znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 19/2014-21

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí   pléna   10.   septembra 2014   predbežne   prerokoval   návrh   skupiny   47   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej republiky,   zastúpenej   JUDr.   Ing.   Miroslavom   Kadúcom,   poslancom   Národnej   rady Slovenskej republiky, na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade § 17 ods. 1 písm. g), § 43 ods. 1 a § 51 ods. 4 písm. d) v spojení s § 51 ods. 1 zákona č. 274/2009 Z. z. o poľovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 29 ods. 1 a čl. 29 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky a takto

r o z h o d o l :

1. Návrh   skupiny   47   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky p r i j í m a na ďalšie konanie.

2. Návrhu na pozastavenie účinnosti § 17 ods. 1 písm. g), § 43 ods. 1 a § 51 ods. 4 písm. d) zákona č. 274/2009 Z. z. o poľovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 4. júna 2014 doručený   návrh   skupiny   47   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „navrhovatelia“)   na začatie   konania   podľa   čl.   125   ods. 1   písm.   a)   Ústavy   Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a § 37 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení   jeho   sudcov   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o   ústavnom súde“). Navrhovatelia ústavnému súdu navrhli rozhodnúť o nesúlade § 17 ods. 1 písm. g), § 43 ods.   1 a § 51 ods.   4 písm.   d)   v spojení s § 51   ods.   1 zákona č.   274/2009   Z.   z. o poľovníctve   a   o zmene   a doplnení   niektorých   zákonov   v znení   neskorších   predpisov (ďalej len „zákon o poľovníctve“) s čl. 29 ods. 1 a čl. 29 ods. 3 ústavy.

Hneď   v úvode   dôvodov   svojho   návrhu   navrhovatelia   s poukazom   na   právne zakotvenie existencie Slovenskej   poľovníckej   komory   (ďalej len „komora“) zdôrazňujú, že napadnutá   právna   úprava   predstavuje   obmedzenie   združovacieho   práva,   lebo „jeho súčasný výkon je podmienený povinným členstvom v samosprávnom poľovníckom orgáne – v komore“. Argumentujú tiež v prospech záveru, že vytváranie poľovníckych organizácií je prejavom   realizácie   združovacieho   práva,   a na   podporu   tohto   svojho   názoru   poukazujú na dikciu   vybraných   ustanovení   zákona   o poľovníctve,   na   dôvodovú   správu   k tomuto zákonu i na judikatúru ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/2010. Osobitne pritom akcentujú   právny   názor,   podľa   ktorého „združenia,   ktoré   vznikajú   realizáciou združovacieho práva sú súkromnoprávnymi inštitútmi. Táto ich základná charakterová črta ich   predurčuje   k tomu,   že   sú   oddelené   od   štátu,   čo   v praxi   znamená,   že   štát   nemôže zasahovať   do   ich   fungovania.   Na   úseku   poľovníctva   sú   nositeľmi   týchto   kvalitatívnych znakov práve poľovnícke organizácie.   Naopak,   poľovnícku komoru je možné považovať za verejnoprávny subjekt – je to verejnoprávna korporácia založená na záujmovom princípe vykonávajúca úlohy v oblasti verejnej správy. Takáto povaha priamo stanovuje jej bližší vzťah ku štátu a jeho úlohám. V organizáciách tohto druhu je bežne zákonom stanovené povinné členstvo.

Napadnutá právna úprava vytvára spojením uvedených dvoch rozličných koncepcií nový   hybridný   typ   organizačnej   štruktúry,   ktorá   je   kombináciou   súkromnoprávneho (združenie)   a verejnoprávneho   inštitútu   (samosprávny   orgán   korporátneho   typu). Vytvorenie   takejto   právnej   úpravy   je   neštandardné   z toho   dôvodu,   že   oba   inštitúty   sú vzhľadom na odlišné zásady regulujúce jednotlivé právne odvetvia nekompatibilné. Pokým inštitút   združení   je   vytvorený   na   zásade   dobrovoľnosti,   členstvo   vo   verejnoprávnych komorách   je naopak riadené zásadou povinného   zákonného   členstva.   O nekompatibilite oboch inštitútov sa vyjadril aj Ústavný súd SR, keď v náleze sp. zn. PL. ÚS 10/08 zdôraznil, že právo na slobodu združovania sa nevzťahuje na zakladanie verejnoprávnych inštitúcií a združení   ako   napríklad   korporácií   verejného   práva.   Podľa   navrhovateľov   by   bolo legitímne rozhodnutie vytvoriť reguláciu výkonu poľovníckeho práva formou zjednotenej samosprávnej   organizácie   za   predpokladu   neexistencie   súkromnoprávneho   prvku, resp. naopak,   teda   reguláciu   na   báze   realizácie   práva   na   slobodné   združovania bez ingerencie verejnej moci.“.

