znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 28/00-41

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   v pléne   zloženom z predsedu   Jána   Mazáka a členov Juraja Babjaka, Eduarda Báránya Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej,   Jána   Klučku,   Lajosa   Mészárosa,   Štefana   Ogurčáka   a Daniela   Švábyho o návrhu   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   proti   Národnej   rade   Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade § 13 ods. 5 vety druhej, tretej, siedmej a ôsmej a § 18b ods. 2 zákona Národnej rady   Slovenskej   republiky   č. 278/1993   Z.   z.   o správe   majetku   štátu   v znení   neskorších predpisov s čl. 1   ods. 1 a čl. 20 ods. 1 druhou vetou v spojení s čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, za účasti Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej poslancom Národnej   rady   Slovenskej   republiky doc. JUDr.   Ladislavom   Oroszom, CSc.,   na ústnom pojednávaní konanom 17. januára 2002 takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 18b ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov   n i e   je   v   súlade s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Vo zvyšnej časti návrhu   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 14. novembra 2000 doručený návrh Generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) na začatie konania o súlade § 13 ods. 5 vety druhej, tretej, siedmej a ôsmej a § 18b ods. 2 zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“) s čl. 1 (po nadobudnutí účinnosti novely Ústavy Slovenskej republiky s čl. 1 ods. 1), s čl. 20 ods. 1 druhou vetou v spojení s článkom 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Z podania navrhovateľa možno uviesť nasledovné: „Zákonom   č.   72/1999   Z.   z.   (ďalej   len   „novela“),   prijatým   30.   marca   1999,   bol zmenený a doplnený zákon č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov   (ďalej   len   „zákon   o správe   majetku   štátu“),   ako   i iné   právne   predpisy s účinnosťou od 1. mája 1999.

Cieľom   novely   bolo   posilnenie   princípu   hospodárnosti   pri   nakladaní   s majetkom štátu   a sprísnenie   povinností   správcov   majetku   štátu   pri   nakladaní   s týmto   majetkom a zavedenie kontrolného oprávnenia ministerstva financií nad dodržiavaním zákona o správe majetku štátu.

Najvýraznejšia   zmena   uskutočnená   novelou   sa   dotýkala   striktného   vymedzenia a sprísnenia   rozsahu   dispozičného   oprávnenia   správcov   majetku   štátu   pri   prenechávaní majetku   štátu   do   nájmu   alebo   výpožičky.   Jedná   sa   o zákaz   nájomcovi   alebo vypožičiavateľovi   na   prenechanie   majetku   štátu   do   ďalšieho   nájmu   a výpožičky,   zákaz správcovi majetku štátu dohodnúť v nájomnej zmluve alebo v zmluve o výpožičke zmluvnú pokutu   v neprospech   štátu   ako   vlastníka   alebo   prenechanie   majetku   štátu   do   ďalšieho nájmu, podnájmu alebo výpožičky. Takto uzavreté zmluvy v zmysle § 13 ods. 5 zákona o majetku štátu v znení novely sú neplatnými zmluvami.

V nadväznosti na vyššie uvedené novo koncipované ustanovenie § 13 ods. 5 veta druhá, tretia, siedma a ôsma (len § 13 ods. 5) bola zákonom č. 72/1999 Z. z. v bode 31 (§ 18b ods. 2) stanovená i vakačná lehota na zosúladenie zmlúv prijatých pred účinnosťou tejto novely   s výhradou   neplatnosti   zmlúv   o nájme   a výpožičiek   v prípade   nezosúladenia   ich obsahu v stanovenej lehote.

Podľa článku 20 ods. 1 veta druhá Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Imanentnými znakmi výkonu   vlastníckeho   práva   je súbor   jednotlivých   oprávnení,   v rámci   ktorých   je vlastník oprávnený v medziach zákona predmet svojho vlastníctva držať, užívať, požívať jeho plody a úžitky a nakladať s ním.

V danom prípade sa   jedná teda   o otázku, či prenechanie majetku štátu do   nájmu alebo   výpožičky   podľa   zákona   o správe   majetku   štátu   je   možné   považovať   za   také využívanie   majetku   štátu,   ktoré   nenarúša   rovnosť   výkonu   vlastníckeho   práva.   I keď   je i naďalej nepochybný a nespochybniteľný charakter vlastníctva a výkon správy nad ním, stráca   sa   účel,   pre   ktorý   mal   tento   majetok   štátu   slúžiť,   a to   jeho   verejnoprospešnosť a nepodnikateľský charakter. Týmto sa vlastne majetok štátu, ktorý bol zmluvou prenechaný do   nájmu   alebo   výpožičky,   stavia   na   roveň   ostatného   majetku   štátu,   pri   ktorom   sa obmedzenia   uvedené   v   §   13   ods.   5   zákona   o správe   majetku   štátu   v znení   novely neuplatňujú.

Ustanovenie § 13 ods. 5 zákona o správe majetku štátu v znení novely, vzhľadom na konštatovania vyššie uvedené, je v nesúlade s článkom 20 ods. 1 veta druhá ústavy, nakoľko obmedzením   výkonu   vlastníckeho   práva   k časti   majetku   štátu,   vymedzenej   v zákone o správe majetku štátu, nadobúda vlastnícke právo realizované k tejto časti majetku štátu iný zákonný obsah, ako vlastnícke právo realizované k jeho zostávajúcim častiam. Týmto sa ustanovenie § 13 ods. 5 zákona o správe majetku štátu v znení novely dostalo i do rozporu s článkom   13   ods.   3   ústavy   z dôvodu,   že   zákonné   obmedzenia   práv   a slobôd   z neho vyplývajúce neplatia rovnako pre všetky prípady (uzatváranie nájomných zmlúv a zmlúv o výpožičke,   ktorých   predmetom   je   iný   majetok   štátu),   i keď   tieto   spĺňajú   ustanovené podmienky.   Rovnaké podmienky spočívajú v totožnosti subjektu, ktorý dáva majetok do nájmu alebo výpožičky (správcu majetku štátu), predmetu takejto zmluvy (majetok štátu), ako i účelu, pre ktorý sa má takýto majetok využívať (účel, ktorým sa nerealizujú funkcie štátu).Vzhľadom   na   skutočnosť,   že   obmedzenia   dispozičných   oprávnení   na   nakladanie s majetkom štátu obsiahnuté v § 13 ods. 5 smerujú voči majetku štátu, ktorý má byť daný do dispozície iným ako štátnym subjektom, pričom jeho využívanie nebude uskutočňované vo verejnom záujme, vedie k záveru, že zabezpečenie takejto zvýšenej ochrany vlastníckeho práva štátu „preferuje“ podľa navrhovateľa z hľadiska ochrany tento typ vlastníctva pred inými typmi vlastníckeho práva. K dôvodnosti takéhoto názoru evokuje i samotné znenie ustanovenia § 13 ods. 5 zákona o majetku štátu v znení novely, a to v častiach, v ktorých určité druhy zmlúv vyhlasuje priamo zo zákona za neplatné pri existencii iných právne účinných   prostriedkov   ochrany   vlastníckeho   práva,   napr.   §   39   Občianskeho   zákonníka, § 14a   zákona   o správe   majetku   štátu,   zákona   č.   116/1990   Zb.   o nájme   a podnájme nebytových priestorov, atď.

Minimálne v tomto rozsahu ochrana vlastníckeho práva štátu vymedzeného v zákone o správe majetku štátu dostáva obsahovo inú kvalitu ako ochrana iných vlastníckych práv, čím sa ustanovenie § 13 ods. 5 zákona o majetku štátu v znení novely, dostáva do nesúladu s článkom   20 ods. 1 veta druhá, ako i článkom 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky z hľadiska vyššie uvedených dôvodov.

K imanentným znakom právneho štátu neodmysliteľne patrí aj požiadavka (princíp) právnej   istoty   a ochrany   dôvery   občanov   v právny   poriadok,   súčasťou   čoho   je   i zákaz spätného   (retroaktívneho)   pôsobenia   právnych   predpisov,   resp.   ich   ustanovení. Z požiadavky   právnej   istoty   jednoznačne   vyplýva   záver,   že   právny   predpis,   resp.   jeho ustanovenia, pôsobia iba do budúcnosti, a nie do minulosti. V prípade spätného pôsobenia by   sa   vážne   porušila   požiadavka   na   ich   bezrozpornosť   a na   všeobecnú   prístupnosť (poznateľnosť), čím by nevyhnutne dochádzalo k situácii, že ten kto postupuje podľa práva, by   nemal   žiadnu   možnosť   oboznámiť   sa   s obsahom   budúcej   právnej   normy,   ktorá   by napríklad jeho konanie podľa platného práva v minulosti vyhlásila za protiprávne, resp. za právne neúčinné“ (odvoláva sa pritom na nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 36/95 z 3. apríla 1996).

