znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

  PL. ÚS 3/00-55

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne na neverejnom zasadnutí 24. apríla 2001 prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky proti Národnej rade Slovenskej   republiky   na začatie konania podľa   čl.   125   písm.   a) Ústavy   Slovenskej republiky o vyslovenie nesúladu čl. I bodu 8 zákona č. 186/1993 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa   zákon   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a   inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov s čl. 1, čl. 13 ods. 3 a 4 a čl. 20 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky a takto

r o z h o d o l :

Návrhu   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   na   vyslovenie   nesúladu čl. I bodu   8   zákona   č.   186/1993   Z.   z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   Národnej   rady Slovenskej   republiky   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov s čl. 1, čl. 13 ods. 3 a 4 a čl. 20 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bolo 5. januára 2000 doručené podanie generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovateľ“) označené   ako   „Návrh   na   začatie   konania   o súlade   ustanovenia   čl. I bod   8   zákona č. 186/1993 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov   k pôde   a inému   poľnohospodárskemu   majetku   v znení   neskorších   predpisov s Ústavou Slovenskej republiky“.

Ústavný   súd   návrh   navrhovateľa   predbežne   prerokoval   na   svojom   neverejnom zasadnutí   7.   marca   2000   a po   zistení,   že   spĺňa   všetky   zákonom   predpísané   náležitosti upravené v § 20 ods. 1 a § 37 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o ústavnom   súde“)   a že neexistujú žiadne dôvody na jeho odmietnutie podľa § 25 ods. 2 citovaného zákona, ho prijal na ďalšie konanie.

1.   Navrhovateľ   vo   svojom   návrhu   uviedol:   «Národná   rada   Slovenskej   republiky ustanovením   čl.   I bod 8 zákona   č.   186/1993   Z.   z.   novelizovala zákon   č.   229/1991 Zb. o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému   poľnohospodárskemu   majetku   v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 229/1991 Zb.“) tak, že do § 6 uvedeného zákona sa vložil odsek 3 nasledovného znenia:

„Pôdu, ktorá prešla na štát alebo na inú právnickú osobu podľa ods. 1 a 2 a podľa osobitného predpisu,   možno vydať každej   oprávnenej osobe vo výmere najviac 150 ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy. Obdobne sa postupuje aj v prípadoch, ak oprávnenej osobe vznikol ďalší nárok na vydanie nehnuteľnosti po oprávnenej osobe, ktorá zomrela alebo bola vyhlásená za mŕtvu.“

Zákon č. 186/1993 Z. z. bol prijatý 15. júla 1993 a nadobudol účinnosť 26. augusta 1993.

Podľa právnej úpravy predchádzajúcej uvedenej novele, t. j. podľa znenia zákona č. 229/1991 Zb. účinného od 24. júna 1991, ustanovenie § 6 ods. 3 znelo nasledovne:„Pôdu, ktorá prešla na štát podľa § 6 ods. 1 písm. b), možno vydať vo výmere najviac 150 ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy, a to nezávisle od toho, či sa vydá jednej oprávnenej osobe alebo spoločne niekoľkým oprávneným osobám.“

Obmedzenie množstva pôdy, ktorú bolo možné vydať, sa vzťahovalo len na jeden z prípadov   prechodu   nehnuteľností   na   štát   alebo   inú   právnickú   osobu,   taxatívne vymenovaných v ustanovení § 6 ods. 1, t. j. na prípad odňatia bez náhrady postupom podľa zákona č. 142/1947 Zb. o revízii prvej pozemkovej reformy alebo podľa zákona č. 46/1948 Zb. o novej pozemkovej reforme.

Popísaný právny stav trval do 28. februára 1992, kedy nadobudol účinnosť zákon č. 93/1992   Zb.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku (ďalej len „zákon č. 93/1992 Zb.“).

Podľa bodu 10 uvedeného zákona sa v § 6 vypustil odsek 3. V dôsledku tejto novely bolo preto možné vydať oprávneným osobám pôdu bez ohľadu na jej výmeru a bez ohľadu na spôsob prechodu nehnuteľností na štát alebo iné právnické osoby.

Vzhľadom   na   popísanú   predchádzajúcu   právnu   úpravu   čl.   I bod   8   zákona č. 186/1993 Z. z. pôsobí retroaktívne a obmedzuje základné práva a slobody.

Podľa článku 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“) Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

Z pojmu alebo z koncepcie právneho štátu možno odvodiť jeho princípy, medzi ktoré sa zaraďuje princíp právnej istoty obsahujúci aj myšlienku zákazu retroaktivity.

Právnu   normu   je   potrebné   považovať   za   retroaktívnu   vtedy,   ak   stanoví   právne následky pre také skutkové podmienky, k dovŕšeniu ktorých došlo ešte pred dátumom jej účinnosti. Zásada zákazu spätného pôsobenia zákonov sa javí zároveň ako jedna zo záruk zachovania základných ľudských práv a slobôd a jej vyjadrenie nesporne vidíme v článku 1 Ústavy Slovenskej republiky.

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   definoval   právnu   istotu   ako   nedielnu   súčasť právneho štátu vo svojom náleze sp. zn. PL. ÚS 36/95, kde uviedol, že: „K imanentným znakom právneho štátu neodmysliteľne patrí aj požiadavka právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou ktorého je i zákaz retroaktívneho pôsobenia právnych predpisov, resp. ich jednotlivých ustanovení.“

Vo   veci   PL.   ÚS   16/95   Ústavný   súd   SR   uviedol:   „S   inštitútom   právnej   istoty v právnom   štáte   úzko   súvisí   požiadavka   legálne   nadobudnutých   práv.   Vo   všeobecnom vyjadrení to znamená, že nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva na základe neskoršie vydaného predpisu.“

Zákon č. 186/1993 Z. z. ustanovením čl. I bod 8 pôsobí retroaktívne voči osobám, ktoré sú oprávnenými osobami v zmysle § 4, spĺňajú podmienky na vydanie nehnuteľností v zmysle   §   6   a uplatnili   svoj   nárok   v lehote   stanovenej   §   13   zákona   č. 229/1991   Zb. a ktorým osobám len v dôsledku postupu orgánov štátu neboli nehnuteľnosti vydané, resp. nebolo o ich nároku rozhodnuté.

Uvedené ustanovenie zákona č.   186/1993   Z.   z.   zasiahlo do   existujúcich   vzťahov založených uplatnením nároku na vydanie nehnuteľnosti v neprospech oprávnených osôb, pretože zmenilo právne vzťahy založené a existujúce pred dňom jeho účinnosti.

Týmto došlo k narušeniu jedného zo základných princípov právneho štátu, zásady právnej istoty, a teda aj k rozporu vyššie citovaného ustanovenia zákona č. 186/1993 Z. z. s článkom 1 Ústavy Slovenskej republiky.»

2. Navrhovateľ vo svojom návrhu ďalej uviedol: «Ustanovenie čl. I bod 8 zákona č. 186/1993 Z. z. je v rozpore aj s článkom 13 ods. 3 a 4 Ústavy Slovenskej republiky.Podľa čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky zákonné obmedzenia základných práv   a slobôd   musia   platiť   rovnako   pre   všetky   prípady,   ktoré   spĺňajú   ustanovené podmienky.

Podľa čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Ústava v čl. 13 ods. 3 stanovuje pravidlá vzťahujúce sa na obmedzovanie základných práv   a slobôd   zákonom.   Obsah   tohoto   ustanovenia   súvisí   so   všeobecným   pravidlom o rovnosti, zakotveným v čl. 12 ods. 2 ústavy, podľa ktorého „sa základné práva a slobody zaručujú všetkým bez rozdielu...“. Zákonné obmedzenia musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky. Znamená to, že za tých istých podmienok musia platiť pre každého rovnaké obmedzenia ustanovené zákonom.

