znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 26/01

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 9. januára 2003 v pléne zloženom   z predsedu   Jána   Mazáka   a   zo   sudcov   Jána   Auxta,   Juraja   Babjaka,   Eduarda Báránya, Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Jána   Klučku,   Jána   Lubyho,   Lajosa   Mészárosa,   Štefana   Ogurčáka   a   Daniela   Švábyho o návrhu skupiny 31 poslancov Národnej rady   Slovenskej   republiky na začatie konania o súlade   §   248   ods.   2   písm.   e)   zákona   č. 99/1963 Zb.   Občianskeho   súdneho   poriadku v znení   neskorších   predpisov   v   slovách   „včítane   rozhodnutí   o   poriadkových   pokutách“ s čl. 12   ods.   1   a s   čl.   46   ods.   2   Ústavy   Slovenskej   republiky,   za účasti   Národnej   rady Slovenskej republiky, takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 248 ods. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Zb. Občianskeho súdneho poriadku   v   znení   neskorších   predpisov   v   slovách   „včítane   rozhodnutí   o   poriadkových pokutách“   n i e   j e v súlade s čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Vo zvyšnej časti návrhu   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

Návrh na začatie konania a stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

Ústavnému   súdu   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústavný   súd“)   bol 11. októbra 2001 doručený návrh skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej   len   „navrhovateľ“)   na   začatie   konania   o súlade   §   248   ods.   2   písm.   e)   zákona č. 99/1963   Zb.   Občianskeho   súdneho   poriadku   v   znení neskorších   predpisov   (ďalej   len „Občiansky   súdny   poriadok“)   v slovách   „včítane   rozhodnutí   o poriadkových   pokutách“ s čl. 12 ods. 1 a s čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Ústavný   súd   po   predbežnom   prerokovaní   tento   návrh   prijal   na   ďalšie   konanie uznesením z 21. novembra 2001.

Navrhovateľ   odôvodnil   nesúlad   napadnutého   ustanovenia   Občianskeho   súdneho poriadku s označenými článkami ústavy takto:

«1.   Odopretie   súdnej   ochrany   v prípadoch   preskúmavania   rozhodnutí   orgánov verejnej správy je možné len vtedy, ak tak ustanoví zákon. V ustanovení § 248 ods. 2 O. s. p. sú taxatívne vymenované jednotlivé rozhodnutia správnych orgánov, u ktorých je vylúčené ich   preskúmavanie   súdom   (tzv.   negatívna   enumerácia).   Okrem   iného   sú   z   takéhoto preskúmavania vylúčené aj rozhodnutia   správnych orgánov predbežnej, procesnej alebo poriadkovej   povahy   včítane   rozhodnutí   o   poriadkových   pokutách   [písm.   e)   citovaného ustanovenia].

Uloženie poriadkovej pokuty je administratívno - procesnou sankciou, za účelom vymáhania určitej procesnej povinnosti a preto je súčasne i aktom donucovacej povahy. Má predovšetkým   majetkové   zameranie,   umožňujúce   vynútiť   určitú   ujmu   na   majetku dotknutých subjektov a popri tom sa dotýka i iných stránok spojených s potrebou a súčasne i právom vlastniť majetok.

Pojem   poriadková   pokuta   bežne   používajú   právne   predpisy   občianskoprávneho, správnoprocesného, trestného charakteru, ako aj právne predpisy upravujúce postavenie a pôsobnosť   orgánov   vykonávajúcich   kontrolnú   a   inšpekčnú   činnosť.   Svojou   podstatou umožňujú zabezpečiť nerušený priebeh konania a súčinnosť jeho účastníkov v prípade, ak by nemali záujem podieľať sa na prebiehajúcom konaní spôsobom, ktorý zákon upravuje, t. j. dostaviť sa pred príslušný orgán, predložiť požadované listinné podklady a pod., alebo ak by priebeh konania iným spôsobom sťažovali, predlžovali alebo dokonca i marili.

Poriadkové pokuty, ukladané správnymi orgánmi v správnom konaní a pri výkone kontrolnej   činnosti,   sú   okrem   toho   svojou   povahou   všeobecne   spôsobilé   zasiahnuť do základných   práv   príslušného   subjektu,   a   to   s   ohľadom   na   ich   výšku   a možnosť   ich opakovaného ukladania. Závažnosť ich dopadu je o to výraznejšia, že môžu byť ukladané na základe voľného uváženia správneho alebo kontrolného orgánu, resp. jeho aparátu, čím nie je   vylúčený   ich   prípadný   diskriminačný   a   aj   subjektívny   efekt   voči   rôznym   právnym subjektom. Okrem toho ich možno ukladať i opakovane, dovtedy kým nebude dosiahnutý sledovaný cieľ (riadny priebeh konania), čo znamená, že v danom prípade sa neprihliada ani na princíp ne bis in idem.

