znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

  PL. ÚS 28/2015-12

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí   pléna   4. marca 2015v pléne zloženom   z predsedníčky   Ivetty   Macejkovej   a zo   sudcov   Jany   Baricovej,   PetraBrňáka,   Ľubomíra   Dobríka,   Ľudmily   Gajdošíkovej,   Sergeja   Kohuta,   Milana   Ľalíka(sudca spravodajca),   Marianny   Mochnáčovej,   Ladislava   Orosza   a   Rudolfa   Tkáčikapredbežne prerokoval návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republikyna začatie konania o súlade § 84 ods. 2 tretej a štvrtej vety zákona   č. 131/2002 Z. z.o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisovs čl. 1 ods. 1 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky a čl. 2 ods. 1 Listiny základnýchpráv a slobôd a takto

r o z h o d o l :

Návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky o d m i e t a akozjavne neopodstatnený.

O d ô v o d n e n i e :

I.

1.   Ústavnému   súdu   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústavný   súd“)   bol6. novembra 2013   doručený   návrh   skupiny   31   poslancov   Národnej   rady   Slovenskejrepubliky (ďalej len „navrhovatelia“), zastúpených doc. Mgr. Martinom Froncom, PhD.,poslancom   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „národná   rada“),   na   začatiekonania o súlade § 84 ods. 2 tretej a štvrtej vety zákona č. 131/2002 Z. z. o vysokýchškolách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len„zákona o vysokých školách“) s čl. 1 ods. 1 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky (ďalejlen „ústava“) a čl. 2 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“).

2. Navrhovatelia vo svojom návrhu uviedli:«Ustanovenia § 84 zákona č.131/2002 Z. z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon“) upravujú komplexnú akreditáciu činností vysokej školy. V odseku 2 prvá časť prvej vety stanovuje, že komplexná akreditácia činností vysokej školy   sa   uskutočňuje   v   šesťročných   intervaloch.   V   tretej   vete   však   zákon   ustanovuje, že kritériá používané pri vyjadrovaní   sa o zaradení vysokej   školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia, spolu s termínmi na predkladanie podkladov (tie sú súčasťou plánu komplexných akreditácií), byť známe aspoň jeden rok vopred, t. j. aspoň jeden rok pred začatím komplexnej akreditácie činností vysokej školy počas uplynulého šesťročného intervalu. Toto pravidlo (o predložení kritérií najneskôr rok vopred)   sa   premieta   i   do   štvrtej   vety   §   84   odsek   2   zákona,   ktorá   upravuje   prípad, ak kritériá, uvedené v tretej vete, nie sú známe aspoň rok vopred.

Z   uvedenej   úpravy   §   84   odseku   2   teda   vyplýva,   že   vysoká   škola   sa   kritériá, rozhodujúce pre výsledok komplexnej akreditácie svojich činností musí dozvedieť najneskôr rok pred termínom začatia komplexnej akreditácie. Zároveň sa stanovuje, že komplexná akreditácia činností vysokej školy sa uskutočňuje v šesťročných cykloch. Znamená to teda, že kritériá, podľa ktorých sa bude táto komplexná akreditácia činností vykonávať sa vysoká škola dozvie až v závere tohto šesťročného obdobia, najneskôr rok pred jeho koncom, avšak tieto kritériá budú spôsobovať účinky i spätne na celé hodnotené šesťročné obdobie. Inými slovami, vysoká škola na začiatku šesťročného cyklu pre komplexnú akreditáciu svojich činností nemôže vedieť, podľa akých kritérií bude hodnotená. Tretia veta druhého odseku § 84 ustanovuje, že sa to má dozvedieť najneskôr rok pred koncom tohto šesťročného cyklu. Takéto ustanovenie vytvára pre vysokú školu neúnosnú mieru právnej neistoty a pre činnosť Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky a Akreditačnej komisie značný priestor pre subjektívne a účelové stanovovanie kritérií, od ktorých bude závisieť výsledok činnosti a osud vysokej školy. Stanovenie kritérií podľa tretej vety odseku 2 § 84 zákona v priebehu šesťročného intervalu ustanoveného pre komplexnú akreditáciu, hoci by bolo aj viac ako jeden rok pred jeho koncom, pokiaľ sa neuskutoční pred začatím, alebo najneskôr súbežne so začatím šesťročného intervalu (čo však zákon nielen nepožaduje, ale podľa nášho názoru ani neumožňuje) vyvolá retroaktívne účinky. Ak by totiž vysoká škola postupovala v súlade s kritériami, ktoré platili z predchádzajúceho obdobia, teda na začiatku šesťročného intervalu, nemusí byť úspešne vyhodnotená, pretože súčasné znenie tretej vety § 84 odseku 2 zákona umožňuje ustanoviť odlišné kritériá neskôr v priebehu hodnoteného obdobia, avšak s účinkami pre celé hodnotené obdobie. Ide teda o priestor pre pravú retroaktivitu hodnotiacich kritérií ustanovených podľa tretej vety § 84 odsek 2. Základnou námietkou navrhovateľov je právny priestor pre spätné účinky (pravú retroaktivitu) hodnotiacich kritérií, ktorý vytvárajú ustanovenia tretej a štvrtej vety vo väzbe na prvú vetu § 84 odsek 2. Takéto ustanovenie je v rozpore s požiadavkou (princípom) právnej istoty a dôvery občanov v právny poriadok.