Čl. I bod 8 zákona č. 186/1993 Z. z., účinný od 26. augusta 1993, zaviedol nerovné postavenie oprávnených osôb, ktoré si uplatnili v súlade so zákonom č. 229/1991 Zb. nárok na vydanie   nehnuteľností   v prekluzívnej   lehote do   31.   decembra   1992,   pretože vytvoril nevýhodnejšie podmienky z hľadiska možnosti nadobudnúť vlastnícke právo tými osobami, o nároku ktorých do účinnosti uvedeného zákona ešte nebolo rozhodnuté.

Pre posúdenie takéhoto zákonného obmedzenia z hľadiska jeho súladu s čl. 13 ods. 4 ústavy je potrebné vychádzať z podstaty a účelu zákona č. 229/1991 Zb.»

3.   Podľa   navrhovateľa:   «Ak   zákonodarca   zákonom   č.   229/1991   Zb.   v taxatívne vymenovaných prípadoch deklaroval možnosť uplatnenia práva na restitutio in integrum vo vlastníckych   vzťahoch,   nemohol   následne   stanovením   obmedzenia   poprieť   a ohroziť podstatu tohoto práva, na ktoré v danom prípade priamo nadväzuje právo vlastniť majetok, ktoré garantuje ústava v čl. 20 ods. 1.

Podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje.

Podľa článku 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky zákon ustanoví, ktorý ďalší majetok   okrem   majetku   uvedeného   v čl.   4   tejto   ústavy,   nevyhnutný na   zabezpečovanie potrieb spoločnosti, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu, môže byť iba vo vlastníctve štátu, obce alebo určených právnických osôb. Zákon tiež môže ustanoviť, že určité   veci   môžu   byť   iba   vo   vlastníctve   občanov   alebo   právnických   osôb   so   sídlom v Slovenskej republike.

Článok   20   ods.   1   ústavy   zabezpečuje   každému   rovnaké   zákonné   predpoklady a možnosti nadobúdať veci do vlastníctva za podmienok, ktoré sú upravené buď priamo v ústave, alebo v ďalších zákonoch.

Okruh predmetu vlastníckeho práva nie je kvantitatívne a kvalitatívne obmedzený s výnimkou   vecí   patriacich   podľa   článku   4 ústavy   do   výlučného vlastníctva   Slovenskej republiky, pokiaľ tak v zmysle článku 20 ods. 2 ústavy neustanoví zákon.

Ustanovenie   čl.   I bod   8   zákona   č.   186/1993   Z.   z.   nie   je   v súlade   s citovanými odsekmi   článku   20   ústavy,   pretože   stanovuje   rozdielne   možnosti   nadobudnúť   veci   do vlastníctva osobám oprávneným podľa zákona č. 229/1991 Zb., pričom majetok, ktorý je predmetom právnej úpravy, nie je majetkom označeným v článku 4 ústavy, ani majetkom takého charakteru, ako vyžaduje článok 20 ods. 2 ústavy.»

Z uvedených dôvodov   navrhovateľ žiadal, aby ústavný súd návrhu na vyslovenie nesúladu čl. I bodu 8 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 186/1993 Z. z., ktorým sa   mení   a dopĺňa   zákon   Federálneho   zhromaždenia   Českej   a Slovenskej   Federatívnej Republiky   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 186/1993 Z. z.“) s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) vyhovel a aby na verejnom ústnom pojednávaní vydal takýto nález: „Ustanovenie čl. I bod 8 zákona č. 186/1993 Z. z., ktorým   sa   mení a dopĺňa zákon   č.   229/1991 Zb.   o úprave vlastníckych   vzťahov k pôde a inému   poľnohospodárskemu   majetku   v znení   neskorších   predpisov   nie   je   v súlade s článkom 1, článkom 13 ods. 3, 4 a článkom 20 ods. 1, 2 Ústavy Slovenskej republiky.“

Predseda ústavného súdu sa 14. marca 2000 obrátil na Národnú radu Slovenskej republiky   so žiadosťou   o písomné vyjadrenie k návrhu navrhovateľa   podľa   § 29 ods.   5 zákona   o ústavnom   súde.   Z písomného   stanoviska   predsedu   Národnej   rady   Slovenskej republiky   k návrhu   navrhovateľa   doručeného   ústavnému   súdu   2.   mája   2000   vyplynulo: „V zmysle   odporúčania   Ústavnoprávneho   výboru   Národnej   rady   SR   Národná   rada   SR k tomuto   návrhu   nezaujíma   stanovisko,   keďže   ide   o zákon   z roku   1993   (nebol   prijatý v tomto volebnom období).“ Predseda Národnej rady Slovenskej republiky súčasne oznámil ústavnému súdu, že netrvá na ústnom pojednávaní v tejto veci.

Navrhovateľ na základe výzvy predsedu ústavného súdu zo 14. marca 2000 oznámil ústavnému súdu listom z 29. marca 2000, že netrvá na ústnom pojednávaní.

Nakoľko   obaja   účastníci   konania   súhlasili   s upustením   od   ústneho   pojednávania podľa § 30 ods. 2 zákona o ústavnom súde, ústavný súd návrh navrhovateľa prerokoval a rozhodol o ňom na neverejnom zasadnutí.

II.

Koncepcia reštitúcií zvolená v rokoch 1990 – 1992 vychádzala z uznania platnosti právnych predpisov a právnych aktov minulého režimu a súčasne z nevyhnutnosti nápravy aspoň   niektorých   krívd,   ktoré   nimi   boli   spôsobené,   s tým,   že   je   potrebné   prihliadať   aj na práva   tých,   ktorí   medzitým   majetok   nadobudli.   Preto   bol   zvolený   princíp   vrátenia majetku pri splnení určitých podmienok, nie princíp automatického obnovenia vlastníckych práv bez ďalšieho konania.

V období   prípravy   a schvaľovania   reštitučných   právnych   predpisov   z nijakého všeobecne   záväzného   právneho   predpisu   (ústavného   alebo   zákonného)   nevyplývali povinnosť zákonodarcu riešiť otázky týkajúce sa procesu odstraňovania majetkových krívd z obdobia pred rokom 1989 ani príkaz na jednotné či úplné odškodnenie.

Napadnuté   ustanovenie   čl.   I bodu   8   zákona   č.   186/1993   Z. z.   je   novelizovanou súčasťou zákona Federálneho zhromaždenie Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky č. 229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a   inému   poľnohospodárskemu majetku (ďalej len „zákon o pôde“). Tento zákon je reštitučným zákonom, účelom ktorého je vo verejnom záujme odstrániť protiprávnosť, „zmierniť následky niektorých majetkových krívd, ku ktorým došlo voči vlastníkom poľnohospodárskeho a lesného majetku v období rokov 1948 až 1989, dosiahnuť zlepšenie starostlivosti o poľnohospodársku a lesnú pôdu obnovením   pôvodných   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a upraviť vlastnícke   vzťahy   k pôde v súlade so záujmami hospodárskeho rozvoja vidieka aj v súlade s požiadavkami na tvorbu krajiny a životného prostredia“.

Priebeh legislatívneho procesu svedčí o tom, že pri príprave zákona o pôde prevážil záujem   na   jeho   čo   najrýchlejšom   prijatí   a uvedení   do   života   („urýchlená   úprava vlastníckych   vzťahov   k pôde“   a   „urýchlené   prevedenie   pozemkov   vrátane   budov   do vlastníctva pôvodných vlastníkov“ sa zdôrazňujú vo všeobecnej časti dôvodovej správy) nad záujmom na jeho právnej dokonalosti. Išlo o snahu na prvý raz a v jednom právnom predpise sa vysporiadať s osobitosťami zmiernenia niektorých majetkových krívd z obdobia rokov 1948 až 1989.

