SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
PL. ÚS 28/2015-12
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí pléna 4. marca 2015v pléne zloženom z predsedníčky Ivetty Macejkovej a zo sudcov Jany Baricovej, PetraBrňáka, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Sergeja Kohuta, Milana Ľalíka(sudca spravodajca), Marianny Mochnáčovej, Ladislava Orosza a Rudolfa Tkáčikapredbežne prerokoval návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republikyna začatie konania o súlade § 84 ods. 2 tretej a štvrtej vety zákona č. 131/2002 Z. z.o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisovs čl. 1 ods. 1 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky a čl. 2 ods. 1 Listiny základnýchpráv a slobôd a takto
r o z h o d o l :
Návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky o d m i e t a akozjavne neopodstatnený.
O d ô v o d n e n i e :
I.
1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol6. novembra 2013 doručený návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskejrepubliky (ďalej len „navrhovatelia“), zastúpených doc. Mgr. Martinom Froncom, PhD.,poslancom Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“), na začatiekonania o súlade § 84 ods. 2 tretej a štvrtej vety zákona č. 131/2002 Z. z. o vysokýchškolách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len„zákona o vysokých školách“) s čl. 1 ods. 1 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky (ďalejlen „ústava“) a čl. 2 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“).
2. Navrhovatelia vo svojom návrhu uviedli:«Ustanovenia § 84 zákona č.131/2002 Z. z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon“) upravujú komplexnú akreditáciu činností vysokej školy. V odseku 2 prvá časť prvej vety stanovuje, že komplexná akreditácia činností vysokej školy sa uskutočňuje v šesťročných intervaloch. V tretej vete však zákon ustanovuje, že kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia, spolu s termínmi na predkladanie podkladov (tie sú súčasťou plánu komplexných akreditácií), byť známe aspoň jeden rok vopred, t. j. aspoň jeden rok pred začatím komplexnej akreditácie činností vysokej školy počas uplynulého šesťročného intervalu. Toto pravidlo (o predložení kritérií najneskôr rok vopred) sa premieta i do štvrtej vety § 84 odsek 2 zákona, ktorá upravuje prípad, ak kritériá, uvedené v tretej vete, nie sú známe aspoň rok vopred.
Z uvedenej úpravy § 84 odseku 2 teda vyplýva, že vysoká škola sa kritériá, rozhodujúce pre výsledok komplexnej akreditácie svojich činností musí dozvedieť najneskôr rok pred termínom začatia komplexnej akreditácie. Zároveň sa stanovuje, že komplexná akreditácia činností vysokej školy sa uskutočňuje v šesťročných cykloch. Znamená to teda, že kritériá, podľa ktorých sa bude táto komplexná akreditácia činností vykonávať sa vysoká škola dozvie až v závere tohto šesťročného obdobia, najneskôr rok pred jeho koncom, avšak tieto kritériá budú spôsobovať účinky i spätne na celé hodnotené šesťročné obdobie. Inými slovami, vysoká škola na začiatku šesťročného cyklu pre komplexnú akreditáciu svojich činností nemôže vedieť, podľa akých kritérií bude hodnotená. Tretia veta druhého odseku § 84 ustanovuje, že sa to má dozvedieť najneskôr rok pred koncom tohto šesťročného cyklu. Takéto ustanovenie vytvára pre vysokú školu neúnosnú mieru právnej neistoty a pre činnosť Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky a Akreditačnej komisie značný priestor pre subjektívne a účelové stanovovanie kritérií, od ktorých bude závisieť výsledok činnosti a osud vysokej školy. Stanovenie kritérií podľa tretej vety odseku 2 § 84 zákona v priebehu šesťročného intervalu ustanoveného pre komplexnú akreditáciu, hoci by bolo aj viac ako jeden rok pred jeho koncom, pokiaľ sa neuskutoční pred začatím, alebo najneskôr súbežne so začatím šesťročného intervalu (čo však zákon nielen nepožaduje, ale podľa nášho názoru ani neumožňuje) vyvolá retroaktívne účinky. Ak by totiž vysoká škola postupovala v súlade s kritériami, ktoré platili z predchádzajúceho obdobia, teda na začiatku šesťročného intervalu, nemusí byť úspešne vyhodnotená, pretože súčasné znenie tretej vety § 84 odseku 2 zákona umožňuje ustanoviť odlišné kritériá neskôr v priebehu hodnoteného obdobia, avšak s účinkami pre celé hodnotené obdobie. Ide teda o priestor pre pravú retroaktivitu hodnotiacich kritérií ustanovených podľa tretej vety § 84 odsek 2. Základnou námietkou navrhovateľov je právny priestor pre spätné účinky (pravú retroaktivitu) hodnotiacich kritérií, ktorý vytvárajú ustanovenia tretej a štvrtej vety vo väzbe na prvú vetu § 84 odsek 2. Takéto ustanovenie je v rozpore s požiadavkou (princípom) právnej istoty a dôvery občanov v právny poriadok.