Navrhovateľ   poukazuje   na   to,   že   v   zákone   bol   vo   vzťahu   k právnym   vzťahom vyplývajúcim zo zmlúv o nájme a výpožičke uzavretých pred účinnosťou novely použitý princíp tzv. nepravej spätnej pôsobnosti (retroaktivity) práva.

„Podľa § 18b ods.1 zákona o správe majetku štátu v znení novely sa pri schvaľovaní zmlúv posudzujú zmluvy uzavreté do dňa nadobudnutia účinnosti novely podľa doterajšieho zákona, t. j. právneho stavu platného v čase ich uzavretia. Nadväzne v ustanovení § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu v znení novely je stanovená vakačná šesťmesačná lehota na zosúladenie nájomných zmlúv a zmlúv o výpožičke uzavretých pred účinnosťou novely s § 13 ods.   5. Účastníkom   zmlúv novela ukladá povinnosť dať tieto zmluvy do súladu   s   §   13   ods.   5,   ktorú   povinnosť   podmieňuje   sankciou   neplatnosti   týchto   zmlúv v prípade, že do uplynutia vakačnej lehoty nedôjde k ich zosúladeniu s novým právnym stavom.

Dopad ustanovenia § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu v znení novely na právne vzťahy účastníkov zmlúv o nájme a výpožičke uzavretých pred účinnosťou novely spočíva v tom, že napriek skutočnosti, že zmluvy boli uzavreté v súlade s platným právnym stavom, stali sa márnym uplynutím vakačnej lehoty neplatnými, a to i v prípade aktívneho konania zo strany jedného z účastníkov zmluvy smerujúceho k zosúladeniu zmluvy s novým právnym stavom.

Právny stav po účinnosti ustanovenia § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu v znení   novely   sa   vzhľadom   k tomu,   že   nastúpila   po   uplynutí   vakačnej   lehoty   fikcia neplatnosti   dotknutých   zmlúv bez ohľadu   na   konanie ktorejkoľvek   zo   zmluvných   strán smerujúce k zosúladeniu zmlúv s § 13 ods. 5 novely, i keď takéto konanie zmarila druhá zmluvná strana, napr. nečinnosť, sa stal nepredvídateľný a nekalkulovateľný. Navyše si je treba uvedomiť, že zmluva sa stala neplatnou ako celok, i keď do rozporu s novým právnym stavom sa dostali iba jej jednotlivé, a to i len vedľajšie ujednania, pričom zmluvný základ, t. j.   samotná   dohoda   o nájme   alebo   výpožičke   s jej   podstatnými   náležitosťami   nebola spochybnená a bola v súlade   i s novým právnym stavom (§ 18b ods. 1 zákona o správe majetku štátu v znení novely).

Vyššie uvedeným spôsobom preto ustanovenie § 18b ods.2 zákona o správe majetku štátu   v znení novely   zneistilo   právne   postavenie   účastníkov   zmlúv o nájme a výpožičke uzavretých pred účinnosťou novely a právne vzťahy vyplývajúce z týchto zmlúv i napriek tomu, že tieto právne vzťahy boli tak v čase svojho vzniku, účinnosti novely, ako i po uplynutí vakačnej lehoty vyplývajúcej z § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu v znení novely v súlade s platnou právnou úpravou.

Prijatím ustanovenia § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu v znení novely došlo preto   k neprimeranému   zásahu   do   už   existujúcich   platných   právnych   vzťahov,   čím   sa ustanovenie § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu v znení novely dostalo do nesúladu s článkom   1 Ústavy Slovenskej republiky, nakoľko ním bol narušený jeden z princípov právneho štátu, a to princíp právnej istoty.“

Ústavný   súd   na   neverejnom   zasadnutí   pléna   23.   novembra   2000   predbežne prerokoval   vyššie   uvedený   návrh   a uznesením   č.   PL.   ÚS   28/00-12   ho   prijal   na   ďalšie konanie.

Po   prijatí   návrhu   na   ďalšie   konanie   predseda   ústavného   súdu   vyzval   predsedu Národnej   rady   Slovenskej   republiky,   aby   zaujal   k návrhu   generálneho   prokurátora stanovisko a aby oznámil, či trvá na verejnom ústnom pojednávaní v tejto veci. Súčasne si ústavný súd vyžiadal od Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky dôvodovú správu k zákonu č. 278/1993 Z. z. a k jeho novelám.

Predseda ústavného súdu vyzval aj generálneho prokurátora o oznámenie, či trvá na verejnom ústnom pojednávaní.

Generálny prokurátor oznámil, že na ústnom pojednávaní v predmetnej veci netrvá.

Predseda   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   navrhol,   aby   sa   v predmetnej   veci konalo   ústne   pojednávanie   a rozhodol   o poverení   predsedu   ústavnoprávneho   výboru   na zastupovanie Národnej rady Slovenskej republiky v konaní o predmetnej veci na ústavnom súde.

Zo   stanoviska   predsedu   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   možno   uviesť nasledovné:

„Prax   ukázala,   že   je   nevyhnutné   pri   správe   majetku   vo   vlastníctve   Slovenskej republiky vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére podrobnejšie vymedziť a sprísniť rozsah dispozičných oprávnení správcov majetku štátu pri prenechávaní majetku štátu do nájmu alebo výpožičky. Ustanovenie § 13 ods. 5 tieto dispozičné oprávnenia a povinnosti správcov majetku štátu, ako i nájomcov a vypožičiavateľov presne vymedzilo a v ust. § 18b ods. 2 bola ustanovená 6-mesačná lehota na zosúladenie zmlúv uzavretých pred účinnosťou tejto   novely   s výhradou   neplatnosti   nájomných   zmlúv   a zmlúv   o výpožičke   v prípade nezosúladenia ich obsahu v ustanovenej lehote.

Nemožno   však   súhlasiť   s argumentami   navrhovateľa,   ktorými   odôvodňuje   rozpor § 13 ods. 5 zákona o správe majetku štátu s čl.20 ods.1 v spojení s čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.

Ďalej uviedol:„Tvrdenie navrhovateľa, že   majetok štátu prenechaním do nájmu alebo výpožičky stráca svoj verejnoprospešný a nepodnikateľský charakter, nemá oporu v zákone o správe majetku štátu. Ust. § 13 ods. 1 zákona o správe majetku štátu neurčuje subjekty, s ktorými možno uzavrieť nájomnú zmluvu. Správca teda môže uzavrieť podľa tohto zákona nájomnú zmluvu   aj   s inou   štátnou   alebo   neštátnou   organizáciou,   ktorá   nie   je   podnikateľom.   Pri výpožičke § 13 ods. 2 zákona o správe majetku štátu výslovne obmedzuje možnosť uzavrieť takúto zmluvu na štátne alebo neštátne subjekty, ktoré nie sú podnikateľmi a vykonávajú verejnoprospešnú činnosť pri poskytovaní sociálnych služieb alebo zdravotnej starostlivosti.

