladný výsledok hospodárenia v okruhu verejného   zdravotného   poistenia   za   príslušný   kalendárny   rok   len   na   úhradu   zdravotnej starostlivosti, tak ide o podstatnú zmenu právneho postavenia zdravotných poisťovní, ktorú je nevyhnutné preskúmať z hľadiska ústavnej akceptovateľnosti.

Pre ďalšie úvahy ústavného súdu je podstatný záver, že aj pri akceptácii určitej miery „legislatívnej nedokonalosti“ pôvodného znenia zákona o zdravotných poisťovniach, v čase jeho schválenia nikto zásadným spôsobom nespochybňoval skutočnosť, že v jeho zmysle sú zdravotné   poisťovne   právne   subjekty,   ktoré   sú   založené   (zakladajú   sa)   na   účely vykonávania   verejného   zdravotného   poistenia   a   ktoré   sú   z   hľadiska   právnej   formy akciovými   spoločnosťami,   ktoré   plnia   úlohy   (povinnosti)   uložené   im   zákonom o zdravotných poisťovniach (najmä § 15), pričom vykonávajú verejné zdravotné poistenie v konkurenčnom   prostredí   (aj)   pre   účely   dosiahnutia   zisku,   teda   sú   nepochybne   aj podnikateľskými subjektmi.

Práve takáto   interpretácia   právneho postavenia   zdravotných   poisťovní   na základe pôvodného znenia zákona o zdravotných poisťovniach predstavovala kľúčový motivačný faktor pre zakladanie akciových spoločností združujúcich súkromných akcionárov (a ich „kapitálové   investície“),   uchádzajúcich   sa   zákonom   ustanoveným   postupom   o   vydanie povolenia   na   vykonávanie   verejného   zdravotného   poistenia   (§   33   a   nasl.   zákona o zdravotných poisťovniach). Ústavný súd nemá dôvod spochybňovať takúto interpretáciu právneho   postavenia   zdravotných   poisťovní   vychádzajúcu   z   pôvodného   znenia   zákona o zdravotných poisťovniach o to viac, že v takejto podobe sa uplatňovala aj v právno-aplikačnej praxi minimálne do schválenia napadnutej novelizácie zákona o zdravotných poisťovniach.

V.2   K   spätným   účinkom   napadnutej   právnej   úpravy   a   ich   ústavnej akceptovateľnosti

Ústavný súd vo svojej judikatúre zdôrazňuje, že zákaz retroaktivity právnych noriem, ktorý je významnou zárukou ochrany práv fyzických osôb a právnických osôb a ich právnej istoty, patrí k definičným znakom právneho štátu (napr. PL. Ú 16/95). Ústavný súd v tejto súvislosti pripomína, že každý zákon by mal spĺňať požiadavky, ktoré sú vo všeobecnosti kladené na akúkoľvek zákonnú úpravu v právnom štáte a ktoré možno odvodiť z čl. 1 ods. 1 ústavy.   S   uplatňovaním   princípu   právnej   istoty   v   právnom   štáte   sa   spája   požiadavka všeobecnosti, platnosti, trvácnosti, stability, racionálnosti a spravodlivého obsahu právnych noriem (PL. ÚS 15/98), pričom medzi ústavné princípy vlastné právnemu štátu patrí aj zákaz svojvôle v činnosti štátnych orgánov, ako aj zásada primeranosti [proporcionality (PL. ÚS 52/99)].

Ústavný súd v rámci svojej rozhodovacej činnosti štandardne rozlišuje medzi pravou a nepravou retroaktivitou. Vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 28/00 ústavný súd pravú retroaktivitu   vymedzil   ako   stav,   v   ktorom   nová   právna   úprava   neuznáva   oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi vyplývajúcimi z lex priori (napr. PL. ÚS 37/99), resp. ako stav, keď zákon dodatočne a pozmeňujúco zasahuje do už právne uzavretých minulých skutkových a právnych vzťahov (práv a povinností). Za nepravú retroaktivitu ústavný   súd   v   zmysle   svojej   judikatúry   považuje   stav,   v   ktorom   nová   právna   úprava nevytvára   žiadne   právne   účinky   smerujúce   pred   deň   nadobudnutia   účinnosti,   avšak kvalifikuje   tie   právne   úkony,   ku   ktorým   došlo   ešte   pred   nadobudnutím   jej   účinnosti, v dôsledku čoho môže dôjsť k zmene alebo zrušeniu tých právnych účinkov, ktoré boli predtým späté s ich uzavretím (PL. ÚS 38/99, PL. ÚS 28/00). O nepravú retroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00).

Podľa skupiny poslancov ide v posudzovanom prípade o pravú retroaktivitu. V tejto súvislosti sa v jej návrhu výslovne uvádza: „... v tomto prípade pôjde - čo do určitých dôsledkov   -   o pravú   retroaktivitu,   nakoľko   nový   zákon   nerešpektuje   uzavreté   právne vzťahy vytvorené za skoršieho práva. Konkrétne nerešpektuje, že zdravotné poisťovne mali udelené   verejnoprávne   oprávnenie   na   vykonávanie   podnikateľskej   činnosti   v   oblasti verejného   zdravotného   poistenia,   ktoré   im   fakticky   odníma   (tým   že   ho   nahradzuje oprávnením   vykonávať   neziskovú   činnosť,   o   ktoré   však   poisťovne   nežiadali).   Pravá retroaktivita je však zásadne neprípustná.“

Naopak, podľa názoru vlády vyjadreného v jej stanovisku „Schválenú novelu možno označiť za nepriamo retroaktívnu právnu úpravu, ktorá je v právnom štáte prípustná. Takáto retroaktivita sa neuplatňuje ako pravidlo, ale ako výnimka. Jej uplatneniu musí zodpovedať test   ústavnosti, v   ktorom   sa   skúma   proporcionalita   dvoch   protikladných záujmov a to záujmu na zabezpečenie právnej istoty a zachovaní nadobudnutých práv a záujmu   na   slobodnej   tvorbe   práva   zákonodarnou   mocou   v prospech   zabezpečenia spoločenských   potrieb. Takémuto   testu   ústavnosti   novela   zákona   o zdravotných poisťovniach plne zodpovedá, nakoľko v nej bol zakotvený princíp pozitívnej zmeny, ktorý spočíva   v   tom,   že   z   kladného   hospodárskeho   výsledku   dosiahnutého   hospodárením zdravotných   poisťovní   bude   zrealizovaná   úhrada   zákonom   garantovaného   rozsahu zdravotnej starostlivosti. To znamená, že všetky odvedené príspevky na verejné zdravotné poistenie,   okrem   tých,   ktoré   zákon   vymedzil   na   správnu   réžiu   (3,5   %   z   príjmov   pred prerozdelením), budú slúžiť na úhradu zdravotnej starostlivosti...“.

Aj podľa názoru okresného súdu ide v danom prípade „len“ o nepravú retroaktivitu, keďže „nová   právna   úprava   prináša   zmenu   právnych   následkov   uznaných   skutkových podstát a právnych skutočností vzniknutých podľa predchádzajúcej právnej úpravy. Nová právna   úprava   do   budúcnosti   obmedzuje   oprávnenie   akcionárov   podieľať   sa   na   zisku zdravotnej poisťovne, vytvorenom vo verejnom zdravotnom poistení.“.

Ústavný súd sa stotožňuje s názorom vlády i okresného súdu, že v danom prípade ide o   nepravú   retroaktivitu.   Zdravotné   poisťovne   boli   podľa   pôvodného   znenia   zákona o zdravotných poisťovniach a sú aj naďalej (po nadobudnutí účinnosti napadnutej novely zákona o zdravotných poisťovniach) vykonávateľmi zdravotného poistenia (§ 2 ods. 1 tohto zákona), pričom toto právo im nebolo odňaté, len bol modifikovaný jeho obsah, keďže prostredníctvom   §   15   ods.   6   tohto   zákona   sa   im   prikazuje   použiť   kladný   výsledok hospodárenia   v   okruhu   verejného   zdravotného   poistenia   len   na   úhrady   zdravotnej starostlivosti.   Napadnutá   novela zákona   o   zdravotných   poisťovniach   tak uznáva   právne skutočnosti   založené   predchádzajúcou   právnou   úpravou,   avšak   mení   zároveň   právne následky späté s týmito právnymi skutočnosťami, a to pro futuro, po nadobudnutí účinnosti neskoršej právnej úpravy.

Aj   keď   ústavný   súd   nepovažuje   nepravú   retroaktivitu   za   štandardný   vstup   do existujúcich právnych vzťahov (PL. ÚS 28/00), vo svojej doterajšej judikatúre už vyslovil, že   zákonodarca   môže   výnimočne   uplatniť   retroaktívne   ustanovenia   na   úpravu   nových existujúcich právnych stavov, pričom v takom prípade musí preukázať „závažné dôvody všeobecného záujmu, ktoré si môžu vyžiadať alebo odôvodniť prelomenie zásady zákazu spätnej pôsobnosti v prospech slobodnej tvorby právnej úpravy zo strany zákonodarcu“ (PL. ÚS 3/00).

Retroaktívnu právnu úpravu v určitej podobe pripúšťa aj ESĽP, ktorý napr. vo veci Mellacher v. Austria, rozsudok z 19. decembra 1989 (§ 51) uviedol, že „legislatívne musí byť daná možnosť, aby sa prijali opatrenia, ktorými sa zasiahne do ďalšieho vykonávania predtým   uzavretých   zmlúv   (v   danom   prípade   nájomných   zmlúv),   aby   sa   dosiahol požadovaný cieľ“.

Z uvedeného vyplýva, že právna úprava, ktorá „nesie“ znaky nepravej retroaktivity, môže byť považovaná z ústavného hľadiska za prípustnú okrem iného len vtedy, ak na jej prijatie   v   danom   prípade   existovali   (existujú)   závažné   dôvody   všeobecného   záujmu (legitímny verejný záujem), ktoré by ju „ospravedlňovali“ (odôvodňovali).

Pri posudzovaní ústavnej akceptovateľnosti legislatívnej zmeny, ktorá má charakter nepravej   retrokativity,   treba   zároveň   brať   do   úvahy,   či   v   konkrétnych   okolnostiach posudzovaného   prípadu   dôjde   prijatím   novej   právnej   úpravy   zároveň   aj   k   výraznému zhoršeniu doterajšej právnej pozície dotknutých osôb (či už fyzických alebo právnických), pretože v takomto prípade je nová právna úprava minimálne v napätí s princípom ochrany legitímnych   očakávaní.   Pravá   retroaktivita   je   v   porovnaní   s   retroaktivitou   nepravou extrémnym zásahom do princípu právnej istoty. Nepravá retroaktivita môže ale tiež ústavne relevantným   spôsobom   zasiahnuť   do   právnej   istoty,   resp.   do   legitímnych   očakávaní dotknutých   subjektov   práva.   V   tejto   súvislosti   pôsobí   inšpiratívne   napr.   právny   názor Ústavného súdu Slovinskej republiky, podľa ktorého princíp právnej istoty ako komponent právneho   štátu   znamená,   že   v   špecifických   okolnostiach   nesmie   byť   arbitrárne,   bez adekvátneho verejného záujmu zhoršená do budúcnosti právna pozícia jednotlivca (pozri rozhodnutie Ústavného súdu Slovinska, U-I-86/96, časť B.-I., bod 6; dostupné na internete: <www.us-ri.si>.   Za   rovnako   relevantný   treba   v   posudzovanom   kontexte   považovať   aj právny názor ústavného súdu, podľa ktorého z pohľadu retroaktivity právnych noriem je podstatnou otázka ochrany nadobudnutých práv, ktoré by preto neskoršia právna úprava už nemala rušiť, prípadne zhoršovať, ale (a „pro futuro“) len zlepšovať (PL. ÚS 38/99).

Významná časť aktuálnej rozhodovacej činnosti ústavného súdu súvisí s časovou pôsobnosťou právnych noriem (pozri napr. rozhodnutia vo veciach sp. zn. PL. ÚS 1/06, I. ÚS 212/06, PL. ÚS 25/05, PL. ÚS 10/04). V tejto súvislosti ústavný súd považuje za potrebné zdôrazniť,   že   náhle zmeny pravidiel   sú   z   ústavnoprávneho hľadiska   spravidla veľmi   citlivé,   a   preto   im   musí   venovať   náležitú   pozornosť.   Každý   prípad   je   osobitný a vyžaduje si dôkladné a všestranné zhodnotenie z hľadiska všetkých súvisiacich okolností. Náhle zmeny pravidiel súvisia s kategóriami retroaktivity, ochranou legálne nadobudnutých práv   a   legitímnym   očakávaním,   ktorého   účelom   je   garancia   čitateľnosti   správania   sa orgánov   verejnej   moci   a   ktoré   je   z   tohto   hľadiska   potrebné   metodicky   odlišovať   od konceptu legitímneho očakávania, ktorým ESĽP definuje predmet ochrany majetku, a teda aplikovateľnosť čl. 1 dodatkového protokolu (m. m. PL. ÚS 10/06).

Vo   všeobecnej   časti   dôvodovej   správy   k   zákonu   o   zdravotných   poisťovniach (parlamentná tlač č. 651) sa okrem iného uvádza: „Predkladaný návrh zákona vychádza z poznania,   že   pravidlá   trhovej   ekonomiky   sú   vo   svojej   univerzálnosti   aplikovateľné   za presne definovaných podmienok aj na zdravotné poistenie, čím podporuje princíp regulácie ako základného nástroja zdravotnej politiky. Štát tak opúšťa neefektívnu pozíciu producenta a poistiteľa a zameria sa na svoju dominantnú úlohu, ktorou je tvorba zdravotnej politiky, tvorba   pravidiel   hry,   regulácia   a   kontrola,   a   to   vzhľadom   na   skutočnosť,   že   doterajší systém, v ktorom zdravotné poistenie vykonávali verejnoprávne inštitúcie, nedokázal túto činnosť   zabezpečiť   hospodárne.“ Z   citovaného   možno   vyvodiť,   že   k   zásadnej   zmene dovtedy platnej právnej úpravy verejného zdravotného poistenia (zákon č. 273/1994 Z. z.) došlo na základe dôležitého (legitímneho) verejného záujmu spočívajúceho v úsilí vytvoriť taký právny rámec a nástroje zdravotného poistenia, ktoré by vytvorením konkurenčného prostredia, a teda zavedením pravidiel trhovej ekonomiky s adekvátnou ingerenciou štátu (jeho   orgánov)   do   tvorby,   regulácie   a kontroly   výkonu   zdravotného   poistenia,   mali v konečnom   dôsledku   zabezpečiť   poistencom   kvalitnejšie   a   efektívnejšie   poskytovanie zdravotnej   starostlivosti.   Dôležitým   komponentom   novej   právnej   úpravy   zavedenej schválením   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   bola   aj   zmena   pozície   štátu   ako dovtedajšieho monopolného vykonávateľa verejného zdravotného poistenia.