Ústavný súd Slovenskej republiky sa už viackrát zaoberal ustanoveniami so spätnou pôsobnosťou, ich vzťahu k Ústave Slovenskej republiky a požiadavkou (princípom) právnej istoty. Zrejme prvý krát o tejto otázke rozhodol vo svojom náleze PL.ÚS 16/95...

...   K   imanentným   znakom   právneho   štátu   neodmysliteľne   patrí   aj   požiadavka (princíp) právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou čoho je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení.... Ústavný   súd   pri   posudzovaní   a   hodnotení   spätnej   pôsobnosti   právnych   predpisov (ich ustanovení)... jednoznačne vychádzal zo zásady, že ten, kto konal, resp. postupoval na základe   dôvery   v   platný   a   účinný   právny   predpis   (jeho   ustanovenie),   nemôže   byť vo svojej   dôvere   sklamaný.“   Vo   výroku   svojho   rozhodnutia   Ústavný   súd   Slovenskej republiky rozhodol, že príslušné retroaktívne ustanovenie právneho predpisu nie je v súlade s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.

...   jedným   z   najvýznamnejších   jeho   rozhodnutí   bol   nález   PL.   ÚS   29/05,   ktorým posudzoval   spätnú   účinnosť   zákona   o   preukazovaní   pôvodu   majetku   č.   335/2005   Z.   z. V odôvodnení svojho výroku Ústavný súd Slovenskej republiky konštatuje retroaktivitu tohto zákona a uvádza, že takýto zákon so spätnou časovou pôsobnosťou „... by sa mohol stať svojvoľným nástrojom v rukách orgánov verejnej moci, ktoré sú adresátmi a nositeľmi právomocí vyplývajúcich z tohto zákona.“ Ústavný súd ďalej konštatuje, že tento záver by „... platil aj pre prípad, ak by zákon vymedzil spätne určité konkrétne obdobie, na ktoré by sa táto preukazovacia povinnosť vzťahovala...“ Vo výroku svojho rozhodnutia konštatoval Ústavný súd Slovenskej republiky, že zákon nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 prvou vetou v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky....

Z   ustanovenia   §   84   odsek   2   tretej   vety,   ktoré   požaduje,   aby   kritériá   používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej   školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy, boli známe aspoň rok pred začatím komplexnej akreditácie činností vysokej školy a ustanovenia štvrtej vety, do ktorej je toto pravidlo premietnuté, vo väzbe na prvú   vetu,   ktorá   pre   komplexnú   akreditáciu   činností   vysokej   školy   určuje   šesťročný interval, vyplýva, že lehota, ktorú zákon na vydanie týchto kritérií ustanovuje príslušnému orgánu verejnej moci (podľa § 82 odsek 7 zákona je to Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu   Slovenskej   republiky   na   návrh   Akreditačnej   komisie)   umožňuje   ich   vydanie so spätnými účinkami. Keďže pre vysokú školu sú kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradení vysokej školy a kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej   a   ďalšej   tvorivej   činnosti   veľmi   významné,   pretože   od   nich   závisí   výsledok komplexnej akreditácie jej činností, avšak podľa ustanovení tretej a štvrtej vety vo väzbe na prvú vetu § 84 odsek 2 zákona, sa tieto kritériá vysoká škola dozvie najneskôr jeden rok pred začiatkom komplexnej akreditácie jej činností, kritériá ustanovené v termíne podľa tretej vety § 84 odsek 2, budú účinné pre činnosť vysokej školy počas celého šesťročného intervalu, teda i spätne, bez toho, aby ich vysoká škola v čase, za ktorý bude hodnotená, avšak pred termínom ustanoveným na najneskoršie vydanie týchto kritérií, poznala. Aj keď ustanovenia tretej a štvrtej vety § 84 odsek 2 zákona samé o sebe retroaktívne nie sú, pretože   nespôsobujú   právne   účinky   spätne   pred   čas   nadobudnutia   účinnosti   zákona, stanovujú však pravidlo, podľa ktorého môže, a v praxi aj bude retroaktívne konať orgán verejnej moci, a to tým, že zákon mu dovoľuje, aby stanovil kritériá potrebné pre hodnotenie šesťročného   intervalu,   ustanoveného   pre   komplexnú   akreditáciu   činností   vysokej   školy, až v závere tohto obdobia, najneskôr rok pred jeho koncom, avšak s účinkami od jeho začiatku,   t.   j.   i   v   čase,   keď   vysoká   škola   tieto   kritériá   nemohla   poznať,   pretože   ešte nejestvovali. Takýto stav je dôsledkom právnej úpravy vyplývajúcej z tretej a štvrtej vety § 84   odsek   2   zákona,   a   je   v   rozpore   s   požiadavkou   (princípom)   právnej   istoty, a i s prihliadnutím   na   doterajšie   rozhodnutia   Ústavného   súdu   Slovenskej   republiky,   je v rozpore s požiadavkou demokratického a právneho   štátu, ktorú ustanovuje prvá veta článku 1 odsek 1 Ústavy Slovenskej republiky, a zároveň aj s požiadavkou právneho štátu založeného na demokratických hodnotách, ktorú ustanovuje článok 2 odsek 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.»