V tejto súvislosti je ešte potrebné zdôrazniť, že ak sa uzatvára zmluva o nájme alebo výpožičke, ide o dočasnú prebytočnosť majetku štátu pre správcu. To znamená, že správca len   dočasne,   na   určitú   dobu,   nepotrebuje   majetok   štátu   na   plnenie   svojich   úloh.   Preto správca v takomto prípade môže majetok štátu dočasne dať do nájmu alebo výpožičky. Majetok   štátu   pritom   nestráca   svoj   verejnoprospešný   charakter,   pretože   je   aj   naďalej potrebný   na   plnenie   úloh   správcu   a po   uplynutí   času,   po   ktorý   ho   správca   dočasne nepotrebuje, bude tento majetok opäť slúžiť správcovi na plnenie jeho úloh. Pri trvalej prebytočnosti majetku štátu pre správcu je správca povinný naložiť s týmto majetok trvale - t. j. previesť jeho správu na iného správcu podľa zákona o správe majetku štátu (platí tu prísna   preferencia   štátnych   rozpočtových   a príspevkových   organizácií   zakotvená   v   §   8 ods. 1   zákona)   alebo   previesť   jeho   správu   alebo   vlastníctvo   na   iného   správcu   (štátny podnik) alebo vlastníka po vykonaní osobitného ponukového konania podľa § 8 ods. 2 zákona o správe majetku štátu.“

Ďalej uviedol:„K tvrdeniu   navrhovateľa,   že   pri   „ostatnom   majetku   štátu“   sa   neuplatňujú obmedzenia uvedené v § 13 ods. 5 zákona o správe majetku štátu poukazujeme na vývoj právnej úpravy po roku 1990 a platný právny stav v oblasti nakladania s majetkom štátu. Po rozhodnutí o privatizácii majetku štátu a prijatím zákona č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu   majetku štátu na iné osoby sa dovtedy   jednotná právna úprava pre nakladanie s majetkom štátu rozdelila. Pre nakladanie s majetkom štátu v podnikateľskej sfére platí zákon č. 92/1991 Zb. v znení neskorších predpisov a pre nakladanie s majetkom štátu vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére platí zákon č. 278/1993 Z. z. v znení neskorších predpisov (predtým vyhláška FMF č.119/1988 Zb. a vyhláška FMF č. 61/1986 Zb.). Preto sa   ani   zákon   č.278/1993   Z.   z.   v znení   neskorších   predpisov   a ani   §   13   ods.   5   zákona o správe majetku štátu nemôže vzťahovať na majetok štátu v podnikateľskej sfére. To však neznamená,   že   pre   nájom   majetku   štátu   v podnikateľskej   sfére   neplatia   žiadne „obmedzenia“. Podľa § 45 ods. 3 zákona č. 92/1991 Zb. sa v ňom zakotvené obmedzenia pri uzatváraní   nájomných   zmlúv   a zmlúv   o výpožičke   vzťahujú   na   majetok   štátu v podnikateľskej sfére. Takýmto obmedzením je napr. zánik práva užívať majetok dňom zrušenia podniku alebo vyňatia časti majetku podniku zavedený zákonom č. 60/1994 Z. z.

Zákon   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   278/1993   Z.   z.   v znení   neskorších predpisov je vo vzťahu k všeobecnej úprave vlastníckeho práva zakotvenej v Občianskom zákonníku osobitným zákonom, ktorý upravuje správu majetku vo vlastníctve Slovenskej republiky,   a to   vo   verejnoprospešnej   a nepodnikateľskej   sfére.   Túto   správu   vykonávajú správcovia   majetku   štátu,   a to   štátne   rozpočtové   organizácie,   štátne   príspevkové organizácie, štátne fondy a verejnoprávne inštitúcie a iné právnické osoby, ak na základe zákona spravujú majetok štátu. Ide teda o špeciálnu úpravu v oblasti nakladania s majetkom štátu, teda ustanovenie určitých práv a povinností, ale aj obmedzení. Táto špeciálna úprava nakladania   s majetkom   štátu   má   zabrániť neobmedzenému   a neoprávnenému   nakladaniu s majetkom   štátu,   a tým   samozrejme   má   aj   zamedziť   prípadnému   bezdôvodnému obohacovaniu sa na úkor štátu. Prijatie zákona č. 72/1999 Z. z., osobitne § 13 ods. 5 malo za cieľ   odstrániť   nedostatky,   ktoré   sa   vyskytovali   v dovtedy   uzatvorených   nájomných zmluvách,   a to   v záujme   ochrany   majetku   štátu   pred   jeho   zneužívaním   niektorými správcami a stanoviť sankcie za ich porušenie.

S názorom   navrhovateľa,   že   obmedzenie   dispozičných   oprávnení   na   nakladanie s majetkom štátu obsiahnuté v § 13 ods. 5 vedie k záveru, že zabezpečenie takejto zvýšenej ochrany vlastníckeho práva štátu „preferuje“ z hľadiska ochrany tento typ vlastníctva pred inými typmi vlastníckeho práva, čím sa táto úprava dostáva do rozporu aj s čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, sa tiež nemožno stotožniť. Nemožno súhlasiť ani s tvrdením navrhovateľa, že minimálne v tomto rozsahu ochrana vlastníckeho práva štátu vymedzeného v cit. zákone dostáva obsahovo inú kvalitu ako ochrana iných vlastníckych práv. Práve naopak, táto ochrana zodpovedá osobitnostiam výkonu vlastníckeho práva štátu, kde na rozdiel od iných typov vlastníctva nevykonáva vlastnícke právo vlastník sám, ale ho v mene vlastníka - štátu vykonáva množstvo subjektov - správcov majetku štátu.

Ustanovenie § 13 ods. 5 zákona o správe majetku štátu v znení novely nie je teda v nesúlade s čl. 20 ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky.

Podľa   čl.   20   ods.   1   Ústavy   Slovenskej   republiky   má   vlastnícke   právo   všetkých vlastníkov rovnaký zákonný obsah a ochranu. Čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky však   neustanovuje   absolútne   rovnaký   obsah   vlastníckeho   práva   všetkých   vlastníkov   ku všetkým   veciam.   Tento   právny   názor   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   vychádza z právneho názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky vyjadreného v náleze č. PL. ÚS 38/95 k zákonu č. 192/1995 Z.   z. Poukazujeme pritom   na rôznosť obsahu vlastníckeho práva vymedzeného v § 123 Občianskeho zákonníka, v § 7 zákona SNR č. 38/1991 Zb. o majetku obcí a § 12 zákona č. 182/1993 Z. z. o vlastníctve bytov a nebytových priestorov. V súvislosti   s návrhom   navrhovateľa   však   treba   osobitne   poukázať   na   rôznosť   obsahu vlastníckeho práva štátu zakotveného v zákone č. 92/1991 Zb. v znení neskorších predpisov a v zákone č. 278/1993 Z. z. v znení neskorších predpisov. Pri navrhovateľovom chápaní čl.20   ods.1   Ústavy   Slovenskej   republiky   by   v našom   právnom   poriadku   nemalo opodstatnenie   ani   prijatie   a existencia   zákona   č.   92/1991   Zb.   a realizácia   privatizácie majetku   štátu   by   bola   neprípustná,   pretože   v tomto   prípade   ide   o celkom   iný   obsah vlastníckeho   práva   nielen   vo   vzťahu   k vlastníctvu   iných   vlastníkov,   ale   aj   vo   vzťahu k vlastníctvu majetku štátu vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére.

Z obsahu   vlastníckeho   práva   štátu   ako   vlastníka   a z obsahu   práv   a povinností nájomcu, ktorý má v nájme majetok štátu, jednoznačne vyplýva, že ide o špecifický právny vzťah,   ktorý   je   upravený   osobitnou   právnou   úpravou.   Ide   o majetok   štátu   vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére účelovo určený na výkon verejnoprospešných činností   a verejných   funkcií,   ktoré   sú   úplne   alebo   čiastočne   financované   zo   štátneho rozpočtu. Naopak, ak by nájomca alebo vypožičiavateľ bol oprávnený prenechať majetok štátu do nájmu, podnájmu alebo výpožičky, znamenalo by to ďalšie nakladanie s majetkom štátu.   V takýchto   prípadoch   nie   je   možné   vylúčiť   porušenie   princípu   hospodárnosti zakotveného   v zákone   o správe   majetku   štátu,   ani   obohacovanie   sa   na   úkor   štátu,   čo v plnom rozsahu preukázala i prax.

V tejto   súvislosti   je potrebné   poukázať i na obmedzenie   zakotvené   v   §   6   ods.   1 zákona   č.   116/1990   Zb.   o nájme   a podnájme   nebytových   priestorov   v znení   neskorších predpisov, podľa ktorého je nájomca oprávnený prenechať nebytový priestor alebo jeho časť na určitý čas do podnájmu len so súhlasom prenajímateľa.