Podľa   názoru   navrhovateľov   výrazné   znaky   neústavnosti   napadnutej   časti ustanovenia   §   248   ods.   2   písm.   a)   O.   s.   p.,   t.   j.   v   slovách   „včítane   rozhodnutí o poriadkových   pokutách“   spočívajú   predovšetkým   v paušálnosti   vylúčenia   súdneho prieskumu   všetkých   tzv.   poriadkových   pokút   uplatňovaných   v správnom   konaní a v kontrolnej   činnosti   bez   ich   akejkoľvek   diferenciácie.   Je   nesporné,   že   po   vypustení inkriminovaných   slov   „včítane   rozhodnutí   o poriadkových   pokutách“   (v   prípade akceptovania   tohto   návrhu   ústavným   súdom   a vydania   jeho   nálezu)   by   všeobecné   súdy mohli voľne posúdiť, či určitá uložená pokuta má povahu rozhodnutia o uložení poriadkovej pokuty   (napr.   pokuty   podľa   správneho   poriadku)   alebo   či   s   ohľadom   ku   všetkým okolnostiam zasahuje aj do práv hmotnoprávnej povahy. Pri súčasnom znení napadnutého ustanovenia   súd   takú   možnosť   nemá,   pretože   akýkoľvek   návrh   na   súdne   preskúmanie rozhodnutia   správneho   alebo   kontrolného   orgánu   o uložení   poriadkovej   pokuty   musí zastaviť.

Na základe všetkých okolností týkajúcich sa predmetnej záležitosti a ich dosahu na práva   účastníkov   konania   pred   správnymi   a kontrolnými   orgánmi,   sú   navrhovatelia presvedčení, že vylúčenie rozhodnutí o uložení poriadkových pokút zo sféry súdnej ochrany formou   ich   preskúmavania   súdom   [§   246   ods.   2   písm.   e)   O.   s.   p.]   súčasne   znamená odmietnutie   spravodlivosti   (denegatio   iustitiae),   čo   vo   svojej   podstate   je   popieranie základného práva na súdne rozhodnutie ako jednej z požiadaviek právnej istoty.

2.   Námietka   nesúladu   §   248   ods.   2   písm.   e)   O.   s.   p.   v   slovách   „včítane   rozhodnutí o   poriadkových pokutách“ s   čl. 12 ods. 1 ústavy

Ustanovenie čl. 12 ods. 1 ústavy zaručuje rovnosť v právach tak všeobecne, ako aj v postavení   účastníkov   konaní   pred   orgánmi   verejnej   správy.   V   prípade   poriadkových opatrení v občianskoprávnom konaní (§ 53 a 54 O. s. p.) a poriadkovej pokuty v trestnom konaní   (§   66   Trestného   poriadku)   je   zaručené   právo   súdneho   preskúmania   takéhoto rozhodnutia   (napr.   podľa   §   210a   O.   s.   p.).   Avšak   pri   rozhodnutí,   ktoré   má   charakter správneho   rozhodnutia   (rozhodnutie   správneho   orgánu   alebo   kontrolného   orgánu), dotknutý účastník konania takú možnosť nemá a to i napriek tomu, že možný finančný zásah v dôsledku   uloženia   poriadkovej   pokuty   je   v rade   prípadov   závažnejší,   ako   je   tomu v dôsledku   uloženia   poriadkových   opatrení   podľa   O.   s.   p.   alebo   Trestného   poriadku. Navrhovatelia   pritom   osobitne   zdôrazňujú,   že   podľa   ich   názoru,   dôvod   pre   uvedenú nerovnosť   v právach   účastníkov   konania   (správneho,   resp.   pred   kontrolným   orgánom) v porovnaní s obdobnými právami účastníkov súdneho konania v žiadnom smere neexistuje. Táto skutočnosť podľa navrhovateľov je nepochybne dôvodom na vyslovenie nesúladu § 248 ods. 2 písm. e) O. s. p. v slovách „včítane rozhodnutí o poriadkových pokutách“ s čl. 12 ods. 1 ústavy.

