znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 3/01

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne na neverejnom zasadnutí prerokoval návrh na   začatie   konania   o   súlade   právnych   predpisov   navrhovateľa   skupiny   33   poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpených JUDr. Ing. I. Š., na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 6 ods. 2 písm. b) bodu 4 zákona č. 424/1991 Zb. o združovaní v politických stranách   a   v   politických   hnutiach   v   znení   neskorších   predpisov   s čl.   29   ods.   3   Ústavy Slovenskej republiky, za účasti Národnej rady Slovenskej republiky, a 6. septembra 2001 takto

r o z h o d o l :

Ustanovenie   §   6   ods.   2   písm.   b)   bodu   4   zákona   č.   424/1991   Zb.   o   združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení zákona č. 468/1991 Zb., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 47/1993 Z. z., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 43/1994 Z. z. a zákona č. 404/2000 Z. z.   n i e   j e   v súlade s čl. 29 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Návrh na začatie konania a stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

1.   Pôvodne   skupina   34   poslancov   (ďalej   len   „navrhovateľ“)   Národnej   rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) podala podľa čl. 125 písm. a) a čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) návrh na začatie konania o súlade   právnych   predpisov   podľa   §   37   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení   jeho   sudcov   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o   ústavnom súde“). Po vymenovaní jedného z poslancov a zároveň právneho zástupcu navrhovateľa I. Š. za   ministra   vnútra   Slovenskej   republiky   sa   stala   navrhovateľom   skupina   33 poslancov národnej rady, naďalej zastúpená I. Š.

Navrhovateľ žiadal začať konanie o súlade § 6 ods. 2 písm. b) bodu 4 v spojení s § 7 ods.   2   a   s   §   21a   ods.   1   zákona   č.   424/1991   Zb.   o   združovaní   v   politických   stranách a v politických hnutiach v znení zákona č. 468/1991 Zb., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 47/1993 Z. z., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 43/1994 Z. z. a zákona č. 404/2000 Z. z. (ďalej len „zákon o politických stranách“) s čl. 29 ods. 3 ústavy, avšak v návrhu na rozhodnutie vo veci samej navrhovateľ žiadal vydať nález v tomto znení: „§ 6 odsek 2 písmeno b) bod 4 zákona č. 424/1991 Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení zákona č. 468/1991 Zb., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 47/1993 Z. z., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 43/1994 Z. z. a zákona   č.   404/2000   Z.   z.   nie   je   v   súlade   s   článkom   29   odsek   3   Ústavy   Slovenskej republiky.“

V odôvodnení návrhu na začatie konania bolo uvedené:

«Základnou   námietkou   voči   ustanoveniu   o   zákaze   viacnásobného   členstva v politických stranách v zákone je jeho vzťah k ústavnému právu občanov združovať sa, ako je toto právo upravené v článku 29 Ústavy Slovenskej republiky.

V odseku 1 uvedeného článku je upravené všeobecné právo každého združovať sa v spolkoch,   spoločnostiach   alebo   iných   združeniach.   V   odseku   2   článku   29   ústavy   je upravené špecifické právo občanov združovať sa v politických stranách a v politických hnutiach.

Je treba zdôrazniť, že pre občanov využívajúcich právo na združovanie (podľa oboch prvých odsekov čl. 29) platí všeobecné ústavné pravidlo uvedené v článku 2 ods. 3 ústavy, podľa ktorého „každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá“.

V článku 29 ods. 3 ústavy je možnosť obmedzenia výkonu združovacieho práva zákonom veľmi precízne vymedzená.

V zmysle ústavy tak možno urobiť iba vtedy, ak je to v demokratickej spoločnosti nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, na ochranu verejného poriadku, predchádzanie trestným činom alebo na ochranu práv a slobôd iných.

Každé obmedzenie, ktorým by zákon ohraničil výkon združovacieho práva nad tento rozsah, prekračuje rámec povolený ústavou.

„... Prvou materiálnou podmienkou je obmedzenie v záujme ochrany práv a slobôd iných, ochrany verejného poriadku alebo bezpečnosti štátu. V rozsahu týchto chránených záujmov   je   prvá   materiálna   podmienka   obmedziteľnosti   práva   slobodne   sa   združovať zhodná   s   prvou   materiálnou   podmienkou   obmedziteľnosti   slobody   prejavu   a   práva   na informácie podľa čl. 26 ods. 4, ako aj práva pokojne sa zhromažďovať podľa čl. 28 ods. 2 ústavy. Osobitným dôvodom obmedzenia práva slobodne sa združovať je predchádzanie trestným činom. Ochrana verejného zdravia, resp. zdravia nie je ústavou určeným dôvodom pre obmedzenie práva slobodne sa združovať. Tento dôvod v obmedzenom rozsahu možno zahrnúť do kategórie predchádzania trestným činom, predovšetkým v prípade naplnenia znakov trestného činu šírenia nákazlivej choroby.