Ďalej   navrhovatelia   poukazujú   na   iné   subjekty   korporatívneho   charakteru s tým, že „v platnom právnom systéme Slovenskej republiky je mimo poľovníckej sféry existencia   modelu,   ktorý   by   spájal   výkon   združovacieho   práva   s povinným   členstvom v samosprávnom orgáne skôr raritou. V rámci výkonu samosprávy síce existujú subjekty, u ktorých   je   povinné   členstvo   bežné,   avšak   tieto   subjekty   sú   verejnoprávnymi korporáciami záujmovej samosprávy typovo patriacimi medzi profesijné komory. Medzi profesijné komory s povinným členstvom patria napríklad Slovenská advokátska komora, Komora   daňových   poradcov   alebo   Slovenská   komora   audítorov.   Okrem   uvedených profesijných   komôr   existujú   aj   také   komory,   ktoré   síce   súvisia   s výkonom   určitého povolania,   avšak   členstvo   je   založené   na   dobrovoľnom   princípe,   ako   napríklad v Slovenskej lekárskej komore... Pri oboch modeloch však platí, že hlavným poslaním stavovskej (profesijnej) komory je chrániť profesijné záujmy svojich členov a dohliadať nad profesionalitou výkonu ich činnosti, jej súladu s právom a morálkou. (Machajová, J.: Všeobecné správne právo. 6. aktualizované vydanie. Bratislava: EUROKÓDEX, 2012. s. 159).

Uvedené   znaky   však   nie   je   možné   aplikovať   na   poľovnícku   komoru,   keďže   jej existencia   nesúvisí   s výkonom   slobodného   povolania   a jej   zaradenie   medzi   profesijné komory sa javí byť nevhodným analogickým krokom. Navrhovatelia sú presvedčení, že je nevyhnutné   vnímať   základné   kvalitatívne   rozdiely   medzi   výkonom   práv   poľovníctva a výkonom slobodných povolaní. Medzi tieto odlišnosti patrí nielen skutočnosť, že v prípade výkonu slobodných povolaní je regulovaná zárobková činnosť členov komory, ale aj fakt, že striktnejšou reguláciou je dosiahnutá aj zvýšená ochrana tretích osôb...“.

Navrhovatelia argumentujú aj porovnaním poľovníckeho práva s právom rybárskym podľa   zákona   č.   139/2002   Z.   z.   o rybárstve   v znení   neskorších   predpisov   zdôrazňujúc pravidlo, podľa ktorého rybárske právo patrí štátu. Pritom „lov v rybárskych revíroch je umožnený len osobám, ktoré sú držiteľmi platného rybárskeho lístka a platného povolenia na rybolov... rybársky lístok vydáva obec... Vydanie rybárskeho lístka je výkonom štátnej správy... Na konkrétny lov je potrebné aj povolenie na rybolov, ktoré vydáva užívateľ... Okrem splnenia uvedených dvoch kumulatívnych podmienok... nie je potrebné spĺňať ďalšie zákonné kritériá, ktoré by boli nutným predpokladom pre výkon tohto aspektu rybárskeho práva. Napriek tomu, že rybárske právo je ex lege definované ako právo štátu, jeho úprava je vzhľadom na subjekty, ktoré toto právo vykonávajú menej rigidná, než úprava výkonu poľovníckeho práva – k získaniu rybárskeho lístka a povolenia na rybolov sa nevyžaduje žiadne povinné členstvo v komore alebo inom subjekte orgánu verejnej správy.