Identifikovať   dôležitý   verejný   záujem   na   zmene   právnej   úpravy   zdravotného poistenia zavedenej zákonom o zdravotných poisťovniach uskutočnenej prostredníctvom jeho novelizácie napadnutej návrhom skupiny poslancov, ako aj návrhom okresného súdu len na základe textu dôvodovej správy (parlamentná tlač č. 363) je zložitejšie už aj z toho hľadiska, že predkladateľka tohto návrhu (vláda) sa v nej zamerala skôr na odôvodňovanie správnosti   navrhovanej   právnej   úpravy   zakotvujúcej   „možnosť“   použitia   kladného hospodárskeho výsledku len na úhradu zdravotnej starostlivosti, resp. na zmenu dovtedy prevládajúcej   interpretácie   právneho   postavenia   zdravotných   poisťovní   ako podnikateľských subjektov vykonávajúcich verejné zdravotné poistenie (ktorej zodpovedala aj   aplikačná   prax),   než   na   spochybňovanie   dôležitého   verejného   záujmu,   ktorý   bol sledovaný schválením zákona o zdravotných poisťovniach (v pôvodnom znení).

Napriek tomu, že v dôvodovej správe k napadnutej novele zákona o zdravotnom poistení nie je explicitne vyjadrený ňou sledovaný verejný záujem, ústavný súd nepovažuje za vhodné len na tomto základe zásadným spôsobom spochybniť ústavnú akceptovateľnosť napadnutej   právnej   úpravy.   Aj   z   obsahu   napadnutej   novely   zákona   o   zdravotných poisťovniach   totiž   možno   implicitne   vyvodiť   minimálne všeobecný   zámer   zákonodarcu zabezpečiť   zmenami   v   platnej   právnej   úprave   poistencom   kvalitnejšie   a   efektívnejšie poskytovanie zdravotnej starostlivosti (t. j. obdobný zámer, aký bol sledovaný pôvodnou právnou   úpravou),   a   to   maximalizáciou   využitia   finančných   prostriedkov   z   verejného zdravotného poistenia na úhradu zdravotnej starostlivosti. Inou otázkou je, či možno týmito zmenami právnej úpravy tento zámer aj efektívne naplniť (k tomu pozri časť V.3.3 tohto nálezu).

Vychádzajúc z uvedeného ústavný súd aj po zohľadnení bona fidea zákonodarcu prítomného pri schvaľovaní napadnutej právnej úpravy považuje za potrebné aj s poukazom na argumentáciu obsiahnutú v návrhu skupiny poslancov (pozri časť I odôvodnenia tohto nálezu) zdôrazniť, že zákonodarca (a ani vláda a národná rada vo svojich stanoviskách k návrhu skupiny poslancov) nedokázal presvedčivým spôsobom preukázať verejný záujem, ktorý   ho   viedol   k   takej   zmene   pôvodného   znenia   zákona   o   zdravotných   poisťovniach, prostredníctvom   ktorej   „odňal“   zdravotným   poisťovniam   právo   autonómne   rozhodovať o použití   kladného   hospodárskeho   výsledku   (zisku)   vytvoreného   vo   sfére   verejného zdravotného poistenia, čím nepochybne zhoršil ich právne postavenie a zároveň vo svojej podstate ak už nie vylúčil, tak aspoň zásadným spôsobom obmedzil pôsobenie princípov trhovej regulácie vo sfére verejného zdravotného poistenia.

V.3 Identifikácia   zásahov   do vlastníckeho   práva,   práva   na ochranu majetku a práva   na   podnikanie   zdravotných   poisťovní   napadnutou   právnou   úpravou   a   ich ústavná akceptovateľnosť

Skupina poslancov, ako aj okresný súd sa svojimi návrhmi okrem iného domáhajú, aby ústavný súd vyslovil, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy, čl. 1 dodatkového protokolu, ako aj čl. 35 ods. 1 ústavy, t. j. namietajú jej nesúlad s ústavou garantovanou ochranou vlastníckeho práva a práva na podnikanie a dohovorom garantovaným právom na ochranu majetku. Preto je úlohou ústavného súdu v prvom rade posúdiť, či napadnutou úpravou mohlo (vôbec) dôjsť k zásahom do vlastníckeho práva, práva na ochranu majetku a práva na podnikanie, a na tom základe zaujať (formulovať) svoj právny   záver   k   tomu,   či   tieto   zásahy   možno   považovať   z   ústavného   hľadiska   za akceptovateľné.

V.3.1 K zásahu do vlastníckeho práva a práva na ochranu majetkuPodľa   názoru   skupiny   poslancov   napadnutá   právna   úprava   predstavuje   ústavne neakceptovateľný zásah do vlastníckeho práva zdravotných poisťovní, ktorého integrálnou súčasťou sú podľa jej tvrdenia aj a) legitímne očakávania, b) poistný kmeň, c) podnik, d) licencie a e) akcie.

Vo   vzťahu   k   legitímnym   očakávaniam   skupina   poslancov   argumentujúc   aj judikatúrou ESĽP [Pine Valley Devehpments Ltd proti Írsku (Séria A č. 222, rok 1991)], konštatuje, že tieto sú v zmysle ustálenej judikatúry ESĽP spôsobilým objektom ochrany podľa   čl.   1   dodatkového   protokolu,   pričom   aj   pri   vykonávaní   verejného   zdravotného poistenia „existujú také základné princípy, na ktorých nemeniteľnosť sa účastníci môžu oprávnene   (legitímne)   spoliehať.   Medzi   takéto   princípy   patrí   nepochybne   aj   ziskovosť (prípadne neziskovosť) vykonávania jednotlivých činností. Pokiaľ sa totiž štát pri prijímaní zákona   č.   581/2004   Z.   z.   v   roku   2004   rozhodol   založiť   systém   verejného   zdravotného poistenia   na   pluralite   súkromných   aj   štátnych   zdravotných   poisťovní   fungujúcich   ako akciové spoločnosti a sprístupniť im zisk ako motiváciu vykonávania tohto poistenia, mohli sa zdravotné poisťovne a ich akcionári pri vstupe do tohto systému, resp. pri svojich ďalších investíciách v rámci pôsobenia v tomto systéme oprávnene spoliehať na to, že ich zisková motivácia nebude ohrozená. Inak by zrejme vôbec nedošlo k tomu, že na trh verejného zdravotného   poistenia   vstúpia   nové   súkromné   poisťovne,   alebo   že   súkromné   poisťovne pôsobiace   na   tomto   trhu   budú   vynakladať   značné   finančné   prostriedky   zamerané   na zvýšenie svojej efektivity..., alebo rozšírenie svojho poistného kmeňa...

... zdravotné poisťovne a ich akcionári sa mohli oprávnene (legitímne) spoliehať na to, že aspoň základné pomery týkajúce sa podmienok vykonávania verejného zdravotného poistenia   zostanú   nezmenené.   Medzi   takéto   základné   podmienky   musíme   zaradiť   aj existenciu   ziskovej   motivácie   zúčastnených   subjektov.   Zásahom   do   takýchto   legitímnych očakávaní   zdravotných   poisťovní   a   ich   akcionárov   je   taká   zmena   právnej   úpravy,   v dôsledku   ktorej   budú   zdravotné   poisťovne   musieť   použiť   svoj   zisk   výlučne   na   úhradu zdravotnej starostlivosti, t.j. nebude možné prípadný zisk zdravotnej poisťovne z verejného zdravotného   poistenia   rozdeliť   medzi   akcionárov   (a   to   v   žiadnom,   ani   minimálnom rozsahu)...“.

Vo   vzťahu   k   poistnému   kmeňu   (ako   súhrnu   potvrdených   prihlášok   na   verejné zdravotné poistenie podľa § 61 ods. 1 zákona o zdravotných poisťovniach) z hľadiska jeho spôsobilosti byť objektom ochrany v zmysle čl. 20 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu skupina   poslancov   argumentuje   jednak   judikatúrou   ESĽP   vo   veciach   Van   Mane   proti Holandsku (rozsudok z 26. júna 1986) a Iatridis proti Grécku (rozsudok z 25. marca 1999), ako   aj   samotným   zákonom   o   zdravotných   poisťovniach,   konkrétne   jeho   §   61   ods.   4, v zmysle ktorého „so súhlasom Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou... možno poistný kmeň previesť na inú zdravotnú poisťovňu, a to aj odplatne [ust. § 61 ods. 5 písm. g) zákona č. 581/2004 Z. z.]. Z toho je zrejmé, že poistný kmeň má pre zdravotnú poisťovňu nepochybnú ekonomickú hodnotu, ktorá sa môže realizovať odplatným prevodom poistného kmeňa   na   inú   poisťovňu.“. Podľa   skupiny   poslancov   poistný   kmeň «...   má   majetkovú hodnotu vtedy a iba vtedy, ak je správa „poistiek“ (poistného kmeňa) vykonávaná ako podnikateľská   činnosť.   Ak   sa   jej   charakter   ex lége   zmení   na   činnosť   neziskovú,   stráca majetkovú hodnotu aj poistný kmeň. Jeho hodnota je totiž obvykle kalkulovaná na základe tzv. výnosovej metódy, ktorá však predpokladá možnosť rozdelenia zisku.».

Skupina   poslancov   argumentuje,   že   aj   podnik   predstavuje   tzv.   inú   majetkovú hodnotu, keďže môže byť predmetom prevodu zmluvou o predaji podniku podľa § 476 a nasl. Obchodného zákonníka alebo vkladom   podniku   podľa   §   59 ods.   4 Obchodného zákonníka a „má nepochybnú ekonomickú hodnotu“, t. j. „predstavuje objekt vlastníctva chránený článkom 20 Ústavy“, pričom „Novela v posudzovanej časti predstavuje tiež zásah do vlastníckeho práva zdravotnej poisťovne k celému jej podniku, ktorému odníma jeho účelové   určenie   -   dosahovanie   zisku,   a   tým   aj   jeho   úžitkovú   hodnotu.   Podniky   živý mechanizmus podnikania podnikateľa, celok (objektivizácia) jeho podnikateľskej činnosti; podnik preto nemôže mať subjekt, ktorý vykonáva činnosť neziskovú, t. j. nepodnikateľskú. Ak potom zákon zakotví obligatórnu neziskovosť činnosti zdravotných poisťovní, priamo (ex lége) ruší podnik ako majetkovú hodnotu...“.

Licenciu podľa názoru skupiny poslancov v danom prípade predstavuje povolenie na vykonávanie verejného zdravotného poistenia, ktoré treba vnímať ako «osobitné oprávnenie na   podnikanie,   o   ktoré   sa   zdravotné   poisťovne   uchádzali   pri   vstupe   na   trh   verejného zdravotného poistenia. Tým, že Novela ako jediný spôsob použitia zisku dosiahnutého pri vykonávaní verejného zdravotného poistenia prikazuje zdravotným poisťovniam uskutočniť úhrady zdravotnej starostlivosti, fakticky im toto vydané oprávnenie na podnikanie odníma a   v   rozpore   s   ich   skoršou   motiváciou   núti   zdravotné   poisťovne   uskutočňovať   verejné zdravotné   poistenie   ako   nepodnikateľskú   činnosť.   Zdravotné   poisťovne   navyše   podľa súčasného znenia zákona č. 581/2004 Z. z. nemajú možnosť vrátiť povolenie na vykonávanie verejného zdravotného poistenia bez toho, aby došlo k ich zrušeniu a následnej likvidácii... Tým sa zo zdravotných poisťovní stávajú „nevoľníci“, ktorí v záujme zachovania svojej existencie musia vykonávať verejné zdravotné poistenie napriek tomu, že im bola odňatá ich zisková motivácia pre túto činnosť.».

Vo vzťahu k akciám ako objektu ochrany vlastníckeho práva, resp. práva na ochranu majetku   skupina   poslancov   poukazujúc   na   judikatúru   ústavného   súdu   (nález   sp.   zn. PL. ÚS 38/95   z   3.   apríla   1996)   a   judikatúru   Európskej   komisie   (rozhodnutie   vo   veci Bramelid a Malmström   proti Švédsku z roku 1982, sťažnosti č.   8588/79 a č.   8589/79) argumentuje, že jedným zo základných práv akcionárov spojených s akciou je „právo na podiel na zisku. Akcionári zdravotných poisťovní však v dôsledku nadobudnutia účinnosti Novely   toto   právo   spojené   s ich   akciami   prakticky   stratia,   keďže   nebude   vôbec   možné dosiahnutý   zisk   medzi   nich   rozdeliť,   ale   jediným   spôsobom   jeho   použitia   budú   úhrady zdravotnej starostlivosti. Pritom vlastnícke právo zahŕňa okrem iného ius fruendi (právo požívať plody a úžitky veci), vrátane civilných plodov (fructus civiles), ktorými sú napr. úroky z vkladov, ale aj výnosy z cenných papierov vrátane dividend z akcií v akciových spoločnostiach. Tohto základného majetkového práva sú akcionári zbavovaní, a to úplne a bez akejkoľvek náhrady.“.

Napadnutú   právnu   úpravu   hodnotí   skupina   poslancov   aj   ako „opatrenie,   ktorým zákonodarca porušil čl. 20 ods. 4 Ústavy, keďže vyvlastnil, resp. prinajmenšom nútene obmedzil vlastnícke právo k majetku,... a to porušením všetkých štyroch kritérií, ktoré má podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy pri vyvlastnení, resp. nútenom obmedzení vlastníckeho práva dodržať“.

Vláda a národná rada sa s tvrdeniami skupiny nestotožňujú, pričom argumentujú predovšetkým   právnym   postavením   zdravotných   poisťovní   ako   špecializovaných finančných   inštitúcií,   ktoré   boli   zriadené   na   účely   vykonávania   verejného   zdravotného poistenia   (pozri   časť   IV.2   tohto   nálezu).   V   stanovisku   národnej   rady   sa   v   súvislosti s tvrdeniami skupiny poslancov o neprípustnom zásahu do vlastníckeho práva navyše okrem iného   uvádza: „zákonným   vymedzením   použitia   kladného   výsledku   hospodárenia   nejde o zásah do vlastníckych práv, pretože nedochádza k odňatiu ani k obmedzeniu nakladania s majetkom.   Ide   o   zákonom   obmedzený   spôsob   spravovania   verejného   zdravotného poistenia (verejných prostriedkov...), nakoľko zdravotné poisťovne si nemôžu v plnej miere uplatňovať   právo   finančné   prostriedky   z   povinného   verejného   zdravotného   poistenia ľubovoľne užívať a disponovať s nimi, ale môžu s nimi nakladať len v súlade so zákonom č. 581/2004 Z. z.“.