3.   Námietka   nesúladu   §   248   ods.   2   písm.   e)   O.   s.   p.   v   slovách   „včítane   rozhodnutí o   poriadkových pokutách“ s   čl. 46 ods. 2 ústavy

Podľa čl. 46 ods. 2 ústavy sa zaručuje preskúmavanie rozhodnutí orgánov verejnej správy   súdom.   Toto   základné   právo   umožňuje   prístup   k   súdu   za   účelom   toho,   aby preskúmal, či rozhodnutie orgánu verejnej správy o právach osoby bolo vydané v súlade so zákonom. Základným účelom tejto právnej úpravy je teda zabezpečenie súdnej ochrany tým   základným   právam   a slobodám,   o   ktorých   v príslušnom   konaní   rozhodovali   orgány verejnej správy. Obsah čl. 46 ods. 2 ústavy je však treba vykladať v spojení s čl. 51 ústavy, podľa   ktorého   domáhať   sa   práv   okrem   iného   uvedených   aj   v   čl.   46   ústavy   možno   len v medziach zákonov, ktoré ho vykonávajú. V danom prípade dotknutý účastník správneho konania alebo konania pred kontrolným orgánom, ktorému bola týmto orgánom uložená poriadková pokuta, ústavné právo upravené v čl. 46 ods. 2 ústavy, t. j. právo, aby súd preskúmal zákonnosť rozhodnutia o jej uložení nemôže však uplatniť, pretože ako už bolo viackrát zdôraznené, zákon ustanovil inak (čl. 46 ods. 2 prvá veta ústavy). Hoci právo na súdnu   a   inú   právnu   ochranu   prostredníctvom   preskúmavania   zákonnosti   rozhodnutia orgánu   verejnej   správy   súdom   patrí   medzi   základné   práva,   ustanovením   §   248   ods.   2 písm. e)   O.   s.   p.   v slovách   „včítane   rozhodnutí   o poriadkových   pokutách“   boli   z neho vylúčené rozhodnutia správnych orgánov v uvedenej veci. Navrhovatelia v tejto súvislosti poukazujú aj na čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podľa ktorého každá fyzická i právnická osoba má ústavne zaručené právo na spravodlivý proces. V prípade   napadnutého   ustanovenia,   v   slovách   „včítane   rozhodnutí   o   poriadkových pokutách“, toto právo zákon na ktorý sa v danej veci odvoláva čl. 51 ústavy (Občiansky súdny poriadok) nielenže nezaručuje, ale práve naopak, účastníkom správneho konania ho odňal tým, že im odoprel právo na preskúmanie zákonnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy o uložení poriadkových pokút nezávislým a nestranným súdom.

Navrhovatelia považujú v danej súvislosti za vhodné poukázať, že podľa rozhodnutí Európskeho   súdu   pre   ľudské   práva   (Case   of   Lauko   v.   Slovakia   č.   4/1998/907/1119 z 2. septembra 1998 a Case of Kadubec v. Slovakia č. 5/1998/908/1120 z 2. septembra 1998) na každú sankciu za priestupok sa vzťahuje režim čl. 6 ods. 1 Dohovoru. Z oboch citovaných   rozhodnutí   okrem   iného   vyplýva   záver,   že   akákoľvek   finančná   sankcia za priestupok je preskúmateľná súdom (predtým iba pri prekročení sumy 2 000,-- Sk). Na   základe   uvedeného   sú   navrhovatelia   presvedčení,   že   v   súčasnosti   neexistuje žiadny rozumný dôvod   pre ďalšie odopieranie   práva   na súdne   preskúmanie   zákonnosti rozhodnutí správnych orgánov o uložení poriadkových pokút....

Vychádzajúc   z   dôvodov   uvedených   v odôvodnení   tohto   návrhu,   navrhovatelia žiadajú, aby Ústavný súd Slovenskej republiky návrhu na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 248 ods. 2 písm. e) O. s. p. v slovách „včítane rozhodnutí o poriadkových pokutách“ s čl. 12 ods. 1 a čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky vyhovel.»

Národná rada Slovenskej republiky po prijatí zákona č. 424/2002 Z. z., ktorým sa mení   a dopĺňa   zákon   č.   99/1963   Zb.   Občiansky   súdny   poriadok   v znení   neskorších predpisov sa vyjadrila tak, že zákonodarca akceptoval výhrady uvedené v návrhu skupiny poslancov k § 248 ods. 1 písm. e) Občianskeho súdneho poriadku a umožnil novou právnou úpravou preskúmanie aj rozhodnutí o poriadkových opatreniach.

Obaja účastníci netrvali na verejnom ústnom pojednávaní.

Východiská na rozhodovanie ústavného súdu

Podľa čl. 46 ods. 2 ústavy kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu   verejnej   správy,   môže   sa   obrátiť   na   súd,   aby   preskúmal   zákonnosť   takéhoto rozhodnutia,   ak   zákon   neustanoví   inak.   Z   právomoci   súdu   však   nesmie   byť   vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.