3.   Návrhom   na   začatie   konania   o   súlade   právnych   predpisov   sa   navrhovateliadomáhajú, aby ústavný súd návrh prijal na ďalšie konanie a po jeho meritórnom prerokovanínálezom takto rozhodol:

,,§   84   ods.   2   tretia   a   štvrtá   veta   zákona   č.   131/2002   Z.   z.   o   vysokých   školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s prvou   vetou   článku   1   odseku   1   Ústavy   Slovenskej   republiky   a   s   článkom   2   odsek   1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.“

II.

4. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade zákonovs ústavou...   a   s   medzinárodnými   zmluvami,   s ktorými   vyslovila   súhlas   Národná   radaSlovenskej   republiky   a   ktoré   boli   ratifikované   a vyhlásené   spôsobom   ustanovenýmzákonom.

Podľa § 84 ods. 2 zákona o vysokých školách komplexná akreditácia činností vysokejškoly   sa   uskutočňuje   v   šesťročných   intervaloch   podľa   vopred   zverejneného   plánukomplexných akreditácií vypracovaného Akreditačnou komisiou. Komplexná akreditáciačinností vysokej školy sa začína dňom určeným pre jednotlivé vysoké školy na predloženiepodkladov   podľa   odseku   3.   Termíny   na   predkladanie   podkladov   sú   súčasťou   plánukomplexných akreditácií a spolu s kritériami používanými pri vyjadrovaní sa o zaradenívysokej   školy   a   kritériami   používanými   pri   hodnotení   úrovne   výskumnej,   vývojovej,umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školymusia byť známe aspoň jeden rok vopred. Ak tieto kritériá nie sú známe aspoň jeden rokvopred, Akreditačná komisia primerane upraví vypracovaný plán komplexných akreditácií.V období medzi dvoma komplexnými akreditáciami činností vysokej školy možno podľapotreby uskutočňovať akreditácie jednotlivých činností vysokej školy podľa § 83. Ministermôže nariadiť vykonanie komplexnej akreditácie niektorej z vysokých škôl aj mimo plánukomplexných akreditácií so začiatkom jeden rok po doručení takejto žiadosti Akreditačnejkomisii.   Akreditačná   komisia   oznámi   vysokej   škole   nový   termín   začatia   komplexnejakreditácie do troch týždňov od doručenia požiadavky ministra o jej vykonanie.

Podľa   čl.   1   ods.   1   vety   prvej   ústavy   Slovenská   republika   je   zvrchovaný,demokratický a právny štát.

Podľa čl. 2 ods. 1 listiny štát je založený na demokratických hodnotách a nesmie saviazať ani na výlučnú ideológiu ani na náboženské vyznanie.

5.   Ústavný   súd   každý   návrh   na   začatie   konania   v   akomkoľvek   druhu   konaniapred ním podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z.o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jehosudcov   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o   ústavnom   súde“)   predbežneprerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú danédôvody na jeho odmietnutie podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Podľa § 25 ods. 2zákona   o   ústavnom   súde   môže   ústavný   súd   na   predbežnom   prerokovaní   odmietnuťuznesením bez ústneho pojednávania návrhy, na ktorých prerokovanie nemá právomoc,návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhypodané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môžeodmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na takénedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť. Ak takéto nedostatky, resp. dôvodyna odmietnutie, ústavný súd nezistí pri predbežnom prerokovaní návrhu podľa § 25 ods. 3zákona o ústavnom súde, návrh príjme na ďalšie konanie a v rozhodnutí o veci samej savysloví k (ne)ústavnosti právneho predpisu (alebo jeho ustanovenia).

6. Pri predbežnom prerokovaní návrhu ústavný súd zistil, že na jeho prerokovanie máústavou danú právomoc, návrh má predpísané náležitosti, je podaný oprávnenými osobamia nie je neprípustný. Súčasne sa však ústavný súd pri predbežnom prerokovaní návrhuzaoberal otázkou, či tento návrh nie je zjavne neopodstatnený, pretože aj v konaní o súladeoznačených   ustanovení   napadnutého   právneho   predpisu   s   označenými   článkami   ústavya listiny môže zaujať názor, že návrh treba odmietnuť ako zjavne neopodstatnený (m. m. PL.ÚS 5/05, PL. ÚS 15/08, PL. ÚS 10/09).