Podľa stanoviska vlády „Prijatím novely zákona o zdravotných poisťovniach však nedošlo   k   vyvlastneniu   ani   znárodneniu,   ale   k   legitímnemu   uplatneniu   regulačných právomocí štátu, ktoré nekolidujú s výkonom vlastníckych práv...“. V reakcii na tvrdenie skupiny   poslancov,   že   napadnutou   právnou   úpravou   došlo   k   neprípustného   zásahu   do legitímnych očakávaní, poistného kmeňa, podniku, licencie a akcií ako objektom, ktoré požívajú ochranu v zmysle čl. 20 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu, vláda bez ďalšej argumentácie vo svojom stanovisku len uvádza, že „a) právo na zisk nie je legitímnym očakávaním, b) poistný kmeň nemôže byť predmetom obchodovania za účelom dosiahnutia zisku, c) zdravotná poisťovňa nie je podnikom, d) licencie zdravotným poisťovniam neboli novelou zákona o zdravotných poisťovniach odňaté, e) nedošlo k odňatiu akcií akcionárom zdravotných poisťovní“.

Kľúčovú   argumentáciu   skupiny   poslancov   vyúsťujúcu   do   právneho   záveru,   že napadnutou právnou úpravou došlo k neprípustnému zásahu do vlastníckeho práva a práva na ochranu majetku, bolo potrebné konfrontovať s relevantnou judikatúrou ESĽP týkajúcou sa   ochrany   práva   podľa   čl.   1   dodatkového   protokolu,   ako   aj   doterajšou   judikatúrou ústavného súdu týkajúcou sa ochrany vlastníckeho práva vyplývajúceho z čl. 20 ústavy.

Podľa konštantnej judikatúry ústavného súdu právne názory ESĽP majú „podporný význam pri podávaní výkladu ústavy“ (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 22/00). V nadväznosti na citované ústavný súd poukazuje na svoj právny názor založený na všeobecnom východisku, v zmysle ktorého vykladá a aplikuje čl. 20 ústavy tak, aby jeho výklad a aplikácia boli v súlade s čl. 1 dodatkového protokolu (PL. ÚS 17/00), t. j. v súlade s jeho výkladom a aplikáciou.

Prostredníctvom čl. 1 dodatkového protokolu je chránené jednak právo na pokojné užívanie majetku, ako aj právo nebyť zbavený majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva, ale tiež právo štátov prijímať zákony, ktoré štáty považujú za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút. Túto skutočnosť ESĽP zdôraznil v rozsudku vo veci Sporrong a Lönnroth z 23. septembra 1982, keď uviedol, že čl. 1 dodatkového protokolu v sebe obsahuje tri rôzne pravidlá:   prvé   pravidlo   stanovené   v   prvej   vete   má všeobecnú   povahu a   zahŕňa   princíp pokojného   užívania   majetku;   druhé   pravidlo   obsiahnuté   v   druhej   vete   zahŕňa   prípady pozbavenia majetku; tretie pravidlo stanovené v treťom paragrafe uznáva, že členské štáty sú oprávnené, medzi iným, kontrolovať užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom (§   24   a   §   61).   Tieto   tri   pravidlá   však   nie   sú   „rozdielne“   v tom   zmysle,   že   by   neboli navzájom prepojené. Pri posudzovaní druhého a tretieho pravidla je potrebné prihliadať na prvé pravidlo, ktoré v sebe zahŕňa všeobecný princíp pokojného užívania majetku (James a iní   v. Veľká   Británia,   rozsudok   ESĽP   z   21.   februára   1986,   §   37).   Pri   posudzovaní ktoréhokoľvek pravidla ESĽP sleduje, či namietaný zásah bol v súlade so spravodlivou rovnováhou medzi verejným záujmom a požiadavkami ochrany individuálnych práv (Agosi v. Spojené kráľovstvo, rozsudok ESĽP z 24. októbra 1986, § 48).

Európsky súd pre ľudské práva vykladá a aplikuje čl. 1 dodatkového protokolu tak, že tento článok chráni popri „existujúcom majetku“ aj také „majetkové hodnoty vrátane právnych   nárokov“,   o   ktorých   môže   dotknutá   osoba   tvrdiť,   že   má   aspoň   „legitímne očakávanie“, že bude efektívne požívať svoje majetkové právo (Pine Valley Development Ltd. a iní v. Írsko, rozsudok ESĽP z 29. novembra 1991 a Pressos Compania Naviera S. S. a iní v. Belgicko, rozsudok ESĽP z 20. novembra 1995). Na túto skutočnosť poukázal vo svojej judikatúre aj ústavný súd, keď napr. vo veciach sp. zn. II. ÚS 389/09 alebo sp. zn. II. ÚS   91/2010   uviedol,   že   za   majetok   v   zmysle   čl.   1   dodatkového   protokolu   podľa judikatúry   ESĽP   sa   považuje   nielen   existujúci   majetok   vo   vlastníctve   fyzickej   alebo právnickej osoby, teda veci alebo iné aktíva, ktorých vlastníkom je táto osoba, ale i majetok, nadobudnutie   vlastníctva   ku   ktorému   môže   fyzická   alebo   právnická   osoba   legitímne očakávať, pričom vo viacerých veciach posudzoval existenciu legitímnych očakávaní ako súčasť obsahu práva na majetok nielen z hľadiska práva garantovaného čl. 1 dodatkového protokolu, ale aj z hľadiska základného práva garantovaného čl. 20 ods. 1 ústavy (napr. PL. ÚS 15/08, II. ÚS 91/2010, PL. ÚS 11/08, II. ÚS 389/09, II. ÚS 322/09, III. ÚS 318/08, PL. ÚS 3/08, I. ÚS 205/07).

Na legitímne očakávania je nevyhnutné nazerať aj v kontexte generálneho princípu právneho štátu fixovaného v čl. 1 ods. 1 ústavy, ktorého integrálnou súčasťou je aj princíp právnej   istoty   a   ochrany   dôvery   všetkých   subjektov   práva   v   právny   poriadok   (m.   m. II. ÚS 48/97, PL. ÚS 37/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 25/00, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 6/04 atď.). Ústavný   súd   v   tejto   súvislosti   už   vyslovil   (PL.   ÚS   12/05),   že   v   súlade   s   tendenciami príznačnými   pre   modernú   európsku   konštitucionalistiku   podlieha   z   hľadiska   princípu právnej   istoty   ochrane   aj   tzv.   legislatívne   očakávanie   (legitimate   expectation,   der Vertrauenschutz),   ktoré   je   užšou   kategóriou   ako   právna   istota.   Štát,   aj   keď   nekoná retroaktívne   alebo   nezasiahne   do   nadobudnutých   práv,   môže   vertikálnym   mocenským zásahom,   napríklad   náhlou,   resp.   neočakávanou   zmenou   pravidiel,   na   ktoré   sa   adresáti právnych   noriem   spoliehali,   porušiť   princíp   právneho   štátu.   Ide   o   jeden   z   množstva konkrétnych výrazov princípu materiálneho právneho štátu, v ktorom sú všetci nositelia verejnej moci vrátane parlamentu podriadení ústave a jej princípom. Všeobecný princíp právneho štátu je kľúčový princíp, na ktorom je budovaný celý právny poriadok i celý systém fungovania nášho štátu. Znamená to, že tento princíp sa premieta bez rozdielu do všetkých   oblastí   spoločenského   života.   Ústavný   súd   ako   orgán   ochrany   ústavnosti   je povinný rešpektovať rámec právneho štátu, v ktorom je okrem iného garantovaná právna istota vrátane ochrany legálne nadobudnutých práv, ako aj legitímnych očakávaní, a tiež trvácnosť a stabilita právnych noriem, a je zakázaná svojvôľa v činnosti orgánov verejnej moci, parlament z toho nevynímajúc (PL. ÚS 16/06, m. m. tiež PL. ÚS 12/05).

Najmä   na   základe   spôsobu   reflektovania   ústavných   princípov   v   rozhodovacej činnosti   orgánov   verejnej   moci   možno   rozlišovať   medzi   formálnym   a   materiálnym chápaním   právneho   štátu.   Pri   formálnom   chápaní   právneho   štátu   sa   ústavné   princípy uplatňujú   len   v   limitoch   ústavného   textu   interpretovaného   a   aplikovaného   na   základe gramatických   a   formálno-logických   metód   identifikujúcich   obsah   právnych   predpisov. Takýto prístup napr. znamená, že ak ústavný text výslovne neustanovuje, že určité nároky sú   neodňateľné,   tak   potom   možno   „legitimovať“   akékoľvek   zásahy   štátu   do   nich. Materiálne   chápanie   právneho   štátu   takýto   prístup   vylučuje.   Ústavný   súd   vo   svojej rozhodovacej činnosti zdôrazňuje požiadavku materiálneho prístupu k chápaniu právneho štátu (pozri napr. IV. ÚS 1/07, IV. ÚS 75/08, I. ÚS 57/07, I. ÚS 82/07), ktorý uplatňuje aj pri rozhodovaní o návrhoch skupiny poslancov a okresného súdu.

Ak je atribút legitímneho očakávania úzko prepojený s požiadavkou právneho štátu na zachovávaní právnej istoty, tak by zákonodarca mal za každých okolností v procese prijímania zákonov a zvlášť pri prijímaní ich novelizácií zohľadňovať doterajší právny stav a   všetky   jeho   zmeny   vykonávať   uvážene   a   len   v   takej   miere,   ktorá   je   nevyhnutná   na dosiahnutie vytýčeného cieľa regulácie spoločenských vzťahov v kontexte s legitímnym verejným záujmom. Atribút legitímneho očakávania nemožno v modernom právnom štáte stotožňovať so zákazom zmeny právnej úpravy, ale s potrebou toho, aby zákonodarca pri zmenách právnej úpravy volil také spôsoby, ktoré budú v čo najväčšej miere zohľadňovať fakt,   že   adresáti   právnych   noriem   boli   dosiaľ   nútení   prispôsobovať   svoje   správanie existujúcej právnej úprave (m. m. PL. ÚS 19/08) vychádzajúcej z určitých koncepčných východísk   a   zásad.   Ak   prostredníctvom   novelizácie   zákona   dôjde   k   jeho   zásadnej   – koncepčnej zmene, tak posudzovanie jej ústavnej akceptovateľnosti z hľadiska materiálneho chápania   právneho   štátu   nevyhnutne   musí   zahŕňať   aj   atribút   rešpektovania   legitímnych očakávaní.

Ak   už   ústavný   súd   dospel   k   záveru,   že   v   zmysle   pôvodného   znenia   zákona o zdravotných poisťovniach boli zdravotné poisťovne právne subjekty, ktoré vykonávajú verejné zdravotné poistenie v konkurenčnom prostredí aj na účely dosiahnutia zisku (pozri časť V.1 tohto nálezu), tak potom príkaz použiť zisk (kladný hospodársky výsledok) len na úhradu   zdravotnej   starostlivosti   zavedený   napadnutou   právnou   úpravou   (novelizáciou zákona o zdravotných poisťovniach uskutočnenou zákonom č. 530/2007 Z. z.) nepochybne predstavuje podľa názoru ústavného súdu zásadný – koncepčný zásah do dovtedy platnej právnej úpravy. Ak bola pôvodná koncepcia zákona o zdravotných poisťovniach založená na   oprávnení   zdravotných   poisťovní   autonómne   rozhodovať   o   použití   zisku   (kladného hospodárskeho   výsledku)   vytvoreného   v   okruhu   verejného   zdravotného   poistenia,   tak odňatie tohto práva nepochybne predstavuje zásah do ich legitímnych očakávaní. Nemožno totiž relevantným spôsobom spochybniť tvrdenie skupiny poslancov, že v opačnom prípade by „zrejme vôbec nedošlo k tomu, že na trh verejného zdravotného poistenia vstúpia nové súkromné   poisťovne,   alebo   že   súkromné   poisťovne   pôsobiace   na   tomto   trhu   budú vynakladať   značné   finančné   prostriedky   zamerané   na   zvýšenie   svojej   efektivity...,   alebo rozšírenie svojho poistného kmeňa...“.

Rovnako tak podľa   názoru   ústavného súdu   predstavuje napadnutá   právna úprava negatívny zásah do ďalších majetkových hodnôt, ktorými disponovali zdravotné poisťovne, resp. ich akcionári na základe získaného povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia, predovšetkým akcií, keďže nepochybne jedným zo základných práv akcionárov je právo na podiel na zisku. Ústavný súd v tejto súvislosti pripomína, že v zmysle judikatúry ESĽP   pod   pojem   majetok   patria   aj   spoločenské   podiely   či   akcie   v   obchodných spoločnostiach (pozri napr. Sté S a T. c. Švédsko, rozsudok ESĽP z 11. decembra 1986). Rovnako tak napadnutou právnou úpravou došlo podľa názoru ústavného súdu v zhode s tvrdeniami skupiny poslancov nepochybne aj k podstatnej modifikácii obsahu samotného povolenia   na   vykonávanie   verejného   zdravotného   poistenia   (licencie),   pričom   navyše nemožno vylúčiť jej nepriamy negatívny dopad aj na poistencov z hľadiska poskytovania zdravotnej starostlivosti, keďže zdravotné poisťovne stratili ziskovú motiváciu.

Vo vzťahu k ochrane majetku zaručenej čl.   1 dodatkového protokolu ESĽP síce poukazuje na základný   limitujúci   faktor,   ktorým   je súkromnoprávny   charakter   majetku, ktorý sa však nemusí strácať ani vtedy, ak ho vlastnia osoby spojené s verejnou mocou alebo ak ide o majetok patriaci do skupiny verejných prostriedkov.   V prípade splnenia podmienky   súkromnoprávneho   charakteru   majetku   (táto   podmienka   v   posudzovanom prípade   z hľadiska   majetku súkromných   zdravotných   poisťovní   nepochybne splnená je, pozn.)   ESĽP   vykladá   pojem   „majetok“   autonómne,   čo   znamená,   že   klasifikácia vo vnútroštátnom   práve   má   len   druhotný   význam   (napr.   Bývalý   grécky   kráľ   a   ostatní v. Grécko,   rozhodnutie   z 23.   novembra   2000,   §   60;   Wiggins   v.   Spojené   kráľovstvo, rozsudok   ESĽP   z   8.   februára   1978).   V   každom   jednotlivom   prípade   je   potrebné   preto skúmať, či okolnosti prípadu posudzované ako celok priznávajú sťažovateľovi (dotknutej osobe) právo na skutočný záujem chránený podľa čl. 1 dodatkového protokolu (Iatridis proti Grécku, rozsudok ESĽP z 25. marca 1999; Hamer proti Belgicku, 1997).

Ústava   rozlišuje   z   hľadiska   zásahov   do   vlastníckeho   práva   medzi   vyvlastnením a núteným obmedzením (čl. 20 ods. 4). Podľa judikatúry ESĽP na účely čl. 1 dodatkového protokolu pojem „vyvlastnenie“ nezahŕňa iba formálne vyvlastnenie, ale aj opatrenia, ktoré možno označiť za vyvlastnenie de facto [Fredin v. Sweden (No. 1), sťažnosť č. 12033/86, rozsudok   z   18.   februára   1991,   §   42,   pozri   aj   Sporrong   and   Lönnroth,   rozsudok   ESĽP 23. septembra   1982,   §   63].   Porušenie   čl.   1   dodatkového   protokolu   nemusí   nastať   iba odňatím   majetku.   Aj   obmedzovanie   vlastníka,   ktoré   má   určitú   kvalitu,   môže   znamenať nelegitímny   zásah   [ESĽP   v   tejto   súvislosti   napr.   vo   veci   Velosa   Barreto   v.   Portugal, sťažnosť   č.   18072/91,   rozsudok   z   21.   novembra   1995   uviedol:   „Obmedzenie sťažovateľovho práva zrušiť nájomnú zmluvu (tenant´s lease) zakladá kontrolu užívania majetku v zmysle odseku 2 článku 1 dodatkového protokolu.“ (§ 35)]. Vyvlastnením podľa judikatúry ESĽP môže byť aj pozbavenie dispozičného práva s majetkom (Mellacher a iní v. Rakúsko, rozsudok ESĽP z 19. decembra 1989, § 44).