Druhou materiálnou podmienkou, ktorá sa musí splniť, je podmienka nevyhnutnosti prijatia obmedzenia opatrenia v demokratickej spoločnosti.“

Obdobným spôsobom sú upravované zákonné možnosti pre prípadné obmedzenie združovacieho práva aj v medzinárodnoprávnych dokumentoch.

Napríklad Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd upravuje právo slobodne sa združovať v čl. 11, kde sa uvádza: „Každý má právo na slobodu pokojného zhromažďovania a na slobodu združovať sa s inými, včítane práva zakladať na obranu svojich   záujmov   odbory   alebo   vstupovať   do   nich.“   Z judikatúry   Európskeho   súdu   pre ľudské práva jednoznačne vyplýva, že toto právo sa vzťahuje aj na politické strany (prípad zákazu Komunistickej strany v Turecku v júli 1991 pod č. 133/1996/752/951).

Európsky   súd   v   tejto   súvislosti   konštatoval,   že   politické   strany   sú   formou združovania, ktorá má zásadný význam pre riadne fungovanie demokracie. S prihliadnutím na dôležitosť demokracie v systéme citovaného Dohovoru nemôže byť žiadna pochybnosť o tom, že politické strany podliehajú režimu ustanovenému článkom 11.

Odsek 2 článku 11 Dohovoru ustanovuje: „Na výkon týchto práv sa nemôžu uvaliť žiadne obmedzenia okrem tých, ktoré ustanovuje zákon a sú nevyhnutné v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, predchádzania nepokojom a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky alebo ochrany práv a slobôd iných. Tento článok   nebráni   uvaleniu   zákonných   obmedzení   na   výkon   týchto   práv   príslušníkmi ozbrojených síl, polície a štátnej správy.“

Zákon č. 404/2000 Z. z., ktorý zmenil a doplnil zákon č. 424/1991 Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov, uložil v § 6 odsek 2 písmeno b) bod 4 politickým stranám a politickým hnutiam (ďalej len „politickým stranám“)   uviesť   vo   svojich   stanovách   (organizačných   poriadkoch)   ustanovenie o neprípustnosti členstva v inej strane a hnutí.

Táto povinnosť sa vzťahuje na registráciu nových politických strán odo dňa účinnosti novely zákona (1. 1. 2001) a zároveň sa existujúcim politickým stranám ukladá, aby si svoje stanovy upravili podľa nového znenia § 6 odsek 2 do 28. februára 2001 (v § 21a ods. 1). Zákon teda v platnom znení ukladá politickým stranám povinnosť uviesť vo svojich stanovách pre svojich členov zákaz členstva v iných politických stranách a žiadna nová politická strana bez takéhoto ustanovenia nemôže byť zaregistrovaná.

Politické   strany,   ktoré   v čase   nadobudnutia   účinnosti   novely   zákona   takéto ustanovenie   vo svojich   stanovách   nemali,   sú   povinné   toto   ustanovenie   do   svojich základných organizačných noriem vložiť do 28. februára 2001.

Platné   znenie   §   6   ods.   2   písm.   b)   bod   4   zákona   č.   424/1991   Zb.   o   združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov teda zaväzuje politické strany, aby pre to, aby mohli vôbec existovať, vo svojich stanovách v rozpore s textom   Ústavy   Slovenskej   republiky   obmedzili   výkon   základného   politického   práva občanov.

Voči   povinnosti uloženej politickej   strane zakázať svojim členom   členstvo v inej politickej strane možno uviesť i viacero neprávnych, politických a praktických námietok. Vo vyspelých demokratických štátoch existuje v koncepcii členstva v politických stranách značná pluralita.

Sú známe totiž politické strany s klasickým členstvom, s kolektívnym členstvom, s členstvom, ktoré nie je nikde registrované, pretože za člena politickej strany sa považuje každý, kto ju volí, alebo dokonca každý, kto súhlasí s jej programom.

Aj   z   uvedených   dôvodov   je   podobné   pravidlo   o   zákaze   viacnásobného   členstva prakticky nezmyselné.