Majetok   štátu   upravený   zákonom   o správe   majetku   štátu   má   slúžiť   na verejnoprospešné a nepodnikateľské účely, preto má osobitný charakter, a preto nájomca môže užívať predmet nájmu v rozsahu určenom nájomnou zmluvou, a nie je oprávnený prenechať majetok štátu do podnájmu alebo výpožičky. Tento ďalší zmluvný vzťah, ktorý je sankcionovaný neplatnosťou zo zákona, je logický. V prípade zákonnej možnosti nájomcu prenechať   majetok   štátu   do   nájmu,   podnájmu   alebo   výpožičky   by   právo   nakladania s majetkom štátu, ktoré prislúcha len správcovi, prešlo v neobmedzenej miere na ďalšie osoby,   čo   by   bolo   v zásadnom   rozpore   s úmyslom   zákonodarcu   pri   prijímaní   zákona o správe majetku štátu. Prijatie akéhokoľvek kontrolného mechanizmu a dohľadu v takomto prípade by bolo viac menej formálne a neúčinné.

Nesúhlasíme   ani   s postupom   navrhovateľa,   ktorým   ochranu   poskytnutú   Ústavou Slovenskej   republiky   vlastníckemu   právu   a vlastníkovi   rozširuje   aj   na   nájomné   právo a právo výpožičky a tiež na nájomcu a vypožičiavateľa. Napadnutím tretej vety § 13 ods. 5 zákona   o správe   majetku   štátu   sa   navrhovateľ   domáha   poskytnutia   rovnakej   ochrany nájomcovi a vypožičiavateľovi. Pritom poukazujeme na skutočnosť, že nájomné právo ani právo výpožičky nepatria medzi základné ľudské práva, a preto im ani nemožno priznať ochranu podľa čl. 20 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods.3 Ústavy Slovenskej republiky. Tento postup   navrhovateľ   náležite   neodôvodnil   a za   odôvodnenie   nemožno   považovať   len všeobecné   konštatovanie,   „o   inom   zákonnom   obsahu“   vlastníckeho   práva   k tejto   časti majetku štátu.

S poukazom   na vyššie uvádzané špecifiká právnej úpravy nakladania s majetkom štátu v podnikateľskej sfére (privatizácia) a vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére nemožno   súhlasiť   ani   s tvrdením   navrhovateľa,   že   „rovnaké   podmienky“   spočívajú v totožnosti subjektu, ktorý dáva majetok štátu do nájmu alebo výpožičky (správca), aj predmetu takejto zmluvy (majetok štátu). Nerovnosť predmetu - majetku štátu je daná tým, že   majetok   štátu,   na   ktorý   sa   vzťahuje   zákon   č. 92/1991   Zb.,   podlieha   deetatizácii a privatizácii   a majetok štátu   podľa   zákona   č. 278/1993   Z.   z.   slúži na verejnoprospešné a nepodnikateľské účely a na plnenie úloh správcov majetku štátu. Nerovnosť subjektu je daná rôznosťou správcov - správca podľa zákona č. 92/1991 Zb. je podnikateľský subjekt (napr. štátny podnik, ktorý sa pred privatizáciou zruší) a správca podľa zákona č. 278/1993 Z. z. je rozpočtová alebo príspevková organizácia, ktorú si štát zriaďuje podľa zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách na plnenie svojich úloh. A dokonca v prípade navrhovateľom napadnutej tretej vety § 13 ods. 5 subjektom, ktorý uzatvára zmluvu, je nájomca alebo vypožičiavateľ, čo navrhovateľ v tejto súvislosti zrejme opomenul uviesť.

Aj   keď   navrhovateľ   vyslovil   názor,   že   s úmyslom   zákonodarcu,   ktorý   sledoval prijatím § 13 ods. 5, sa možno stotožniť, vzápätí tento názor spochybnil konštatovaním, že obmedzenia v § 13 ods. 5 smerujú voči majetku, ktorý „má byť daný do dispozície iným ako   štátnym   subjektom“.   Tento   záver   navrhovateľa   nemá   z vyššie   uvedených   dôvodov oporu v zákone o správe majetku štátu.

Rovnako je sporný aj záver navrhovateľa o „preferencii tohto typu vlastníctva“, ktorý vychádza len zo skutočnosti, že „samotné znenie ust. § 13 ods. 5 zákona vyhlasuje priamo zo   zákona   za   neplatné“   určité   druhy   zmlúv.   V tejto   súvislosti   poukazujeme na   viaceré ustanovenia   zákona   o správe   majetku   štátu,   ale   aj   zákona   č.   92/1991   Zb.,   zákona č. 116/1990 Zb. a iných zákonov, ktoré nedodržiavanie zákonom predpísanej formy alebo postupu priamo v zákone postihujú sankciou neplatnosti právneho úkonu.

K návrhu na vyslovenie nesúladu § 13 ods. 5 druhej, tretej, siedmej a ôsmej vety a § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky z dôvodu ich retroaktivity uvádzame nasledovné.

Napadnuté ustanovenia podľa nášho názoru nemajú spätnú účinnosť a nezasahujú do práv   vzniknutých   v súlade   so   zákonom   o správe   majetku   štátu   do   účinnosti   zákona č. 72/1999 Z. z., t. j. do 1. mája 1999. Napadnuté ustanovenia s účinnosťou do budúcnosti, t. j.   po   1.   máji   1999   novým   spôsobom   upravujú   právne   vzťahy   pri   nájme a výpožičke majetku štátu. Právne účinky § 18b ods. 1 možno posudzovať len ako nepravú retroaktivitu, pričom   ustanovenia   právnych   predpisov,   ktoré   majú   takýto   charakter,   nie   sú   v rozpore s princípmi právneho štátu“ (poukázal pritom na platné právne predpisy v našom právnom poriadku a v právnom poriadku Českej republiky).

Ďalej   predseda   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   uviedol:   „Stotožňujeme   sa s názorom navrhovateľa, že k základným princípom   právneho štátu patrí princíp dôvery občanov   v právo   a s tým   súvisiaci   princíp   zákazu   spätnej   účinnosti.   Poukazuje však   na právnu teóriu, ktorá rozlišuje pravú a nepravú retroaktivitu. Pritom pre pravú retroaktivitu platí   zásada   všeobecnej   neprípustnosti,   z ktorej   existujú   striktne   obmedzené   výnimky prípustnosti. Pre nepravú retroaktivitu platí naopak zásada všeobecnej prípustnosti. Pritom zrušenie pôvodnej a prijatie novej právnej úpravy je vlastne vždy spojené so zásahom do princípu rovnosti a ochrany dôvery občanov v právo. Dochádza k tomu v dôsledku ochrany iného verejného záujmu alebo základného práva alebo slobody. Pri prijímaní zákona č. 72/1999 Z. z. v dôsledku vyššie uvedených konaní mnohých správcov bol jednoznačne daný verejný záujem na sprísnení nakladania s majetkom štátu a na náprave vzťahov, ku ktorých uzavretiu došlo výlučne len v dôsledku presadzovania ekonomického záujmu skupiny osôb a jeho nadradenia nad záujem štátu a tiež nezodpovedného konania správcov majetku štátu, ktorí takéto nadradenie záujmu úzkej skupiny osôb (častokrát ekonomicky, politicky alebo inak   spojených   s osobami   konajúcimi   za   správcu)   nad   záujem   štátu   umožnili.   Pritom poukazujeme   na   skutočnosť,   že   dotknuté   subjekty   sa   nemôžu   dožadovať   „oprávnenej dôvery“, pretože tieto subjekty, ktoré sa neprimerane obohacovali na úkor štátu v dôsledku uvedeného konania správcov,   museli počítať s tým, že štátu musí pristúpiť k prísnejšej regulácii   takýchto   právnych   vzťahov.   Z uvedených   dôvodov   Národná   rada   Slovenskej republiky   zastáva   názor,   že   v tomto   prípade   sú   dané   oprávnené   dôvody   pre   použitie nepravej retroaktivity“ (predseda Národnej rady Slovenskej   republiky opäť poukázal na platné právne predpisy v našom právnom poriadku).

K § 18b ods. 2 predseda Národnej rady Slovenskej republiky uviedol, že „nemožno súhlasiť   s tvrdením   navrhovateľa,   že   prijatím   ust.   §   18b   ods.   2   novely   zákona   došlo k neprimeranému   zásahu   do   už   existujúcich   platných   právnych   vzťahov,   a tým   sa   toto ustanovenie   dostalo   do   nesúladu   s článkom   1   ústavy,   nakoľko   ním   bol   narušený   jeden z princípov právneho štátu, a to princíp právnej istoty. Ak by si Ústavný súd SR osvojil takýto názor, nepripustil by možnosť a odôvodnenosť nepravej retroaktivity, a na základe toho by rozhodol, že § 18b ods. 2 zákona č. 72/1999 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 374/1996 Z. z. a ktorým sa dopĺňa zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov nie je v súlade s čl. 1 ústavy,   vytvorí Ústavný súd SR precedens aj priestor pre podávanie podnetov (návrhov) na vyslovenie nesúladu s Ústavou Slovenskej republiky   aj   u ďalších   zákonov,   ktoré   obsahujú   rovnaké   alebo   obdobné   ustanovenia a nesplnenie   zákonom   stanovených   povinností   v ustanovenej   lehote   má   podľa   nich   za následok   zánik   oprávnení   vykonávať   činnosť   alebo   vyslovenie   neplatnosti   právnych úkonov.