Z uvedeného vyplýva, že ESĽP pri aplikácii čl. 1 dodatkového protokolu interpretuje v ňom obsiahnutý pojem „zbaviť majetku“ extenzívne tak, aby sa ochrana vzťahovala nielen na vyvlastnenie majetku, ale aj na obmedzenie vlastníckych práv. Tento prístup zohľadňuje vo   svojej   judikatúre   aj   ústavný   súd.   V   súvislosti   s   posudzovaným   prípadom   treba pripomenúť, že ústavný súd už vo svojej judikatúre reflektoval právny názor, podľa ktorého právne účinky obmedzenia vlastníckych   práv môžu nastať aj vtedy, keď sa   vlastníkovi uloží, aby s vyvlastnenou vecou sám nakladal ustanoveným spôsobom v prospech tretej osoby (PL. ÚS 23/06). Hranica medzi jednotlivými druhmi zásahov do vlastníckeho práva nemusí   byť   vždy   ostrá   a   zreteľná.   Úlohou   ústavného   súdu   je   posúdiť,   o   aký   zásah v posudzovanom   prípade   ide,   a   či   je   z   ústavného   hľadiska   akceptovateľný   (m.   m. PL. ÚS 23/06).

Ešte predtým treba poukázať na to, že ani ochrana pred zbavením majetku v zmysle čl. 1 dodatkového protokolu nie je absolútna, v zmysle jeho druhej vety štát môže zbaviť niekoho   majetku   na   základe   zákona   v   prípade   verejného   záujmu   pri   rešpektovaní všeobecných zásad medzinárodného práva. Ide o výnimočné opatrenie, ktorého adekvátnosť posudzuje   ESĽP   najmä   z   pohľadu   a)   existencie   verejného   záujmu,   b)   spravodlivého vyrovnania vo vzťahu k odškodneniu, c) dodržania procesných pravidiel.

Európsky súd pre ľudské práva tiež akceptuje, že zákonodarca má veľkú voľnosť (margin   of   appreciation)   vo   vykonávaní   hospodárskej   a   sociálnej   politiky,   rešpektuje spôsob, akým chápe imperatívy „verejného záujmu“, s výnimkou prípadov, keď úsudku zákonodarcu   zjavne   chýba   rozumný   základ.   Prevod   majetku   pri   sledovaní   legitímnych sociálnych, hospodárskych alebo iných politík môže byť „vo verejnom záujme“ dokonca aj vtedy, ak spoločnosť nemá priamy úžitok alebo prospech z prevedeného majetku (James a iní v. Veľká Británia, rozsudok ESĽP z 21. februára 1986).

Kategorickým imperatívom pri posudzovaní zásahov štátu do ústavou garantovaných práv je hľadanie spravodlivej rovnováhy medzi potrebami verejného alebo všeobecného záujmu a ochranou fyzických osôb a právnických osôb. Pri zásahoch do vlastníckeho práva, či   už   ide   o   vyvlastnenie   alebo   jeho   nútené   obmedzenie,   má   z   tohto   hľadiska   zásadný význam, či k nim dôjde v spojení s adekvátnou náhradou poskytnutou dotknutým osobám, ktorá   je   v   rozumnom   vzťahu   k   hodnote   vyvlastňovaného   majetku,   resp.   k   miere   jeho „znehodnotenia“ spôsobeného jeho núteným obmedzením. V opačnom prípade totiž vzniká disproporčný zásah, ktorý nie je v súlade s čl. 1 dodatkového protokolu ani s čl. 20 ods. 4 ústavy, pričom odňatie vlastníctva vo verejnom záujme bez náhrady v zásade nemožno ospravedlniť   ani   v   celkom   výnimočných   prípadoch.   Ustanovenie   čl.   20   ods.   4   ústavy, rovnako ako čl. 1 dodatkového protokolu negarantuje právo na plnohodnotnú náhradu za každých okolností, keďže legitímne ciele „verejného záujmu“ môžu vyžadovať náhradu v menšej ako trhovej hodnote (Sväté kláštory v. Grécko, rozsudok ESĽP z 9. decembra 1994). Legitímne ciele „vo verejnom záujme“ ako opatrenia hospodárskej reformy alebo opatrenia navrhnuté na dosiahnutie väčšej sociálnej spravodlivosti si môžu vyžiadať nižšie odškodné   ako v plnej trhovej   hodnote   (James a   iní   v.   Veľká Británia,   rozsudok   ESĽP z 21. februára   1986).   Nedostatok   kompenzácie,   resp.   jej   neexistencia   nemá   eo   ipso   za následok, že odňatie majetku je porušením čl. 1 dodatkového protokolu (pozri použitím argumentu a contrario rozsudok ESĽP z 31. októbra 1995 vo veci Papamichalopoulos a iní v. Grécko, § 36). Vždy ale treba preskúmať, či namietaná právna úprava predstavuje pre dotknuté osoby neprimeranú, resp. neúmernú záťaž.

Skupina   poslancov   namieta,   že   došlo   k   vyvlastneniu,   resp.   „prinajmenšom“ nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, pričom obe „formy“ obmedzenia   vlastníckeho   práva   sú   dovolené   len   po   splnení   kumulatívnych   podmienok (nevyhnutná miera, verejný záujem, na základe zákona a za primeranú náhradu).

Obsahom vlastníckeho práva je oprávnený predmet svojho vlastníctva držať, užívať, požívať   jeho   plody   a   úžitky   a   nakladať   s   ním.   Pri   vyvlastnení   dôjde   k   zmene   osoby vlastníka. Pri obmedzení vlastníctva nedôjde k zmene osoby vlastníka. Dôjde len k zásahu do rozsahu oprávnení vyplývajúcich z obsahu ústavou zaručeného práva vlastniť majetok (II. ÚS 8/97). Z čl. 20 ods. 4 ústavy vyplýva, že zásah do vlastníckeho práva či už formou vyvlastnenia, alebo formou núteného obmedzenia vlastníckeho práva môže byť z ústavného hľadiska akceptovateľný len vtedy, ak k nemu dôjde vo verejnom záujme a v nevyhnutnej miere, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.

Ústavný   súd   sumarizujúc   svoje   predchádzajúce   úvahy   konštatoval,   že   v   danom prípade došlo podľa jeho názoru napadnutou právnou úpravou k nútenému obmedzeniu vlastníckeho   práva   súkromných   zdravotných   poisťovní,   resp.   ich   akcionárov   formou zásadného   obmedzenia   ich   možnosti   disponovať   s   vlastnými   akciami   ako   majetkovými hodnotami,   ktoré   tvoria   integrálnu   súčasť   ich   vlastníckeho   práva.   Zároveň   došlo   aj k zásadnej   modifikácii   obsahu   ich   povolenia   na   vykonávanie   verejného   zdravotného poistenia   (licencie),   pričom   išlo   o   taký   legislatívny   zásah,   ktorý   zásadným   spôsobom zasiahol   do   ich   legitímnych   očakávaní   spojených   s   výkonom   ich   majetkových   práv. Zákonodarca   pritom   vykonal tento zásah do   vlastníckeho práva neštátnych   zdravotných poisťovní bez akejkoľvek kompenzácie (primeranej náhrady). Tieto skutočnosti naznačujú, že išlo o zásah, ktorý nerešpektoval limity vyplývajúce z čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy ani práva garantované čl. 1 dodatkového protokolu.

Napriek   uvedenému   považoval   ústavný   súd   za   vhodné   vysloviť   svoj   definitívny právny záver k ústavnej akceptovateľnosti zásahu štátu do vlastníckych (majetkových) práv neštátnych   (súkromných)   zdravotných   poisťovní   a   ich   akcionárov,   ku   ktorému   došlo napadnutým ustanovením § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach až na základe výsledkov   testu   proporcionality,   ktorému   je   v   záujme   objektívnosti   a   všeobecnej akceptovateľnosti jeho rozhodnutia žiaduce napadnutú právnu úpravu podrobiť.

V.3.2 K zásahu do práva na podnikaniePodľa   skupiny   poslancov   napadnutá   právna   úprava   spočívajúca   v   obmedzení „použitia zisku len na úhradu zdravotnej starostlivosti je neoddiskutovateľne protiústavným zásahom do základného práva na podnikanie podľa čl. 35 ods. 1 Ústavy. Aj keď sa tohto práva možno domáhať len v medziach zákona, ktorý ho vykonáva, pri jeho obmedzovaní sa musí dbať na jeho podstatu a zmysel. Podstatou a zmyslom práva podnikať je dosahovanie zisku s možnosťou si tento zisk ponechať (viď ust. § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka).“.Podľa vlády „Novelou zákona o zdravotných poisťovniach nebolo ohrozené právo na podnikanie, pretože pri výkone verejného zdravotného poistenia nejde o podnikanie ale o hospodárenie s verejnými prostriedkami za podmienok vyšpecifikovaných zákonom...“. Národná   rada   vo   svojom   stanovisku   v   súvislosti   s   namietaným   porušením   práva podnikať   okrem   iného   s   poukazom   na   právny   názor   ústavného   súdu,   podľa   ktorého „... čl. 35   ods.   1   ústavy   sa   nevťahuje   na   právne   postavenie   právnických   osôb“ (PL. ÚS 13/97), argumentovala tvrdením, že právo podnikať sa podľa ústavy zaručuje len fyzickým osobám.

Ústavný   súd   považoval   za   potrebné   v   prvom   rade   reagovať   na   argumentáciu obsiahnutú v stanovisku národnej rady. Právo podnikať a uskutočňovať zárobkovú činnosť sa v zmysle čl. 35 ods. 1 ústavy zaručuje každému. Právny názor, podľa ktorého sa čl. 35 ods. 1 ústavy nevzťahuje na právnické osoby, vyjadrený vo veci sp. zn. PL. ÚS 13/97, ktorým argumentuje vo svojom stanovisku národná rada, založil ústavný súd v označenej veci na základnom východisku, v zmysle ktorého „ústava zaručuje fyzickým osobám len tie práva, ktoré im výslovne priznáva“. Toto základné východisko ústavný súd korigoval už vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 15/98, keď uviedol, že „Právnickým osobám nemôžu patriť tie základné práva a slobody, ktoré sú svojou podstatou späté výlučne s ľudskými bytosťami (napr. právo na život podľa čl. 15 ústavy alebo právo na ochranu pred mučením – čl.   16   ods. 2   ústavy).   Nárok   právnických   osôb   na   ďalšie   práva   zaručené   ústavou   treba hodnotiť podľa podstaty namietaného práva.“ (m. m. tiež PL. ÚS 37/99). Na základe tohto (korigovaného)   východiska   potom   ústavný   súd   vo   svojej   následnej   judikatúre   celkom zreteľne priznal   ochranu vyplývajúcu   zo   základného   práva   na podnikanie   vo   viacerých svojich rozhodnutiach aj právnickým osobám (pozri najmä PL. ÚS 37/99, ale aj I. ÚS 55/00, I. ÚS 56/00, III. ÚS 10/01, PL. ÚS 13/09). Na tomto základe možno konštatovať, že právny názor, ktorým argumentuje vo svojom stanovisku národná rada, bol následnou judikatúrou ústavného   súdu   už   zjavne   prekonaný,   a   preto   ústavný   súd   vychádzal   aj   v   tejto   veci z východiska, že právo podnikať sa v zmysle čl. 35 ods. 1 ústavy zaručuje každému, teda nielen fyzickým osobám, ale aj právnickým osobám, t. j. v danom prípade aj súkromným zdravotným poisťovniam ako akciovým spoločnostiam.

Základné práva a slobody, ktoré sú obsahom druhej hlavy piateho oddielu ústavy (hospodárske, sociálne a kultúrne práva), a teda aj právo podnikať, sú zaručené v limitoch ustanovených v čl. 51 ústavy, podľa ktorého domáhať sa práv uvedených v čl. 35, čl. 36, čl. 37 ods. 4, čl. 38 až čl. 42 a čl. 44 až čl. 46 ústavy možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú. Zo vzájomnej spojitosti druhej hlavy piateho oddielu a čl. 51 ústavy vyplýva, že základné právo alebo slobodu priznanú v tomto oddiele ústavy možno uplatniť   len   v   rozsahu   ustanovenom   zákonom.   Znamená   to,   že   ústava   poskytuje zákonodarcovi určitý priestor pre voľnú úvahu (uváženie), v akom rozsahu, kvalite a za akých   podmienok   bude   garantovať   základné   práva   a   slobody   upravené   v   druhej   hlave piatom   oddiele   ústavy,   t.   j.   za   akých   podmienok   Slovenská   republika   prijme   zákony ustanovujúce   podmienky   uplatnenia   práv   uvedených   v   čl.   51   ústavy.   Voľnú   úvahu zákonodarcu pri prijímaní týchto zákonov nemožno ale chápať absolútne; jej limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch a požiadavke chrániť ústavne hodnoty.

Ústavný súd sa vo svojej judikatúre vyjadril aj k ústavným limitom, ktoré obmedzujú možnosti zásahov do ústavou garantovaných práv a slobôd všeobecne vrátane zásahov do práv garantovaných čl. 35 ods. 1 ústavy. V tejto súvislosti ústavný súd napr. v náleze sp. zn. PL.   ÚS   67/07   zo   6.   februára   2008   uviedol,   že   pri   obmedzovaní,   ako   aj   ustanovovaní podmienok   podnikania   a   uskutočňovania   inej   zárobkovej   činnosti   musí   zákonodarca rešpektovať ústavné limity, ktoré okrem iného, a predovšetkým, spočívajú v rešpektovaní ústavných   princípov,   a   zároveň   na   inom   mieste   zdôraznil,   že   obmedzujúci   zásah   do základných práv a slobôd musí rešpektovať princíp proporcionality, pričom „obmedzenie, resp. zasahovanie do ústavou chránených práv a slobôd, a teda aj do základného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť podľa čl. 35 ods. 1 ústavy, je ústavne akceptovateľné len vtedy, ak je ustanovené zákonom, zodpovedá niektorému ustanovenému legitímnemu cieľu a je nevyhnutné v demokratickej spoločnosti na dosiahnutie sledovaného cieľa,   t.   j.   ospravedlňuje   ho   existencia   naliehavej   spoločenskej   potreby   a   primerane (spravodlivo) vyvážený vzťah medzi použitými prostriedkami a sledovaným cieľom“ (m. m. pozri tiež PL. ÚS 3/00, I. ÚS 4/02, I. ÚS 36/02 alebo I. ÚS 193/03).

