znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 19/09-40

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí pléna 11. novembra 2009 predbežne prerokoval návrh skupiny 36 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpených JUDr. D. L., na začatie konania o súlade § 2 ods. 1 písm. a) slov „alebo či bol urobený úkon na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) slov „inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého a druhého bodu zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   162/1995   Z.   z.   o   katastri   nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a takto

r o z h o d o l :

Návrh   skupiny   36   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky p r i j í m a na ďalšie konanie.

O d ô v o d n e n i e :

I.

1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 10. januára 2008 doručený návrh skupiny 36 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „skupina poslancov“ alebo „navrhovatelia“) na začatie konania o súlade § 2 ods. 1 písm. a) slov „alebo či bol urobený úkon na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) slov „inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého a druhého bodu (ďalej len „napadnuté ustanovenia“) zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic   a   ciest   pre   motorové   vozidlá   a   o   doplnení   zákona   Národnej   rady   Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach“) s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“).

2. Navrhovatelia návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov odôvodnili takto: «Podľa   napadnutých   ustanovení   zákona   č.   669/2007   Z.   z.   nebude   povinnosťou stavebníka   preukázať   existenciu   vlastníckeho   práva   alebo   iného   práva   k   pozemkom, na ktorých sa má diaľnica stavať, ak preukáže, že „urobil úkon na získanie takéhoto práva“ (§ 2 ods. 1 písm. a) zákona č. 669/2007 Z. z.). Nejednoznačnosť tohto pojmu a priestor pre vzájomne protirečivé spôsoby jeho výkladu a aplikácie zákonodarca čiastočne redukuje tým,   že   demonštratívnym   výpočtom   ustanovuje   spôsoby,   akými   sa   „urobenie   úkonu“ na získanie   vlastníckeho   alebo   iného   práva   má   preukazovať.   Uvedené   bude   stavebník povinný preukázať dokladmi   podľa §   2 ods.   2   písm.   a)   prvý bod   a druhý bod   zákona č. 669/2007 Z. z. V dôsledku schválenia napadnutých ustanovení je teda možné (i) začať so stavbou diaľnice na pozemku, ku ktorému stavebník nedisponuje ani vlastníckym, ani iným   právom,   a   (ii)   túto   stavbu   nielen   dokončiť,   ale   aj   užívať,   keďže   preukázanie vlastníckeho alebo iného práva sa vyžaduje až v kolaudačnom konaní, pričom však zároveň platí, že „ak nie sú splnené podmienky na skolaudovanie stavby diaľnice z dôvodu, ktorý nebráni bezpečnej skúšobnej prevádzke diaľnice, ani bezpečnej a plynulej premávke na nej, stavebný   úrad   môže   rozhodnúť   o   predčasnom   užívaní   diaľnice   a   určiť   podmienky jej užívania a prevádzky na nej (§ 5 ods. 2 zákona č. 669/2007 Z. z.)...

Pokiaľ ide o vymedzenie pojmu „majetok“ na účely čl. 20 ústavy, niet v predmetnom prípade pochýb o tom, že pozemky, na ktorých sa má uskutočniť stavba diaľnice, sú vecou, ktorá je subsumovateľná pod pojem „majetok“ a požíva plnú ochranu podľa čl. 20 ústavy. Rovnako podľa navrhovateľov niet sporu o tom, že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic podľa prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., sú druhovo rovnakou vecou, ako pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba iných diaľnic, či ciest pre motorové vozidlá.   Druhová   totožnosť   predmetu   ústavnej   a   zákonnej   ochrany   (vlastnícke   právo k pozemku) však vyúsťuje do výrazne rozdielnej úrovne tejto ochrany.

Rozdiely   v   úrovni   zákonnej   ochrany   vlastníckeho   práva   sú   spôsobené   tým, že na vlastníkov   pozemkov,   podliehajúcich   úprave   podľa   zákona   č.   669/2007   Z.   z.,   sa vzťahujú   iné,   prima   facie   nevýhodnejšie   podmienky,   ako   na   vlastníkov   pozemkov, podliehajúcich úprave podľa zákona č. 50/1976 Zb. Zákonom č. 669/2007 Z. z. tak de facto aj de iure došlo k rozdeleniu vlastníkov pozemkov, na ktorých sa má uskutočniť výstavba diaľnice, na dve skupiny - (i) znevýhodnených vlastníkov, ktorí vlastnia pozemky, na ktorých sa   má   uskutočniť   výstavba   diaľnic   podľa   prílohy   č.   1   zákona   č.   669/2007   Z.   z.   a   (ii) zvýhodnených vlastníkov, ktorí vlastnia pozemky, na ktorých je možné uskutočniť výstavbu iných diaľnic podľa zákona č. 50/1976 Zb., prípadne v spojení so zákonom č. 135/1961 Zb... Zákonodarca   prijatím   napadnutých   ustanovení   porušil   povinnosť   priznať vlastníckemu   právu   k   druhovo   totožným   veciam   rovnaký   zákonný   obsah   a   zároveň   aj rovnakú úroveň zákonnej ochrany.