Ústavný súd Slovenskej republiky sa už viackrát zaoberal ustanoveniami so spätnou pôsobnosťou, ich vzťahu k Ústave Slovenskej republiky a požiadavkou (princípom) právnej istoty. Zrejme prvý krát o tejto otázke rozhodol vo svojom náleze PL.ÚS 16/95...
... K imanentným znakom právneho štátu neodmysliteľne patrí aj požiadavka (princíp) právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou čoho je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení.... Ústavný súd pri posudzovaní a hodnotení spätnej pôsobnosti právnych predpisov (ich ustanovení)... jednoznačne vychádzal zo zásady, že ten, kto konal, resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný právny predpis (jeho ustanovenie), nemôže byť vo svojej dôvere sklamaný.“ Vo výroku svojho rozhodnutia Ústavný súd Slovenskej republiky rozhodol, že príslušné retroaktívne ustanovenie právneho predpisu nie je v súlade s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.
... jedným z najvýznamnejších jeho rozhodnutí bol nález PL. ÚS 29/05, ktorým posudzoval spätnú účinnosť zákona o preukazovaní pôvodu majetku č. 335/2005 Z. z. V odôvodnení svojho výroku Ústavný súd Slovenskej republiky konštatuje retroaktivitu tohto zákona a uvádza, že takýto zákon so spätnou časovou pôsobnosťou „... by sa mohol stať svojvoľným nástrojom v rukách orgánov verejnej moci, ktoré sú adresátmi a nositeľmi právomocí vyplývajúcich z tohto zákona.“ Ústavný súd ďalej konštatuje, že tento záver by „... platil aj pre prípad, ak by zákon vymedzil spätne určité konkrétne obdobie, na ktoré by sa táto preukazovacia povinnosť vzťahovala...“ Vo výroku svojho rozhodnutia konštatoval Ústavný súd Slovenskej republiky, že zákon nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky....
Z ustanovenia § 84 odsek 2 tretej vety, ktoré požaduje, aby kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy, boli známe aspoň rok pred začatím komplexnej akreditácie činností vysokej školy a ustanovenia štvrtej vety, do ktorej je toto pravidlo premietnuté, vo väzbe na prvú vetu, ktorá pre komplexnú akreditáciu činností vysokej školy určuje šesťročný interval, vyplýva, že lehota, ktorú zákon na vydanie týchto kritérií ustanovuje príslušnému orgánu verejnej moci (podľa § 82 odsek 7 zákona je to Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky na návrh Akreditačnej komisie) umožňuje ich vydanie so spätnými účinkami. Keďže pre vysokú školu sú kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti veľmi významné, pretože od nich závisí výsledok komplexnej akreditácie jej činností, avšak podľa ustanovení tretej a štvrtej vety vo väzbe na prvú vetu § 84 odsek 2 zákona, sa tieto kritériá vysoká škola dozvie najneskôr jeden rok pred začiatkom komplexnej akreditácie jej činností, kritériá ustanovené v termíne podľa tretej vety § 84 odsek 2, budú účinné pre činnosť vysokej školy počas celého šesťročného intervalu, teda i spätne, bez toho, aby ich vysoká škola v čase, za ktorý bude hodnotená, avšak pred termínom ustanoveným na najneskoršie vydanie týchto kritérií, poznala. Aj keď ustanovenia tretej a štvrtej vety § 84 odsek 2 zákona samé o sebe retroaktívne nie sú, pretože nespôsobujú právne účinky spätne pred čas nadobudnutia účinnosti zákona, stanovujú však pravidlo, podľa ktorého môže, a v praxi aj bude retroaktívne konať orgán verejnej moci, a to tým, že zákon mu dovoľuje, aby stanovil kritériá potrebné pre hodnotenie šesťročného intervalu, ustanoveného pre komplexnú akreditáciu činností vysokej školy, až v závere tohto obdobia, najneskôr rok pred jeho koncom, avšak s účinkami od jeho začiatku, t. j. i v čase, keď vysoká škola tieto kritériá nemohla poznať, pretože ešte nejestvovali. Takýto stav je dôsledkom právnej úpravy vyplývajúcej z tretej a štvrtej vety § 84 odsek 2 zákona, a je v rozpore s požiadavkou (princípom) právnej istoty, a i s prihliadnutím na doterajšie rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky, je v rozpore s požiadavkou demokratického a právneho štátu, ktorú ustanovuje prvá veta článku 1 odsek 1 Ústavy Slovenskej republiky, a zároveň aj s požiadavkou právneho štátu založeného na demokratických hodnotách, ktorú ustanovuje článok 2 odsek 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.»