Ústava   nepochybne   umožňuje,   aby   sa   určité   spoločenské   vzťahy,   resp.   činnosti vo verejnom záujme vylúčili z hospodárskej súťaže. Ústavný súd akceptuje, že k takýmto spoločenským   vzťahom   môže   patriť   aj   verejné   zdravotné   poistenie.   Práve   na   tomto koncepčnom základe bol založený zákon č. 273/1994 Z. z., čo reflektoval aj ústavný súd vo svojom   rozhodnutí   PL.   ÚS   13/97,   v   ktorom   okrem   iného   uviedol,   že „Zdravotné poistenie a dôchodkové poistenie patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré vo verejnom záujme   sú   vyňaté   z   hospodárskej   súťaže...“. Zákon   č.   273/1994   Z.   z.   bol   ale   zrušený a nahradený   zákonom   o   zdravotnom   poistení,   ktorý   dovtedy   existujúcu   koncepciu zdravotného   poistenia   zásadným   spôsobom   zmenil,   pričom   v   rámci   novej   koncepcie ustanovenej   týmto   zákonom   bolo   aj   verejné   zdravotné   poistenie   zahrnuté   do   sféry hospodárskej súťaže. Túto skutočnosť okrem iného (a hlavne) potvrdzujú aj príslušné časti dôvodovej správy k vládnemu návrhu zákona o zdravotných poisťovniach (parlamentná tlač č. 651) citované v časti V.1 tohto nálezu, v ktorej ústavný súd už formuloval svoj právny záver, v zmysle ktorého bolo možné (súkromné) zdravotné poisťovne minimálne v čase do nadobudnutia   účinnosti   novely   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   napadnutej posudzovaným návrhom skupiny poslancov a tiež návrhom okresného súdu charakterizovať ako akciové spoločnosti, ktoré vykonávajú verejné zdravotné poistenie v konkurenčnom prostredí (aj) na účely dosiahnutia zisku, a teda aj ako podnikateľské subjekty.

Právo   podnikať   je   upravené   vo   viacerých   zákonoch,   prostredníctvom   ktorých   sa zabezpečuje vykonanie čl. 35 v spojení s čl. 51 ods. 1 ústavy. K týmto zákonom treba zaradiť najmä Obchodný zákonník a zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský   zákon)   v   znení   neskorších   predpisov.   V   posudzovanom   prípade   zákon o zdravotných poisťovniach tak v pôvodnom znení, ako aj v aktuálnom znení odkazuje v už citovanom § 2 ods. 1 v súvislosti s vymedzením právnej formy zdravotnej poisťovne ako akciovej spoločnosti na právnu úpravu obsiahnutú v Obchodnom zákonníku.

Podľa § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka podnikaním sa rozumie sústavná činnosť vykonávaná samostatne podnikateľom vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť za účelom dosiahnutia zisku.

Z citovaného ustanovenia § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka možno nepochybne vyvodiť,   že   podstatou   a   základným   zmyslom   podnikania   je   dosahovanie   zisku,   pričom z povahy veci vyplýva, že jeho súčasťou je aj právo podnikateľských subjektov autonómne rozhodovať   o   jeho   použití.   Ak   sa   napadnutým   §   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach   zdravotným   poisťovniam   ako   subjektom   oprávneným   vykonávať   aj podnikateľskú   činnosť   odňala   možnosť   autonómne   rozhodovať   o   použití   kladného hospodárskeho   výsledku   (zisku)   vytvoreného   vo   sfére   verejného   zdravotného   poistenia, resp. ustanovil príkaz použiť ho len na úhrady zdravotnej starostlivosti, tak v danom prípade nepochybne ide o zásah do práva na podnikanie, ktorý je zároveň zásahom do jeho podstaty a zmyslu. Aj v prípade, ak by tento zásah bol vykonaný v dôležitom verejnom záujme, bolo by ho možné rovnako ako v prípade zásahu do vlastníckeho práva podľa názoru ústavného súdu ospravedlniť len v prípade poskytnutia primeranej náhrady (kompenzácie) za finančné a   iné   prostriedky,   ktoré   zdravotné   poisťovne,   resp.   ich   akcionári   do   sféry   zdravotného poistenia v dobrej viere vložili, a to napriek tomu, že na rozdiel od zásahov do vlastníckeho práva (čl. 20 ods. 4 ústavy) to ústava výslovne nepožaduje. Táto požiadavka v podmienkach materiálne   chápaného   právneho   štátu   vyplýva   z   ústavy   vyvoditeľného   kategorického imperatívu   spočívajúceho   v   nevyhnutnosti   zabezpečiť   spravodlivú   rovnováhu   medzi potrebami verejného alebo všeobecného záujmu a ochranou fyzických osôb a právnických osôb,   ktorých   sa   predmetný   zásah   štátu   či   už   priamo,   alebo   nepriamo   dotýka   (m.   m. PL. ÚS 7/96, II. ÚS 59/97, III. ÚS 169/03, PL. ÚS 15/06 atď.).

Na základe analýzy platného a účinného znenia zákona o zdravotných poisťovniach ústavný súd v zhode so skupinou poslancov konštatuje, že zákonodarca odňatie možnosti autonómne rozhodovať o použití kladného hospodárskeho výsledku (zisku) vytvoreného vo sfére verejného zdravotného poistenia súkromným zdravotným poisťovniam žiadnym spôsobom   nekompenzoval.   Táto   skutočnosť   už sama   osebe   signalizuje,   že §   15   ods.   6 zákona o zdravotných poisťovniach nie je v súlade s čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy. Rovnako ako v prípade zásahu do vlastníckych (majetkových) práv súkromných zdravotných poisťovní a ich akcionárov, ku ktorému došlo napadnutým ustanovením § 15 ods.   6   zákona   o   zdravotných   poisťovniach,   ústavný   súd   považuje   za   potrebné   aj   svoj definitívny záver o ústavnej akceptovateľnosti zásahu do základného práva podľa čl. 35 ods. 1   ústavy,   ku   ktorému   došlo   označeným   ustanovením   zákona   o   zdravotných poisťovniach, podmieniť výsledkami testu proporcionality.

V.3.3 K rešpektovaniu proporcionality pri zásahoch do legálne nadobudnutých práv a legitímnych očakávaní zdravotných poisťovní a ich akcionárov spôsobených napadnutou právnou úpravou

Podľa   stabilizovanej   judikatúry   ústavného   súdu   musí   zásah   do   ústavou garantovaných práv vychádzať z princípu proporcionality, ktorý je vlastný právnemu štátu, zvlášť jeho materiálnemu chápaniu. Podstatu a obsah princípu proporcionality ústavný súd vymedzil už v náleze sp. zn. PL. ÚS 3/00 z 24. apríla 2001, v ktorom uviedol: „Tento princíp   predovšetkým   znamená   primeraný   vzťah   medzi   cieľom   (účelom)   sledovaným štátom a použitými prostriedkami. V týchto súvislostiach cieľ (účel) sledovaný štátom smie byť sledovaný; prostriedky, ktoré štát použije, smú byť použité; použitie prostriedkov na dosiahnutie   účelu   je   vhodné;   použitie   prostriedkov   na   dosiahnutie   účelu   je   potrebné a nevyhnutné.

Kritérium   alebo princíp   vhodnosti   znamená, že stav,   ktorý   štát   vytvorí   zásahom, a stav, v ktorom treba sledovaný cieľ vidieť ako uskutočnený, sa nachádzajú vo vzájomnej súvislosti: cieľ musí byť v súlade s prostriedkom.

Nevyhnutnosť znamená, že neexistuje iný stav, ktorý štát bez veľkej námahy môže rovnako vytvoriť, ktorý občana zaťažuje menej a ktorý súvisí so stavom, v ktorom treba sledovaný účel pokladať za uskutočnený. Inými slovami, cieľ nesmie byť dosiahnuteľný rovnako účinným, ale menej zaťažujúcim prostriedkom.“

Podľa   skupiny   poslancov   napadnutá   právna   úprava   predstavuje   neprimeraný (neproporcionálny) zásah do vlastníckeho práva, keďže najmä nie je

a)   spôsobilá   naplniť   účel   ním   sledovaný   („...   podnikateľské   subjekty,   ktoré   boli založené   s   cieľom   prevádzkovať   zdravotné   poistenie   ako   podnikanie,   nemôžu   byť motivované k lepšiemu a účelnejšiemu využívaniu zdrojov poistenia, keď podnikateľsky účel tejto činnosti je právnou úpravou popretý a je im vnucovaný neziskový účel, pre ktorý túto činnosť nevykonávajú.“),

b)   nevyhnutná   („...   Na   dosiahnutie   sledovaných   cieľov   mohol   teda   zákonodarca použiť   aj   miernejšie   opatrenie,   ktoré   by   úplne   nenegovalo   základné   práva   zdravotných poisťovní a ich akcionárov“),

c) primeraná („primeraná v užšom zmysle“ podľa terminológie použitej skupinou poslancov,   pozn.),   keďže «štát   okrem   zbavenia   zdravotných   poisťovní   ich   primárnej motivácie pôsobenia na trhu verejného zdravotného poistenia im navyše ukladá povinnosť „služby“ vo svoj prospech bez akejkoľvek odmeny...».

Národná rada sa vo svojom stanovisku s argumentáciou skupiny poslancov týkajúcou sa   proporcionality   zásahu   do   legálne   nadobudnutých   práv   zdravotných   poisťovní podrobnejšie   nezaoberá,   čo   vyplýva   zrejme   z   ňou   prezentovaného   názoru   na   právne postavenie zdravotných poisťovní, a teda v zásade z popierania zásahov do vlastníckeho práva a práva na podnikanie, ku ktorým napadnutou právnou úpravou malo dôjsť. Vláda   vo   svojom   stanovisku   na   argumentáciu   skupiny   poslancov o neproporcionálnom zásahu napadnutej   právnej úpravy do   legálne nadobudnutých   práv zdravotných poisťovní reaguje nepriamo, keď poukazuje na to, že v danom prípade treba skúmať   proporcionalitu „dvoch   protikladných   záujmov   a   to   záujmu   na   zabezpečenie právnej   istoty   a   zachovaní   nadobudnutých   práv   a   záujmu   na   slobodnej   tvorbe   práva zákonodarnou   mocou   v   prospech   zabezpečenia   spoločenských   potrieb.   Takémuto   testu ústavnosti novela zákona o zdravotných poisťovniach plne zodpovedá, nakoľko v nej bol zakotvený princíp   pozitívnej   zmeny,   ktorý spočíva v tom,   že   z kladného   hospodárskeho výsledku   dosiahnutého   hospodárením   zdravotných   poisťovní   bude   zrealizovaná   úhrada zákonom garantovaného rozsahu zdravotnej starostlivosti. To znamená, že všetky odvedené príspevky na verejné zdravotné poistenie, okrem tých, ktoré zákon vymedzil na správnu réžiu (3,5 % z príjmov pred prerozdelením), budú slúžiť na úhradu zdravotnej starostlivosti. Z tohto faktu je nespochybniteľné, že prijatá novela nepôsobí v neprospech poistenca a ani poskytovateľa   zdravotnej   starostlivosti.“. Vláda   v   tejto   súvislosti   tiež   zdôrazňuje,   že príslušná „legislatívna   zmena   bola   vykonaná   z dôvodu   všeobecného   záujmu   (verejného záujmu)   a z dôvodu   zosúladenia   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   s   Ústavou   SR,   s Listinou   základných   ľudských   práv   a   slobôd,   so   zákonom   o   rozpočtových   pravidlách verejnej   správy,   so   zákonom   o   Štátnej   pokladnici   a   so   zákonom   o   rozsahu   zdravotnej starostlivosti   uhrádzanej   na   základe   verejného   zdravotného   poistenia   a   o   úhradách   za služby súvisiace s poskytovaním zdravotnej starostlivosti.

V neposlednom rade v nej bol zakotvený princíp zákazu ľubovôle, spočívajúci v tom, že   schválená   právna   úprava   má   pozitívny   dopad   na   účastníkov   verejného   zdravotného poistenia, nakoľko sa novelou zabezpečuje viac finančných prostriedkov pre poskytovateľov zdravotnej   starostlivosti   vo   forme   vyšších   úhrad   zdravotnej   starostlivosti   za   poistencov a tým aj zreálnenie platieb.“.

Ústavný   súd   vychádza   zo   svojich   predbežných   záverov,   v   zmysle   ktorých napadnutou právnou úpravou nepochybne došlo k zásahu do vlastníckych (majetkových) práv súkromných zdravotných poisťovní a ich akcionárov formou zásadného obmedzenia možnosti disponovať s ich akciami, ako aj zásadnou modifikáciou obsahu ich povolenia na vykonávanie verejného   zdravotného   poistenia   (licencie),   pričom   išlo   o taký legislatívny zásah,   ktorý   zásadným   spôsobom   zasiahol   do   ich   legitímnych   očakávaní   spojených s výkonom   ich   majetkových   práv   (časť   V.3.1   tohto   nálezu),   ako   aj   k   zásahu   do   ich základného   práva   garantovaného   čl.   35   ods.   1   ústavy   odňatím   možnosti   autonómne rozhodovať   o   použití   kladného   hospodárskeho   výsledku   (zisku)   vo   sfére   verejného zdravotného poistenia (časť V.3.2 tohto nálezu). V tejto súvislosti ústavný súd konštatoval, že uvedené predbežné závery vytvárajú základné podmienky na to, aby ústavný súd posúdil ústavnú akceptovateľnosť zásahov do vlastníckych (majetkových) práv, ako aj zásahu do základného   práva   podľa   čl.   35   ods.   1   ústavy   z   hľadiska   rešpektovania   princípu proporcionality.

Ústavný   súd   v   tejto   súvislosti   konštatuje,   že   uplatnenie   testu   proporcionality v záujme   posúdenia   ústavnej   akceptovateľnosti   zásahov   štátu   do   ústavou   či   platnou medzinárodnou zmluvou garantovaných práv a slobôd, resp. v prípade posúdenia kolízie týchto   práv   alebo   slobôd,   patrí   k   štandardným   metódam   používaným   v   rozhodovacej činnosti zahraničných ústavných súdov, čo pripomína nielen právna doktrína (Holländer, P.: Ústavněprávní argumentace. Praha: Linde nakladatelství, s. r. o., 2003, s. 22 a nasl., alebo Hufen, F: Staatsrecht II. Grundrechte. München: Verlag C. H. Beck, 2007, s. 119 a nasl.), ale tiež (a predovšetkým) ich aktuálna judikatúra. Aj ústavný súd už viackrát uplatnil test proporcionality v rámci svojej rozhodovacej činnosti (napr. PL. ÚS 23/06, II. ÚS 152/08, IV. ÚS 107/2010) a považuje ho za žiaduce vykonať aj v posudzovanom prípade z hľadiska potreby   objektivizácie   svojho   rozhodnutia   o   návrhu   skupiny   poslancov,   ako   aj   návrhu okresného súdu, ako aj zvýšenia miery jeho všeobecnej akceptovateľnosti.