V platnej právnej úprave Slovenskej republiky má však takéto pravidlo charakter právnej normy, s ktorou   táto spája aj sankciu, ktorá má hlboký a významný dopad na realizáciu   základného   ústavného   práva   zakladať   politické   strany   a   politické   hnutia a združovať   sa   v   nich   (v   zmysle   §   7   ods.   2   a   §   21a   ods.   1   zákona   č.   424/1991   Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov ak   návrh   na   registráciu   nemá   náležitosti   podľa   §   6   alebo   ak   sú   v   ňom   neúplné alebo nepresné údaje, ministerstvo najneskôr do 15 dní od doručenia návrhu na registráciu zašle prípravnému   výboru   písomné   upozornenie,   že   ak   tieto   nedostatky   neodstráni,   konanie o registráciu sa nezačne).

Príslušnosť a členstvo v politickej strane je pritom nielen jedným zo základných politických práv našich občanov, ale aj intímnym právom každého z nich a nikto by nemal byť povinný niekomu inému poskytovať informácie o vlastnej straníckej príslušnosti.Slovenský zákon pritom neustanovuje žiaden mechanizmus, ako by mali politické strany pravidlo o zákaze členstva v inej strane voči svojim členom vynucovať.

Vo   vyspelých   demokratických   krajinách   sa   pritom   stretávame s   dvoma   pomerne častými prípadmi, keď by pravidlo o neprípustnosti viacnásobného členstva v politických stranách   obmedzovalo   právo   občanov   združovať   sa   spôsobom,   ktorý   by   bol   výrazne neobvyklý.   Sú   to   tzv.   ideové   strany,   ktoré   vidia   svoje   poslanie   vo   vytváraní   a   šírení politických ideí a ak sa ich členovia chcú zúčastniť politickej súťaže, musia byť zároveň aj členmi inej politickej strany, ktorá má ambície zúčastňovať sa volieb. Druhým prípadom je kolektívne členstvo politických strán v širších politických zoskupeniach, ktoré však majú tiež   povahu   politických   strán.   Vo   vnútroštátnom   meradle   možno   uviesť   ako   príklad francúzske UDF a v nadnárodnom meradle Európsku ľudovú stranu. Člen nemeckej CDU je zároveň členom inej politickej strany, ktorou je Európska ľudová strana, za ktorú napríklad kandiduje vo voľbách do Európskeho parlamentu.

Nová právna úprava § 6 ods. 2 písm. b) bod 4 v Slovenskej republike pritom aj takéto členstvo vylučuje.

Rovnako   sú   známe prípady   politických   strán,   ktoré   nemajú   ašpiráciu   pôsobiť na celonárodnej úrovni a obmedzujú svoje pôsobenie iba na lokálnu politiku. Nie je dosť dobre zrejmé, prečo by aj na Slovensku napríklad jej občania nemali mať možnosť podporovať svojím   členstvom   tak   politickú   stranu   uchádzajúcu   sa   o   mandáty   v   Národnej   rade Slovenskej republiky a zároveň aj politickú stranu uchádzajúcu sa napr. o miesta v obecnom zastupiteľstve.

Obmedzenie práva slobodne sa združovať v politických stranách ustanovením zákazu viacnásobného členstva v politických stranách nemožno uznať ako naplnenie ktorejkoľvek z materiálnych podmienok ustanovených ústavou na tento účel.

Zákaz   členstva   vo   viacerých   politických   stranách   nie   je   opatrením   nevyhnutným v demokratickej spoločnosti ani pre bezpečnosť štátu, ani na ochranu verejného poriadku, ani   na   predchádzanie   trestným   činom   a   ani   na   ochranu   práv   a   slobôd   iných.   Je   to obmedzenie   politického   charakteru,   ktoré   vychádza   z   konkrétnej   politickej   predstavy o pôsobení politických strán, ide však ďaleko nad rámec, ktorým ústava umožňuje, aby sa právo občanov slobodne sa združovať obmedzilo.

Zo   znenia   odseku   3   článku   29   ústavy   tiež   vyplýva,   že   podmienky   pre   zákonné obmedzenie   práva   slobodne   sa   združovať   sú   totožné   pre   obidva   prípady   združovania občanov upravené tak v odseku 1, ako aj v odseku 2 citovaného článku ústavy.

To   znamená,   že   zákonom   možno   obmedziť   združovanie   občanov   tak   všeobecne v spolkoch,   spoločnostiach   alebo   iných   združeniach,   ako   aj   v   politických   stranách a politických hnutiach.

Odsek 3 citovaného článku totiž neumožňuje uplatniť iné podmienky pre obmedzenie práva združovať sa   v politických   stranách, ktoré by nebolo možné použiť pre zákonné obmedzenie práva združovať sa aj v spolkoch, spoločnostiach a združeniach.