7. Odmietnutie návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov pre jehozjavnú neopodstatnenosť predstavuje akýsi medzistupeň, resp. prechodový článok medziodmietaním   pre   existenciu   čisto   procesných   prekážok   (napr.   pre   nedostatok   zákonompredpísaných náležitostí, nedostatok právomoci) a meritórnym prieskumom návrhu. V praxiÚstavného súdu Českej republiky a v odbornej literatúre sa pre tento prostriedok vžilooznačenie   „kvázimeritórny   prieskum   (Wagnerová   E.   a spol.:   Zákon   o   Ústavním   soudus komentářem, ASPI, 2007, s. 149). Aj z citovanej judikatúry ústavného súdu vyplýva, žev prípadoch, ak dôvody uvádzané navrhovateľom v návrhu na začatie konania nesignalizujúmožný nesúlad namietanej právnej úpravy s predpismi vyššej právnej sily, ústavný súdv týchto prípadoch návrhy môže odmietnuť z dôvodu ich zjavnej neopodstatnenosti.

8. Najskôr treba pripomenúť, že ústavný súd je nezávislým súdnym orgánom ochranyústavnosti (čl. 124 ústavy). V konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1ústavy vystupuje v pozícii tzv. negatívneho zákonodarcu a jeho úlohou je posúdiť ústavnosťnapadnutých právnych predpisov či ich vymedzených častí, eventuálne posúdiť, či je možnénapadnuté predpisy (ich časti) interpretovať a aplikovať ústavne konformným spôsobom.

9. Podstatné námietky navrhovateľov smerujú k nimi tvrdenej retroaktivite (spätnejúčinnosti)   napadnutých   ustanovení   zákona   o   vysokých   školách.   Nimi   napadnutéustanovenia podľa ich názoru samy osebe retroaktívne síce nie sú, vytvárajú však priestorpre také nastavenie kritérií v rámci komplexnej akreditácie vysokých škôl, ktoré môžupôsobiť spätne.

10. Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy je Slovenská republika právny štát. Do obsahu pojmuprávny   štát   nesporne   patrí   aj   zákaz   retroaktivity   a   ochrana   nadobudnutých   právza predpokladu, že nový právny predpis zhoršuje právne postavenie svojich adresátov aleboje objektívne spôsobilý zhoršiť toto postavenie. Retroaktivita zavedená právnym predpisom,ktorý   by   rušil,   prípadne   zhoršoval   nadobudnuté   práva,   je   z   hľadiska   právnej   istotyneprípustná (napríklad nález Ústavného súdu ČSFR sp. zn. PL. ÚS 78/92, nálezy ústavnéhosúdu sp. zn. PL. ÚS 38/99, PL. US 16/95, uznesenie sp. zn. PL. ÚS 5/05).

11. Navrhovatelia v návrhu na začatie konania tvrdia, že napadnuté ustanoveniavytvárajú   priestor   pre   pravú   retroaktivitu   hodnotiacich   kritérií.   Zákaz   spätnej   účinnosti(zákaz   retroaktivity)   právnych   noriem   tvorí   integrálnu   súčasť   princípu   právnej   istoty,a možno ho preto považovať aj za definičný znak právneho štátu, ktorý tvorí významnúdemokratickú záruku ochrany práv občanov (m. m. PL. ÚS 16/95). Zákaz retroaktivity jezaložený na zásade, že právna norma nepôsobí spätne, ale pôsobí do budúcnosti. V zmysletohto zákazu nikoho nemožno postihnúť (sankcionovať) za také správanie, ktoré v čase, keďsa uskutočnilo, nebolo sankcionovateľné. Vo verejnom práve v zásade nie sú prípustné anizákony, ktoré by pôsobili spätne, t. j. ktoré by ukladali fyzickým osobám alebo právnickýmosobám spätne určitú verejnoprávnu povinnosť (m. m. PL. ÚS 29/05).

12. Pravou retroaktivitou je taký postup zákonodarcu, pri ktorom tento v novomprávnom   predpise   (zákone)   neuzná   práva   (alebo   povinnosti)   založené   právnymiskutočnosťami,   ktoré   sa   ako   právne   skutočnosti   uznávali   na   základe   skoršieho(predchádzajúceho) právneho predpisu (zákona). Nepravá retroaktivita označuje spravidlastav,   keď   v   dôsledku   novej   právnej   úpravy   dochádza   k   prekvalifikovaniu   právnychskutočností, ktoré vznikli v minulosti, vždy však len od okamihu nadobudnutia účinnostinovej právnej úpravy. Nová právna úprava teda nevytvára žiadne právne účinky smerujúcepred deň nadobudnutia účinnosti, avšak kvalifikuje tie právne úkony, ku ktorým došlo eštepred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže dôjsť k zmene alebo zrušeniu týchprávnych účinkov, ktoré boli predtým späté s ich uzavretím (PL. ÚS 38/99). O nepravúretroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti,ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnychnásledkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnostitohto nového zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00).