Test proporcionality sa klasicky   zakladá na troch po sebe nasledujúcich krokoch (štádiách).   Prvým   krokom   je   posudzovanie   napadnutej   úpravy   z   hľadiska   vhodnosti (Geeignetheit), resp. existencie dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate aim/effect) a racionálnej väzby medzi   príslušnou   (napadnutou)   právnou   normou   a   cieľom   (účelom) právnej   úpravy.   Druhým   krokom   je   posúdenie   napadnutej   právnej   úpravy   uplatnením kritéria   nevyhnutnosti,   potrebnosti   či   použitia   najmenej   drastických,   resp.   šetrnejších prostriedkov (Erforderlichkeit, test of necessity, test of subsidiarity, sufficiently important objective).   Napokon   tretím   krokom   je   hľadisko   proporcionality   v   užšom   zmysle   slova (Angemessenheit, test of proporcionality in the strict sense, proporcionate effect), t. j. najmä z hľadiska jej primeranosti vo vzťahu k zamýšľanému cieľu (m. m. PL. ÚS 23/06).

1. Kritérium vhodnostiObsahom   prvého   kroku   (štádia)   testu   proporcionality   je   posudzovanie   príslušnej právnej normy z hľadiska možného naplnenia sledovaného účelu (z ústavného hľadiska predovšetkým v kontexte s druhou vetou čl. 13 ods. 4 ústavy „Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.“). Samoúčelné obmedzenie základného práva je z ústavného hľadiska neprípustné. Právna norma musí smerovať k naplneniu účelu, ktorý je dostatočne dôležitý, aby odôvodnil (ospravedlnil) obmedzenie základného práva alebo slobody. Ak uvedená   právna   norma   nie   je   spôsobilá   dosiahnuť   sledovaný   účel,   tak   ide   zo   strany zákonodarcu   o   prejav   svojvôle   nezlučiteľný   s   princípom   právneho   štátu.   Pretože   účel preskúmavanej normy nebýva obvykle explicitne stanovený, jeho identifikácia nemusí byť v konkrétnom prípade jednoznačná (m. m. PL. ÚS 23/06).

V   posudzovanom   prípade   ústavný   súd   už   v   časti   V.1   tohto   nálezu   formuloval predbežný   záver,   že   aj   keď   vláda   ako   predkladateľka   vládneho   návrhu   novely   zákona o zdravotných poisťovniach (parlamentná tlač č. 363) nedokázala presvedčivým spôsobom preukázať verejný záujem na prijatí napadnutej právnej úpravy, možno z nej implicitne vyvodiť   minimálne všeobecný   zámer (cieľ)   zákonodarcu   zabezpečiť zmenami v platnej právnej   úprave   poistencom   kvalitnejšie   a   efektívnejšie   poskytovanie   zdravotnej starostlivosti,   a   to   maximalizáciou   využitia   finančných   prostriedkov   z   verejného zdravotného poistenia na úhradu zdravotnej starostlivosti. Takto formulovaný cieľ (účel) napadnutej   právnej   úpravy   považuje ústavný   súd   za   legitímny.   Je   totiž nepochybné, že z čl. 40 ústavy, ktorý garantuje každému právo na ochranu zdravia a občanom tiež právo na bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   na   základe   zdravotného   poistenia,   vyplýva   štátu povinnosť   toto   právo   zabezpečiť,   pričom   tejto   povinnosti   zodpovedá   aj   právo   štátu rozhodnúť o forme organizácie verejného zdravotného poistenia, ktorá tvorí právny základ realizácie,   ako   aj   garancií   základného   práva   upraveného   v   čl.   40   ústavy   (porovnaj rozhodnutie vo veci sp. zn. PL. ÚS 12/05). Skvalitnenie zdravotnej starostlivosti je preto nepochybne   legitímnym   cieľom,   a   preto   legislatívne   opatrenie,   ktorého   cieľom   je zabezpečiť skvalitnenie zdravotnej starostlivosti, treba považovať za opatrenie s legitímnym cieľom.

V rámci prvého kroku testu proporcionality sa tiež zisťuje, či je posudzovaná právna norma racionálne previazaná s cieľom ňou sledovaným (rational connection test). Úlohou ústavného súdu je zistiť, či bola právna norma vytvorená takým spôsobom, a tak dôkladne, aby bola spôsobilá dosiahnuť identifikovaný cieľ (m. m. PL. ÚS 23/06). V posudzovanej veci ústavný súd konštatuje, že k tvrdeniu skupiny poslancov, podľa ktorého napadnutou právnou úpravou došlo k strate ziskovej motivácie súkromných zdravotných poisťovní na lepšom   a   účelnejšom   využívaní   zdrojov   zdravotného   poistenia,   a   teda   k   značnému obmedzeniu   predností   vykonávania   verejného   zdravotného   poistenia   v   konkurenčnom (trhovom) prostredí, neexistuje racionálny protiargument. Táto skutočnosť má za následok značné   oslabenie   racionálnosti   napadnutou   právnou   úpravou   ustanoveného   obmedzenia majetkových práv a práva na podnikanie zdravotných poisťovní a cieľa sledovaného touto právnou úpravou hraničiaceho s legitímnou úvahou, či ňou vôbec možno sledovaný cieľ naplniť. Nemožno teda s určitosťou konštatovať, že napadnutá právna úprava (§ 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach) je racionálne previazaná s legitímnym cieľom, a aj preto je nutné uplatniť aj ďalší krok testu proporcionality.

2. Kritérium nevyhnutnosti

V   rámci   druhého   kroku   (štádia)   testu   proporcionality   treba   posúdiť,   či   príslušné legislatívne   opatrenie   spôsobujúce   obmedzenie   ústavou   garantovaných   práv   bolo v okolnostiach posudzovanej veci naozaj nevyhnutné, teda či na dosiahnutie legitímneho cieľa nebol k dispozícii aj menej obmedzujúci, resp. menej invazívny či šetrnejší právny prostriedok.   Právna   norma   totiž   v   podmienkach   materiálneho   právneho   štátu   nemôže obmedzovať základné právo alebo slobodu viac, než je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ňou sledovaného, resp. právna norma by mala dosahovať sledovaný cieľ najmenej drastickým spôsobom (m. m. PL. ÚS 23/06).

Novela   zákona   o   zdravotných   poisťovniach,   prostredníctvom   ktorej   došlo k schváleniu   napadnutej   právnej   úpravy   (§   15   ods.   6),   rovnako   ako   aj pôvodné   znenie zákona   o   zdravotných   poisťovniach   obsahujú   celý   rad   právnych   prostriedkov, prostredníctvom   ktorých   sa   má   a   môže   zabezpečiť   efektívne   vykonávanie   verejného zdravotného   poistenia,   a   tým   zabezpečiť   aj   vysokú   kvalitu   poskytovania   zdravotnej starostlivosti vrátane prostriedkov garantujúcich regulačnú a kontrolnú funkciu štátu v tejto sfére   (napr.   povinnosť   zdravotných   poisťovní   vytvoriť   technické   rezervy,   povinnosť zabezpečovať platobnú schopnosť zdravotnej poisťovni po celý čas výkonu zdravotného poistenia, inštitút ozdravného plánu, percentuálne obmedzenie výdavkov na prevádzkové činnosti atď.). Navyše, tak ako to uvádza skupina poslancov, štátu sa nesporne ponúkajú aj iné možnosti využitia „existujúceho status quo súkromného poistenia vo verejnom rámci napríklad   zmenou   už   existujúceho   regulačného   rámca   alebo   úpravou   systému prerozdelenia“. Zároveň   ide   podľa   názoru   ústavného   súdu   o   právne   prostriedky,   ktoré nenarúšajú   zásadnejším   spôsobom   legitímne   očakávania   zdravotných   poisťovní a predstavujú   nepochybne   miernejšie   a   prijateľnejšie   zásahy   do   práv   nadobudnutých zdravotnými   poisťovňami   legálne   v   zmysle   pôvodného   znenia   zákona   o   zdravotných poisťovniach,   ako   v   okolnostiach   posudzovanej   veci   predstavuje   §   15   ods.   6   zákona o zdravotných   poisťovniach   napadnutý   skupinou   poslancov   a   okresným   súdom.   Preto ústavný   súd   považuje   napadnuté   ustanovenie   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   za drastický   právny   prostriedok   zasahujúci   do   ústavou   garantovaných   práv   a   oprávnených záujmov zdravotných poisťovní, ktorý v okolnostiach prípadu nebol nevyhnutný, a to aj s ohľadom   na   potrebu   prihliadnuť   pri   teste   nevyhnutnosti   na   možnosť   voľnej   úvahy zákonodarcu   (margin   of   appreciation),   ktorá   sa   prejavuje   pri   výbere   toho-ktorého legislatívneho riešenia. Ústavný súd v tejto súvislosti len opakuje svoj záver, že voľná úvaha   zákonodarcu   pri   obmedzovaní   základných   práv   a   slobôd   v   podmienkach   nielen materiálne, ale aj formálne chápaného právneho štátu nikdy nemôže byť absolútna; v danom prípade zákonodarca zjavne nerešpektoval pri prijímaní napadnutej právnej úpravy ústavné limity.

3. Kritérium primeranosti (proporcionalita v užšom zmysle) Aj   napriek   skutočnosti,   že   napadnutá   právna   úprava   (§   15   ods.   6   zákona o zdravotných   poisťovniach)   nezodpovedá   podľa   záveru   ústavného   súdu   kritériu nevyhnutnosti,   a   teda   neprešla   testom   proporcionality   už   v   rámci   jeho   druhého   kroku (štádia), ústavný súd považoval za vhodné poukázať na jej vyznenie aj v rámci tretieho kroku (štádia) testu proporcionality, v rámci ktorého sa predovšetkým zisťuje, či príslušná právna norma je primeraná vo vzťahu k zamýšľanému cieľu, t. j. či príslušné legislatívne opatrenie   obmedzujúce   základné   práva   alebo   slobody   nemôže   svojimi   negatívnymi dôsledkami   presahovať   pozitíva   stelesnené   v   presadení   verejného   záujmu   sledovaného týmto opatrením.

Už   v   rámci   prvého   kroku   uplatňovaného   testu   proporcionality   ústavný   súd konštatoval, že v dôsledku straty ziskovej motivácie súkromných zdravotných poisťovní na lepšom   a   účelnejšom   využívaní   zdrojov   zdravotného   poistenia   spôsobenej   napadnutou právnou   úpravou   dochádza   k   značnému   spochybneniu   jej   racionálnosti,   čo   zakladá legitímnu úvahu o tom, či vôbec možno prostredníctvom nej naplniť sledovaný cieľ – zvýšiť kvalitu poskytovanej zdravotnej starostlivosti poistencom, t. j. pozitívny dopad napadnutej právnej   úpravy   na spoločenské   vzťahy   je   v   okolnostiach   posudzovanej   veci   minimálne otázny. Na   druhej   strane   negatívne dôsledky   napadnutej   právnej   úpravy   prejavujúce sa v zásadnom   obmedzení   vlastníckych   (majetkových)   práv   súkromným   zdravotným poisťovniam a ich akcionárom a tiež ich práva podnikať vo sfére zdravotného poistenia priznaného im pôvodným znením zákona o zdravotných poisťovniach (v tomto prípade ide fakticky o odňatie tohto práva v okruhu verejného zdravotného poistenia) bez poskytnutia akejkoľvek   náhrady   (kompenzácie)   sú   v   danom   prípade   podľa   názoru   ústavného   súdu celkom evidentné. Zo strany štátu ide o legislatívne opatrenie, ktoré zjavne nerešpektovalo ústavné limity obmedzenia základných práv a slobôd, pričom najmä vo vzťahu k právu podnikať ide o opatrenie popierajúce jeho podstatu a zmysel (čl. 13 ods. 4 prvá veta ústavy). Zároveň nemožno vylúčiť, že negatívne dôsledky vyvolané napadnutou právnou úpravou sa môžu zvýšiť aj v súvislosti s rozhodovaním právnych sporov, ktoré vznikli v nadväznosti na uplatňovanie   napadnutej   právnej   úpravy   v   právno-aplikačnej   praxi;   tieto   sú   v čase rozhodnutia ústavného súdu predmetom rozhodovania jednak v konaniach prebiehajúcich pred vnútroštátnymi súdmi [súdny spor vedený okresným súdom pod sp. zn. 11 C 180/08 (pozri   časť   II   tohto   nálezu)],   ako   aj   v konaniach   prebiehajúcich   pred   medzinárodným arbitrážnym   súdom   a   tiež   pred   orgánmi   Európskej   únie   (spor   o   porušení   zmluvných povinností   Slovenskou   republikou   niektorými   ustanoveniami   zákona   o zdravotných poisťovniach podľa čl. 258 Zmluvy o fungovaní EÚ).

Na tomto základe ústavný súd konštatoval, že napadnutá právna úprava je zjavne neprimeraná vo   vzťahu   k   cieľu,   ktorá   ňou   bola sledovaná,   čo   len   umocňuje a   dotvára predchádzajúce   úvahy   a   predbežné   závery   ústavného   súdu   o   jej   ústavnej neakceptovateľnosti vyjadrené v predchádzajúcich častiach tohto nálezu.

V.3.4 K namietanému nesúladu napadnutých ustanovení zákona o zdravotných poisťovniach   s čl.   18,   čl.   49,   čl.   54   a   čl.   63 Zmluvy   o   fungovaní   EÚ   a   právomoci ústavného súdu rozhodovať o ňom v konaní podľa čl. 125 ústavy

Skupina poslancov namieta tiež nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ, t. j. s normami, ktoré sú súčasťou primárneho práva Európskej   únie.   V   súvislosti   s   týmto   návrhom   skupina   poslancov   vychádza   z   toho,   že „primárne komunitárne právo je založené na medzinárodných zmluvách (najmä Zmluva o založení   ES),   ktoré   priamo   zakladajú   práva   alebo   povinnosti   fyzických   osôb   alebo právnických osôb (čl. 7 ods. 5 Ústavy); má preto prednosť pred slovenskými zákonmi“, pričom ústavný súd „môže v súlade s čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy viesť konanie o súlade zákonov aj s tými medzinárodnými zmluvami, ktoré tvoria primárne komunitárne právo“, t. j. normy primárneho práva Európskej únie podľa názoru skupiny poslancov predstavujú „osobitné derogačné kritérium“ aplikovateľné ústavným súdom v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy.

V súvislosti s návrhom skupiny poslancov, aby ústavný súd v tomto konaní vyslovil aj nesúlad § 15 ods. 6 a § 86d zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ, ústavný súd konštatoval, že v rámci svojej doterajšej rozhodovacej   činnosti   podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   ústavy   ešte   nebol   konfrontovaný s takým   návrhom,   v   zmysle   ktorého   by   mal   uplatniť   túto   právomoc   aj   vo   vzťahu k namietanému   nesúladu   vnútroštátnej   právnej   normy   s   medzinárodnou   zmluvou,   ktorá tvorí súčasť primárneho práva Európskej únie. Ústavný súd preto považoval za potrebné vyjadriť sa k tejto svojej právomoci najprv vo všeobecnej rovine.

Podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   ústavy   ústavný   súd   rozhoduje   o   súlade   zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas národná   rada   a   ktoré   boli   ratifikované   a   vyhlásené   spôsobom   ustanoveným   zákonom. Z citovaného textu vyplýva, že právomoc ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy je obmedzená len na tie medzinárodné zmluvy, s ktorými vyslovila súhlas národná rada a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom [to isté platí aj o právomoci podľa čl. 125 ods. 1 písm. b), c) a d) ústavy, pozn.].

Prostredníctvom   ústavných   zmien   a   doplnkov   vykonaných   ústavným   zákonom č. 90/2001 Z. z. sa súčasťou ústavného textu stali aj ustanovenia prvej a druhej vety čl. 7 ods.   2,   podľa   ktorých   Slovenská   republika   môže   medzinárodnou   zmluvou,   ktorá   bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo na základe takej zmluvy preniesť   výkon   časti   svojich   práv   na   Európske   spoločenstvá   a   Európsku   úniu.   Právne záväzné akty   Európskych   spoločenstiev   a Európskej   únie   majú   prednosť   pred   zákonmi Slovenskej republiky.

Napriek tomu, že pojem „Právne záväzné akty“ použitý v druhej vete čl. 7 ods. 2 ústavy   môže   vyvolávať   problémy   súvisiace   s   určením   jeho   presného   rozsahu,   možno nepochybne formulovať záver, že právne záväzným aktom je aj Zmluva o fungovaní EÚ.

Prostredníctvom citovaného znenia čl. 7 ods. 2 ústavy sa s účinnosťou od 1. júla 2001 vytvorila v rámci domácej ústavnej úpravy osobitná subkategória medzinárodných zmlúv, k špecifickým a odlišujúcim znakom ktorých patrí to, že ide o zmluvy, ktorými Slovenská   republika   preniesla   výkon   časti   svojich   práv   na   Európske   spoločenstvá   a Európsku úniu. Avšak ani toto ústavné vyčlenenie medzinárodnej zmluvy (zmlúv), ktorou Slovenská   republika   preniesla   výkon   časti   svojich   práv   na   Európske   spoločenstvá   a Európsku úniu, nemení nič na rozsahu právomoci ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, pretože základom na také vyčlenenie bol iba účel takejto medzinárodnej zmluvy (zmlúv), ktorá inak zostáva zmluvou, s ktorou vyslovila súhlas národná rada a ktorá bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom.

Národná   rada   uznesením   č.   365   z   1.   júla   2003   vyslovila   súhlas   so   Zmluvou o pristúpení   Slovenskej   republiky   k   Európskej   únii   (ďalej   len   „Zmluva   o   pristúpení“) a súčasne rozhodla, že ide o zmluvu podľa čl. 7 ods. 5 ústavy, ktorá má prednosť pred zákonmi   Slovenskej   republiky.   Prezident   Slovenskej   republiky   zmluvu   ratifikoval 26. augusta 2003, zmluva nadobudla platnosť 1. mája 2004 a v Zbierke zákonov Slovenskej republiky bola uverejnená pod č. 185/2004 Z. z. Súčasťou Zmluvy o pristúpení bola aj zmena a doplnenie Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva a Zmluvy o EÚ.

Uznesením č. 809 z 10. apríla 2008 národná rada vyslovila súhlas s Lisabonskou zmluvou,   ktorou   sa   mení   a   dopĺňa   Zmluva   o   Európskej   únii   a   Zmluva   o   založení Európskeho   spoločenstva   (touto   zmluvou   došlo   okrem   iných   zmien   k   premenovaniu Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva na Zmluvu o fungovaní EÚ; konsolidované znenie Zmluvy o EÚ a Zmluvy o fungovaní EÚ, teda znenie so zapracovanými zmenami spôsobenými   Lisabonskou   zmluvou   bolo   uverejnené   v   Úradnom   vestníku   EÚ   C83 z 30. marca 2010, pozn.), a zároveň rozhodla, že ide o zmluvu podľa čl. 7 ods. 5 ústavy, ktorá   má   prednosť   pred   zákonmi   Slovenskej   republiky.   Prezident   Slovenskej   republiky ratifikačnú   listinu   podpísal   12.   mája   2008   a   Lisabonská   zmluva   nadobudla   platnosť 1. decembra   2009.   V   Zbierke   zákonov   Slovenskej   republiky   bola   uverejnená   pod č. 486/2009 Z. z.

Na tomto základe možno do subkategórie medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 2 ústavy zaradiť Zmluvu o pristúpení a jej prostredníctvom Zmluvu o založení Európskeho spoločenstva   a   Zmluvu   o   EÚ   a   Lisabonskú   zmluvu,   ktorá   okrem   iného   premenovala Zmluvu   o   založení   Európskeho   spoločenstva   na   Zmluvu   o   fungovaní   EÚ.   Ide   zároveň nepochybne o zmluvy, ktoré spĺňajú kritériá ustanovené v čl. 125 ods. 1 ústavy.

V nadväznosti na tento záver ústavný súd považoval za potrebné vyjadriť sa ešte k rozsahu   svojej   právomoci   preskúmavať   súlad   vnútroštátnych   právnych   noriem so subkategóriou medzinárodných zmlúv, ktorými Slovenská republika preniesla (prenesie) výkon   časti   svojich   práv   na   Európske   spoločenstvá   a   Európsku   úniu   (po   nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy už len „na Európsku úniu“, pozn.), a teda aj so Zmluvou o fungovaní EÚ, aj so zreteľom na uplatňovanie zásady prednosti práva Európskej únie.

K   záverečnému   aktu   z   Konferencie   zástupcov   vlád   členských   štátov   (ďalej   len „Konferencia“),   ktorej   výsledkom   bolo   prijatie   Lisabonskej   zmluvy,   bolo   pripojené   aj vyhlásenie č. 17, v ktorom Konferencia pripomenula, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie majú zmluvy a právo prijaté Európskou úniou na základe zmlúv prednosť   pred právom   členských   štátov za podmienok   ustanovených   v uvedenej judikatúre   Súdneho   dvora   Európskej   únie.   V   tejto   súvislosti   sa   žiada   poukázať   aj   na stanovisko Právneho servisu Rady o prednosti, ktoré sa nachádza v dokumente č. 11197/07 (JUR 260), v ktorom sa okrem iného uvádza: „Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že prednosť práva Spoločenstva je základnou zásadou tohto práva. Podľa Súdneho dvora táto zásada je obsiahnutá v osobitnom charaktere Európskeho spoločenstva. V čase vynesenia prvého   rozsudku   tejto   ustálenej   judikatúry   (rozsudok   z   15.   júla   1964   č.   6/64   vo   veci Costa/ENEL   )   sa   v   zmluve   prednosť   práva   nespomínala.   Dnes   je   situácia   rovnaká. Skutočnosť, že zásada prednosti nebude uvedená v budúcej zmluve, žiadnym spôsobom nemení existenciu tejto zásady ani existujúcu judikatúru Súdneho dvora.“

Z rozsudku Súdneho dvora Európskych spoločenstiev vo veci Simmenthal (rozsudok z   9.   marca   1978,   Simmenthal,   106/77,   Zb.   s.   629,   bod   17)   vyplýva,   že   podľa   zásady prednosti práva Európskeho spoločenstva je dôsledkom   účinnosti priamo uplatniteľných ustanovení zmluvy a aktov inštitúcií vo vzťahu k vnútroštátnemu právu členských štátov nielen strata použiteľnosti každého existujúceho ustanovenia vnútroštátneho predpisu, ktoré je s nimi rozpore, ale – vzhľadom na to, že tieto ustanovenia a akty sú neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku použiteľného na území každého členského štátu, pred ktorým majú prednosť – aj vylúčenie prijímania takého vnútroštátneho práva, ktoré je nezlučiteľné s právom Európskeho spoločenstva.

Takéto chápanie zásady prednosti práva Európskej únie je podľa názoru ústavného súdu uplatniteľné v konaní o súlade právnych predpisov, ktoré začalo na návrh skupiny poslancov alebo aj iných oprávnených subjektov uvedených v čl. 130 ods. 1 ústavy okrem (všeobecného) súdu. Všeobecný súd podľa názoru ústavného súdu totiž konanie o súlade vnútroštátneho právneho predpisu s medzinárodnou zmluvou, ktorou Slovenská republika preniesla výkon časti svojich práv na Európsku úniu, pred ústavným súdom podľa čl. 125 ods.   1   ústavy   iniciovať   zásadne   nemôže,   pretože   v   rozsahu   svojej   právomoci   aplikuje ustanovenia práva Európskej únie a je „... povinný zabezpečiť plný účinok týchto noriem a z úradnej   moci   neuplatní   každé   vnútroštátne   ustanovenie,   hoci   by   išlo   o   neskoršie ustanovenie, ktoré je v rozpore s právom Spoločenstva, bez toho, aby musel najprv žiadať alebo   čakať   na   jeho   zrušenie   legislatívnou   cestou   alebo   iným   ústavným   postupom“ (rozsudok z 9. marca 1978, Simmenthal, 106/77, Zb. s. 629, bod 24). K takýmto „ústavným postupom“ totiž možno považovať aj konanie o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy. Všeobecný súd má v súvislosti so zabezpečovaním plného účinku práva Európskej únie okrem iného k dispozícii postup podľa § 109 ods. 1 písm. c) Občianskeho súdneho poriadku, t. j. v prípade potreby rozhodne, že «požiada Súdny dvor Európskych spoločenstiev (po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy už „Súdny dvor   Európskej únie“,   pozn.)   o rozhodnutie   o   predbežnej   otázke   podľa   medzinárodnej   zmluvy» a   v   tej súvislosti konanie preruší.

Z dosiaľ uvedeného vyplýva zásadný záver, podľa ktorého za súčasného platného právneho stavu je ústavný súd oprávnený v konaní o súlade právnych predpisov začatom na návrh   skupiny   poslancov   preskúmať   súlad   vnútroštátneho   zákona   s   medzinárodnou zmluvou, ktorej definičné znaky sú uvedené v čl. 125 ods. 1 v spojení s čl. 7 ods. 2 ústavy, t. j.   v   danom   prípade   rozhodnúť   aj   o   nesúlade   napadnutých   ustanovení   zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ, tak ako navrhuje skupina poslancov.

Pri   skúmaní   nesúladu   vnútroštátneho   právneho   predpisu   (zákona)   s   právom Európskej únie sa súčasne otvára aj otázka účelnosti skúmania takého nesúladu v prípade, ak   v   tom   istom   konaní   o   súlade   právnych   predpisov   ústavný   súd   dospeje   k   záveru (rozhodne), že napadnutý právny predpis, jeho časť alebo jednotlivé ustanovenie nie sú v súlade s ústavou alebo s ústavným zákonom, čo vyvoláva účinky podľa čl. 125 ods. 3 ústavy, t. j. stratu účinnosti príslušného právneho predpisu, jeho časti alebo jednotlivého ustanovenia a po márnom uplynutí šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia aj stratu ich platnosti.

Vychádzajúc zo zásady prednosti práva Európskej únie všetky orgány verejnej moci, t. j. nielen všeobecné súdy, sú povinné z úradnej moci nepoužiť vnútroštátne právo, ktoré podľa   ich   názoru   odporuje právu   Európskej   únie,   pričom   všeobecné súdy   majú navyše možnosť overiť si takýto právny názor predložením prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní EÚ. Z toho vyplýva, že do rozhodnutia ústavného súdu o nesúlade napadnutého právneho predpisu (alebo odloženia jeho účinnosti podľa čl. 125 ods. 2 ústavy), jeho časti alebo jednotlivého ustanovenia sú všeobecné súdy, ako aj iné orgány verejnej moci povinné vylúčiť použitie takého vnútroštátneho práva ex offo a po rozhodnutí ústavného súdu o ich nesúlade s ústavou alebo ústavným zákonom je odstránený jeho nesúlad nielen s ústavou alebo ústavným zákonom, ale aj možný nesúlad napadnutého vnútroštátneho práva s právom Európskej únie.

Na tomto základe ústavný súd zastáva názor, že v prípade ak v konaní podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy zistí a rozhodne, že napadnutý zákon, jeho časť alebo niektoré jeho ustanovenia nie sú v súlade s ústavou alebo ústavným zákonom, nie je v zásade už potrebné preskúmavať aj ich nesúlad s právom Európskej únie (aj napriek tomu, že to navrhovatelia navrhujú), pretože aj ich prípadný nesúlad by viedol len k rovnakému výsledku a rovnakým právnym účinkom, aké sa dosiahli rozhodnutím, podľa ktorého napadnutá právna úprava nie je   v   súlade   s   ústavou   alebo   ústavným   zákonom.   Takýto   „samo   obmedzujúci“   prístup k výkonu   svojej   právomoci   ústavný   súd   odôvodňuje   v   podstate   tým,   že   po   vyslovení nesúladu s ústavou alebo ústavnými zákonmi zaniká predmet konania o súlade právnych predpisov   vo   vzťahu   k   namietanému   nesúladu   s   právom   Európskej   únie,   napríklad so Zmluvou o fungovaní EÚ, tak ako to je aj v tejto veci (pozri ďalej).

Principiálne iná situácia by nastala vtedy, ak by oprávnený navrhovateľ podľa čl. 130 ods.   1   ústavy (okrem   všeobecného súdu)   v   konaní o   súlade právnych   predpisov   podľa čl. 125 ods. 1 ústavy namietal len nesúlad vnútroštátneho právneho predpisu, jeho časti alebo jednotlivého ustanovenia s medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 ústavy, t. j. napr.   so   Zmluvou   o   fungovaní   EÚ.   V   takom   prípade,   ktorý   však   nie   je   predmetom posudzovania v tomto konaní, by bol ústavný súd nielen oprávnený, ale aj povinný (a to je rozdiel oproti konaniu v tejto veci) preskúmať tvrdený nesúlad a rozhodnúť o ňom, či už podľa existujúcej judikatúry Súdneho dvora Európskej únie, resp. podľa zásad vyjadrených v   rozsudkoch   tohto   súdu   alebo   po   predložení   prejudiciálnej   otázky   Súdnemu   dvoru Európskej   únie   podľa   čl.   267   Zmluvy   o   fungovaní   EÚ   (ústavný   súd   už   vo   svojom rozhodnutí   sp.   zn.   IV.   ÚS   206/08   pripustil   možnosť   predloženia   predbežnej   otázky Súdnemu   dvoru   Európskych   spoločenstiev   v   súlade   s   čl.   234   Zmluvy   o   Európskom spoločenstve (čl.   267   Zmluvy   o   fungovaní EÚ),   keď   uviedol,   že   „sa   môže pri   výkone svojich   právomocí   dostať   do   situácie,   keď   sa   aj   na   neho   bude   vzťahovať   povinnosť predložiť prejudiciálnu otázku na rozhodnutie Súdnemu dvoru ES“, pozn.).