Pre posúdenie ústavnosti, resp. neústavnosti napadnutého ustanovenia je rozhodujúca okolnosť, že nárok na vrátenie vlastníckeho práva bol priznaný oprávnenej osobe, a nie vlastníkovi a že oprávnená osoba mala možnosť začať proces, na konci ktorého sa mohla stať vlastníkom.

Z dôvodovej správy k návrhu zákona o pôde vyplynulo, že „zákon obnovuje právo vlastníkov pôdy nakladať s ňou v súlade so základnými právami vyplývajúcimi z Ústavy a občianskeho zákonníka“.

Predpokladalo sa, že pozemky budú pôvodným vlastníkom prevádzané na základe správneho   rozhodnutia   pozemkového   úradu,   ktorý   môže   nároky   žiadateľov   posúdiť a rozhodnúť podľa ustanovení správneho poriadku.

Po skúsenostiach s uplatňovaním zákona o pôde a po jeho prvých dvoch novelách Národná rada Slovenskej republiky 15. júla 1993 prijala zákon č. 186/1993 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 26. augusta 1993.

V zmysle   čl.   I bodu   8   sa   zákon   o pôde   v znení   zákona   č.   42/1992   Zb.   o úprave majetkových vzťahov o vyporiadaní majetkových nárokov v družstvách (ďalej len „zákon č. 42/1992 Zb.“) a zákona č. 93/1992 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku (ďalej len „zákon č. 93/1992 Zb.“) mení a dopĺňa takto:

V § 6 sa za odsek 2 vkladá nový odsek 3 (napadnuté ustanovenie), ktorý znie:„(3)   Pôdu,   ktorá   prešla   na   štát   alebo inú   právnickú   osobu   podľa   odsekov   1   a 2 a podľa osobitného predpisu,* možno vydať každej oprávnenej osobe vo výmere najviac 150 ha   poľnohospodárskej   pôdy   alebo   250   ha   všetkej   pôdy.   Obdobne   sa   postupuje   aj v prípadoch,   ak   oprávnenej   osobe   vznikol   ďalší   nárok   na   vydanie   nehnuteľnosti   po oprávnenej osobe, ktorá zomrela alebo bola vyhlásená za mŕtvu.“* Poznámka pod čiarou k odkazu znie:„Nariadenie Slovenskej národnej rady č. 52/1945 Zb. SNR, ktorým sa zrušujú nadobudnutia nehnuteľností spadajúcich pod československú pozemkovú reformu, ktoré sa uskutočnili na území dočasne okupovanom maďarským štátom.“

Ustanovenie § 6 ods. 3 zákona o pôde pôvodne znelo: „Pôdu, ktorá prešla na štát podľa odseku 1 písm. b), možno vydať vo výmere najviac 150 ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy, a to nezávisle od toho, či sa vydá jednej oprávnenej osobe alebo spoločne niekoľkým oprávneným osobám.“

Zákon č. 93/1992 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o pôde v zmysle čl. I bodu 10 vypustil z § 6 odsek 3 s účinnosťou od 28. februára 1992. V dôvodovej správe k tomuto návrhu zákona (tlač Federálneho zhromaždenia Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky č.   928)   je   uvedená   iba   jediná   veta:   „Limitovanie   výmery   vydávaných   pozemkov   je obmedzovaním ľudských práv“.

Z dôvodovej   správy   k návrhu   zákona   č. 186/1993   Z.   z.   je   potrebné   uviesť: „Novela zákona   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a   inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších zákonov č. 42/1992 Zb. a č. 93/1992 Zb. rieši problémy, ktoré sa v praxi vyskytli pri jeho uplatňovaní.... Novela upresňuje doterajšie postavenie vlastníkov (spoluvlastníkov) i domnelých vlastníkov.... Jednou z diskutovaných otázok   pri   príprave   a novelizácii   zákona   č.   229/1991   Zb.   bola   otázka   výmery prinavracaného   pozemkového   vlastníctva   a rešpektovanie   výsledkov   prvej   pozemkovej reformy vôbec.“

Pre celkové posúdenie veci je potrebné dodať, že štát už podľa zákona č. 215/1919 Zb. o zabraní veľkého pozemkového majetku (ďalej len „záborový zákon“) a súvisiacich predpisov preberal do svojho vlastníctva pozemky, ktoré u toho istého vlastníka alebo tých istých spoluvlastníkov presahovali výmeru 150 ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy. Nariadením Slovenskej národnej rady č. 52/1945 Zb. nariadení Slovenskej národnej   rady,   ktorým   sa   zrušujú   nadobudnutia   nehnuteľností,   spadajúcich   pod československú pozemkovú reformu, ktoré sa uskutočnily na území dočasne okupovanom maďarským štátom (ďalej len „nariadenie č. 52/1945 Zb. nariadení Slovenskej národnej rady“)   prešiel   do   vlastníctva   štátu   nehnuteľný   majetok   pod   uvedenú   výmeru   na   území dočasne   okupovanom   maďarským   štátom,   ak   si   osoby   oprávnené   v rámci   citovaného nariadenia   neuplatnili   príslušné   práva   do   30. septembra   1945.   Ďalším   nariadením Slovenskej národnej rady [nariadenie č. 104/1945 Zb. nariadení Slovenskej národnej rady o konfiškovaní a urýchlenom rozdelení pôdohospodárskeho majetku Nemcov, Maďarov, ako aj zradcov a nepriateľov slovenského národa, ďalej len „nariadenie č. 104/1945 Zb. nariadení Slovenskej národnej rady“) sa pod uvedenú výmeru konfiškoval pôdohospodársky majetok Nemcov, Maďarov, ako aj zradcov a nepriateľov slovenského národa. Na základe zákona č. 142/1947 Zb. o revízii prvej pozemkovej reformy a zákona č. 46/1948 Zb. o novej pozemkovej   reforme   sa   iba   dokončil   proces,   ktorým   sa   vlastníkom   odnímala   a na   štát prechádzala   pôda   aj   pod   výmeru   ponechanú   vlastníkom   záborovým   zákonom.   Prijatím zákona o pôde zákonodarca vyjadril vôľu, aby oprávnené osoby mohli znovunadobudnúť vlastníctvo pozemkov (ich výmeru), ktoré im zaručoval záborový zákon. Pozemky, ktoré presiahli   výmeru   150   ha   poľnohospodárskej   pôdy   alebo   250   ha   všetkej   pôdy,   sa oprávneným osobám vydať nemali, čo zákonodarca vyjadril v pôvodnom ustanovení § 6 ods. 3 zákona o pôde.

V dôvodovej správe sa ďalej hovorí: „Predpisy o prvej pozemkovej reforme (vrátane revízie)   zostali   v platnosti   s tým,   že   sa   podľa   nich   ďalej   nepostupuje   (§   32).   V tejto súvislosti   bola   v pôvodnom   znení   zákona   prijatá   zásada   obmedzenia   hornej   výmery vydávania pozemkov (§ 6 ods.   3). Táto však bola zákonom č. 93/1992 Zb. vypustená. Problematičnosť tohto ustanovenia vystupuje do popredia v súvislosti s ďalším opatrením zákona č. 93/1992 Zb., týkajúcim sa reštitúcie konfiškovaného pôdohospodárskeho majetku po vojne na Slovensku. Už pôvodné znenie § 6 ods. 2 pripustilo čiastočnú (čo do okruhu prípadov i výmery) reštitúciu týchto prípadov a rozšírená bola ustanovením § 38 zákona SNR č. 330/1991 Zb. Druhá veta § 6 ods. 2 doplnená zákonom č. 93/1992 Zb. prevzala rozšírenie vyňatia majetku z konfiškácie podľa § 38 zákona SNR č. 330/1991 Zb. s tou zmenou,   že   reštitučný   nárok   patrí   oprávneným   osobám   aj   vtedy,   ak nehnuteľnosti   boli pridelené pred 25. februárom 1948. Ďalšou zmenou oproti § 38 zákona SNR č. 330/1991 Zb. bolo, že nehnuteľnosti možno vydať bez ohľadu na to, či rozhodnutie konfiškačnej komisie alebo Zboru povereníkov bolo vydané pred alebo po rozhodnom období. Podľa pôvodného § 6 ods. 2 zákona č. 229/1991 Zb. sa tento postup vzťahoval iba na osoby maďarskej národnosti.