3. Návrhom na začatie konania o súlade právnych predpisov sa navrhovateliadomáhajú, aby ústavný súd návrh prijal na ďalšie konanie a po jeho meritórnom prerokovanínálezom takto rozhodol:
,,§ 84 ods. 2 tretia a štvrtá veta zákona č. 131/2002 Z. z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s prvou vetou článku 1 odseku 1 Ústavy Slovenskej republiky a s článkom 2 odsek 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.“
II.
4. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade zákonovs ústavou... a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná radaSlovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanovenýmzákonom.
Podľa § 84 ods. 2 zákona o vysokých školách komplexná akreditácia činností vysokejškoly sa uskutočňuje v šesťročných intervaloch podľa vopred zverejneného plánukomplexných akreditácií vypracovaného Akreditačnou komisiou. Komplexná akreditáciačinností vysokej školy sa začína dňom určeným pre jednotlivé vysoké školy na predloženiepodkladov podľa odseku 3. Termíny na predkladanie podkladov sú súčasťou plánukomplexných akreditácií a spolu s kritériami používanými pri vyjadrovaní sa o zaradenívysokej školy a kritériami používanými pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej,umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školymusia byť známe aspoň jeden rok vopred. Ak tieto kritériá nie sú známe aspoň jeden rokvopred, Akreditačná komisia primerane upraví vypracovaný plán komplexných akreditácií.V období medzi dvoma komplexnými akreditáciami činností vysokej školy možno podľapotreby uskutočňovať akreditácie jednotlivých činností vysokej školy podľa § 83. Ministermôže nariadiť vykonanie komplexnej akreditácie niektorej z vysokých škôl aj mimo plánukomplexných akreditácií so začiatkom jeden rok po doručení takejto žiadosti Akreditačnejkomisii. Akreditačná komisia oznámi vysokej škole nový termín začatia komplexnejakreditácie do troch týždňov od doručenia požiadavky ministra o jej vykonanie.
Podľa čl. 1 ods. 1 vety prvej ústavy Slovenská republika je zvrchovaný,demokratický a právny štát.
Podľa čl. 2 ods. 1 listiny štát je založený na demokratických hodnotách a nesmie saviazať ani na výlučnú ideológiu ani na náboženské vyznanie.
5. Ústavný súd každý návrh na začatie konania v akomkoľvek druhu konaniapred ním podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z.o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jehosudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) predbežneprerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú danédôvody na jeho odmietnutie podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Podľa § 25 ods. 2zákona o ústavnom súde môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuťuznesením bez ústneho pojednávania návrhy, na ktorých prerokovanie nemá právomoc,návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhypodané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môžeodmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na takénedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť. Ak takéto nedostatky, resp. dôvodyna odmietnutie, ústavný súd nezistí pri predbežnom prerokovaní návrhu podľa § 25 ods. 3zákona o ústavnom súde, návrh príjme na ďalšie konanie a v rozhodnutí o veci samej savysloví k (ne)ústavnosti právneho predpisu (alebo jeho ustanovenia).
6. Pri predbežnom prerokovaní návrhu ústavný súd zistil, že na jeho prerokovanie máústavou danú právomoc, návrh má predpísané náležitosti, je podaný oprávnenými osobamia nie je neprípustný. Súčasne sa však ústavný súd pri predbežnom prerokovaní návrhuzaoberal otázkou, či tento návrh nie je zjavne neopodstatnený, pretože aj v konaní o súladeoznačených ustanovení napadnutého právneho predpisu s označenými článkami ústavya listiny môže zaujať názor, že návrh treba odmietnuť ako zjavne neopodstatnený (m. m. PL.ÚS 5/05, PL. ÚS 15/08, PL. ÚS 10/09).