Za tejto ústavnej situácie je zákonné obmedzenie, ktoré podľa § 6 odsek 2 písm. b) bod 4 zákona o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v platnom znení ukladá politickým stranám zakázať svojim členom členstvo v iných politických stranách, úplne absurdné.

Ak   totiž   pripustíme,   že   takéto   zákonné   obmedzenie   je   prípustné,   musíme   potom obdobné   zákonné   obmedzenie   pripustiť   aj   pre   úpravu   združovania   v   spolkoch, spoločnostiach a združeniach.

V   takom   prípade   bude   potom   možné pripustiť,   že   zákon   môže   požadovať aj   od organizačných noriem spolkov ustanovenie, ktoré by občanom, ktorí sú členmi jedného spolku, zakazovalo byť členmi iného, iných, alebo dokonca všetkých ďalších spolkov.Je teda zrejmé, že takáto úprava deformuje právo občanov slobodne sa združovať ďaleko nad rámec povolený ústavou.

Obdobným   spôsobom   však   novela   zákona   o   združovaní   v   politických   stranách v citovanom ustanovení výrazne prekročila rámec, ktorý pripúšťa ústava pre obmedzenie práva slobodne sa združovať, a to tak vo všeobecnosti, ako aj pre združovanie v politických stranách a v politických hnutiach.»

2. Národná rada Slovenskej republiky sa k návrhu na začatie konania nevyjadrila.

3. Obaja účastníci súhlasili s upustením od verejného ústneho pojednávania.

4. Dôvodová správa k návrhu zákona č. 404/2000 Z. z.,   ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 424/1991 Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov vo svojej všeobecnej ani osobitnej časti (parlamentná tlač č. 736) neobsahuje odôvodnenie   k   navrhovanému   zákazu   viacnásobného   členstva   v   politických stranách a v politických hnutiach.

Táto dôvodová správa nebolo doplnená ani pri odôvodňovaní návrhu cit. zákona jej predkladateľom – vládou Slovenskej republiky (bolo uvedené len to, že návrh novely má zamedziť členstvu   občana súčasne   v dvoch   politických   subjektoch).   Prekladateľ   návrhu novely však na záver rozpravy uviedol, že zákaz viacnásobného členstva je neuralgickým bodom tohto návrhu, pričom by sa táto situácia nemala riešiť tak, aby porušovala ústavné právo občana, a preto návrh zákona ponecháva na vôľu občanovi, či vstúpi alebo nevstúpi do takej politickej strany, ktorá má v stanovách obsiahnuté obmedzenie dvojitého členstva.Ani   po   rozprave   nedošlo   k   doplneniu   dôvodovej   správy   a   návrh   novely   zákona o politických   stranách   bol   prijatý   bez ohľadu   na vystúpenia poslancov,   ktorí   kritizovali zákonný zákaz viacnásobného členstva v politických stranách a v politických hnutiach.

II.

  Východiská

1. Základné právo na zakladanie politických strán a politických hnutí

1.1. V čl. 29 ods. 2 ústavy (ústavného zákona č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona   č.   244/1998   Z.   z.,   ústavného   zákona   č.   9/1999   Z.   z.   a   ústavného   zákona č. 90/2001 Z. z.) je upravené základné právo na zakladanie politických strán a politických hnutí tak, že občania majú právo zakladať politické strany a politické hnutia a združovať sa v nich.

V ústavných   pomeroch   Slovenskej   republiky   sa   uplatňujú obmedzenia vo   vzťahu k zakladaniu,   existencii,   a   pôsobeniu   politických   strán,   ktoré   sú   vyjadrené   v dvoch základných rovinách. Prvou skupinou obmedzení sú obmedzenia, ktoré sú upravené v čl. 29 ods. 3 ústavy, podľa ktorého výkon práv podľa odsekov 1 a 2 (právo zakladať politické strany   a   politické   hnutia   a   združovať   sa   v nich)   možno   obmedziť   len   v   prípadoch ustanovených zákonom, ak je to v demokratickej spoločnosti nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, na ochranu verejného poriadku, predchádzanie trestným činom alebo na ochranu práv a slobôd iných.

Druhá skupina obmedzení v tomto zmysle sa týka osôb. Podľa čl. 54 ústavy zákon môže sudcom a prokurátorom obmedziť právo na podnikanie a inú hospodársku činnosť a právo uvedené v čl. 29 ods. 2...