Platný právny stav teda umožňuje vydať všetkým oprávneným osobám nehnuteľný poľnohospodársky majetok, ktorý sa považoval za skonfiškovaný k 1. 3. 1945 (§ 1 ods. 10 nariadenia   č. 104/1945   Zb.   nariadení   Slovenskej   národnej   rady   v znení   neskorších predpisov). Nárok na vydanie nehnuteľnosti nie je, ak osoba postihnutá konfiškáciou bola aj súdne postihnutá podľa   nariadenia Slovenskej národnej rady   č. 33/1945 Zb. Slovenskej národnej   rady   o potrestaní   fašistických   zločincov,   okupantov,   zradcov   a kolaborantov a o zriadení   ľudového   súdnictva.   Vychádzajúc   z predpisov   o prvej   pozemkovej   reforme, v novele zákona č. 229/1991 Zb. sa navrhuje hornú hranicu vydávaného majetku stanoviť na 150 ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy, a to pre všetky reštitučné dôvody. Znamená to, že v uvedenej výmere bude možné nehnuteľnosti vydať (poskytnúť za ne náhradu) aj v prípade konfiškovaného majetku, ako aj majetku, ktorý prešiel na štát podľa nariadenia SNR č. 52/1945 Zb. SNR, ktorým sa zrušujú nadobudnutia nehnuteľností spadajúcich   pod   československú   pozemkovú   reformu,   ktoré   sa   uskutočnili   na   území dočasne okupovanom maďarským štátom.“

V osobitnej časti dôvodovej správy k čl. I bodu 8 sa uvádza:„Navrhnutým ustanovením sa obnovuje horná hranica výmery pôdy, ktorú možno vydať   oprávneným   osobám   (pôvodný   §   6   ods.   3   zákona   č.   229/1991   Zb.).   Oproti citovanému ustanoveniu je zmena v tom, že 150 ha, resp. 250 ha sa môže vydať každej oprávnenej osobe.

Uvedená hranica výmery platí pre všetky prípady bez zreteľa na to, z akého dôvodu prešli nehnuteľnosti do vlastníctva štátu alebo inej právnickej osoby (pozemkové reformy, konfiškácie a iné).“

K zmenám zákonov vo všeobecnosti možno uviesť, že nie je v nesúlade so žiadnym ustanovením ústavy, pokiaľ Národná rada Slovenskej republiky (novelou zákona) upraví matériu, ktorá už je upravená skorším zákonom, ak táto jej zákonodarná činnosť je v súlade s ústavou. Príkazy ústavných noriem obsiahnuté v jednotlivých článkoch ústavy je potrebné rešpektovať pri prijímaní každého zákona Národnej rady Slovenskej republiky, a to bez ohľadu na to, či ide o zákon, ktorým sa určité spoločenské vzťahy upravujú po prvýkrát, alebo o zákon, ktorým sa len mení, prípadne dopĺňa už predtým existujúca zákonná úprava určitých spoločenských vzťahov (PL. ÚS 38/95).

Zákon o pôde bol doteraz osemkrát novelizovaný, z toho šesť novelizácií (počínajúc napadnutým zákonom č. 186/1993 Z. z.) spadá do obdobia po 1. januári 1993, ide teda o zákony Národnej rady Slovenskej republiky.

III.

Navrhovateľ namietal, že novelizované ustanovenie porušuje čl. 1 ústavy, pretože pôsobí   retroaktívne   vzhľadom   na   predchádzajúcu   právnu   úpravu   (pôvodný   § 6   ods.   3 zákona o pôde a jeho neskoršie vypustenie) „voči osobám, ktoré sú oprávnenými osobami v zmysle § 4, spĺňajú podmienky na vydanie nehnuteľnosti v zmysle § 6 a uplatnili svoj nárok v lehote stanovenej § 13 zákona č. 229/1991 Zb. a ktorým osobám len v dôsledku postupu orgánov štátu neboli nehnuteľnosti vydané, resp. nebolo o ich nároku rozhodnuté.“ Podľa   navrhovateľa   uvedené   ustanovenie   „zasiahlo do   existujúcich   vzťahov   založených uplatnením   nároku   na   vydanie   nehnuteľnosti   v neprospech   oprávnených   osôb,   pretože zmenilo   právne   vzťahy   založené   a existujúce   pred   dňom   jeho   účinnosti.“   Tým   došlo „k narušeniu jedného zo základných princípov právneho štátu, zásady právnej istoty, a teda aj   k rozporu...   s článkom   1   Ústavy   Slovenskej   republiky“.   S inštitútom   právnej   istoty v právnom štáte vo svojej argumentácii spája požiadavku ochrany legálne nadobudnutých práv a požiadavku ochrany dôvery občanov v právny poriadok.

Podľa čl. 1 ústavy: „Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.“

V ústavnom poriadku Slovenskej republiky je výslovný zákaz retroaktivity pre oblasť trestného   práva   hmotného   upravený   v čl.   50   ods.   6   ústavy.   Zákaz   retroaktivity   možno vyvodiť aj z čl. 1 ústavy, podľa ktorého Slovenská republika je právnym štátom. Ústavný súd   Českej   a Slovenskej   Federatívnej   Republiky   pri   tvorbe   svojej   doktríny   formuloval názor, že „princípy právneho štátu a právnej istoty vyžadujú, aby bol každý ústavne možný prípad retroaktivity výslovne obsiahnutý v ústave, resp. v zákone a aby sa vyriešili s tým spojené prípady tak, aby nadobudnuté práva boli riadne chránené“ (PL. ÚS 78/92, Ústavný súd ČSFR, Zbierka uznesení a nálezov 1992, č. 15).

Aj   podľa   názoru   ústavného   súdu   „k imanentným   znakom   právneho   štátu neodmysliteľne   patrí   požiadavka   (princíp)   právnej   istoty   a ochrany   dôvery   občanov v právny poriadok.“ Súčasťou tohto princípu je i zákaz spätného retroaktívneho pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení (PL. ÚS 36/95).

Pojem   „retroaktivita   zákona“   sa   v právnej   teórii   spravidla   používa   rovnocenne s výrazom,   že   zákon   má   „spätnú   účinnosť,   spätnú   pôsobnosť   alebo   spätnú   platnosť“. Retroaktívny zákon nemusí vždy porušovať ústavu. Absolútny zákaz spätnej pôsobnosti v trestnom práve neplatí všeobecne pre celý právny poriadok. Avšak obmedzujúce zákony, ktoré   so   spätnou   účinnosťou   pôsobia   na   uzavreté   skutkové   stavy,   sú   nezlučiteľné s princípmi právneho štátu. Zákaz retroaktivity je všeobecne adresovaný zákonodarcovi.

Právna teória spravidla vychádza z rozlišovania pravej a nepravej retroaktivity.

Pravá retroaktivita zákona predpokladá, že zákon dodatočne a pozmeňujúco zasahuje do už právne uzavretých minulých skutkových a právnych stavov (práv alebo povinností).