7. Odmietnutie návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov pre jehozjavnú neopodstatnenosť predstavuje akýsi medzistupeň, resp. prechodový článok medziodmietaním pre existenciu čisto procesných prekážok (napr. pre nedostatok zákonompredpísaných náležitostí, nedostatok právomoci) a meritórnym prieskumom návrhu. V praxiÚstavného súdu Českej republiky a v odbornej literatúre sa pre tento prostriedok vžilooznačenie „kvázimeritórny prieskum (Wagnerová E. a spol.: Zákon o Ústavním soudus komentářem, ASPI, 2007, s. 149). Aj z citovanej judikatúry ústavného súdu vyplýva, žev prípadoch, ak dôvody uvádzané navrhovateľom v návrhu na začatie konania nesignalizujúmožný nesúlad namietanej právnej úpravy s predpismi vyššej právnej sily, ústavný súdv týchto prípadoch návrhy môže odmietnuť z dôvodu ich zjavnej neopodstatnenosti.
8. Najskôr treba pripomenúť, že ústavný súd je nezávislým súdnym orgánom ochranyústavnosti (čl. 124 ústavy). V konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1ústavy vystupuje v pozícii tzv. negatívneho zákonodarcu a jeho úlohou je posúdiť ústavnosťnapadnutých právnych predpisov či ich vymedzených častí, eventuálne posúdiť, či je možnénapadnuté predpisy (ich časti) interpretovať a aplikovať ústavne konformným spôsobom.
9. Podstatné námietky navrhovateľov smerujú k nimi tvrdenej retroaktivite (spätnejúčinnosti) napadnutých ustanovení zákona o vysokých školách. Nimi napadnutéustanovenia podľa ich názoru samy osebe retroaktívne síce nie sú, vytvárajú však priestorpre také nastavenie kritérií v rámci komplexnej akreditácie vysokých škôl, ktoré môžupôsobiť spätne.
10. Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy je Slovenská republika právny štát. Do obsahu pojmuprávny štát nesporne patrí aj zákaz retroaktivity a ochrana nadobudnutých právza predpokladu, že nový právny predpis zhoršuje právne postavenie svojich adresátov aleboje objektívne spôsobilý zhoršiť toto postavenie. Retroaktivita zavedená právnym predpisom,ktorý by rušil, prípadne zhoršoval nadobudnuté práva, je z hľadiska právnej istotyneprípustná (napríklad nález Ústavného súdu ČSFR sp. zn. PL. ÚS 78/92, nálezy ústavnéhosúdu sp. zn. PL. ÚS 38/99, PL. US 16/95, uznesenie sp. zn. PL. ÚS 5/05).
11. Navrhovatelia v návrhu na začatie konania tvrdia, že napadnuté ustanoveniavytvárajú priestor pre pravú retroaktivitu hodnotiacich kritérií. Zákaz spätnej účinnosti(zákaz retroaktivity) právnych noriem tvorí integrálnu súčasť princípu právnej istoty,a možno ho preto považovať aj za definičný znak právneho štátu, ktorý tvorí významnúdemokratickú záruku ochrany práv občanov (m. m. PL. ÚS 16/95). Zákaz retroaktivity jezaložený na zásade, že právna norma nepôsobí spätne, ale pôsobí do budúcnosti. V zmysletohto zákazu nikoho nemožno postihnúť (sankcionovať) za také správanie, ktoré v čase, keďsa uskutočnilo, nebolo sankcionovateľné. Vo verejnom práve v zásade nie sú prípustné anizákony, ktoré by pôsobili spätne, t. j. ktoré by ukladali fyzickým osobám alebo právnickýmosobám spätne určitú verejnoprávnu povinnosť (m. m. PL. ÚS 29/05).
12. Pravou retroaktivitou je taký postup zákonodarcu, pri ktorom tento v novomprávnom predpise (zákone) neuzná práva (alebo povinnosti) založené právnymiskutočnosťami, ktoré sa ako právne skutočnosti uznávali na základe skoršieho(predchádzajúceho) právneho predpisu (zákona). Nepravá retroaktivita označuje spravidlastav, keď v dôsledku novej právnej úpravy dochádza k prekvalifikovaniu právnychskutočností, ktoré vznikli v minulosti, vždy však len od okamihu nadobudnutia účinnostinovej právnej úpravy. Nová právna úprava teda nevytvára žiadne právne účinky smerujúcepred deň nadobudnutia účinnosti, avšak kvalifikuje tie právne úkony, ku ktorým došlo eštepred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže dôjsť k zmene alebo zrušeniu týchprávnych účinkov, ktoré boli predtým späté s ich uzavretím (PL. ÚS 38/99). O nepravúretroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti,ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnychnásledkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnostitohto nového zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00).