V rámci výkonu rybárskeho práva tak konzekventne neexistuje ani žiadne zákonné obmedzenie   združovacieho   práva,   ktoré   súvisí   s týmto   výkonom   –   osoby   realizujúce rybárske právo sa môžu bez obmedzenia združovať za účelom výkonu tohto práva. Dôkazom je aj existencia Slovenského rybárskeho zväzu, ktorý v zmysle úvodných ustanovení svojich stanov združuje občanov v súlade so zákonom č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov...“.

Navrhovatelia   sú   taktiež   presvedčení,   že   kritizovaná   právna   úprava   nenapĺňa podmienku nevyhnutnosti obmedzenia výkonu práva slobodne sa združovať podľa čl. 29 ods. 3 ústavy. Poukazujú v tejto súvislosti na ustanovenia zákona o poľovníctve regulujúce úlohy   komory   a skúmajú   ich   súvis   s inštitútom   povinného   členstva   v komore.   Súčasne vychádzajú   z rozhodnutia   Ústavného   súdu   Maďarska,   ktorý   skúmal, „či   vykonáva poľovnícka komora taký druh verejnej činnosti, ktorý by musel byť podmienený povinným členstvom.   Po   posúdení   všetkých   zákonných   úloh   v rámci   výkonu   verejnej   správy, ktoré komora na úseku poľovníctva plnila, vyplynulo, že žiadna z týchto úloh... nie je takou spoločenskou činnosťou, ktorá by musela byť nevyhnutne podmienená povinným členstvom v komore.“.   Zhrňujúco   potom   navrhovatelia   formulujú   záver,   podľa   ktorého „žiadna z verejných   úloh   komory   nemá   taký   charakter,   ktorý   by   vyžadoval   povinné   členstvo v komore“.

Navrhovatelia   skúmajú   aj   ďalšiu   ústavnú   podmienku   obmedzenia   výkonu   práva slobodne sa združovať podľa čl. 29 ods. 3 ústavy, ktorou je existencia konkretizovaného konfliktného   záujmu.   Citujúc   z dôvodovej   správy   k zákonu   o poľovníctve   konštatujú, že sú v nej „uvedené   niektoré   dôvody,   ktoré   by   mohli   byť   z ústavnoprávneho   pohľadu relevantné   (verejnoprávny   a bezpečnostný   rozmer;   zásah   do   prírodného   prostredia ako bohatstva   štátu)   a navrhovatelia   uznávajú,   že   z pohľadu   viacerých   aspektov   výkonu poľovníckych práv je legitímne požadovať určitý stupeň regulácie tohto druhu spoločenskej činnosti.

Zároveň   sú   však   presvedčení,   že   napriek   tomu,   že   nová   práva   úprava   sledovala legitímny   cieľ,   prostriedok,   ktorý   zákonodarca   zvolil   nebol   primeraný,   vzhľadom na možnosť   iných,   menej   invazívnych...   spôsobov   dosiahnutia   stanoveného   cieľa. Navrhovatelia sú toho názoru, že zákonná regulácia výkonu poľovníckeho práva, v ktorej by absentovalo povinné členstvo v komore, je rovnako efektívnym prostriedkom ako súčasná práva úprava, pričom by predstavovala výrazne mene intenzívnejší zásah do združovacieho práva...

Okrem toho je nutné pripomenúť, že v zákone o poľovníctve sa nachádza viacero právnych noriem, ktoré regulujú výkon práva poľovníctva, pričom nesúvisia s členstvom v komore.   Dohľad   nad   dodržiavaním   týchto   ustanovení   vykonáva   celý   systém   orgánov štátnej   správy   na   úseku   poľovníctva,   ktoré   vykonávajú   svoju   pôsobnosť   všeobecne, bez ohľadu na členstvo osôb vykonávajúcich poľovnícke právo v komore.

Aj   keď   predchádzajúce   skutočnosti   ešte   viac   zvýrazňujú   neodôvodnenosť a protiústavnosť napadnutej právnej úpravy, finálne posúdenie splnenia tretej podmienky nie je, vzhľadom na nesplnenie predchádzajúcej podmienky, nutné.“.