Rovnako by ústavný súd musel postupovať aj v prípade, ak v príslušnom konaní podľa čl. 125 ods. 1 ústavy dospeje k záveru, že napadnutý právny predpis, jeho časť alebo jednotlivé ustanovenie je v súlade s ústavou a ústavnými zákonmi, ale je tu možnosť jeho nesúladu s medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 ústavy, o ktorom ústavný súd musí rozhodnúť, ak sa nedá preklenúť použitím zásad eurokonformného výkladu. V takomto prípade sa navyše po prípadnom autoritatívnom zistení, že napadnutý právny predpis, jeho časť alebo jednotlivé ustanovenie nie je v súlade s medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 ústavy, zároveň môže otvoriť aj otázka, či nie je v tejto súvislosti potrebné pristúpiť aj k zmene ústavy (čo už ale nepatrí do právomoci ústavného súdu).

Uvedené úvahy a právne závery vytvárajú základné východisko pre rozhodnutie o tej časti návrhu skupiny poslancov, ktorou namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ (pozri časť VI tohto nálezu).

VI.

Závery

Ústavný   súd   vychádzajúc   z právnych   úvah   a   právnych   záverov   vyslovených v predchádzajúcich   častiach   tohto   nálezu   konštatoval,   že   prostredníctvom   §   15   ods.   6 zákona o zdravotných poisťovniach

a)   Došlo   k   zásadnému   obmedzeniu   majetkových   práv   súkromných   (neštátnych) zdravotných poisťovní, ktoré má charakter núteného obmedzenia vlastníckeho práva týchto zdravotných poisťovní, resp. ich akcionárov formou zásadného obmedzenia ich možnosti disponovať s vlastnými akciami ako majetkovými hodnotami, ktoré tvoria integrálnu súčasť ich vlastníckeho práva. Zároveň došlo aj k zásadnej modifikácii obsahu ich povolenia na vykonávanie verejného   zdravotného   poistenia   (licencie),   pričom   išlo   o taký legislatívny zásah,   ktorý   zásadným   spôsobom   zasiahol   do   ich   legitímnych   očakávaní   spojených s výkonom ich majetkových práv. Zákonodarca pritom vykonal tento zásah do majetkových práv súkromných zdravotných poisťovní bez toho, aby im poskytol primeranú náhradu, pričom ide o právnu úpravu, ktorá má charakter nepravej retroaktivity, ktorá v okolnostiach, za ktorých   bola schválená, nebola podľa   názoru ústavného súdu   nevyhnutná z hľadiska cieľa,   ktorý   ňou   zákonodarca   sledoval,   a   je   z   hľadiska   svojich   dôsledkov   zjavne neprimeraná k obmedzeniam práv podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu súkromných zdravotných poisťovní a ich akcionárov.

b) Došlo k ústavne neakceptovateľnému zásahu do základného práva súkromných (neštátnych) zdravotných poisťovní podnikať podľa čl. 35 ods. 1 ústavy vo sfére verejného zdravotného poistenia, ktoré im bolo priznané pôvodným znením zákona o zdravotných poisťovniach,   čomu   zodpovedala   do   nadobudnutia   účinnosti   novelizácie   zákona o zdravotných poisťovniach vykonanej zákonom č. 530/2007 Z. z. aj právno-aplikačná prax formou   odňatia   možnosti   autonómne   rozhodovať   o   použití   kladného   hospodárskeho výsledku   (zisku)   vytvoreného   vo   sfére   verejného   zdravotného   poistenia,   pričom   ide o legislatívne opatrenie, ktoré má charakter nepravej retroaktivity nerešpektujúce podstatu a zmysel základného práva podľa čl. 35 ods. 1 ústavy a ktoré zároveň nebolo nevyhnutné z hľadiska cieľa, ktorý ním zákonodarca sledoval, a je z hľadiska svojich dôsledkov zjavne neprimerané   vo   vzťahu   k   legitímnym   záujmom   a   legálne   nadobudnutým   právam súkromných (neštátnych) zdravotných poisťovní a ich akcionárov.

c) Došlo k ústavne neprípustnému zásahu do generálneho princípu právneho štátu vyjadreného v čl. 1 ods. 1 ústavy, ktorého súčasťou je tak princíp právnej istoty, ako aj princíp proporcionality.

Na   tomto   základe   ústavný   súd   rozhodol,   že   ustanovenie   §   15   ods.   6   zákona č. 581/2004   Z.   z.   o   zdravotných   poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou   starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (bod 1 výroku tohto nálezu).

Vo zvyšnej časti ústavný súd návrhu skupiny poslancov a návrhu okresného súdu nevyhovel (bod 2 výroku tohto nálezu).

Nevyhovujúcu časť ústavný súd odôvodňuje takto:

1.   Vo   vzťahu   k   namietanému   nesúladu   §   86d   zákona   o   zdravotných poisťovniach s označenými ustanoveniami ústavy, dodatkového protokolu, dohovoru a Zmluvy o fungovaní EÚ

Ustanovenie   §   86d   zákona   o zdravotných   poisťovniach   napadnuté   tak   návrhom skupinou poslancov, ako aj návrhom okresného súdu, podľa ktorého „Povinnosť použiť kladný   výsledok   hospodárenia   pri   verejnom   zdravotnom   poistení   na   úhradu   zdravotnej starostlivosti podľa § 15 ods. 6 je zdravotná poisťovňa povinná prvýkrát splniť v roku 2009 za hospodársky rok 2008.“, je prechodným ustanovením, ktoré malo faktický normatívny význam v spojení s § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach len do 31. decembra 2009.   Po   uplynutí   tohto   dátumu   sa   označené   ustanovenie   stalo   obsolétnym,   a   preto vzhľadom na čas, v ktorom ústavný súd o návrhoch skupiny poslancov a okresného súdu rozhoduje,   nemá   vyslovenie   jeho   nesúladu   s označenými   ustanoveniami   ústavy, dodatkového   protokolu,   dohovoru   a Zmluvy o fungovaní EÚ   žiadny   praktický   význam; preto v tejto časti ústavný súd obom návrhom nevyhovel.

2.   Vo   vzťahu   k   namietanému   nesúladu   §   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach s čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy

Nesúlad § 15 ods. 6 (ako aj § 86d) zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy namietal vo svojom návrhu len okresný súd, ktorý však túto časť svojho návrhu   žiadnym   spôsobom   neodôvodnil.   Z   uvedeného   hľadiska   táto   časť   návrhu   trpí nedostatkom odôvodnenia a navyše ani ústavný súd nenašiel relevantné dôvody na to, aby aj v tejto časti návrhu okresného súdu vyhovel. Z uvedeného dôvodu rozhodol o tejto časti jeho návrhu tak, ako to je uvedené v bode 2 výroku tohto nálezu.

3.   Vo   vzťahu   k   namietanému   nesúladu   §   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach s čl. 55 ods. 1 a 2 ústavy

Nesúlad § 15 ods. 6 (ako aj § 86d) zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 55 ods. 1 a 2 ústavy namietala vo svojom návrhu len skupina poslancov. Ústavný súd nespochybňuje tvrdenie   skupiny   poslancov,   že   prostredníctvom   §   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach sa zásadným spôsobom obmedzilo pôsobenie princípov trhovej ekonomiky vo sfére verejného zdravotného poistenia (odsek 1), a tiež to, že ide o legislatívne opatrenie, ktoré   neslúži   na   ochranu   a   podporu   hospodárskej   súťaže   (odsek   2).   Na   druhej   strane zdôrazňuje, že princípy vyjadrené v čl. 55 ústavy nemožno chápať absolútne. Ak ústavný súd v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 13/97 v nadväznosti na vtedy platnú úpravu ustanovenú zákonom č. 273/1994 Z. z. uviedol, že „Zdravotné poistenie... patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré vo verejnom záujme sú vyňaté z hospodárskej súťaže“, tak tým zároveň vyslovil aj právny názor, že je z ústavného hľadiska akceptovateľná aj taká právna úprava verejného zdravotného poistenia, v rámci ktorej sa pôsobenie nástrojov trhovej ekonomiky, a teda aj hospodárskej súťaže vylúči alebo výrazným spôsobom obmedzí. Zavedenie takejto organizácie verejného zdravotného poistenia preto nemožno vylúčiť ani do budúcnosti o to viac, že sa v takejto podobe uplatňuje vo viacerých štátoch Európskej únie. Zásadne inou otázkou je ústavná akceptácia spôsobu, ktorým k takejto koncepčnej zmene právnej úpravy dôjde,   čo   tvorilo   podstatu   rozhodovania   v   tejto   veci   a ústavný súd   svoje   závery   k   nej vyjadril v bode 1 výroku tohto nálezu. Vychádzajúc z týchto skutočností ústavný súd tejto časti návrhu skupiny poslancov nemohol vyhovieť.

4.   Vo   vzťahu   k   namietanému   nesúladu   §   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 3 ústavy a čl. 14 dohovoru

Nesúlad § 15 ods. 6 (a tiež § 86d) zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 12 ods. 2 a čl. 14 dohovoru namietala tak skupina poslancov, ako aj okresný súd, pričom skupina poslancov namietala aj jeho nesúlad s čl. 13 ods. 3 ústavy.

Túto časť svojho návrhu skupina poslancov odôvodnila s poukazom na porušenie princípu   rovnosti,   resp.   nediskriminácie,   keďže   napadnuté   legislatívne   opatrenie   je „... diskriminačné. Aj keď formálne obmedzuje zdravotné poisťovne rovnako, v skutočnosti je   namierené   len   proti   neštátnym   zdravotným   poisťovniam,   ktoré   majú   súkromných akcionárov a ktoré do Novely vykonávali verejné zdravotné poistenie ako podnikateľskú činnosť...

Ústava aj Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd hovoria o rovnosti v   základných   právach.   Tie   sa   však   nezaručujú   štátu,   ale   súkromným   subjektom.   Štátne akciové spoločnosti sú len formálne súkromnými subjektmi, štát v nich má totiž v zmysle § 79   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   garantovanú   100   %   majetkovú   účasť.   Obmedzenie vlastníckych práv a práva podnikať zavedené Novelou je preto takýmto obmedzením len v prípade neštátnych poisťovní...“.

Ústavný súd nespochybňuje, že prostredníctvom § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach došlo v zásade len k negatívnemu zásahu do ústavou garantovaných práv súkromných   (neštátnych) zdravotných   poisťovní,   pričom   zdravotných   poisťovní,   ktorým § 79   zákona   o   zdravotných   poisťovniach   garantuje   100   %   majetkovú   účasť   štátu   na základnom   imaní   (pôvodne   Všeobecnej   zdravotnej   poisťovni   a   Spoločnej   zdravotnej poisťovni, po ich zlúčení už len Všeobecnej zdravotnej poisťovni, pozn.), sa už z povahy veci nemohla zásadnejším spôsobom dotknúť. Na druhej strane treba vziať do úvahy, že zákonodarca už pri schvaľovaní zákona o zdravotných poisťovniach vychádzal z toho, že verejné zdravotné poistenie budú vykonávať tak súkromné (neštátne) zdravotné poisťovne, ako   aj   zdravotné   poisťovne   so   100   %   majetkovou   účasťou   štátu,   z   čoho   vyplývali   od začiatku určité rozdiely v ich právnom postavení, a teda aj to, že niektoré z ustanovení platnej   právnej   úpravy   sa   z   povahy   veci   budú   dotýkať   len   jednej   z   uvedených   skupín zdravotných poisťovní a druhej skupiny nie, čo už samo osebe neumožňuje, aby sa na nich uplatňovali v celom rozsahu ich činnosti rovnaké pravidlá. Ak aj pripustíme, že zdravotné poisťovne so 100 % majetkovou účasťou štátu boli nepriamo napadnutou právnou úpravou zvýhodnené oproti ostatným zdravotným poisťovniam, tak to neznamená automaticky ich pozitívnu   diskrimináciu,   ale   vyvoláva   potrebu   kompenzovať   jej   negatívny   dopad zdravotným poisťovniam, ktoré ňou boli postihnuté, čo ústavný súd zvýraznil vo svojom rozhodnutí tým, že vyslovil nesúlad § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach aj s čl. 20   ods.   4   ústavy.   Vychádzajúc   z   uvedeného   ústavný   súd   konštatuje,   že   nenašiel dostatočné dôvody na to, aby rozhodol aj o nesúlade § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 3 ústavy a čl. 14 dohovoru, a preto o tejto časti návrhov rozhodol tak, že im nevyhovel.

5.   Vo   vzťahu   k   namietanému   nesúladu   §   15   ods.   6   zákona   o   zdravotných poisťovniach s čl. 18, čl. 49, čl. 54 a čl. 63 Zmluvy o fungovaní EÚ

Nesúlad § 15 ods. 6 (a tiež § 86d) zákona o zdravotných poisťovniach namietala vo svojom návrhu len skupina poslancov. Pri rozhodovaní o tejto časti návrhu ústavný súd vychádzal zo svojich úvah a záverov uvedených v časti V.3.4 tohto nálezu. Vychádzajúc zo skutočnosti, že v zmysle bodu 1 výroku tohto nálezu rozhodol o nesúlade § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach s príslušnými ustanoveniami ústavy a dohovoru, sa z hľadiska právnych   dôsledkov   vyplývajúcich   z   čl.   125   ods.   3   ústavy   (strata   účinnosti   napadnutej právnej úpravy a po márnom uplynutí šiestich mesiacov aj prípadná strata ich platnosti) naplnil   účel   sledovaný   návrhom   skupiny   poslancov,   čím   sa   zároveň   odstraňuje aj   jeho možný   nesúlad   s   označenými   ustanoveniami   Zmluvy   o   fungovaní   EÚ.   Preto   v súlade s koncepčnými   východiskami   k   uplatňovaniu   právomoci   ústavného   súdu   podľa   čl. 125 ods. 1 ústavy vo vzťahu k medzinárodným zmluvám podľa čl. 7 ods. 2 ústavy uvedenými v časti V.3.4 tohto nálezu ústavný súd o tejto časti o návrhu skupiny poslancov rozhodol tak, ako to je uvedené v bode 2 výroku tohto nálezu.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do   šiestich   mesiacov   od   vyhlásenia   rozhodnutia   ústavného   súdu   uviesť   ich   do súladu   s   ústavou,   s   ústavnými   zákonmi   a   s   medzinárodnými   zmluvami   vyhlásenými spôsobom   ustanoveným   zákonom.   Ak   tak   neurobia,   také   predpisy,   ich   časti   alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

Podľa čl. 125 ods. 6 ústavy rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

Vychádzajúc   z   citovaného   bude   úlohou   národnej   rady   do   šiestich   mesiacov   od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky uviesť § 15 ods. 6 zákona o zdravotných poisťovniach do súladu s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy, ako aj s čl. 1 dodatkového protokolu. Ak tak národná rada v tejto lehote neurobí, stratí označené ustanovenie zákona o zdravotných poisťovniach po uplynutí tejto lehoty platnosť.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 26. januára 2011