Nepravá retroaktivita znamená, že neskorší zákon pôsobí na ešte neuzavreté vecné stavy a právne vzťahy. Neskorší zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte nenastali.

Otázka znie, či nepravá retroaktivita novelizujúceho ustanovenia § 6 ods. 3 zákona o pôde je protiústavná alebo nie.

Napadnutým ustanovením § 6 ods. 3 zákona č. 186/1993 Z. z. sa neodňalo nikomu z okruhu oprávnených osôb právo, ktoré sa im priznalo v § 9 ods. 1 a § 13 ods. 1 zákona o pôde,   t.   j.   právne   zaručená   možnosť   uplatniť   nárok   na   vydanie   nehnuteľnosti.   Toto ustanovenie takisto nebráni oprávneným osobám, aby vyzvali povinné osoby na uzavretie dohody   o vydaní   nehnuteľnosti,   ani   im   nebráni   podať   návrh   na   vydanie   rozhodnutia o schválení dohody o vydaní nehnuteľnosti podľa § 9 ods. 2, resp. na vydanie rozhodnutia o vlastníctve podľa § 9 ods. 4 zákona o pôde vrátane možnosti podať opravné prostriedky.

Zákonodarca   teda   pri   novelizácii   zákona   o pôde   postupoval   tak,   že   nijako nespochybnil reštitučné tituly (nároky) oprávnených osôb, obmedzil však rozsah majetku, ktorý   bolo   možné   rozhodnutím   o vlastníctve   znovu   získať   do   vlastníctva,   ustanovením horných hraníc výmery pre všetky tie oprávnené osoby, o nárokoch ktorých sa právoplatne nerozhodlo do 25. augusta 1993.

Zmyslom   novelizácie   zákona o pôde   zákonom   č.   186/1993   Z.   z.   bolo komplexné riešenie   problémov,   ktoré   sa   vyskytli   pri   jeho   uplatňovaní   v praxi.   Z dôvodovej   správy k novele vyplynulo, že jednou z diskutovaných otázok „bola otázka výmery prinavracaného pozemkového vlastníctva a rešpektovanie výsledkov prvej pozemkovej reformy vôbec“.

Prijatím   zákona   o pôde   zákonodarca   vyjadril   vôľu,   aby   oprávnené   osoby   mohli znovu   nadobudnúť   vlastníctvo   pozemkov   (aj   so   zreteľom   na rozsah   výmery),   ktoré   im zaručoval záborový zákon. Podľa pôvodnej koncepcie sa pozemky, ktoré presiahli výmeru 150 ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy, oprávneným osobám vydávať nemali.

Podľa   právneho   názoru   (vysloveného   v období   realizácie   zákona)   predkladateľov vládneho návrhu na zmenu a doplnenie zákona o pôde bolo práve vypustenie ustanovenia § 6   ods.   3   zo   zákona   o pôde   novelizujúcim   zákonom   č.   93/1992   Zb.,   účinným   od 28. februára 1992, narušením zásad, na ktorých bol založený záborový zákon a ktoré si zákonodarca čiastočne osvojil v súvislosti s pôvodným znením zákona o pôde.

Zákonodarca v občianskom práve môže výnimočne uplatniť retroaktívne ustanovenia na úpravu daných (existujúcich) právnych stavov. V právnom štáte však musí preukázať závažné   dôvody   všeobecného   záujmu   (compelling   grounds   of   general   interest,   napr. Zielinski and Pradal & Gonzalez and Others, s. 21, 28. október 1999, Európsky súd pre ľudské práva), ktoré si môžu vyžiadať alebo odôvodniť prelomenie zásady zákazu spätnej pôsobnosti v prospech slobodnej tvorby právnej úpravy zo strany zákonodarcu.

Zákon o pôde v pôvodnom ustanovení § 6 ods. 3 stanovil hornú hranicu výmery pôdy (150   ha poľnohospodárskej   pôdy   alebo 250 ha všetkej   pôdy),   ktorú   bolo možné vydať v súvislosti s prípadmi uplatnenia nároku uvedenými v § 6 ods. 1 písm. b) – t. j. s odňatím bez náhrady postupom podľa zákona č. 142/1947 Zb. o revízii prvej pozemkovej reformy alebo   podľa   zákona   č.   46/1948   Zb.   o novej   pozemkovej   reforme.   Pre   ostatné   prípady uplatnenia nároku výmera výslovne obmedzená nebola od začiatku účinnosti zákona o pôde. Vypustenie   uvedeného   ustanovenia   §   6   ods.   3   na   základe   novelizujúceho   zákona č. 93/1992 Zb. malo za následok, že od účinnosti tohto zákona (28. február 1992) bolo možné   pôdu   vydať oprávneným osobám   podľa   §   6   ods.   1 písm.   b)   bez   ohľadu   na   jej výmeru.   Tento   princíp   sa   však   neuplatnil   aj   vo   vzťahu   k   ostatným   spôsobom   vydania nehnuteľností podľa pôvodného § 6 (predovšetkým ods. 2 a 3, kde bolo možné vydávať nehnuteľnosti len do výmery 50 ha).

Zákon   č.   186/1993 Z.   z. ustanovením   čl.   I bodu   8 (namietaný nový § 6 ods.   3) novelizoval   zákon   o   pôde   a znovu   zaviedol   hornú   hranicu   výmery   pôdy   (150   ha poľnohospodárskej pôdy alebo 250 ha všetkej pôdy), ktorú bolo možné vydať, tentoraz však už vo vzťahu k všetkým taxatívne vymenovaným prípadom prechodu nehnuteľností na štát alebo inú právnickú osobu, t. j.

- podľa § 6 ods. 1 písm. a) až u),

- podľa § 6 ods. 2,

- ako aj podľa osobitného predpisu (nariadenie č. 52/1945 Zb. nariadení Slovenskejnárodnej rady).

Takouto   úpravou   zákonodarca   (Národná   rada   Slovenskej   republiky)   deklaroval návrat ku koncepcii zákona o pôde v zmysle jeho pôvodného účelu.

Problém retroaktivity sa prekrýva s teóriou nadobudnutých práv (iura quaesita) alebo s ňou celkom splýva. Teória nadobudnutých práv spočíva v zdôvodnení neprípustnosti takej situácie, aby práva, ktoré niekto nadobudol podľa zákona, mu boli dodatočne a so spätnou účinnosťou   odňaté   neskorším   zákonom,   t.   j.   aby   so   spätnou   účinnosťou   bol   dodatočne v neprospech   niekoho   zmenený   uzavretý   právny   stav,   resp.   dôvod   vychádzajúci   z tohto právneho stavu.

Zákonodarca premieta nové znenie § 6 ods. 3 zákona o pôde aj do intertemporálnych ustanovení novelizujúceho zákona č. 186/1993 Z. z., v rámci ktorých (§ 33 ods. 2) uviedol: „Ak   si   oprávnená   osoba   uplatnila   podľa   doterajších   predpisov   nárok   na   vydanie nehnuteľnosti vo väčšej výmere, ako je uvedené v § 6 ods. 3, a o nároku sa do účinnosti tohto zákona právoplatne nerozhodlo, nehnuteľnosť možno vydať v rozsahu podľa tohto zákona.“ V tom zmysle nezasahuje do už nadobudnutých práv (právnych stavov uzavretých právoplatným rozhodnutím o vlastníctve, ktoré zakladajú ochranu podľa čl. 20 ústavy).

Pri posudzovaní súladu, resp. nesúladu zákona, resp. jeho ustanovení, s ústavou je ústavný súd viazaný iba petitom, nie však jeho odôvodnením. Zo znenia napadnutého § 6 ods. 3 zákona č. 186/1993 Z. z. a ustanovení, ktoré sú ním dotknuté, vyplýva povinnosť ústavného súdu zaoberať sa aj ďalšími okolnosťami, ktoré majú význam pre posúdenie jeho ústavnosti z pohľadu retroaktivity a ochrany nadobudnutých práv.