13. Vo všeobecnosti sa nepravá retroaktivita pripúšťa, avšak existujú výnimky, ktoréju robia neprípustnou, najmä v prípade, ak výrazne zasahuje do legitímnych očakávaníjednotlivcov. S problematikou nepravej retroaktivity sa môžeme stretnúť takmer pri každejzmene právnej úpravy, keď prijatá zmena nejakým spôsobom modifikuje existujúci stav,pričom je nepredstaviteľné zabrániť tomu, aby sa existujúce práva v budúcnostinemodifikovali. V rámci tohto procesu zmeny sa spravidla nedá ani vyhnúť zásahudo princípu dôvery osôb v právo a vzniku konfliktu ochrany verejného záujmu a ochranydôvery v právo. V tejto súvislosti ústavný súd už vyslovil názor, že princíp právnej istotyako komponent právneho štátu znamená, že v špecifických okolnostiach nesmie byťarbitrárna, bez adekvátneho verejného záujmu zhoršená do budúcnosti právna pozíciajednotlivca, ako aj právny názor, podľa ktorého z pohľadu prípadnej retroaktivity právnychnoriem je podstatnou otázka ochrany nadobudnutých práv, ktoré by preto neskoršia právnaúprava už nemala rušiť, prípadne zhoršovať, ale (a „pro futuro“) len zlepšovať(PL. ÚS 38/99). Súčasne vo veci sp. zn. PL. ÚS 3/09 ústavný súd zdôraznil, že na legitímneočakávania je nevyhnutné nazerať aj v kontexte generálneho princípu právneho štátufixovaného v čl. 1 ods. 1 ústavy, ktorého integrálnou súčasťou je aj princíp právnej istotya ochrany dôvery všetkých subjektov práva v právny poriadok (m. m. II. ÚS 48/97,PL. ÚS 37/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 25/00, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 6/04).
14. Za kľúčový moment posúdenia ústavnej ne/súladnosti napadnutých ustanovenízákona o vysokých školách ústavný súd ustálil potrebu rozlíšenia medzi napadnutýmiustanoveniami a ich dopadom na právne postavenie vysokých škôl, ktoré nimi majú byťdotknuté, a hodnotiacimi kritériami, podľa ktorých má komplexná akreditácia prebiehať.
15. Napadnuté ustanovenia zákona o vysokých školách totiž v princípe neriešia ničviac ako skutočnosť, že kritériá používané pri vyjadrovaní o zaradení vysokej školya kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšejtvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia byť známeaspoň jeden rok vopred. Ďalej napadnuté ustanovenia riešia následky nedodržania tohtopostupu. Napadnuté ustanovenia sa stali súčasťou právnej úpravy po nadobudnutí účinnostizákona č. 455/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o vysokých školách, ktorý v tejtočasti nadobudol účinnosť 1. januára 2013. Z dôvodovej správy k návrhu tejto novely zákonao vysokých školách vyplýva, že dôvod, pre ktorý sa navrhovala táto právna úprava, bolpresne opačný, ako ho interpretujú navrhovatelia. Predkladateľ návrhu novely zákonao vysokých školách v dôvodovej správe uviedol:
,,S cieľom právnej istoty vysokých škôl vstupujúcich do procesu komplexnej akreditácie ich činností pri vypracovávaní materiálov pre Akreditačnú komisiu sa zabezpečuje, aby každá vysoká škola poznala rok pred začiatkom komplexnej akreditácie nielen dátum jej začatia, ale aj rozhodujúce kritériá, podľa ktorých bude Akreditačná komisia postupovať, a teda podľa ktorých má vysoká škola pripraviť podklady. Ak sa napríklad v druhom polroku 2012 zmenia akreditačné kritériá a vysoká škola mala vstúpiť do komplexnej akreditácie 1. 3. 2013, najmenej ročná lehota by tak nebola dodržaná a začiatok komplexnej akreditácie sa oneskorí. V tejto súvislosti sa Akreditačnej komisii ukladá povinnosť primerane upraviť plán komplexných akreditácii, aby táto lehota bola dodržaná. Začiatok komplexnej akreditácie sa tak môže posunúť pri uvedenej vysokej škole napríklad na 1. 1. 2014, aj napriek tomu, že nebude dodržaný šesťročný cyklus. Z uvedenej ročnej lehoty sú vyňaté kritériá pre akreditáciu študijných programov a pre akreditáciu habilitačného a inauguračného konania, nakoľko tieto akreditácie sa uskutočňujú kontinuálne aj medzi jednotlivými komplexnými akreditáciami činností a príprava týchto žiadostí je menej komplexná. V tejto súvislosti sa upravuje aj v prechodných ustanoveniach povinnosť Akreditačnej komisie upraviť už existujúci plán komplexných akreditácií pre prípad, ak by sa pred účinnosťou tohto zákona zmenili akreditačné kritériá.“
16. Cieľom zavedenia novej právnej úpravy, ktorú predstavujú napadnutéustanovenia, bolo teda zaviesť do procesu komplexnej akreditácie vysokých škôl prvokprávnej istoty, v zmysle ktorého majú vysoké školy najmenej jeden rok vopred poznaťkritériá, podľa ktorých budú v rámci komplexnej akreditácie hodnotené. Napadnutéustanovenia zákona o vysokých školách však v ich účinnom znení neumožňujú dospieťk záveru, že rušia nadobudnuté práva vysokých škôl či vytvárajú právne účinky pred dňomnadobudnutia ich účinnosti (1. január 2013). Napadnuté ustanovenia nepôsobia spätne,neukladajú vysokým školám nové povinnosti a nemajú priamu ani nepriamu väzbuna rozsah práv vysokých škôl uskutočňovať študijné programy oprávňujúce udeľovať jehoabsolventom akademický titul, uskutočňovať habilitačné konania a konania na vymenúvanieprofesorov.