Navrhovateľ tvrdí, že § 18b ods. 2 „nezneistilo právne postavenie účastníkov zmlúv o nájme   a výpožičke   uzavretých   pred   účinnosťou   novely   a právne   vzťahy   vyplývajúce z týchto zmlúv“. Naopak, malo a má za cieľ, vzhľadom na osobitný charakter majetku štátu, pri   nakladaní   s ktorým   je   potrebné   postupovať   podľa   osobitných   predpisov   a zamedziť „beztrestnému nakladaniu s ním“. Práve § 13 ods. 5 zákona č. 72/1999 Z. z. má za cieľ zabrániť zneužitiu vlastníctva na ujmu práv vlastníka tohto majetku - Slovenskej republiky. Špeciálna právna úprava nakladania s majetkom štátu, práva a povinnosti v nej ustanovené a pri   nesplnení   podmienok   určené   sankcie   zakladajúce   neplatnosť   právnych   úkonov   zo zákona,   majú svoj   právny   základ v zabezpečení   primeranej   a účinnej   ochrany   štátu.   Jej ustanovenia § 13 ods. 5 a § 18b ods. 2 sú v súlade s čl. 1 a čl.20 ods.1 druhá veta v spojení s čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.

Ak   by   si   Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   osvojil   tvrdenie   navrhovateľa o neprípustnosti spätnej účinnosti § 18b ods. 2 zákona o správe majetku štátu, potom by sa aj   rad   ďalších   ustanovení   v uvádzaných   a ďalších   zákonoch   dostalo   do   nesúladu s článkom 1   Ústavy   Slovenskej   republiky.   Taký   výklad   a tvrdenie   by   vlastne   štátu neumožnilo novoregulovať a zosúladiť absolútne žiadne právne vzťahy, ku vzniku ktorých došlo v minulosti a spoločenský vývoj si vyžiadal ich ďalšiu úpravu.

S poukazom na vyššie uvedené navrhujeme, aby Ústavný súd Slovenskej republiky návrhu navrhovateľa na vyslovenie nesúladu § 13 ods. 5 druhej, tretej, siedmej a ôsmej vety a § 18b ods. 2 zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení novely uskutočnenej zákonom č. 72/1999 Z. z. s Ústavou Slovenskej republiky nevyhovel a aby tento návrh v plnom rozsahu zamietol.“.

Čo sa týka obsahu dôvodovej správy k predmetnej problematike vládneho návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení zákona č. 374/1996 Z. z. a ktorým sa dopĺňa zákon č. 229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému   poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov, vo všeobecnej časti konštatuje, že sa sprísňuje postup správcu pri prenechávaní majetku štátu do nájmu a výpožičky.

V osobitnej časti dôvodovej správy sa k napadnutým ustanoveniam uvádza:

K § 13 ods. 5:

„Správca často umožňuje nájomcovi i vypožičiavateľovi realizovať na nehnuteľnom majetku štátu rozsiahle rekonštrukcie a súčasne sa zaväzuje vzniknuté náklady refundovať. Následne však nemá dostatok finančných prostriedkov na refundáciu vzniknutých nákladov. Správca   si   je   spravidla   vedomý   toho,   že   dotknutá   nehnuteľnosť   je   pre   neho   trvalé prebytočným majetkom (§ 3 ods. 3), a to neraz už i pri uzavieraní nájomnej zmluvy, či zmluvy o výpožičke. Dostáva sa tak do neriešiteľnej situácie a pod nátlak nájomcu alebo vypožičiavateľa,   ktorý   požaduje   buď   refundáciu   ním   vynaložených   nákladov   alebo prednostné právo na kúpu pri zohľadnení vynaložených nákladov v kúpnej cene. Tejto časti patovej situácii má zabrániť novelizované ustanovenie, ktoré výslovne ukladá správcovi povinnosť   vyporiadať   nájomné   zmluvy   alebo   zmluvy   o výpožičke   ešte   pred   ďalšími dispozíciami   s dotknutým   majetkom   štátu   a nepodmieňovať   v budúcnosti   nakladanie s majetkom   štátu   záväzkami   z predchádzajúcich   právnych   vzťahov   (nájmu,   výpožičky). Rovnako sa explicitne zakazuje nájomcovi alebo vypožičiavateľovi prenechanie majetku štátu do ďalšieho nájmu a výpožičky, pretože v praxi sa vyskytovali prípady, keď správca obchádzal zákon tak, že za nízke nájomné prenajal nehnuteľný majetok štátu, ktorý potom nájomca za podstatne vyššie nájomné ďalej prenajímal. Súčasne sa do zákona explicitne zakotvuje zákaz zmluvných pokút, ktorými si nájomcovia vynucujú dodržiavanie napr. tých ustanovení nájomných zmlúv, ktoré uzavreli správcovia v neprospech štátu. Miliónovými pokutami sú sankcionované napr. ustanovenia o predkupnom práve   uzavreté v snahe obísť osobitné   ponukové   konanie   a garantujúce   neraz   nájomcom   nielen   predkupné   právo   na nehnuteľný majetok štátu, ale aj cenu (samozrejme nižšiu než primeranú). Toto ustanovenie by   malo   prispieť   k obozretnejšiemu   a zodpovednejšiemu   prístupu   správcov   nielen k uzavieraniu   nájomných   zmlúv   a zmlúv   o výpožičke,   ale   i k samotnému   deklarovaniu prebytočného majetku“.

K § 18b ods. 2:

„Po skúsenostiach, najmä s uzavieraním nájomných zmlúv a zmlúv o výpožičke, sa v návrhu   zákona zakotvuje právna možnosť odstrániť v lehote   6 mesiacov   od   účinnosti tohto zákona z nájomných zmlúv tie ustanovenia, ktoré   odporovali základným zásadám zákona o správe majetku štátu, konkretizované v tomto zákone formou zákazov v ust. § 13 ods.   5.   V návrhu   zákona   zakotvený   postup   umožní   správcom   (pod   hrozbou   sankcie neplatnosti) očistiť nájomné zmluvy a zmluvy o výpožičke o protiprávne ustanovenia i bez ingerencie súdov.“.

Dňa 5. decembra 2001 sa uskutočnilo verejné ústne pojednávanie, na ktorom sa ako zástupca   navrhovateľa   zúčastnil   JUDr.   Slavomír   Šúrek   a za   Národnú   radu   Slovenskej republiky poslanec doc. JUDr. Ladislav Orosz, CSc.

Zástupca Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky JUDr. Slavomír Šúrek zotrval na návrhu a nenavrhol žiadne ďalšie dôkazy. Vo svojom vystúpení uviedol, že rozpor § 13 ods.   5   zavedeným   novelou   72/1999   Z.   z.   spočíva   v tom,   že   sa   sprísnili   podmienky nakladania s určitým druhom majetku štátu vo vzťahu jednak ku správcom tohto majetku štátu   a jednak   vo   vzťahu   k tým,   ktorí   stoja   na   druhej   strane,   teda   iným   ako   štátnym subjektom, ktorým takýto majetok bol poskytnutý do nájmu alebo výpožičky. Podľa jeho názoru ide o rozpor s čl. 20 ods. 1 druhou vetou ústavy, nakoľko majetok štátu ma iný zákonný obsah a iný spôsob aj ochrany, pretože priamo zákon   takémuto majetku, resp. majetku, ktorý je daný do nájmu alebo výpožičky,   poskytuje väčšiu ochranu, čo je aj v rozpore s článkom 13 ods. 3 ústavy.