Iné obmedzenia práva slobodne sa združovať v politických stranách ústava nepozná, čo znamená, že toto právo možno obmedziť len v uvedenom ústavnom rámci.

1.2.   Z čl. 29 ods. 2 ústavy vyplýva, že právo slobodne sa združovať v politických stranách je ústavne garantované spolu s inými formami slobodného združovania sa (čl. 29 ods. 1 ústavy), a v čl. 29 ods. 3 (ale aj v čl. 54) ústavy sú ustanovené taxatívnym spôsobom predpoklady na obmedzenie práva na toto združovanie.

Obmedzenia   v   čl.   29   ods.   3   ústavy   sa   uplatňujú   bez   ohľadu   na   to,   či   ide o združovanie podľa čl. 29 ods. 1 alebo ods. 2 ústavy. Tieto predpoklady sa však uplatňujú odlišným   spôsobom   pri   čl.   29   ods.   1   a odlišne   pri   čl.   29   ods.   2   ústavy,   čo   vyplýva z pojmovej   odlišnosti   týchto   práv.   V   tomto   prípade   však   ústavný   súd   nepovažuje   za potrebné tieto odlišnosti   definovať. Predmetom skúmania je totiž iba obsah základného práva zakladať politické strany a politické hnutia a jeho ústavné obmedzenie.

Realizácia práva zakladať politické strany a politické hnutia a združovať sa v nich je upravená zákonom č. 424/1991 Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov, ktorý upravuje podmienky zakladania, fungovania, hospodárenia a financovania politických strán.

Zákaz členstva vo viacerých politických stranách vyjadrený v zákonom ustanovenej povinnosti uviesť do stanov politickej strany neprípustnosť členstva v inej politickej strane formou   výslovného   zákazu   členstva   vo   viacerých   politických   stranách   a   hnutiach   je obmedzením   práva   na   združovanie   v   politických   stranách. Pre   prípad,   že   stanovy neobsahujú tento zákaz, začne sa síce proces registrácie politickej strany, ale tento proces skončí odmietnutím registrácie Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky pre nesplnenie zákonom   ustanovených   obsahových   náležitostí,   čo   obmedzuje   nielen   proces   vzniku politickej   strany,   ale   aj   utváranie   slobodnej   autonómnej   vôle   členov   budúcej   politickej strany.   Ide   o striktné   obmedzenie   práva   na   združovanie   v   politických   stranách,   pretože zákaz   viacnásobného   členstva   (jeho   povinné   uvedenie   v stanovách)   má   priamy   súvis s prípustnosťou vzniku politickej strany, s individuálnym členstvom v tejto strane a s jej budúcim pôsobením na politickej scéne.

To však neznamená, že slobodné zakladanie politických strán nemôže mať určité zákonné obmedzenia. Každé takéto obmedzenie však musí byť nevyhnutné a primerané a súčasne   musí   ísť   o   otázky,   u   ktorých   je   potrebné,   aby   ich   reglementoval   štát a neponechával ich   iba na samotných   zakladateľov strany, resp. autonómiu vôle členov (budúcich členov) strán.

Prípady   obmedzenia   tohto   práva   musia   byť   podľa   ústavy   predmetom   zákonnej úpravy, pričom sa musia rešpektovať ústavné predpoklady na takéto obmedzenie obsiahnuté v čl. 29 ods. 3 ústavy, t. j. či ide o obmedzenie nevyhnutné a primerané v demokratickej spoločnosti a či toto obmedzenie je nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, ochranu verejného poriadku, predchádzanie trestným činom alebo ochranu práv a slobôd iných.

2. K ústavnej povahe obmedzení, ktoré sú nevyhnutné a primerané v demokratickej spoločnosti aj vo vzťahu k zakladaniu politických strán

Slobodné   zakladanie   politických   strán,   ktoré   v   zákonnej   úprave   predpokladá   aj proces   registrácie,   ktorý   je   sám   osebe   obmedzením   pripúšťajúcim   dokonca   korekciu prostredníctvom   verejného   súdnictva   (právomoc   všeobecného   súdu   na   preskúmanie upozornenia Ministerstva vnútra Slovenskej republiky na nedostatky návrhu na registráciu politickej strany), môže a niekedy musí obsahovať obmedzenia. Ak by sa pripustila úplná sloboda   zakladania   politických   strán   bez   akýchkoľvek   formálnych   a   materiálnych obmedzení, došlo by k popretiu princípov pluralitnej demokracie a záujmov politických strán z hľadiska ochrany ich práv.