Pokiaľ ide o obsah vlastníckeho práva, navrhovatelia nespochybňujú fakt, že de iure zostávajú   všetky   oprávnenia   znevýhodnených   vlastníkov   pozemkov   nedotknuté   -   de   iure môžu svoje pozemky naďalej držať, užívať, brať z nich plody a úžitky a nakladať s nimi. Z povahy veci však vyplýva, že de facto sa obsah ich vlastníckeho práva v dôsledku výstavby diaľnice (či dokonca jej predčasného užívania) radikálne mení, keďže oprávnenia, ktoré sú integrálnou a definičnou súčasťou vlastníckeho práva, budú môcť realizovať iba v miere, v akej   to   vzhľadom   na   výstavbu   a   prípadne   predčasné   užívanie   diaľnice   bude   reálne možné...

Vlastníkom,   ktorých   sa   napadnuté ustanovenia   zákona č.   669/2007   Z.   z.   napriek vlastníctvu druhovo totožnej veci nedotýkajú, tak v kvalitatívne totožnej situácií zostávajú zachované   de   iure   aj   de   facto   všetky   oprávnenia   vlastníka,   až   kým   sa   z   vlastnej   vôle nerozhodnú tieto oprávnenia previesť na stavebníka diaľnice alebo tieto oprávnenia nebudú v konaní o vyvlastnení či nútenom obmedzení vlastníckeho práva pri dodržaní garancií podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy   obmedzené.   Vydanie   stavebného   povolenia   ako   nevyhnutný predpoklad pre zásah do oprávnení vlastníka totiž pri týchto zvýhodnených vlastníkoch podlieha   preukázaniu   zo   strany   stavebníka,   že   disponuje   vlastníckym   či   iným   právom k danému   pozemku,   zatiaľ   čo   pri   znevýhodnených   vlastníkoch   sa   takáto   podmienka nevyhnutne nevyžaduje.

Inými slovami, po vydaní stavebného povolenia budú síce znevýhodnení vlastníci de iure naďalej vlastníkmi so všetkými oprávneniami, ale obsah ich vlastníckeho práva bude   mať   prinajmenšom   v   časti   len   iluzórnu,   a   nie   reálnu   podobu.   Parafrázujúc rozhodnutie   ústavného   súdu   v   konaní   PL.   ÚS   37/99,   výkon   vlastníckeho   práva znevýhodnených vlastníkov sa tým redukuje len na „mať majetok“ a nezahŕňa aj „užívať majetok a brať z neho plody a úžitky“. Takýto stav je podľa navrhovateľov za hranicou ústavne prípustného, pretože predstavuje „teoretickú a iluzórnu, nie konkrétnu a účinnú“ ochranu vlastníckeho práva.

Dopad   napadnutých   ustanovení   zákona   č.   669/2007   Z.   z.   na   ústavné   garancie rovnosti vo vzťahu k základnému právu podľa čl. 20 ústavy sa prejavuje ešte dramatickejšie v ochrane vlastníckeho práva. Kým v tzv. všeobecnom - a v porovnaní s osobitným teda v zvýhodnenom   -   režime   disponujú   vlastníci   pozemkov   všetkými   prostriedkami   ochrany pred vstupom   na   pozemky   a   ich   užívaním   bez   ich   súhlasu   alebo   bez   právoplatného rozhodnutia podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, znevýhodneným vlastníkom zákon č. 669/2007 Z. z. tieto prostriedky ochrany upiera. Napadnuté ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. totiž zakladajú   priame   predpoklady   pre   to,   aby   stavebník   diaľnice   mohol   bez   preukázania vlastníckeho   práva   či   iného   práva   k pozemku   znevýhodneného   vlastníka   tento   pozemok užívať.   Priame   zasahovanie   do   výkonu   vlastníckeho   práva   zo   strany   stavebníka (spočívajúce   v uskutočňovaní   stavby)   napriek tomu,   že znevýhodnený vlastník nedal na tento postup žiaden súhlas a pozemok či práva k nemu neboli prevedené alebo obmedzené postupom podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, je pritom postupom, proti ktorému nie je možné sa účinne   brániť,   keďže   ho   predpokladá   a   umožňuje   priamo   zákon.   Podľa   názoru navrhovateľov ide v tomto prípade o nerovnosť takpovediac prima facie, ktorá vo vzťahu k znevýhodneným vlastníkom bez ďalšieho porušuje ústavné imperatívy rovnakej zákonnej ochrany vlastníckeho práva...