17. Navrhovatelia správne poznamenávajú, že komplexné akreditácie sa uskutočňujúv šesťročných cykloch, pričom označené kritériá sú vysokým školám známe najmenej jedenrok vopred. Z napadnutých ustanovení zákona o vysokých školách však nevyplýva, žeúmyslom zákonodarcu bolo vytvoriť navrhovateľmi prezumovaný priestor pre spätnépôsobenie týchto kritérií. Vysoká škola totiž má vedomosť, že po uplynutí šiestich rokovod poslednej komplexnej akreditácie bude podrobená opakovanému akreditačnému procesu,a cieľom napadnutých ustanovení je vytvoriť priestor pre poznanie hodnotiacich kritériívysokými školami s najmenej ročným časovým predstihom pred začatím procesukomplexnej akreditácie. Je však prirodzené a vlastné prostrediu vysokého školstva, že totoje založené na kontinuálnom poskytovaní vysokoškolského vzdelávania a sústavnomtvorivom vedeckom bádaní alebo tvorivej umeleckej činnosti. Tieto činnosti sú totižhlavnou úlohou vysokých škôl pri napĺňaní ich poslania, ktorým je rozvíjať harmonickúosobnosť, vedomosti, múdrosť, dobro a tvorivosť v človeku a prispievať k rozvojuvzdelanosti, vedy, kultúry a zdravia pre blaho celej spoločnosti, a tým prispievať k rozvojuvedomostnej spoločnosti. Napĺňanie tohto poslania je predmetom hlavnej činnosti vysokýchškôl (§ 1 ods. 2 a 3 zákona o vysokých školách). Úlohou vysokých škôl v oblasti vedya techniky je vykonávať základný výskum, aplikovaný výskum a vývoj, využívať najnovšiepoznatky vedy a techniky pri vzdelávaní študentov a zapájať ich do tvorivej vedeckejčinnosti (§ 2 ods. 12 zákona o vysokých školách).
18. Úlohy v oblasti vedy, výskumu, vývoja, umeleckej či inej tvorivej činnosti sútakto vysoké školy povinné popri úlohách vo vzdelávacej oblasti plniť priebežne, a to súc sivedomé skutočnosti, že v rámci komplexnej akreditácie sa Akreditačná komisia budevyjadrovať k ich úrovni. Stanovenie hodnotiacich kritérií používaných pri vyjadrovaní sao zaradení vysokej školy a kritérií používaných pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej,umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy,najmenej s ročným časovým predstihom pred začatím komplexnej akreditácie preto nemácharakter retroaktívneho ustanovenia.
19. Pokiaľ ide o samotné hodnotiace kritériá, tieto majú charakter podkladupre hodnotenie úrovne jednotlivých činností vysokej školy, podľa ktorých postupujeAkreditačná komisia pri hodnotení vysokých škôl a následne minister školstva, vedy,výskumu a športu Slovenskej republiky (ďalej len,,minister“) pri rozhodovaní o priznanípráv.
Podľa § 82 ods. 7 zákona o vysokých školách kritériá používané pri posudzovaníspôsobilosti podľa odseku 2 písm. a) až c), kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradenívysokej školy, kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckeja ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy a kritériápoužívané pri vyjadrovaní sa k vnútornému systému zabezpečovania kvalityvysokoškolského vzdelávania navrhuje Akreditačná komisia a po vyjadrení orgánovreprezentácie vysokých škôl ich schvaľuje ministerstvo.