Z citovaného článku ústavy vyplýva, že súdne preskúmanie zákonnosti rozhodnutia orgánu   verejnej   správy   je   ústavným   princípom,   ktorý   sa   neuplatní   len   vtedy,   ak   inak ustanoví zákon. Ani zákon však nemôže vylúčiť preskúmanie rozhodnutí, ktoré sa týkajú základných práv a slobôd garantovaných ústavou alebo medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná a ktoré boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom (čl. 7 ústavy).

Súdne preskúmanie rozhodnutí orgánov verejnej správy nemôže nahradiť žiadne iné preskúmanie vrátane toho, ktoré sa vykoná na inštančne vyššom orgáne verejnej správy. Takýto proces nezaručuje uplatnenie a reálne naplnenie základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a ani podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Zákon, ktorý vylučuje súdne preskúmanie v zmysle čl. 46 ods. 2 ústavy, musí byť v súlade   aj   s princípmi   právneho   štátu   (čl.   1   ods.   1   ústavy).   Takýto   zákon   musí   byť výsledkom rozumnej úvahy zákonodarcu o vylúčení rozhodnutia orgánu verejnej správy zo súdneho   preskúmania,   ktorá   bude   vychádzať   z   toho,   že   nejde   o   svojvoľný   postup zákonodarcu   a   napokon   jeho   zákonná   úprava   je   primeraná   významu   vylučovaného rozhodnutia, ktoré nevyžaduje preskúmanie na úrovni súdnej jurisdikcie. Zákonná úprava takého charakteru musí mať výnimočný, priamo v zákone odôvodnený alebo zo zákona vyvoditeľný účel alebo ospravedlnenie. Ak zákonodarca na jednej strane disponuje voľnou úvahou o tom, že by bolo neprimerané zaťažovať všeobecné súdy preskúmaním takých rozhodnutí, pri ktorých sa dá racionálne predpokladať, že k ich náprave postačí aj vnútorný systém opravných prostriedkov patriacich orgánom verejnej správy, jeho postup na druhej strane nesmie prekročiť uvedený limit - rozumný predpoklad, že vylučované rozhodnutie neohrozí alebo nemôže ohroziť dodržiavanie základných práv a slobôd.

Vylúčenie   správneho   rozhodnutia   zo   súdneho   preskúmania   musí   zohľadniť všeobecnú právomoc súdov podľa čl. 142 ods. 1 ústavy, podľa ktorého súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon. Z tejto koncepcie právomoci všeobecného   vrátane   správneho   súdnictva   vyplýva   vylúčenie   súdneho   preskúmania zákonnosti   rozhodnutí   orgánov   verejnej   správy   ako   určitej   výnimky,   ktorá   musí   byť odôvodnená už uvedeným spôsobom.

Zákonodarca musí vziať do úvahy, že neústavné vylúčenie správneho rozhodnutia zo súdneho   preskúmania   zakladá   namiesto   právomoci   správneho   súdnictva   uplatnenie právomoci ústavného súdu, ktorá je však podľa čl. 127 ods. 1 ústavy subsidiárna. Prichádza do úvahy len vtedy, ak nie je poskytnutá ochrana v správnom súdnictve alebo ochrana je poskytnutá v rozpore s ústavnými princípmi postupu správneho súdnictva.

Vylúčenie rozhodnutí o poriadkových pokutách z preskúmania správneho súdnictva je podľa § 248 ods. 2 písm. e) Občianskeho súdneho poriadku generálne napriek tomu, že od jeho prijatia v roku 1991 došlo k výraznému posunu v chápaní poriadkovej pokuty ako poriadkového   opatrenia   v   správnom   konaní.   K   uplatňovaniu   ustanovení   o   ukladaní poriadkových pokút v správnom procese dochádza, ako dokazuje platný právny poriadok Slovenskej   republiky,   nielen   v   konaniach,   v   ktorých   sa   tieto   pokuty   ukladajú v zanedbateľnej alebo bagateľnej výške, ale aj vo veciach, v ktorých sa taká pokuta môže uložiť   v rozsahu   podstatne   prevyšujúcom   základnú   výmeru   peňažného trestu   v trestnom konaní súdnom. Tieto poriadkové pokuty možno uložiť vo viacerých postupoch orgánov verejnej správy aj opakovane (napríklad podľa § 71 zákona č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny; podľa § 50 zákona č. 428/2002 Z. z. o ochrane osobných údajov, ktorý umožňuje poriadkovú pokutu až do výšky 500 000 Sk, taký rozsah poriadkovej pokuty umožňuje aj § 49 zákona č. 96/2002 Z. z. o dohľade nad finančným trhom; podľa § 200 zákona   č.   413/2002   Z.   z.   o   sociálnom   poistení;   podľa   §   29   zákona   č.   237/2002   Z.   z. o obchode   s   ohrozenými   druhmi   voľne   žijúcich   živočíchov   a   voľne   rastúcich   rastlín a ďalších).