13. Vo všeobecnosti sa nepravá retroaktivita pripúšťa, avšak existujú výnimky, ktoréju robia neprípustnou, najmä v prípade, ak výrazne zasahuje do legitímnych očakávaníjednotlivcov. S problematikou nepravej retroaktivity sa môžeme stretnúť takmer pri každejzmene právnej úpravy, keď prijatá zmena nejakým spôsobom modifikuje existujúci stav,pričom   je   nepredstaviteľné   zabrániť   tomu,   aby   sa   existujúce   práva   v   budúcnostinemodifikovali.   V   rámci   tohto   procesu   zmeny   sa   spravidla   nedá   ani   vyhnúť   zásahudo princípu dôvery osôb v právo a vzniku konfliktu ochrany verejného záujmu a ochranydôvery v právo. V tejto súvislosti ústavný súd už vyslovil názor, že princíp právnej istotyako   komponent   právneho   štátu   znamená,   že   v   špecifických   okolnostiach   nesmie   byťarbitrárna,   bez   adekvátneho   verejného   záujmu   zhoršená   do   budúcnosti   právna   pozíciajednotlivca, ako aj právny názor, podľa ktorého z pohľadu prípadnej retroaktivity právnychnoriem je podstatnou otázka ochrany nadobudnutých práv, ktoré by preto neskoršia právnaúprava   už   nemala   rušiť,   prípadne   zhoršovať,   ale   (a   „pro   futuro“)   len   zlepšovať(PL. ÚS 38/99). Súčasne vo veci sp. zn. PL. ÚS 3/09 ústavný súd zdôraznil, že na legitímneočakávania   je   nevyhnutné   nazerať   aj   v   kontexte   generálneho   princípu   právneho   štátufixovaného v čl. 1 ods. 1 ústavy, ktorého integrálnou súčasťou je aj princíp právnej istotya ochrany   dôvery   všetkých   subjektov   práva   v   právny   poriadok   (m.   m.   II.   ÚS   48/97,PL. ÚS 37/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 25/00, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 6/04).

14. Za kľúčový moment posúdenia ústavnej ne/súladnosti napadnutých ustanovenízákona   o   vysokých   školách   ústavný   súd   ustálil   potrebu   rozlíšenia   medzi   napadnutýmiustanoveniami a ich dopadom na právne postavenie vysokých škôl, ktoré nimi majú byťdotknuté, a hodnotiacimi kritériami, podľa ktorých má komplexná akreditácia prebiehať.

15. Napadnuté ustanovenia zákona o vysokých školách totiž v princípe neriešia ničviac   ako   skutočnosť,   že   kritériá   používané   pri   vyjadrovaní   o   zaradení   vysokej   školya kritériá   používané   pri   hodnotení   úrovne   výskumnej,   vývojovej,   umeleckej   a   ďalšejtvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy musia byť známeaspoň jeden rok vopred. Ďalej napadnuté ustanovenia riešia následky nedodržania tohtopostupu. Napadnuté ustanovenia sa stali súčasťou právnej úpravy po nadobudnutí účinnostizákona č. 455/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o vysokých školách, ktorý v tejtočasti nadobudol účinnosť 1. januára 2013. Z dôvodovej správy k návrhu tejto novely zákonao vysokých školách vyplýva, že dôvod, pre ktorý sa navrhovala táto právna úprava, bolpresne   opačný,   ako   ho   interpretujú   navrhovatelia.   Predkladateľ   návrhu   novely   zákonao vysokých školách v dôvodovej správe uviedol:

,,S   cieľom   právnej   istoty   vysokých   škôl   vstupujúcich   do   procesu   komplexnej akreditácie   ich   činností   pri   vypracovávaní   materiálov   pre   Akreditačnú   komisiu   sa zabezpečuje, aby každá vysoká škola poznala rok pred začiatkom komplexnej akreditácie nielen   dátum   jej   začatia,   ale   aj   rozhodujúce   kritériá,   podľa   ktorých   bude   Akreditačná komisia   postupovať,   a   teda   podľa   ktorých   má   vysoká   škola   pripraviť   podklady.   Ak   sa napríklad v druhom polroku 2012 zmenia akreditačné kritériá a vysoká škola mala vstúpiť do   komplexnej   akreditácie   1.   3.   2013,   najmenej   ročná   lehota   by   tak   nebola   dodržaná a začiatok komplexnej akreditácie sa oneskorí. V tejto súvislosti sa Akreditačnej komisii ukladá povinnosť primerane upraviť plán komplexných akreditácii, aby táto lehota bola dodržaná. Začiatok komplexnej akreditácie sa tak môže posunúť pri uvedenej vysokej škole napríklad na 1. 1. 2014, aj napriek tomu, že nebude dodržaný šesťročný cyklus. Z uvedenej ročnej lehoty sú vyňaté kritériá pre akreditáciu študijných programov a pre akreditáciu habilitačného   a   inauguračného   konania,   nakoľko   tieto   akreditácie   sa   uskutočňujú kontinuálne aj medzi jednotlivými komplexnými akreditáciami činností a príprava týchto žiadostí je menej komplexná. V tejto súvislosti sa upravuje aj v prechodných ustanoveniach povinnosť   Akreditačnej   komisie   upraviť   už   existujúci   plán   komplexných   akreditácií pre prípad, ak by sa pred účinnosťou tohto zákona zmenili akreditačné kritériá.“