V závere dôvodov svojho návrhu navrhovatelia sumarizujú, že v prípade napadnutej právnej úpravy „nedošlo k splneniu druhej podmienky stanovenej v čl. 29 ods. 3 Ústavy SR. Keďže sa jedná o kumulatívne podmienky, v aplikačnej praxi to znamená, že musia byť splnené   všetky   súčasne   a nedodržanie   čo   i len   jednej   z nich   spôsobí   protiústavnosť obmedzenia.

Vychádzajúc   z uvedeného   interpretačného   a aplikačného   pravidla   a dôkazov predložených v predchádzajúcich bodoch je možné konštatovať, že v prípade predmetných ustanovení   zákona   o poľovníctve   naozaj   došlo   k nedovolenému   a protiústavnému obmedzeniu práva slobodne sa združovať.“.

Navrhovatelia formulujú petit svojho návrhu takto:„Ustanovenia § 17 ods. 1 písm. g), § 43 ods. 1 a § 51 ods. 4 písm. d) v spojení s § 51 ods. 1 zákona č. 274/2009 Z. z. o poľovníctve v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s čl. 29 ods. 1 a čl. 29 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.“

Súčasne   navrhovatelia   navrhujú   pozastavenie   účinnosti   napadnutých   ustanovení zákona o poľovníctve, pričom vo veci zdôvodnenia ohrozenia práva slobodne sa združovať ako podmienky podľa čl. 125 ods. 2 ústavy „odkazujú Ústavný súd SR na predchádzajúce body tohto návrhu, ktoré obsahujú argumenty dokazujúce existenciu tohto ohrozenia“.

II.

Podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   ústavy   ústavný   súd   rozhoduje   o súlade   zákonov s ústavou...

Podľa § 37 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak osoby uvedené v § 18 ods. 1 písm. a) až f) dospejú k názoru, že právny predpis nižšej právnej sily nie je v súlade s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, môžu podať ústavnému súdu návrh na začatie konania.

Podľa čl. 130 ods. 1 písm. a) ústavy i podľa § 18 ods. 1 písm. a) zákona o ústavnom súde ústavný súd začne konanie, ak návrh podá najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.

Ústavný   súd   návrh   na   začatie   konania   prerokuje   podľa   §   25   ods.   1   zákona o ústavnom súde na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú dôvody na odmietnutie návrhu podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

Podľa   §   25   ods.   2   zákona   o ústavnom   súde   návrhy   vo   veciach, na ktorých prerokovanie   nemá   ústavný   súd   právomoc,   návrhy,   ktoré   nemajú   náležitosti predpísané   zákonom,   neprípustné   návrhy   alebo   návrhy   podané   niekým   zjavne neoprávneným,   ako   aj   návrhy   podané   oneskorene   môže   ústavný   súd   na   predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

Ústavný   súd   pri   predbežnom   prerokovaní   návrhu   navrhovateľov   konštatoval, že navrhovatelia sú podľa čl. 130 ods. 1 písm. a) ústavy v spojení s § 18 ods. 1 písm. a) zákona   o ústavnom   súde   aktívne   legitimovaní   na   podanie   návrhu   na   začatie   konania o súlade   právnych   predpisov,   pričom   ich   návrh   obsahuje   všetky   náležitosti   ustanovené zákonom o ústavnom súde. Na základe tohto zistenia ústavný súd dospel k záveru, že nie sú dôvody na jeho odmietnutie podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde, a preto ho prijal na ďalšie   konanie   podľa   §   25   ods.   3   zákona   o ústavnom   súde   (bod   1   výroku   tohto uznesenia).

III.

Skupina poslancov predložila aj návrh, aby ústavný súd súčasne s prijatím ich návrhu na ďalšie konanie podľa čl. 125 ods. 2 ústavy a podľa § 38 ods. 2 zákona o ústavnom súde rozhodol o pozastavení účinnosti napadnutých ustanovení zákona o poľovníctve.