V uvedenom   zmysle   je   potrebné   uviesť,   že   napadnuté   ustanovenie   poskytuje niektorým skupinám vlastníkov (oprávnených osôb, ktorým už boli nehnuteľnosti vydané), nové   oprávnenia.   Tým,   že   pôdu   vo   výmere   150,   resp.   250   ha   je   možné   vydať   každej oprávnenej   osobe, spája   sa   toto ustanovenie   aj s majetkom, ktorý   prešiel   na štát podľa nariadenia č. 104/1945 Zb. nariadení Slovenskej národnej rady. Tento majetok sa pôvodne mohol   vyňať   z konfiškácie   najviac   vo   výmere   50   ha,   a to   podľa   nariadenia   Zboru povereníkov č. 26/1948 Zb. nariadení Slovenskej národnej rady, ktorým sa upravuje vyňatie pôdohospodárskeho   majetku   osôb   maďarskej   národnosti   z   konfiškácie.   Napadnutým ustanovením § 6 ods. 3 zákona č. 186/1993 Z. z. sa tiež výslovne ustanovilo, že do výmery 150 ha, resp. 250 ha možno oprávneným osobám vydať aj pozemky, ktoré prešli na štát podľa nariadenia č. 52/1945 Zb. nariadení Slovenskej národnej rady. V intertemporálnych ustanoveniach novelizujúceho zákona č. 186/1993 Z. z. (§ 33 ods. 1) sa táto skutočnosť prejavuje nasledovne: „Ak oprávnenej osobe vznikol podľa tohto zákona nárok na vydanie nehnuteľnosti vo výmere podľa § 6 ods. 3 a doteraz sa jej tieto vydali v menšej výmere, pozemkový úrad rozhodne o zvyšnom nároku v konaní podľa § 9 ods. 4, ak oprávnená osoba podá návrh na vydanie rozhodnutia do šiestich mesiacov od účinnosti tohto zákona.“

Túto zmenu možno hodnotiť tak, že zasiahla do nadobudnutých vlastníckych práv časti oprávnených osôb. Tento zásah však nesmeroval k zhoršeniu, ale, naopak, k zlepšeniu právneho postavenia uvedených vlastníkov. Ide teda o zmenu v ich prospech, teda o takú zmenu, ktorá nie je v rozpore s uvedenými princípmi právneho štátu.

Navrhovateľ ďalej namietal nesúlad § 6 ods. 3 novelizujúceho zákona č. 186/1993 Z. z. s čl.   1   ústavy aj z dôvodov   porušenia právnej   istoty   a ochrany dôvery   oprávnených osôb. Aj v prípadoch nepravej retroaktivity je mysliteľné, že právna istota a ochrana dôvery je porušená, ak zákonodarca urobí znehodnocujúci zásah smerujúci k zhoršeniu právneho postavenia, s ktorým oprávnený subjekt nemôže rátať. Keďže účel zákona o pôde vychádza zo zmiernenia následkov niektorých majetkových krívd, od počiatku jeho   uplatňovania   nemohla   vzniknúť   odôvodnená   a nezvratná   istota,   že   dôjde k odstráneniu všetkých majetkových krívd.

Zákonným   naplnením   požiadaviek   právnej   istoty   je   v právnom   štáte   aj   inštitút právoplatnosti súdnych a iných rozhodnutí. Do účinkov právoplatnosti týchto rozhodnutí možno z dôvodov rešpektovania právnej istoty zasiahnuť len vo výnimočných prípadoch. V tomto prípade napadnuté ustanovenie čl. I bodu 8 zákona č. 186/1993 Z. z. zasahuje do právnych stavov, ktoré ešte neboli uzavreté právoplatným rozhodnutím pozemkového úradu o vlastníctve   oprávnených   osôb,   a zasahuje   do   nich   v zmysle   pôvodného   účelu   zákona o pôde.

Z princípu právneho štátu vyplýva aj ochrana oprávnenej dôvery občanov v právny poriadok. Zásadne sa ochraňuje dôvera v to, že zákonné právne následky späté s uzavretými skutkovými stavmi sa uznávajú (zostávajú uznané). Ochrana dôvery neprichádza do úvahy tam, kde by dôvera v určitý právny stav nebola vecne zdôvodnená, t. j. ani princíp právneho štátu nechráni občana pred každou subjektívne chápanou stratou dôvery alebo pred každým sklamaním.

Do obsahu princípu právnej istoty patrí aj otázka následkov rozhodnutia v namietanej veci súladu (et respice finem, t. j. zohľadnenia ich dosahu) vo vzťahu k právam tretích osôb v danej oblasti majetkových (vlastníckych vzťahov), ktorá prichádza do úvahy vzhľadom na dobu uplatňovania tohto návrhu pred ústavným súdom (t. j. v priebehu roku 2000, pričom napadnutá novela pochádza z roku 1993).

Zákonodarca musí aj pri zmene chráneného právneho postavenia – aby zásah bol ústavnoprávne prípustný – vychádzať z princípu proporcionality, ktorý je vlastný právnemu štátu.   Tento   princíp   predovšetkým   znamená   primeraný   vzťah   medzi   cieľom   (účelom) sledovaným štátom a použitými prostriedkami. V týchto súvislostiach cieľ (účel) sledovaný štátom   smie   byť   sledovaný;   prostriedky,   ktoré   štát   použije,   smú   byť   použité;   použitie prostriedkov na dosiahnutie účelu je vhodné; použitie prostriedkov na dosiahnutie účelu je potrebné a nevyhnutné.

Kritérium   alebo princíp   vhodnosti   znamená, že stav,   ktorý   štát   vytvorí   zásahom, a stav, v ktorom treba sledovaný cieľ vidieť ako uskutočnený, sa nachádzajú vo vzájomnej súvislosti: cieľ musí byť v súlade s prostriedkom.

Nevyhnutnosť znamená, že neexistuje iný stav, ktorý štát bez veľkej námahy môže rovnako vytvoriť, ktorý občana zaťažuje menej a ktorý súvisí so stavom, v ktorom treba sledovaný účel pokladať za uskutočnený. Inými slovami, cieľ nesmie byť dosiahnuteľný rovnako účinným, ale menej zaťažujúcim prostriedkom.

V súvislosti s legislatívnym zámerom zákonodarcu poskytnúť niektorým skupinám oprávnených osôb, ktorým už boli nehnuteľnosti vydané, nové oprávnenia v zmysle účelu zákona, t. j. vydať im nehnuteľnosti nad výmeru 50 ha (ak si oprávnené osoby podajú návrh na   vydanie   rozhodnutia   do   6   mesiacov   od   novelizujúceho   zákona   č.   186/1993   Z.   z.), ústavný súd skúmal, či zavedenie obmedzujúcej výmery 150, resp. 250 ha pôdy pre všetky reštitučné tituly bolo nevyhnutným prostriedkom na dosiahnutie cieľa (účelu) tohto zákona. Zákon č. 93/1992 Zb., ktorým sa novelizoval zákon o pôde, zrušil obmedzujúcu hranicu pre vydanie nehnuteľností, ktoré boli odňaté bez náhrady postupom podľa zákona č. 142/1947 Zb.   o revízii   prvej   pozemkovej   reformy   alebo   podľa   zákona   č.   46/1948   Zb.   o novej pozemkovej reforme, čím umožnil vydávanie nehnuteľností spadajúcich pod reštitučný titul uvedený v § 6 ods. 1 písm. b) zákona o pôde bez ohľadu na ich výmeru. Od začiatku účinnosti pôvodného zákona o pôde sa vo vzťahu k ďalším reštitučným titulom prihliadalo na obmedzenie výmery len pri reštitučných tituloch uvedených v § 6 ods. 2. Na dosiahnutie účelu zákona teda bolo možné zvoliť aj také riešenie, ktoré by zrušilo obmedzujúcu výmeru (najviac 50 ha) vo vzťahu k titulom, ktoré ju predpokladali, bez toho, aby sa toto riešenie muselo spájať so zavedením všeobecnej hranice výmery (150, resp. 250 ha) pre vydávanie nehnuteľností na základe všetkých ostatných reštitučných titulov. Vo všetkých prípadoch by sa totiž mohlo uplatniť riešenie, ktoré by viedlo k vydaniu nehnuteľností v takej výmere, v akej   oprávneným   osobám   vznikol   nárok   na   ich   vydanie.   Toto   riešenie   by   však zodpovedalo uplatneniu princípu primeranosti a bolo by vo vzťahu k oprávneným osobám rovnako   účinným   a pritom   menej   zaťažujúcim   riešením   iba   vtedy,   ak   by   pôvodným a zamýšľaným účelom zákona o pôde bolo odstrániť všetky následky majetkových krívd uvedených v zákone o pôde.