16.   Cieľom   zavedenia   novej   právnej   úpravy,   ktorú   predstavujú   napadnutéustanovenia, bolo teda zaviesť do procesu komplexnej akreditácie vysokých škôl prvokprávnej istoty, v zmysle ktorého majú vysoké školy najmenej jeden rok vopred poznaťkritériá,   podľa   ktorých   budú   v   rámci   komplexnej   akreditácie   hodnotené.   Napadnutéustanovenia zákona o vysokých školách však v ich účinnom znení neumožňujú dospieťk záveru, že rušia nadobudnuté práva vysokých škôl či vytvárajú právne účinky pred dňomnadobudnutia   ich   účinnosti (1.   január   2013).   Napadnuté   ustanovenia   nepôsobia   spätne,neukladajú   vysokým   školám   nové   povinnosti   a   nemajú   priamu   ani   nepriamu   väzbuna rozsah práv vysokých škôl uskutočňovať študijné programy oprávňujúce udeľovať jehoabsolventom akademický titul, uskutočňovať habilitačné konania a konania na vymenúvanieprofesorov.

17. Navrhovatelia správne poznamenávajú, že komplexné akreditácie sa uskutočňujúv šesťročných cykloch, pričom označené kritériá sú vysokým školám známe najmenej jedenrok vopred. Z napadnutých ustanovení zákona o vysokých školách však nevyplýva, žeúmyslom   zákonodarcu   bolo   vytvoriť   navrhovateľmi   prezumovaný   priestor   pre   spätnépôsobenie týchto kritérií. Vysoká škola totiž má vedomosť, že po uplynutí šiestich rokovod poslednej komplexnej akreditácie bude podrobená opakovanému akreditačnému procesu,a cieľom napadnutých ustanovení je vytvoriť priestor pre poznanie hodnotiacich kritériívysokými   školami   s   najmenej   ročným   časovým   predstihom   pred   začatím   procesukomplexnej akreditácie. Je však prirodzené a vlastné prostrediu vysokého školstva, že totoje   založené   na   kontinuálnom   poskytovaní   vysokoškolského   vzdelávania   a   sústavnomtvorivom   vedeckom   bádaní   alebo   tvorivej   umeleckej   činnosti.   Tieto   činnosti   sú   totižhlavnou úlohou vysokých škôl pri napĺňaní ich poslania, ktorým je rozvíjať harmonickúosobnosť,   vedomosti,   múdrosť,   dobro   a   tvorivosť   v   človeku   a   prispievať   k   rozvojuvzdelanosti, vedy, kultúry a zdravia pre blaho celej spoločnosti, a tým prispievať k rozvojuvedomostnej spoločnosti. Napĺňanie tohto poslania je predmetom hlavnej činnosti vysokýchškôl (§ 1 ods. 2 a 3 zákona o vysokých školách). Úlohou vysokých škôl v oblasti vedya techniky je vykonávať základný výskum, aplikovaný výskum a vývoj, využívať najnovšiepoznatky   vedy   a   techniky   pri   vzdelávaní   študentov   a   zapájať   ich   do   tvorivej   vedeckejčinnosti (§ 2 ods. 12 zákona o vysokých školách).

18. Úlohy v oblasti vedy, výskumu, vývoja, umeleckej či inej tvorivej činnosti sútakto vysoké školy povinné popri úlohách vo vzdelávacej oblasti plniť priebežne, a to súc sivedomé   skutočnosti,   že   v   rámci   komplexnej   akreditácie   sa   Akreditačná   komisia   budevyjadrovať k ich úrovni. Stanovenie hodnotiacich kritérií používaných pri vyjadrovaní sao zaradení vysokej školy a kritérií používaných pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej,umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy,najmenej s ročným časovým predstihom pred začatím komplexnej akreditácie preto nemácharakter retroaktívneho ustanovenia.

19.   Pokiaľ   ide   o   samotné   hodnotiace   kritériá,   tieto   majú   charakter   podkladupre hodnotenie   úrovne   jednotlivých   činností   vysokej   školy,   podľa   ktorých   postupujeAkreditačná   komisia   pri   hodnotení   vysokých   škôl   a   následne   minister   školstva,   vedy,výskumu a športu Slovenskej republiky (ďalej len,,minister“) pri rozhodovaní o priznanípráv.

Podľa § 82 ods. 7 zákona o vysokých školách kritériá používané pri posudzovaníspôsobilosti podľa odseku 2 písm. a) až c), kritériá používané pri vyjadrovaní sa o zaradenívysokej školy, kritériá používané pri hodnotení úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckeja ďalšej tvorivej činnosti v rámci komplexnej akreditácie činností vysokej školy a kritériápoužívané   pri   vyjadrovaní   sa   k   vnútornému   systému   zabezpečovania   kvalityvysokoškolského   vzdelávania   navrhuje   Akreditačná   komisia   a   po   vyjadrení   orgánovreprezentácie vysokých škôl ich schvaľuje ministerstvo.