Úlohou práva je preto upraviť nielen ústavný, ale i zákonný rámec realizácie práva združovať sa v politických stranách a tiež rámec činnosti (postavenia) politických strán s dôrazom na to, aby neboli ohrozené také princípy demokracie, ako je pluralita, princíp väčšiny a ochrany menšín, rovnosť, prípadne konsenzus. Zákonná úprava má dbať na to, aby   sa   dala   vykladať   a   používať   v   súlade   s   umožnením   a   ochranou   slobodnej   súťaže politických   síl   v demokratickej   spoločnosti.   Významným ústavným princípom,   ktorý   sa musí rešpektovať pri zákonnej úprave, je aj to, že politické strany a politické hnutia sú oddelené   od   štátu,   to   znamená,   že   sa   musí   rešpektovať   aj   určitý   samosprávny   princíp zakladania   politických   strán,   ktorý   sa   presadzuje   cez   autonómiu   vôle   zakladateľov, budúcich členov politických strán.

Obmedzenie práva zakladať politické strany a politické hnutia a združovať sa v nich ako jedného zo základných politických práv je prípustné rovnako ako obmedzenie iných základných práv. Zákonodarca je povinný prijať zákon, obmedzenie musí platiť rovnako pre tie   isté   prípady   a   obmedzenie   nesmie   narúšať   podstatu   a   zmysel   obmedzovaného základného práva (aj slobody). To vyplýva z čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy a vzťahuje sa to aj na uplatnenie obmedzení podľa čl. 29 ods. 3 ústavy.

Z dôvodu, aby obmedzenie základného práva združovať sa v politických stranách nenarúšalo   podstatu   a   zmysel   tohto   základného   práva,   ústava   vymedzila   predpoklady takéhoto obmedzenia v čl. 29 ods. 3. Ak sú tieto predpoklady (hoci spojené len s niektorým z legitímnych cieľov) obmedzenia základného práva združovať sa v politických stranách splnené,   potom   prijatie   zákona,   ktorý   obmedzuje   toto   základné   právo,   je   primeraným a nevyhnutným počinom zákonodarcu.

3. Doterajšia judikatúra ústavného súdu a nevyhnutné opatrenia

na obmedzenie základných práv

Ústavný súd sa výkladom a používaním čl. 29 ods. 2 a 3 ústavy doposiaľ priamo nezaoberal. Vo svojej rozhodovacej činnosti sa však už zaoberal nevyhnutnosťou opatrení slúžiacich na obmedzenie základného práva alebo slobody v spojitosti s iným základným právom (čl. 26 ústavy).

Ústavný   súd   vo   svojom   rozhodnutí   sp.   zn.   II.   ÚS   28/96   pri   posudzovaní nevyhnutnosti opatrení na obmedzenie základného práva alebo slobody vychádzal z toho, že «termín   nevyhnutný   „nemá   takú   flexibilitu,   aby   obsahoval   význam   výrazov   užitočný, primeraný alebo žiaduci. Vzťahuje sa len na existenciu naliehavej spoločenskej potreby vykonať   daný   zásah“...   Pritom   obmedzenie  ...   nemožno   pokladať   za   nevyhnutné v demokratickej   spoločnosti,   ak   nie   je   primerané   sledovanému   legitímnemu   cieľu;   pri určovaní   rozsahu   obmedzenia   nie   je   dôležitý   iba   cieľ   sledovaný   obmedzením,   ale   aj podstata práva, ktoré sa má obmedziť...»

V rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 15/98 ústavný súd vyslovil, že „obmedzenie práva na informácie   je   dovolené   len   vtedy,   ak   sa   splní   formálna   podmienka   a   dve   kumulatívne materiálne podmienky.... Prvou materiálnou podmienkou je požiadavka, aby obmedzenie slúžilo na ochranu práv a slobôd iných alebo sa ním musí chrániť bezpečnosť štátu, verejný poriadok, verejné zdravie alebo mravnosť. Na splnenie prvej materiálnej podmienky stačí preukázanie existencie jedného z citovaných záujmov. Druhou materiálnou podmienkou je podmienka nevyhnutnosti prijatého opatrenia.“ Pri výklade týchto podmienok ústavný súd opäť odkázal na rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva a ďalej uviedol, že termín nevyhnutný   v   demokratickej   spoločnosti   „možno   vysvetliť   ako   naliehavú   spoločenskú potrebu prijať obmedzenie základného práva alebo slobody. Obmedzenie práv a slobôd je nevyhnutné, keď možno konštatovať, že cieľ obmedzenia inak dosiahnuť nemožno.“

Využitím citovanej judikatúry ústavného súdu na prípad obmedzenia práva podľa čl. 29 ods. 2 ústavy možno dospieť k záveru, že toto právo možno obmedziť len:

-   spôsobom ustanoveným zákonom,

-   za účelom dosiahnutia aspoň jedného z cieľov taxatívne ustanovených v čl. 29 ods. 3 ústavy a

-   ak je to nevyhnutné pre dosiahnutie   sledovaného   cieľa   (ktorého realizáciu vyžaduje naliehavá spoločenská potreba a nemožno ho uskutočniť inak).