Podľa čl. 125 ods. 2 ústavy ak ústavný súd prijme návrh na konanie podľa odseku 1, môže pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

Podľa § 38 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak ústavný súd prijme návrh na začatie konania   o   súlade   právnych   predpisov   podľa   čl.   125   ods.   1   ústavy,   môže   uznesením pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení,   ak   ich   ďalšie   uplatňovanie   môže   ohroziť   základné   práva   alebo   slobody alebo ľudské   práva   a   základné   slobody   vyplývajúce   z   medzinárodnej   zmluvy, ktorú Slovenská   republika   ratifikovala   a   ktorá   bola   vyhlásená   spôsobom   ustanoveným zákonom (ďalej len „základné práva alebo slobody“), ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

Podľa   §   38   ods.   2   zákona   o ústavnom   súde   ústavný   súd   môže   rozhodnúť o pozastavení účinnosti napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení aj na návrh účastníka konania. Návrh na pozastavenie účinnosti musí obsahovať konkretizáciu   a   spôsob   ohrozenia   základných   práv   alebo   slobôd   alebo   skutočnosti, ktoré preukazujú,   že   hrozí   značná   hospodárska   škoda   alebo   iný   vážny   nenapraviteľný následok. O tomto návrhu rozhodne ústavný súd bez zbytočného odkladu.

Návrh   na   pozastavenie   účinnosti   napadnutých   ustanovení   zákona   o poľovníctve skupina poslancov odôvodňuje takto:

„Navrhovatelia v predmetnej veci v rámci svojho návrhu argumentujú ohrozením základných   práv   a slobôd   –   in   concreto   ohrozením   práva   na   slobodné   združovanie   – a vo veci   zdôvodnenia   existencie   tohto   ohrozenia,   ktoré   spočíva   v obmedzovaní   výkonu uvedeného   ústavného   práva   na   slobodné   združovanie,   odkazujú   Ústavný   súd   SR na predchádzajúce   body   tohto   návrhu,   ktoré   obsahujú   dôsledné   argumenty   dokazujúce existenciu tohto ohrozenia.“

V súvislosti s rozhodovaním o návrhu skupiny poslancov na pozastavenie účinnosti napadnutých   ustanovení   zákona   o poľovníctve   ústavný   súd   zdôrazňuje,   že   k uplatneniu svojej právomoci podľa čl. 125 ods. 2 ústavy pristupuje vo svojej doterajšej judikatúre len v dostatočne odôvodnených prípadoch, a pritom celkom výnimočne, t. j. keď sú spôsob ohrozenia označených základných práv a slobôd, resp. hrozba hospodárskej škody alebo iného nenapraviteľného následku v návrhu dostatočne konkretizované, pričom z okolností prípadu   zjavne   vyplýva,   že   ide   o tvrdenie   navrhovateľov,   ktoré   možno   považovať za preukázané, a teda opodstatnené (napr. PL. ÚS 13/09).

Navrhovatelia   svoj   návrh   na   pozastavenie   účinnosti   napadnutých   zákonných ustanovení odôvodnili v podstate odkazom na dôvody, na ktorých založili svoj petit vo veci samej. Stotožňujú teda formulované dôvody nesúladu s ústavou s dôvodmi na pozastavenie účinnosti   napadnutých   ustanovení.   Akceptovanie   takto   odôvodneného   návrhu   by znamenalo, že ústavný súd v každom prípade prijatia návrhu podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy   na   ďalšie   konanie   musí   rozhodnúť   aj   o pozastavení   účinnosti   namietaných ustanovení právnych predpisov. Citovaná ústavná ani zákonná úprava však tejto konštrukcii nezodpovedá.

V danom prípade ústavný súd nezistil dôvody alebo okolnosti, ktoré by pri prijatí návrhu na ďalšie konanie mali viesť k uplatneniu jeho právomoci podľa čl. 125 ods. 2 ústavy, a zároveň vyhodnotil návrh navrhovateľov na pozastavenie účinnosti označených ustanovení zákona o poľovníctve ako nedostatočne odôvodnený, keďže v ňom absentujú konkretizácia   a   spôsob   ohrozenia   základných   práv   alebo   slobôd,   ako   aj   skutočnosti, ktoré by preukazovali, že hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok   podľa   §   38   ods.   2   zákona   o   ústavnom   súde,   preto   tomuto   návrhu   skupiny poslancov nevyhovel (bod 2 výrokovej časti tohto rozhodnutia).

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 10. septembra 2014