V prípade § 18b ods. 2 zákona ide o nepravú retroaktivitu, teda priamo zo zákona nedochádza ku zmene určitých právnych vzťahov. Zostávajú zachované tieto právne vzťahy pod podmienkou, že po uplynutí určitej doby, ak dôjde k ich zosúladeniu, nebude sa na nich uplatňovať sankcia neplatnosti, resp. fikcia neplatnosti skôr uzavretých zmlúv. Podľa jeho názoru je však v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy skutočnosť, že na mechanizmus tejto nepravej retroaktivity   nebol   naviazaný ďalší   mechanizmus, ktorým   by sa   zabezpečilo,   že   právne vzťahy, ktoré vznikli na základe platnej právnej úpravy lege artis pred účinnosťou tejto novely, nemohli byť v tej vakačnej lehote zosúladené s novou právnou úpravou v dôsledku napríklad   opomenutia   alebo   nečinnosti   niektorej   z týchto   zmluvných   strán,   čím   vlastne dostali jedného z týchto účastníkov do horšieho postavenia ako mal, keď takýto právny úkon bol uzavretý a zneistil jeho právne postavenie, ktoré mal v čase, keď platne vstupoval do tohto právneho vzťahu. Nesúlad vidí v porušení právnej istoty, ktorá vznikla z dôvodu zavedenia   tejto,   resp.   aplikáciou   nepravej   retroaktivity.   Z uvedených   dôvodov   dospel generálny   prokurátor   k názoru   o rozpore   vyššie   uvedených   ustanovení   zákona s uvedenými článkami ústavy.

Zástupca Národnej rady Slovenskej republiky zotrval taktiež na svojom písomnom stanovisku z 20. decembra 2000 a taktiež nenavrhol ďalšie dôkazy. Vo svojom vystúpení sa odvolal na argumenty uvedené v písomnom stanovisku, pričom ďalej uviedol, že už z § 1 zákona vyplýva, že predmetný zákon upravuje správu majetku vo vlastníctve štátu, ktorý slúži   verejnoprospešným,   a teda   nepodnikateľským   účelom.   Na   základe   tohto   úvodného ustanovenia   je   koncipovaný   celý   zákon,   vrátane   tých   ustanovení,   ktoré   sú   napadnuté navrhovateľom. Pre problematiku nakladania s majetkom štátu je známa konštrukcia už z Code civil z   r. 1907 z francúzskeho Občianskeho zákonníka, ktorý vychádza z toho, že pri nakladaní s majetkom štátu sa   nakladanie uskutočňuje na základe právnych úkonov, ktoré majú štandardný súkromno-právny charakter, ale zároveň verejnoprávnymi nástrojmi je obmedzená autonómia vôle strán. Na takomto princípe je budovaný právny poriadok prakticky každého štátu. Je len otázka miery autonómie vôle strán, ktorá môže byť podľa neho   sporná.   Čo   sa   týka   napadnutého   ustanovenia,   ide   o majetok,   ktorý   je   dočasne prebytočný   pre   konkrétneho   správcu   majetku   štátu   a vo   vzťahu   k tomuto   majetku   štátu umožňuje zákonodarcovi prenechanie tohto majetku do nájmu, resp. do výpožičky, pričom tento majetok nestráca svoj pôvodný účel a charakter, teda je to majetok, ktorý slúži na nepodnikateľské a verejnoprospešné účely a nemožno ho postaviť na roveň majetku štátu, ktorý slúži na podnikateľský účel. To je dané aj štruktúrou právneho poriadku, kde platí osobitný zákon, ktorý upravuje nakladanie majetku štátu s takýmto druhom majetku. Je prirodzené, že keď takýto majetok štátu je dočasne prebytočný, štát si chce zachovať určité kontrolné mechanizmy na to, aby sa ho mohol efektívne ujať. Prax potvrdila a odôvodnila sprísnenie povinnosti správcov majetku štátu pri jeho nakladaní a zvýraznenie kontrolných právomocí Ministerstva financií Slovenskej republiky. Podľa jeho názoru, cieľ, ktorý bol sledovaný   novelou   zákona,   je   legitímny   a   v súlade   s verejným   záujmom.   V súvislosti s namietaným nesúladom § 13 ods. 5 zákona s čl. 20 ods. 1 ústavy uviedol, že nájomné právo ani právo výpožičky nepatria medzi základné ľudské práva a slobody, a preto im nemožno priznať taký stupeň ochrany v zmysle ústavy, ako požíva vlastnícke právo. To sa týka aj druhej časti návrhu - § 18b ods. 2 zákona, kde je napadnuté, resp. ktorý je spojený s napadnutým   §   13   ods.   5   z dôvodu   rozporu   s čl.   1ods.   1   ústavy   v dôsledku   jeho retroaktívneho   pôsobenia.   Vo   vzťahu   k základu   retroaktivity   existuje   judikát   ústavného súdu PL. ÚS 36/95, ktorý je možné vzťahovať len na pravú retroaktivitu, pretože v opačnom prípade by prakticky boli nemožné akékoľvek zmeny   pôvodnej právnej úpravy. Ak by ústavný súd rozhodol inak, vytvoril by veľmi vážny precedens v našom právnom poriadku. Zástupca Národnej rady Slovenskej republiky súhlasil s tým, že ide o nepravú retroaktivitu, ktorá je v zásade všeobecne prípustná. Vo vzťahu ku konkrétnemu ustanoveniu teda ide o štandardné   prechodné   ustanovenie,   je   potrebné   sledovať   aj   účel,   ktorý   sledoval zákonodarca. Čo môže byť sporné v celej veci, je otázka, či pasivitou alebo nečinnosťou jednej strany zmluvného vzťahu   nemožno neprimerane zasiahnuť do práv inej zmluvnej strany.

II.

Zákon   upravuje   správu   majetku   vo   vlastníctve   Slovenskej   republiky vo verejnoprospešnej   a nepodnikateľskej   sfére,   ktorú   vykonávajú   štátne   rozpočtové a príspevkové organizácie, štátne účelové fondy, ako aj neštátne právnické osoby, ktoré spravujú majetok štátu. Zákon ustanovuje pravidlá spravovania majetku štátu pre všetky vyššie uvedené subjekty, vrátane ustanovenia práv a povinností spojených s touto správou.

Generálny prokurátor namietol § 13 ods. 5, vetu druhú, tretiu, siedmu a ôsmu a § 18b ods. 2 zákona, ktorých zmenu v podobe napadnutej návrhom zaviedol zákon č. 72/1999 Z. z.,   ktorý   nadobudol   účinnosť   1.   mája 1999.   Z argumentácie   generálneho   prokurátora Slovenskej republiky vyplýva, že namieta súlad § 13 ods. 5 zákona, druhej, tretej, siedmej a ôsmej vety s čl. 20 ods. 1 druhou vetou ústavy v spojení s čl. 13 ods. 3 ústavy a súlad § 18b ods. 2 zákona s čl. 1 ods. 1 ústavy.

1. K súladu § 13 ods. 5 vety druhej, tretej, siedmej a ôsmej s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 druhou vetou v spojení s čl. 13 ods. 3 ústavy

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy: „Slovenská republika je........... právny štát.“

Podľa čl. 13 ods. 3 ústavy: „Zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky.“

Podľa čl. 20 ods. 1 druhej vety ústavy: „Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu“.

Generálny prokurátor je toho názoru, že vlastnícke právo realizované k tejto časti majetku   štátu   uvedeného   v napadnutom   ustanovení   obmedzuje   vlastnícke   právo,   čím nadobúda v tejto časti majetok štátu iný zákonný obsah ako vlastnícke právo realizované k jeho zostávajúcim častiam a dostáva sa tak do rozporu s čl. 20 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 3 ústavy.

Generálny prokurátor dospel k tomuto záveru   na základe zákonom ustanoveného obmedzenia „zmluvnej slobody“ nájomcu a vypožičiavateľa (a správcu majetku štátu na druhej strane) ohľadom časti majetku štátu danej mu do užívania na základe zmluvy. Pritom sa bližšie nezaoberá, akým obsahom je „naplnený“ právny vzťah medzi správcom majetku štátu na jednej strane a nájomcom a vypožičiavateľom na strane druhej. Nezaoberá sa ani otázkou,   akým spôsobom   môže   štát,   ako   vlastník svojho majetku   chrániť svoj   majetok v situácii,   keď   ho   sám   reálne   nespravuje   a vykonáva   svoje   vlastnícke   právo   štátu prostredníctvom správcov majetku štátu.