V prípade rozsiahleho a zložitého zákona s osobitným účelom, ktorý jednotlivcovi zaručuje určité právne možnosti (napr. v tomto prípade oprávneným osobám po splnení zákonom ustanovených podmienok vydanie nehnuteľnosti späté s restitutio in integrum), nemožno namietať, ak zákonodarca neskôr zavedie určité obmedzujúce pravidlá, ktoré sú v súlade   s pôvodným   účelom   a s pôvodnou   koncepciou   zákona, ktoré   sa   však spočiatku prehliadli alebo nedocenili, t. j. zákonodarca ich zavedie, akonáhle si na základe skúseností z uplatňovania zákona urobil jasný záver o nevyhnutnosti takýchto pravidiel, aj vtedy, keď to bude nevýhodnejšie pre niekoho, kto bol pôvodnou úpravou zvýhodnený [porovnateľne sa tento princíp spätý s právnym štátom uplatňuje v judikatúre Ústavného súdu Spolkovej republiky Nemecko, napr. BVerfGE, 7, 151 a n.; pozri tiež: Leibholz, G. – Rinck, H. – J. – Hesselberger,   D.:   Základný zákon   pre   Spolkovú   republiku   Nemecko.   Komentár.   Zv.   1, čl. 20 (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar. Bd. 1, Art. 20), Köln 1993, Rz 1716 (s. 148 – 149)].

V súvislosti s tým možno konštatovať, že oprávnené osoby s takouto zmenou právnej úpravy síce bezprostredne nerátali, ale vzhľadom na účel zákona sa takáto zmena nedala ani úplne vylúčiť. Nejde teda o zmenu, ktorá by ústavne neprípustným spôsobom nadväzovala na účel zákona.

Pri zvažovaní všetkých uvedených argumentov je potrebné vysloviť aj záver o tom, či miera odlišnosti pôvodnej a neskoršej právnej úpravy v právnom riešení zákonodarcu má alebo nemá znaky ľubovôle. Pri prijímaní zákona tohto typu bolo vecou úvahy zákonodarcu (štátu), aby rozhodol aj o tom, že jednej skupine oprávnených osôb poskytne menej výhod ako inej skupine: nesmie však postupovať svojvoľne a z jeho riešenia musí vyplývať, že tak robí v zmysle účelu zákona (a nie preto, aby napr. zakryl úmysly určitých záujmových skupín).

Vo vzťahu k napadnutému ustanoveniu čl. I bodu 8 (§ 6 ods. 3) možno konštatovať, že tvorí súčasť zákona č. 186/1993 Z. z., zákona, ktorý prijala Národná rada Slovenskej republiky   ako   orgán   nového   suverénneho   štátu   a nového   subjektu   ústavného a medzinárodného práva po prehodnotení skúseností z dovtedajšieho uplatňovania zákona o pôde v znení neskorších predpisov (t. j. aj v znení jeho novely č. 93/1992 Zb.).

Vo vzťahu k námietkam navrhovateľa týkajúcim sa princípov retroaktivity, právnej istoty, ochrany nadobudnutých práv a ochrany dôvery obsiahnutých v princípe právneho štátu (čl. 1 ústavy) ústavný súd dospel k záveru, že zákonodarca úpravou čl. I bodu 8 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.   186/1993 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Federálneho zhromaždenia Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky č.   229/1991 Zb. o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému   poľnohospodárskemu   majetku   v   znení neskorších predpisov modifikoval právne postavenie viacerých skupín oprávnených osôb, avšak neprekročil pritom rámec legitímnej úvahy danej účelom uvedeného zákona.

IV.

Navrhovateľ ďalej namietal nesúlad čl. I bodu 8 (§ 6 ods. 3) zákona č. 186/1993 Z. z. s čl. 20 ods. 1 a 2 ústavy. Podľa neho „ak zákonodarca zákonom č. 229/1991 Zb. v taxatívne vymenovaných prípadoch deklaroval možnosť uplatnenia práva na restitutio in integrum vo vlastníckych   vzťahoch,   nemohol   následne   stanovením   obmedzenia   poprieť   a ohroziť podstatu tohto práva, na ktoré v danom prípade priamo nadväzuje právo vlastniť majetok, ktoré garantuje ústava v čl. 20 ods. 1“. Namietané ustanovenie nie je v súlade s čl. 20 ods. 1 a 2,   pretože   stanovuje   rozdielne   možnosti   nadobudnúť   veci   do   vlastníctva   osobám oprávneným podľa zákona o pôde.

Podľa čl. 20 ods. 1 ústavy: „Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje“. Popri tom je   potrebné   vziať   do   úvahy   jednoznačnú   osobitosť   reštitučných   zákonov,   ktoré   majú vzhľadom na historické a faktické podmienky povahu leges speciales, ktorými štát vracia majetok   fyzickým   osobám   alebo   ich   právnym   nástupcom,   ktorým   bol   majetok   odňatý zásahom štátu, aj keď len ako čiastočné odčinenie alebo zmiernenie krívd, ktoré utrpeli.Ústavný súd o čl. 20 ods. 1 vyslovil právny názor, v ktorom uviedol: „Ustanovenie čl. 20 ods. 1 ústavy nie je právnym základom oprávňujúcim osobu na pridelenie majetku od štátu.   Článkom   20   ods.   1   ústavy   sa   vlastníkovi   priznáva   len   ochrana   majetku,   ktorý nadobudol v súlade s platným právnym poriadkom (PL. ÚS 33/95)“.

Zákon   o pôde   v znení neskorších   predpisov   sa   týka úpravy vlastníckych   vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku a napadnuté ustanovenie čl. I bodu 8 zákona č. 186/1993 Z. z. (§ 6 ods. 3) v kontexte znenia celého § 6 hovorí o vydaní nehnuteľností. Z účelu   a obsahu   tohto   zákona   je zrejmé, že upravuje   hmotnoprávne   a   procesnoprávne podmienky   (predpoklady)   znovunadobudnutia   vlastníctva   nehnuteľností,   ktoré   prešli v minulosti   do   vlastníctva   štátu   alebo   inej   oprávnenej   osoby   z dôvodov   uvedených v zákone.