Podľa § 82 ods. 2 zákona o vysokých školách akreditačná komisia sa vyjadruje:
a) o spôsobilosti vysokej školy uskutočňovať študijný program oprávňujúci udeliťjeho absolventom akademický titul,
b) o spôsobilosti nevysokoškolskej inštitúcie podieľať sa na uskutočňovanídoktorandského študijného programu,
c) o spôsobilosti vysokej školy uskutočňovať habilitačné konanie a konaniena vymenúvanie profesorov...
Podľa § 84 ods. 4 zákona o vysokých školách výsledkom komplexnej akreditáciečinností vysokej školy je:
a) hodnotenie plnenia poslania a úloh vysokej školy na základe analýzy jej činnostivypracované Akreditačnou komisiou; hodnotenie obsahuje i odporúčania Akreditačnejkomisie na zlepšenie práce vysokej školy,
b) vyjadrenie Akreditačnej komisie o spôsobilosti vysokej školy uskutočňovaťštudijné programy, pre ktoré vysoká škola požiadala o akreditáciu, a rozhodnutie ministrao priznaní, pozastavení, odňatí alebo nepriznaní zodpovedajúcich práv,
c) vyjadrenie Akreditačnej komisie o spôsobilosti uskutočňovať habilitačné konaniea konanie na vymenúvanie profesorov v študijných odboroch, pre ktoré vysoká školapožiadala o akreditáciu, a rozhodnutie ministra o priznaní, pozastavení, odňatí alebonepriznaní zodpovedajúcich práv,
d) hodnotenie výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti vysokejškoly,
e) vyjadrenie Akreditačnej komisie o začlenení vysokej školy podľa § 2 ods. 13,
f) vyjadrenie Akreditačnej komisie k vnútornému systému kvality a jehouplatňovaniu, prípadne k ich nedostatkom a k lehote na ich odstránenie; vyjadrenie môžeobsahovať aj odporúčania na ich odstránenie.
Podľa § 84 ods. 5 zákona o vysokých školách Akreditačná komisia vypracujehodnotiacu správu podľa odseku 4 písm. a), vyjadrenia podľa odseku 4 písm. b) a c)a hodnotiacu správu podľa odseku 4 písm. d) do dvanástich mesiacov od začiatkukomplexnej akreditácie činností. Minister rozhodne o priznaní, pozastavení, odňatí alebonepriznaní práv podľa odseku 4 písm. b) a c) do 60 dní od doručenia vyjadreniaAkreditačnej komisie. Minister poskytne vysokej škole hodnotiacu správu Akreditačnejkomisie a výsledky svojho rozhodnutia týkajúce sa priznania práv, čím sa komplexnáakreditácia vysokej školy skončí.
Podľa § 85 ods. 1 zákona o vysokých školách ak verejná vysoká škola, ktorá nie jezačlenená medzi univerzitné vysoké školy, spĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisiepodľa § 84 ods. 4 písm. e) na základe komplexnej akreditácie činností vysokej školypodmienky podľa § 2 ods. 14, môže požiadať ministerstvo o začlenenie medzi univerzitnévysoké školy. Na základe tejto žiadosti ministerstvo predloží vláde návrh zákona, ktorým saverejná vysoká škola začlení medzi univerzitné vysoké školy.
Podľa § 85 ods. 2 zákona o vysokých školách ak univerzitná verejná vysoká školanespĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisie podľa § 84 ods. 4 písm. e) na základekomplexnej akreditácie činností vysokej školy podmienky podľa § 2 ods. 14, ministerstvovyzve vysokú školu, aby neodkladne prijala opatrenia na odstránenie nedostatkova do jedného roka od doručenia výzvy podala správu o ich výsledku. Zároveň požiadaAkreditačnú komisiu, aby zabezpečila overenie výsledku opatrení kontrolou na vysokejškole. Ak vysoká škola nedostatky neodstránila, ministerstvo predloží vláde návrh zákona,ktorým prestane byť univerzitná vysoká škola začlenená medzi univerzitné vysoké školy.
Podľa § 85 ods. 3 zákona o vysokých školách ak verejná vysoká škola, ktorá nie jezačlenená medzi odborné vysoké školy, spĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisie podľa§ 84 ods. 4 písm. e) na základe komplexnej akreditácie činností vysokej školy podmienkypodľa § 2 ods. 15, ministerstvo predloží vláde návrh zákona, ktorým sa verejná vysoká školazačlení medzi odborné vysoké školy.
Podľa § 85 ods. 4 zákona o vysokých školách ak odborná verejná vysoká školanespĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisie podľa § 84 ods. 4 písm. e) na základekomplexnej akreditácie činností vysokej školy podmienky podľa § 2 ods. 15, ministerstvopredloží vláde návrh zákona, ktorým prestane byť vysoká škola začlenená medzi odbornévysoké školy.