III.

Závery

1. Národná rada ako jediný zákonodarný orgán v Slovenskej republike je oprávnená prijímať aj také zákony, ktorými sa zasahuje do existencie a života politických strán. Tieto zásahy však musia v každom prípade rešpektovať ústavné podmienky vyjadrené priamo v ústave, ako aj ostatné ústavné hodnoty, ktoré majú význam pre utváranie demokratického politického   systému.   Akceptujúc   ústavnú   reglementáciu   roly   politických   strán   musí   aj zákonná úprava prispievať k naplneniu tejto úlohy. V tejto spojitosti nemožno opomenúť, že politický systém je založený na slobodnej súťaži politických síl v demokratickej spoločnosti (čl. 31 ústavy). Nemožno obísť ani ústavne vyjadrený princíp oddelenosti politických strán od štátu (čl. 29 ods. 4 ústavy). Rovnako nemožno opomínať, že politické strany vznikajú v rámci právneho štátu (čl. 1 ústavy), ktorého princípy sa musia premietať aj do slobodného, dobrovoľného a nad ústavný rámec neobmedzeného vzniku politických strán.

Článok 29 ods. 2 ústavy vyjadruje   jednu zo základných ústavných požiadaviek na vytváranie politických strán, a tou je demokratický princíp ich slobodného vytvárania, ktorý nemôže byť zákonom obmedzený inak než za splnenia predpokladov uvedených v čl. 29 ods. 3 ústavy.

2. Zákonodarca pri prijímaní zákona č. 404/2000 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 424/1991 Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov neuviedol žiaden z cieľov ustanovených v čl. 29 ods. 3 ústavy, ktorý by sa musel zákazom viacnásobného členstva chrániť v dôsledku naliehavej spoločenskej potreby, pričom tento cieľ by sa nedal inak dosiahnuť. Zo strany zákonodarcu teda chýba zdôvodnenie tohto zásahu do demokratického princípu slobodného vytvárania politických strán.

Ústavný súd venoval pozornosť obsahu zákazu viacnásobného členstva v politických stranách   v   zákone   č.   404/2000   Z.   z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   č.   424/1991   Zb. o združovaní v politických stranách a v politických hnutiach v znení neskorších predpisov iba z aspektu čl. 29 ods. 2 ústavy a čl. 29 ods. 3 ústavy bez toho, aby mohol vyhodnotiť zámer zákonodarcu pri prijímaní napadnutého ustanovenia zákona o politických stranách.

Princíp demokratického a slobodného vytvárania politických strán vyjadruje čl. 29 ods. 2 ústavy, v zmysle ktorého občania majú právo zakladať politické strany a politické hnutia   a   združovať   sa   v   nich.   Podľa   ústavného   súdu   tento   článok   ústavy   potvrdzuje slobodné   rozhodovanie   občana   o   tom,   či   využije   svoje   základné   právo   na   združovanie v politických   stranách   a v akom   rozsahu. Táto sloboda   rozhodovania   však nemôže byť obmedzená len preto, že občan je už členom inej politickej strany. Riešenie tejto otázky by nemal   chrániť   štát,   ale   politická   strana.   Podľa   všeobecne   prevládajúcich   poznatkov a politickej   (ústavnej)   praxe   je   totiž   postačujúce,   ak   zákon   obsahuje   úpravu   o členstve (podmienkach   vzniku   a   zániku),   a   ostatné   otázky,   konkrétne   to   platí   aj   pre   zákaz viacnásobného členstva v politických stranách, sú vecou prístupu politickej strany (a jej členov)   k   zlučiteľnosti   alebo   nezlučiteľnosti   členstva   v   tejto   strane   s   členstvom   v inej politickej strane.