Podľa   citovaného   zákona   je prvým   predpokladom   znovunadobudnutia   vlastníctva uplatnenie   práva   (nároku)   na   vydanie   nehnuteľností   na   pozemkovom   úrade   v zákonom ustanovenej prekluzívnej lehote. Takéto uplatnenie nároku však samo osebe nemá právne účinky nadobudnutia vlastníctva a nemá dokonca ani právne účinky začatia konania pred štátnym orgánom, čo je ďalší predpoklad znovunadobudnutia vlastníctva. Oprávnená osoba nadobudne vlastníctvo nehnuteľnosti až rozhodnutím štátneho orgánu vydaným v konaní podľa § 9 ods. 2 alebo podľa § 9 ods. 4 zákona o pôde. V zmysle § 132 ods. 2 Občianskeho zákonníka to znamená, že vlastníctvo sa nadobúda dňom určeným v rozhodnutí štátneho orgánu, a ak tento deň určený nie je, dňom právoplatnosti rozhodnutia.

Ak právo zaručené v čl. 20 ods. 1 prvej vete ústavy nezahŕňa aj právo na získanie (nadobudnutie,   znovunadobudnutie)   majetku,   napadnuté   ustanovenie   nie   je   v nesúlade s ústavou. Pokiaľ ide o vlastnícke právo, ktoré oprávnené osoby nadobudli podľa zákona o pôde v čase od účinnosti novelizujúceho zákona č. 93/1992 Zb. (28. február 1992) do účinnosti novelizujúceho zákona č. 186/1993 Z. z. (26. august 1993), nebolo napadnutým ustanovením   nijako   dotknuté.   Napadnutým   ustanovením   nebol   zmenený   ani   obsah vlastníckeho   práva   k nadobudnutému   poľnohospodárskemu   a lesnému   majetku,   ani   jeho ochrana. Zaručené zostalo aj dedenie tohto majetku.

Podľa už vysloveného názoru ústavného súdu aj v tomto prípade platí, že „až do vydania   rozhodnutia   o navrátení   vlastníckeho   práva   k nehnuteľnosti   podľa   §   6   zákona o pôde je vlastníkom nehnuteľnosti, resp. iného poľnohospodárskeho majetku uvedených v § 11 citovaného zákona doterajší vlastník, ktorému prislúchajú všetky práva vlastníka (okrem   obmedzenia   nachádzajúceho   sa   v   §   5   ods.   3).   Pôvodný   vlastník,   ktorého nehnuteľnosti   prešli   na   štát   alebo   na   inú   právnickú   osobu   v rozhodnom   období,   je   len oprávnenou osobou podľa § 4 citovaného zákona, ktorému prislúcha právo na uplatnenie nároku na vydanie nehnuteľnosti (§ 9 citovaného zákona) (PL. ÚS 23/1998).“

Ústavný súd ďalej konštatuje, že ani podľa judikatúry Európskej komisie (ďalej len „Komisia“), resp. Európskeho súdu pre ľudské práva nemožno takto postupovať.

Uvedené orgány predovšetkým uplatňujú čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd tak, že vlastnícke právo nezahŕňa právo nadobudnúť majetok   [napr.   Marckx   v.   Belgicko   (1979),   séria   A,   č.   31/1978,   Van   der   Mussele v. Belgicko, séria A, č. 70/1983].

Vo veci L. a A. Brežný proti Slovenskej republike (rozhodnutie zo 4. marca 1996) Komisia odkazujúc na svoju konštantnú judikatúru uviedla: „Zbavenie vlastníctva alebo iného reálneho práva je v zásade jednorázovým aktom a nevytvára pokračujúcu situáciu „absencie práva.“

Z hľadiska posudzovania návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky má osobitný   objasňujúci   význam   nasledujúce   tvrdenie   Komisie   vo   veci   L.   a A.   Brežný (o opodstatnenosti niektorých zákonných podmienok na uplatňovanie nároku na vydanie veci odňatej v období 1948 až 1989). Podľa neho sa totiž predmet začatého konania netýka „existujúcich   majetkov“   reštituentov,   ktorí   fakticky   neboli   a ani   nie   sú   (až   do   vydania právoplatného   rozhodnutia)   v pozícii   vlastníkov,   ale   v pozícii   „obyčajných   žiadateľov“ žiadajúcich (domáhajúcich sa) vydanie ich „bývalého vlastníctva“.

Podľa čl. 20 ods. 2 ústavy: „Zákon ustanoví, ktorý ďalší majetok okrem majetku uvedeného v čl. 4 tejto ústavy, nevyhnutný na zabezpečovanie potrieb spoločnosti, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu, môže byť iba vo vlastníctve štátu, obce alebo určených právnických osôb. Zákon tiež môže ustanoviť, že určité veci môžu byť iba vo vlastníctve občanov alebo právnických osôb so sídlom v Slovenskej republike.“

Dôvodom   prijatia   obmedzenia   výmery   vydávaných   nehnuteľností   nebol   vecný argument ani poukaz na to, že vydávaný majetok je súčasťou majetku, ktorý ako ďalší popri majetku uvádzanom v čl. 4 ústavy môže byť iba vo vlastníctve štátu, ale účel zákona. Medzi napadnutým ustanovením čl. I bodu 8 (§ 6 ods. 3) zákona č. 186/1993 Z. z. a čl. 20 ods. 2 prvou vetou ústavy nie je nijaká príčinná súvislosť.

Pokiaľ   ide   o druhú   vetu   čl.   20   ods.   2   ústavy,   zákon   o pôde   v znení   neskorších predpisov v § 4 ods. 1 vychádza už pri stanovovaní okruhu oprávnených osôb, ktoré môžu žiadať vydanie nehnuteľností v zmysle § 6 (t. j. aj podľa jeho ods. 3) v prípade preukázania vlastníckeho titulu, práve z dikcie tohto ustanovenia ústavy, takže nemožno hovoriť o jeho porušení, resp. jeho nesúlade.

V.

Navrhovateľ namietal aj nesúlad ustanovenia čl. I bodu 8 zákona č. 186/1993 Z. z. (§ 6 ods. 3) s čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

Podľa čl. 13 ods. 3 ústavy: „Zákonné obmedzenie základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky.“

Článok 13 odsek 3 ústavy vyjadruje pravidlo, že rovnaké obmedzenia sa vzťahujú len na   prípady,   ktoré   spĺňajú   rovnako   stanovené   podmienky.   Zákonodarca   zavedením obmedzenia výmery pôdy (150 ha poľnohospodárskej, resp. 250 všetkej pôdy) s účinnosťou od 24. augusta 1993 nezasiahol do vlastníckeho práva (ako nadobudnutého práva) osôb, ktoré si nárok uplatnili a o nároku ktorých bolo právoplatne rozhodnuté podľa dovtedajších predpisov. V prípade oprávnených osôb, ktoré si nárok uplatnili, ale o ich nároku nebolo právoplatne rozhodnuté do 23. augusta 1993, nemožno hovoriť o obmedzení ich základných práv a slobôd, nakoľko sa ešte nestali vlastníkmi v zmysle znovunadobudnutia nárokových nehnuteľností a novelizujúci zákon zasiahol do neuzavretých právnych stavov a vzťahov (neuzavretých   rozhodnutím   a znovunadobudnutím   vlastníctva),   nie   do   základných   práv a slobôd s úmyslom obmedziť ich.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy: „Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.“ Podstatou   vlastníckeho   práva   je vec   držať,   užívať a nakladať s ňou.   Ak   by teda   zákon vylúčil   vlastníka   z výkonu   týchto   práv   inak   ako   to   umožňuje   ústava   v čl.   20,   išlo   by o obmedzenie   podstaty   a zmyslu   vlastníckeho   práva.   V prípade   zavedenia   obmedzenia výmery pôdy nedošlo k popretiu alebo ohrozeniu podstaty vlastníckeho práva, nakoľko toto obmedzenie sa týkalo kategórie oprávnených osôb, ktoré neboli vlastníkmi, t. j. v období od nadobudnutia účinnosti novelizujúceho zákona o ich nároku na vydanie nehnuteľností, resp. o ich vlastníctve ešte nebolo právoplatne rozhodnuté.