Podľa § 85 ods. 5 zákona o vysokých školách ustanovenia odsekov 1 až 4 sa vzťahujúprimerane aj na štátne vysoké školy a súkromné vysoké školy.
20. Z citovaných ustanovení zákona o vysokých školách je zrejmé, že v súvislostis akreditáciou vysokých školách platná právna úprava rozlišuje viaceré druhy kritérií,pričom len dve z nich musia byť zverejnené aspoň s ročným predstihom pred začatímkomplexnej akreditácie. Pokiaľ ide o ostatné kritériá (spôsobilosť uskutočňovať študijnýprogram, habilitačné konanie...), tieto nemusia byť známe a zverejnené aspoň rok vopred,a vzhľadom na skutočnosť, že akreditácie študijných programov, habilitačných konanía konaní o vymenovanie za profesorov sa uskutočňujú aj v období medzi komplexnýmiakreditáciami (priebežne), zákon neviaže ich zverejnenie na konkrétny čas pred podanímžiadosti.
21. Všetky akreditačné kritériá (vrátane tých dvoch, ktorých zverejnenie upravujúnapadnuté ustanovenia) sú navrhované Akreditačnou komisiou ako poradným orgánomvlády, následne sú prerokúvané orgánmi reprezentácie vysokých škôl a v konečnomdôsledku schvaľované ministerstvom. Kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradenívysokej školy obsahujú súbor kritérií, ktoré Akreditačná komisia používa podľa § 84 ods. 4písm. e) zákona o vysokých školách pri vyjadrovaní sa o začlenení vysokej školy podľa§ 2 ods. 13 zákona medzi univerzitné vysoké školy. Ak výsledok vyjadrenia Akreditačnejkomisie založený na vyhodnotení uvedených kritérií odôvodňuje zmenu zaradenia vysokejškoly, ministerstvo podľa § 85 zákona o vysokých školách predloží vláde zodpovedajúcinávrh zákona. V tomto prípade je teda konečným možným (nie však nevyhnutným)dôsledkom zistenej zmeny zaradenia vysokej školy iniciovanie zákonodarného procesu,ktorého výsledkom môže, ale aj nemusí byť zákon.
22. Z pohľadu posudzovaného návrhu na začatie konania o súlade právnychpredpisov je podstatný charakter hodnotiacich kritérií. V zhode s uvedeným tieto kritériápredstavujú podklad, podľa ktorého vysoké školy predkladajú svoje žiadosti o akreditáciu,podľa ktorých následne Akreditačná komisia predkladá vyjadrenia a hodnotiace správy.Minister následne podľa vyjadrení Akreditačnej komisie príslušnej vysokej škole priznáva,pozastavuje alebo odníma zodpovedajúce práva. Tieto rozhodnutia ministra majú pritomcharakter individuálnych právnych aktov, ktorými sa rozhoduje o konkrétnych oprávneniachvysokej školy vo vzťahu ku konkrétnym študijným programom, formám a stupňom štúdia,habilitačným konania a konaniam o vymenovaní za profesorov v konkrétnych študijnýchodboroch.
23. Osobitne podstatnou skutočnosťou však je, že hodnotiace kritériá, ktorých termínzverejnenia upravujú napadnuté ustanovenia (rovnako, ako aj ostatné kritériá podľa§ 82 ods. 7 zákona o vysokých školách), nemajú charakter právneho predpisu uvedenéhov čl. 125 ústavy, ktorého súlad s právnym predpisom vyššej právnej sily by mohol ústavnýsúd v tomto type konania preskúmavať. Ústavný súd teda ani v tomto a ani v iných typochkonania nemôže posudzovať súlad či prípadný nesúlad kritérií s právnymi predpismi vyššejprávnej sily a v dôsledku uvedeného ani zaujímať svoje stanovisko k ich prípadnejretroaktivite.
24. Z uvedeného teda vyplýva, že pri predbežnom prerokovaní návrhu na začatiekonania ústavný súd nezistil možnosť retroaktívneho pôsobenia napadnutých ustanovenízákona o vysokých školách, v dôsledku čoho nezistil ani potenciálnu možnosť ich rozporus čl. 1 ods. 1 vetou prvou ústavy a čl. 2 ods. 1 listiny. Pre nedostatok ústavnej právomociústavnému súdu zase neprislúchalo posudzovať prípadnú retroaktivitu hodnotiacich kritérií.Z uvedených dôvodov bol návrh na začatie konania už pri jeho predbežnom prerokovaníodmietnutý ako zjavne neopodstatnený.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 4. marca 2015