Ak generálny prokurátor namieta rozpor označených viet § 13 ods. 5 zákona s druhou vetou čl. 20 ods. 1 ústavy (vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu), ústavný súd uvádza, že nájomca a vypožičiavateľ nie sú vlastníkmi veci, ktoré sú   predmetom   nájmu   alebo   predmetom   výpožičky.   Vlastníkom   je   štát,   správu   ktorého vykonáva správca určený príslušným zákonom, ktorý nakladá   právom vlastníka (štátu) a štát   modifikuje   (ovplyvňuje)   nakladanie správcov   s týmito   vlastníckymi   právami štátu nástrojom svojej zákonodarnej moci - prostredníctvom zákonov. Štát iný reálny nástroj na ovplyvňovanie výkonu svojho vlastníckeho práva prostredníctvom správcov majetku štátu ani nemá.   Správca je   oprávnený vykonávať vlastnícke práva štátu v medziach zákona ústavne   konformným   spôsobom.   Podrobnejšie   vymedzenie   a sprísnenie   rozsahu dispozičných oprávnení správcov majetku štátu pri prenechávaní majetku štátu do nájmu alebo výpožičky zákonom je podľa názoru ústavného súdu v limitoch rešpektovania ústavou upraveného   vlastníckeho   práva   vrátane   čl.   20   ods.   1   druhej   vety   ústavy.   Nájomca a vypožičiavateľ sa správajú v rámci zákonných limitov správcu majetku štátu na základe s ním   uzavretej   príslušnej   zmluvy,   ktoré   sa   nelíšia   od   iných   zákonných   podmienok (obmedzení)   pri   vzniku   právnych   (nájomných   a iných)   vzťahov,   predmetom   ktorých   je majetok štátu (napr. § 45 ods. 3 zákona č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení neskorších predpisov).

Zákon   je   vo   vzťahu   k všeobecnej   úprave   vlastníckeho   práva   zakotvenej v Občianskom   zákonníku   osobitným   zákonom,   ktorý   upravuje   správu   majetku vo vlastníctve   Slovenskej   republiky,   a to   vo   verejnoprospešnej   a nepodnikateľskej   sfére a má chrániť majetok štátu pred neobmedzeným a neoprávneným nakladaním s ním na úkor záujmov štátu, ktorý je jeho vlastníkom.

V nadväznosti na uvedené nemožno sa stotožniť s názorom generálneho prokurátora, že   obmedzenie   dispozičných   oprávnení   na   nakladanie s majetkom   štátu   je   obmedzením základných práv a slobôd, ktoré neplatia rovnako pre všetky prípady, argumentujúc pritom totožnosťou subjektu, ktorý dáva majetok do nájmu alebo výpožičky, predmetom takejto zmluvy a účelom, pre ktorý sa má majetok využívať, čím podľa generálneho prokurátora ochrana vlastníckeho práva štátu v zákone dostáva obsahovo inú kvalitu ako ochrana iných vlastníckych   práv.   V tejto   súvislosti   ústavný   súd   uvádza,   že   keď   naozaj   ide   o typovo (druhovo) rovnaké subjekty na strane správcov majetku štátu, ktorí vstupujú do zmluvných vzťahov s nájomcami a vypožičiavateľom a o rovnaký predmet zmluvy - využitie majetku štátu, ale na iné účely, ako sú úlohy správcu, je potrebné dodržiavať zákonom ustanovenú podmienku dočasnosti využitia prebytočného majetku štátu. Vzhľadom na túto „dočasnosť“ nemožno   súhlasiť   s tvrdením   generálneho   prokurátora,   že   takýto   majetok   stráca verejnoprospešný a nepodnikateľský charakter.

Osobitnú právnu úpravu dispozičných oprávnení správcu majetku štátu je potrebné podľa názoru ústavného súdu vnímať ako ochranu majetku štátu s osobitným zreteľom na to, že štát je síce vlastníkom, ale na rozdiel od iných vlastníkov ho nevykonáva sám, ale prostredníctvom správcov majetku štátu. Táto skutočnosť spolu s dočasným charakterom zmlúv o nájme alebo výpožičke majetku štátu, ktorých obsahom nie sú vlastnícke práva, ktoré možno zahrnúť pod čl. 20 ods. 1 druhú vetu ústavy, vedú k záveru, že nejde ani o rozpor s čl. 13 ods. 3, ale o ústavne konformný spôsob právnej reglementácie nakladania s majetkom   štátu   a v   jeho   záujme.   V prijatí   zákonného   obmedzenia   dispozičného oprávnenia správcov   s majetkom   štátu nemožno preto vidieť   preferovanie určitého typu vlastníckeho práva, ale krok k zamedzeniu zneužívania majetku štátu spôsobom, ktorý je v rozpore   s jeho   ekonomickým   určením.   V podstate   ide   o to,   aby   sa   pod   „zámienkou“ postulovanej zákonnosti a ústavnosti nevytvárali podmienky na porušovanie a obchádzanie týchto požiadaviek.

Tieto   skutočnosti   nenasvedčujú,   že   by   limit   rozumného   základu   pri   zákonnom obmedzení dispozičného práva správcu majetku štátu bol prekročený, navyše keď verejný záujem vzhľadom na to, že ide o majetok štátu, je nespochybniteľný.

Ak   generálny prokurátor namieta vyhlásenie zmlúv za neplatné priamo zákonom a argumentuje tým, že existujú iné právne účinné prostriedky ochrany vlastníckeho práva (napr. § 39 Občianskeho zákonníka, § 14a zákona č. 116/1990 Zb. o nájme a prenájme nebytových priestorov), treba v tejto súvislosti uviesť, že vzhľadom na nie „neobvyklosť“ a toleranciu   zákonných   obmedzení,   resp.   podmienok   vzniku   zmluvných   vzťahov so zdôraznením   verejného   záujmu,   resp.   záujmu   štátu   v rozumných   zákonných   limitoch nenarúšajúcich   základné   práva   a slobody   iných   právnických   osôb   a fyzických   osôb, neprekračujú označené vety § 13 ods. 5 zákona kritéria ústavnosti. Navyše poznámka v zákone pod čiarou označená ako 17b s odkazom na § 39 Občianskeho zákonníka uvádza len informáciu neplatnosti právneho úkonu, ktorý odporuje zákonu.

Čo sa týka neplatnosti zmluvy zo vzájomného vzťahu druhej a tretej vety, podľa ich znenia vyplýva, že neplatné sú tie zmluvy, ktorými nájomca alebo vypožičiavateľ prenechal majetok štátu do nájmu, podnájmu alebo výpožičky, ako logický   dôsledok   nedodržania príkazu zákonnej normy.

Na rozdiel od tohto prípadu zo znenia siedmej a ôsmej vety vyplýva, že nedodržanie zákonných   príkazov   uvedených   v týchto   vetách   má   za   následok   neplatnosť   nájomnej zmluvy   alebo   zmluvy   o výpožičke,   ak   správca   v nich   dohodol   zmluvnú   pokutu v neprospech   štátu   -   ako   vlastníka   alebo   ak   dohodol   prednostné   právo   nájomcu   alebo vypožičiavateľa na kúpu tejto veci (čo svojou logikou zodpovedá vzťahu druhej a tretej vety namietaného ustanovenia), ako aj neplatnosť nájomnej zmluvy alebo zmluvy o výpožičke, ak v tejto zmluve povolil nájomcovi alebo vypožičiavateľovi prenechať majetok štátu do nájmu, podnájmu alebo výpožičky (čo taktiež zodpovedá predchádzajúcemu prístupu, avšak s tým, že platnosťou takto ďalej uzavretých zmlúv na základe zmluvy sa zákonodarca ďalej nezaoberá,   zrejme   s vedomím   možnej   aplikácie   všeobecnej   právnej   úpravy   -   §   39 Občianskeho zákonníka). Takéto právne riešenie mohol zákonodarca nakoniec zvoliť aj v predchádzajúcich   prípadoch.   Ak   tak neurobil   (naopak,   zvolil   osobitnú   právnu   úpravu, ktorú generálny prokurátor napadol z hľadiska ústavnosti), ústavný súd posúdil   aj tento aspekt   napadnutého   ustanovenia   a dospel   k záveru,   že   keďže   ide   o zákonný   príkaz   pre zmluvné vzťahy pro futuro, takáto hrozba sankciou neplatnosti právnych úkonov je v limite zákonnej ochrany majetku štátu.