3.   Zákaz viacnásobného členstva v politickej   strane v zákone č.   404/2000 Z.   z., ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   č.   424/1991   Zb.   o združovaní   v politických   stranách a v politických   hnutiach   v znení   neskorších   predpisov   je   podľa   názoru   ústavného   súdu formulovaný tak (ustanovenie o neprípustnosti členstva v inej politickej   strane, ktoré je povinnou súčasťou stanov), že možno urobiť záver, že toto obmedzenie nie je v žiadnej vecnej   súvislosti   s   ochranou   bezpečnosti   štátu,   s   ochranou   verejného   poriadku a s predchádzaním trestným činom. Preto nie je potrebné zaoberať sa týmito predpokladmi obmedzenia základného práva združovať sa v politických stranách.

Osobitnú   pozornosť   však   ústavný   súd   venoval   otázke,   či   tento   zákaz   nie   je nevyhnutný v demokratickej spoločnosti so zreteľom na ochranu práv a slobôd iných.

Podstatu, zmysel a cieľ členstva občana v politickej strane možno vyvodiť z § 1 ods. 1   zákona   o politických   stranách,   v   ktorom   sa   uvádza:   „Občania   majú   právo   sa združovať v politických stranách a v politických hnutiach (ďalej len „strany a hnutia“). Výkon tohto práva slúži občanom na ich účasť na politickom živote spoločnosti, najmä na vytváraní národnej rady a orgánov územnej samosprávy.“

Neprípustnosť   členstva   v   inej   politickej   strane   možno   analyzovať,   ak   uvažujeme o obmedzení v demokratickej spoločnosti nevyhnutnom na ochranu práv a slobôd iných, len v spojitosti s ochranou a zabezpečením práv iných vyplývajúcich z čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy a zákona č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o voľbách“) a zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov (ďalej aj „volebné zákony“).

Ochrana pasívneho a aktívneho volebného práva upraveného v čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy   však   podľa   názoru   ústavného   súdu   nevyžaduje   zákaz   viacnásobného   členstva v politickej   strane.   Volebné   zákony   obsahujú   dostatok   záruk   na   to,   aby   sa   tieto   práva realizovali   a   zabezpečovali   bez   ohľadu   na   to,   či   kandidát   na   funkciu   v   zastupiteľskej demokracii je v jednej alebo vo viacerých politických stranách. Vyplýva to z viacerých ustanovení volebných zákonov. Kandidát na poslanca národnej rady musí podľa § 17 ods. 9 zákona o voľbách ku kandidátnej listine priložiť vlastnoručne podpísané vyhlásenie,   že súhlasí s kandidatúrou, nekandiduje na inej kandidátnej listine a nie sú mu známe prekážky voliteľnosti   a potvrdenie o členstve v strane alebo čestné vyhlásenie, že nie je členom nijakej politickej strany. Pri voľbách do obecného zastupiteľstva musí byť podľa § 16 ods. 8 zákona   č. 346/1990   Zb.   o   voľbách   do   orgánov   samosprávy   obcí   v   znení   neskorších predpisov ku kandidátnej listine pripojené vlastnoručne podpísané vyhlásenie kandidáta, že súhlasí so svojou kandidatúrou a nedal súhlas na to, aby bol uvedený na inej kandidátnej listine. V prípade preskúmania kandidátnych listín podľa § 18 zákona o voľbách a zistenia, že kandidát je uvedený na viacerých kandidátnych listinách, dochádza k vyčiarknutiu takého kandidáta na všetkých kandidátnych listinách.

Na základe týchto predpokladov každý volič môže mať istotu, že volí kandidáta, ktorý v tom istom čase nie je voliteľný na inej kandidátnej listine, bez ohľadu na to, či je alebo nie je v inej   politickej   strane než tej, ktorá   ho kandidovala. Povolebné dôsledky viacnásobného členstva už nemajú relevantný význam pre ochranu a realizáciu práv podľa čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy, pretože aktivita, pôsobenie a činnosť už zvolených kandidátov nie sú vôbec závislé na ich viacnásobnom členstve v politických stranách, ako to napokon v ústavnej praxi dokazujú tzv. nezávislí poslanci alebo poslanci, ktorí sa ešte počas trvania svojho mandátu stávajú členmi iných politických strán. Tieto dôsledky sú len nepriamym produktom slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti. Tieto dôsledky nemôže samy osebe odôvodniť neprípustnosť (zákaz) viacnásobného členstva v politickej strane, tak ako bola ustanovená v zákone č. 404/2000 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 424/1991   Zb.   o   združovaní   v   politických   stranách   a   v   politických   hnutiach   v znení neskorších predpisov, a v tejto spojitosti preto neexistuje naliehavá spoločenská potreba prijať zákonný zákaz viacnásobného členstva v politických stranách.

Tieto východiská a závery viedli ústavný súd k tomu, aby rozhodol tak, ako to je uvedené vo výroku tohto nálezu.