Poriadkové   pokuty   sa   uplatňujú   zásadne   v   každom   procesnom   postupe   orgánu verejnej   moci.   Základným   zmyslom   poriadkových   pokút   je   zabezpečenie   priebehu a v širšom zmysle slova aj účelu procesného postupu príslušného orgánu verejnej moci. Poriadkovú   pokutu   však   možno   uložiť   aj   za   porušenie   takej   povinnosti,   ktorá   pre postihovaný subjekt nemusí vyplývať zo zákona (čl. 2 ods. 3 ústavy), ale len zo svojvoľnej úvahy   alebo výkladu   procesnej   normy   správnym   orgánom,   prípadne   za   takú   nečinnosť účastníka konania, ktorá je dovolená, alebo za postup, ktorý nie je priestupkom alebo inak nedovoleným konaním.

Poriadkové   pokuty   ukladané   orgánmi   verejnej   správy   môžu   široko   zasahovať do právneho postavenie každého subjektu, ktorému možno pokutu uložiť. Rozpätie týchto poriadkových   pokút   vyžaduje   pri   ich   ukladaní   voľnú   úvahu   správneho   orgánu,   ktorá pripúšťa   aj   porušovanie   rovnosti   medzi   pokutovanými   osobami   z   dôvodov,   ktoré   by v konečnom dôsledku mohli znamenať diskrimináciu v zmysle čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy. Uloženie   poriadkovej   pokuty   je   zásahom   do   majetkovej   sféry   postihovaného   subjektu (osoby).   Zmenšuje   jeho   majetok   (aktíva)   a   zhoršuje   jeho   pozíciu   pri   uplatňovaní   práv a plnení povinností v tom najširšom zmysle. Poriadková pokuta uložená v značnej výške, prípadne ukladaná aj opakovane môže ohroziť existenciu, podnikanie, výkon povolania, ako aj súkromie, rodinný život postihovanej fyzickej osoby, prípadne aj právnickej osoby. Tieto dôsledky sú prirodzeným následkom toho, že poriadkové opatrenia sú sankcie ukladané v peniazoch, ktoré musí postihnutý subjekt zaplatiť z vlastných prostriedkov.

Rozhodnutia   správnych   orgánov   o   uložení   poriadkovej   pokuty   obsahujú   podľa názoru ústavného súdu v ich účinkoch dopad na základné práva a slobody postihovanej osoby,   ktorý   sa   nedá   vylúčiť   alebo   redukovať   na   prijateľnú   mieru   inak   než   súdnym preskúmaním   zákonnosti   takýchto   rozhodnutí   o   poriadkových   pokutách.   Niet   preto žiadneho   ústavne   prijateľného   dôvodu   na   postup   zákonodarcu,   ktorým   generálne   bez ohľadu   na   skutočnú   podstatu   a   povahu   konkrétnej   poriadkovej   pokuty   vylúčil   súdne preskúmanie   rozhodnutí   o   týchto   pokutách   podľa   §   248   ods.   2   písm.   e)   Občianskeho súdneho poriadku a súčasne nepripustil toto preskúmanie ani v osobitných zákonoch, ktoré dovoľujú ukladanie poriadkových pokút aj vo výmere a za okolností, za ktorých nemožno rozumne vylúčiť ich účinky na základné práva a slobody účastníka správneho konania.

Záver a rozhodnutie ústavného súdu

Vychádzajúc z uvedených východísk ústavný súd prijal záver o tom, že napadnuté ustanovenie Občianskeho súdneho poriadku, ktoré sa má používať až do konca roku 2003, nie   je   v súlade   s čl.   46   ods.   2   ústavy,   pretože   vylučuje   zo   súdneho   preskúmania   také rozhodnutia   správnych   orgánov,   ktoré   môžu   ohroziť   alebo   porušiť   základné   práva a slobody.

Tento záver súčasne viedol ústavný súd k názoru, že už nie je potrebné vyhovieť návrhu v časti, v ktorej sa namietol nesúlad napadnutého ustanovenia Občianskeho súdneho poriadku s čl. 12 ods. 1 ústavy, pretože nesúlad s čl. 46 ods. 2 ústavy robí také rozhodovanie nadbytočným.

Preto ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výroku tohto nálezu.