Zákonodarca   je   oprávnený   prijímať   také   legislatívne   či   iné   opatrenia,   ktorými zabezpečí, aby im majetok už slúžiaci potrebám verejného záujmu zostal slúžiť aj naďalej, a to   až   do   doby,   pokiaľ   verejný   záujem   nebude   definovaný   inak   a iným   spôsobom. Opatrenia   (legislatívne   alebo   iné)   na   zabezpečenie   využívania   majetku   pre   potreby verejného záujmu môžu byť rôzne. (PL. ÚS 11/96).

Vzhľadom na vyššie uvedené ústavný súd uzavrel, že § 13 ods. 5 veta druhá, tretia, siedma a ôsma zákona sú v súlade s čl.1, čl.13 ods. 3 a čl.20 ods.1 druhou vetou ústavy a návrhu generálneho prokurátora nevyhovel.

K súladu § 18b ods. 2 zákona s čl. 1 ústavy

Generálny prokurátor pri namietaní súladu tohto ustanovenia s ústavou argumentuje princípom právnej istoty a zákazom spätného retroaktívneho pôsobenia právnych predpisov, ktoré sú   imanentnými znakmi právneho štátu. Z požiadavky právnej istoty vyvodzuje, že právny predpis pôsobí iba do budúcnosti, a nie do minulosti. V prípade spätného pôsobenia by sa podľa neho vážne porušila požiadavka na bezrozpornosť a všeobecnú prístupnosť (poznateľnosť právnych predpisov). Spôsob zvolenia právnej úpravy spätného pôsobenia tohto ustanovenia považuje a označuje generálny prokurátor za nepravú retroaktivitu.

Ústavný   súd   sa   už   vzťahom   pravej   a nepravej   retroaktivity   právnych   predpisov k ústavnosti zaoberal v rámci svojej rozhodovcej činnosti a zaujal k nim aj svoje stanovisko. Pravú   retroaktivitu   vymedzil   ako   stav,   v ktorom   nová   právna   úprava   neuznáva oprávnenia   a povinnosti   založené   právnymi vzťahmi   len   lex   priori   (napr. PL. ÚS 37/99) alebo   stav,   kedy   zákon   dodatočne   a pozmeňujúco   zasahuje   do   už   právne   uzavretých minulých skutkových a právnych vzťahov (práv a povinností) (PL. ÚS 3/00).

Za nepravú retroaktivitu považuje   stav, v ktorom nová právna úprava   nevytvára žiadne právne účinky smerujúce pred deň   nadobudnutia účinnosti,   avšak kvalifikuje tie právne úkony, ku ktorým došlo ešte pred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže dôjsť   k zmene   alebo   zrušeniu   tých   právnych   účinkov,   ktoré   boli   predtým   späté   s ich uzavretím (PL. ÚS 38/99). O nepravú retroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00).

Ústavný súd už tiež vyslovil, že zákonodarca môže výnimočne uplatniť retroaktívne ustanovenia na úpravu nových (existujúcich) právnych stavov, pričom v takomto prípade musí   preukázať   „závažné   dôvody   všeobecného   záujmu,   ktoré   si   môžu   vyžiadať   alebo odôvodniť   prelomenie   zásady   zákazu   spätnej   pôsobnosti   v prospech   slobodnej   tvorby právnej   úpravy   zo   strany   zákonodarcu“   (PL.   ÚS   3/00).   To   znamená,   že   nepravú retroaktivitu nepovažuje za štandardný vstup do existujúcich právnych vzťahov.

Určitú retroaktivitu pripustil aj Európsky súd pre ľudské práva, ktorý vo svojom rozhodnutí   Mellacher   v.   Austria,   rozsudok   z 19.   decembra   1989   (§   51)   uviedol,   že „legislatívne   musí   byť daná   možnosť,   aby   sa   prijali   opatrenia,   ktorými   sa   zasiahne do ďalšieho vykonávania predtým uzavretých zmlúv (v danom prípade nájomných zmlúv), aby sa dosiahol požadovaný cieľ“.

Z hľadiska   už   uvedeného   je   evidentné,   že   §   18b   ods.   2   zákona   má   retroaktívny charakter.

Ústavný súd pri hodnotení napadnutého ustanovenia z hľadiska jeho súladu s ústavou posudzoval, či pri riešení dôsledkov účinnosti zákona sa muselo vychádzať z retroaktivity so   sankciou   neplatnosti   už   uzavretých   zmlúv   (vzhľadom   na   ich   „dočasný“   charakter) v celom rozsahu alebo sa akejkoľvek retroaktivite bolo potrebné vyhnúť a riešiť len vzťahy vzniknuté po účinnosti novely zákona (zákona č. 72/1999 Z. z.). Zrušenie starej a prijatie novej právnej úpravy je totižto nutne spojené so zásahom do princípu rovnosti a ochrany dôvery občana v právo. Dochádza k tomu v dôsledku ochrany iného verejného záujmu alebo základného práva a slobody, pričom vyšší stupeň intenzity verejného záujmu, resp. ochrany základných práv a slobôd odôvodňuje vyššiu mieru zásahu do princípov rovnosti a ochrany dôvery občana v právo novou právnou úpravou.

Zákonodarca zvolil retroaktívny prístup argumentujúc verejným záujmom (záujmom štátu)   na   zabezpečení   primeranej   a účinnej   ochrany   majetku   štátu   a   ustanovil   začiatok uplatňovania   účinkov   novej   právnej   úpravy   šesť   mesiacov   po   nadobudnutí   účinnosti napadnutého   ustanovenia   (generálnym   prokurátorom   označené   ako   fikcia   neplatnosti dotknutých   zmlúv),   čím   vytvoril   pre   zmluvné   strany   časový   priestor   pre   možnosť zosúladenia už uzavretých zmlúv s novou právnou úpravou.

Ústavný súd v tejto súvislosti skúmal, či intenzita záujmu štátu „prekročila možnosti využitia nástrojov platného práva (napr. príslušných ustanovení Občianskeho zákonníka) a bolo nutné presadiť záujem štátu v existujúcich zmluvných vzťahov zákonom, a nie na základe dohody zmluvných strán. Dospel pritom k záveru, že využitie zákonných nástrojov na presadenie   verejného záujmu (záujmu štátu) aj do   zmluvných   vzťahov nie je ničím neobvyklým   v našom   právnom   poriadku.   Štát   by   však   nemal   zasahovať   do   uzavretých právnych vzťahov. Vzhľadom na to, že to štát urobil, aj keď odložil retroaktívne pôsobenie ustanovenia na existujúce vzťahy až šesť mesiacov po nadobudnutí jeho účinnosti, dopustil sa porušenia princípu právnej istoty ako imanentného znaku právneho štátu.

Ústavný súd taktiež hodnotil, či „sankcia“ neplatnosti zmluvy priamo zo zákona je „nespravodlivou“   sankciou   hlavne   pre   tú   zmluvnú   stranu,   ktorá   prejavila   záujem konvalidovať   zmluvu   v súlade   s novou   právnou   úpravou   a dospel   k záveru,   že sankcionovanie oboch   zmluvných strán   bez ohľadu   na ich   záujem o úpravu   zmluvného vzťahu v intenciách novej zákonnej úpravy   nie je v súlade s princípmi právneho štátu, najmä princípom právnej istoty.

Ústavný   súd   sa   zaoberal   tiež   otázkou,   či   neplatnosť   celej   zmluvy   z dôvodu nesplnenia parciálnych podmienok, t. j. pre „nezákonný“ obsah len určitej časti zmluvy je vo vzťahu k dobromyseľnosti zmluvných strán alebo len jednej z nich spravodlivá a dospel k záveru, že uplatnenie neplatnosti celej zmluvy priamo zo zákona z dôvodu nesplnenia zákonných podmienok len v časti zmluvy často   bez problému oddeliteľnej od ostatných častí zmluvy, nezodpovedá všeobecným princípom uplatňovaným pri neplatnosti právnych úkonov (napr. podľa § 41 Občianskeho zákonníka), narúša právnu istotu zmluvných strán do takej miery, že sa dostáva do rozporu s princípom právnej istoty.

Navyše,   ústavný   súd   už   v svojej   rozhodovacej   činnosti   vyslovil,   že   o neplatnosti právnych úkonov rozhodujú   výlučne všeobecné súdy podľa podmienok a kritérii, ktoré ustanovuje zákon (PL.ÚS 16/95).

Na základe vyššie uvedeného ústavný súd uzavrel, že § 18b ods. 2 zákona nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 17. januára 2002