Podľa § 82 ods. 2 zákona o vysokých školách akreditačná komisia sa vyjadruje:

a) o spôsobilosti vysokej školy uskutočňovať študijný program oprávňujúci udeliťjeho absolventom akademický titul,

b)   o   spôsobilosti   nevysokoškolskej   inštitúcie   podieľať   sa   na   uskutočňovanídoktorandského študijného programu,

c)   o   spôsobilosti   vysokej   školy   uskutočňovať   habilitačné   konanie   a   konaniena vymenúvanie profesorov...

Podľa § 84 ods. 4 zákona o vysokých školách výsledkom komplexnej akreditáciečinností vysokej školy je:

a) hodnotenie plnenia poslania a úloh vysokej školy na základe analýzy jej činnostivypracované   Akreditačnou   komisiou;   hodnotenie   obsahuje   i   odporúčania   Akreditačnejkomisie na zlepšenie práce vysokej školy,

b)   vyjadrenie   Akreditačnej   komisie   o   spôsobilosti   vysokej   školy   uskutočňovaťštudijné programy, pre ktoré vysoká škola požiadala o akreditáciu, a rozhodnutie ministrao priznaní, pozastavení, odňatí alebo nepriznaní zodpovedajúcich práv,

c) vyjadrenie Akreditačnej komisie o spôsobilosti uskutočňovať habilitačné konaniea konanie   na   vymenúvanie   profesorov   v   študijných   odboroch,   pre   ktoré   vysoká   školapožiadala   o   akreditáciu,   a   rozhodnutie   ministra   o   priznaní,   pozastavení,   odňatí   alebonepriznaní zodpovedajúcich práv,

d) hodnotenie výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti vysokejškoly,

e) vyjadrenie Akreditačnej komisie o začlenení vysokej školy podľa § 2 ods. 13,

f)   vyjadrenie   Akreditačnej   komisie   k   vnútornému   systému   kvality   a   jehouplatňovaniu, prípadne k ich nedostatkom a k lehote na ich odstránenie; vyjadrenie môžeobsahovať aj odporúčania na ich odstránenie.

Podľa   §   84   ods.   5   zákona   o   vysokých   školách   Akreditačná   komisia   vypracujehodnotiacu   správu   podľa   odseku   4   písm.   a),   vyjadrenia   podľa   odseku   4   písm.   b) a   c)a hodnotiacu   správu   podľa   odseku   4   písm.   d)   do   dvanástich   mesiacov   od   začiatkukomplexnej akreditácie činností. Minister rozhodne o priznaní, pozastavení, odňatí alebonepriznaní   práv   podľa   odseku   4   písm.   b)   a   c)   do   60   dní   od   doručenia   vyjadreniaAkreditačnej komisie. Minister poskytne vysokej škole hodnotiacu   správu   Akreditačnejkomisie   a   výsledky   svojho   rozhodnutia   týkajúce   sa   priznania   práv,   čím   sa   komplexnáakreditácia vysokej školy skončí.

Podľa § 85 ods. 1 zákona o vysokých školách ak verejná vysoká škola, ktorá nie jezačlenená medzi univerzitné vysoké školy, spĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisiepodľa   §   84   ods.   4   písm.   e) na   základe   komplexnej   akreditácie   činností   vysokej   školypodmienky podľa § 2 ods. 14, môže požiadať ministerstvo o začlenenie medzi univerzitnévysoké školy. Na základe tejto žiadosti ministerstvo predloží vláde návrh zákona, ktorým saverejná vysoká škola začlení medzi univerzitné vysoké školy.

Podľa § 85 ods. 2 zákona o vysokých školách ak univerzitná verejná vysoká školanespĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisie podľa § 84 ods. 4 písm. e) na základekomplexnej akreditácie činností vysokej školy podmienky podľa § 2 ods. 14, ministerstvovyzve   vysokú   školu,   aby   neodkladne   prijala   opatrenia   na   odstránenie   nedostatkova do jedného roka od doručenia výzvy podala správu o ich výsledku. Zároveň požiadaAkreditačnú komisiu, aby zabezpečila overenie výsledku opatrení kontrolou na vysokejškole. Ak vysoká škola nedostatky neodstránila, ministerstvo predloží vláde návrh zákona,ktorým prestane byť univerzitná vysoká škola začlenená medzi univerzitné vysoké školy.

Podľa § 85 ods. 3 zákona o vysokých školách ak verejná vysoká škola, ktorá nie jezačlenená medzi odborné vysoké školy, spĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisie podľa§ 84 ods. 4 písm. e) na základe komplexnej akreditácie činností vysokej školy podmienkypodľa § 2 ods. 15, ministerstvo predloží vláde návrh zákona, ktorým sa verejná vysoká školazačlení medzi odborné vysoké školy.

Podľa § 85 ods. 4 zákona o vysokých školách ak odborná verejná vysoká školanespĺňa podľa vyjadrenia Akreditačnej komisie podľa § 84 ods. 4 písm. e) na základekomplexnej akreditácie činností vysokej školy podmienky podľa § 2 ods. 15, ministerstvopredloží vláde návrh zákona, ktorým prestane byť vysoká škola začlenená medzi odbornévysoké školy.

Podľa § 85 ods. 5 zákona o vysokých školách ustanovenia odsekov 1 až 4 sa vzťahujúprimerane aj na štátne vysoké školy a súkromné vysoké školy.

20. Z citovaných ustanovení zákona o vysokých školách je zrejmé, že v súvislostis akreditáciou   vysokých   školách   platná   právna   úprava   rozlišuje   viaceré   druhy   kritérií,pričom len dve z nich musia byť zverejnené aspoň s ročným predstihom pred začatímkomplexnej akreditácie. Pokiaľ ide o ostatné kritériá (spôsobilosť uskutočňovať študijnýprogram, habilitačné konanie...), tieto nemusia byť známe a zverejnené aspoň rok vopred,a vzhľadom   na   skutočnosť,   že   akreditácie   študijných   programov,   habilitačných   konanía konaní o vymenovanie za profesorov sa uskutočňujú aj v období medzi komplexnýmiakreditáciami (priebežne), zákon neviaže ich zverejnenie na konkrétny čas pred podanímžiadosti.

21. Všetky akreditačné kritériá (vrátane tých dvoch, ktorých zverejnenie upravujúnapadnuté   ustanovenia)   sú   navrhované   Akreditačnou   komisiou   ako   poradným   orgánomvlády,   následne   sú   prerokúvané   orgánmi   reprezentácie   vysokých   škôl   a   v   konečnomdôsledku   schvaľované   ministerstvom.   Kritériá   používané   pri   vyjadrovaní   sa   o   zaradenívysokej školy obsahujú súbor kritérií, ktoré Akreditačná komisia používa podľa § 84 ods. 4písm. e) zákona o vysokých školách pri vyjadrovaní sa o začlenení vysokej školy podľa§ 2 ods. 13 zákona medzi univerzitné vysoké školy. Ak výsledok vyjadrenia Akreditačnejkomisie založený na vyhodnotení uvedených kritérií odôvodňuje zmenu zaradenia vysokejškoly, ministerstvo podľa § 85 zákona o vysokých školách predloží vláde zodpovedajúcinávrh   zákona.   V   tomto   prípade   je   teda   konečným   možným   (nie   však   nevyhnutným)dôsledkom zistenej zmeny zaradenia vysokej školy iniciovanie zákonodarného procesu,ktorého výsledkom môže, ale aj nemusí byť zákon.

22.   Z   pohľadu   posudzovaného   návrhu   na   začatie   konania   o   súlade   právnychpredpisov je podstatný charakter hodnotiacich kritérií. V zhode s uvedeným tieto kritériápredstavujú podklad, podľa ktorého vysoké školy predkladajú svoje žiadosti o akreditáciu,podľa   ktorých   následne   Akreditačná   komisia   predkladá   vyjadrenia   a hodnotiace   správy.Minister následne podľa vyjadrení Akreditačnej komisie príslušnej vysokej škole priznáva,pozastavuje alebo odníma zodpovedajúce práva. Tieto rozhodnutia ministra majú pritomcharakter individuálnych právnych aktov, ktorými sa rozhoduje o konkrétnych oprávneniachvysokej školy vo vzťahu ku konkrétnym študijným programom, formám a stupňom štúdia,habilitačným konania a konaniam o vymenovaní za profesorov v konkrétnych študijnýchodboroch.

23. Osobitne podstatnou skutočnosťou však je, že hodnotiace kritériá, ktorých termínzverejnenia   upravujú   napadnuté   ustanovenia   (rovnako,   ako   aj   ostatné   kritériá   podľa§ 82 ods. 7 zákona o vysokých školách), nemajú charakter právneho predpisu uvedenéhov čl. 125 ústavy, ktorého súlad s právnym predpisom vyššej právnej sily by mohol ústavnýsúd v tomto type konania preskúmavať. Ústavný súd teda ani v tomto a ani v iných typochkonania nemôže posudzovať súlad či prípadný nesúlad kritérií s právnymi predpismi vyššejprávnej   sily   a   v   dôsledku   uvedeného   ani   zaujímať   svoje   stanovisko   k   ich   prípadnejretroaktivite.

24. Z uvedeného teda vyplýva, že pri predbežnom prerokovaní návrhu na začatiekonania ústavný súd nezistil možnosť retroaktívneho pôsobenia napadnutých ustanovenízákona o vysokých školách, v dôsledku čoho nezistil ani potenciálnu možnosť ich rozporus čl. 1 ods. 1 vetou prvou ústavy a čl. 2 ods. 1 listiny. Pre nedostatok ústavnej právomociústavnému súdu zase neprislúchalo posudzovať prípadnú retroaktivitu hodnotiacich kritérií.Z uvedených dôvodov bol návrh na začatie konania už pri jeho predbežnom prerokovaníodmietnutý ako zjavne neopodstatnený.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. marca 2015