Absencia akýchkoľvek relevantných rozdielov v „skutkovom“ postavení oboch skupín vlastníkov   pozemkov,   na   ktorých   sa   má   či   môže   uskutočňovať   výstavba   diaľnice,   tak v zmysle ústavy musí viesť k totožnosti ich právneho postavenia. Pokiaľ medzi majetkom dotknutých   vlastníkov   pozemkov   neexistuje   rozdiel,   ktorý   by   mohol   opodstatniť   odlišné zaobchádzanie, disponuje tento majetok ex constitutione (čl. 12 ods. 1 a čl. 20 ods. 1 prvá a druhá veta ústavy) nárokom na rovnaký stupeň ochrany a tiež na rovnaký zákonný obsah, ktorý zákonodarca nemôže pre jednu skupinu zvýšiť a/alebo pre inú skupinu znížiť. Ako uviedol Ústavný súd v konaní PL. ÚS 38/03 „aj keď rovnosť obsahu a ochrany vlastníckeho práva nie je absolútna, treba uviesť, že prípadná nerovnosť by mohla byť ústavne akceptovateľná iba vtedy, keby bola objektívne a rozumne zdôvodnená, to znamená, keby sledovala legitímny cieľ a keby medzi týmto cieľom a prostriedkami prijatými na jeho dosiahnutie existoval vzťah proporcionality.

Z uvedeného vyplýva, že pri zachovaní princípu proporcionality je vlastnícke právo a jeho   výkon   možné   podrobiť   istým   obmedzeniam.   Princíp   proporcionality   jednak   tvorí konštantnú   súčasť   judikatúry   ústavného   súdu,   ESĽP   a   Súdneho   dvora   ES   a   jednak je výslovne   zakotvený   aj   v   ústave,   keď   podľa   čl.   13   ods.   4   ústavy   pri   obmedzovaní základných   práv   a   slobôd   sa   musí   prihliadať   na   ich   podstatu   a   zmysel,   pričom   takéto obmedzenia sa smú použiť len na ustanovený cieľ.

Zachovanie princípu proporcionality predpokladá, že k zásahu do základného práva alebo slobody príde iba (i) na účel realizácie niektorého z legitímnych cieľov, a (ii) v miere, ktorá je pre takúto realizáciu nevyhnutná, pričom zároveň nesmie ísť o zásah do podstaty dotknutého   základného   práva.   Inými   slovami,   zvolené   nástroje   obmedzenia   základného práva musia jednak sledovať prípustný cieľ a jednak musia byť tomuto cieľu primerané, pričom hranicu, za ktorou už nemožno hovoriť o prípustnom obmedzení vlastníckeho práva, predstavuje taká intenzita zásahu do dotknutého základného práva, ktorá sa dotýka jeho podstaty...

V kontexte, ktorý tvorí predmet tohto návrhu, sú navrhovatelia presvedčení o tom, že zákonodarca   napadnutou   úpravou   usiluje   o   realizáciu   legitímneho   cieľa.   Rovnako nepochybné sa im však javí, že v tomto úsilí zákonodarca prekročil hranicu, pri ktorej by ešte   bolo   možné   hovoriť   „len“   o zákonnej   úprave   obsahu   vlastníckeho   práva,   a   nie o de facto   vyvlastnení,   resp.   nútenom   obmedzení   vlastníckeho   práva,   čím   zákonodarca prima facie porušil požiadavky, obsiahnuté v princípe proporcionality...

Navrhovatelia   si   uvedomujú,   že   napadnuté   ustanovenia   stricto   sensu   nezbavujú znevýhodnených   vlastníkov   pozemkov   ani   vlastníckeho   práva   ako   takého,   ani   výkonu jednotlivých oprávnení vlastníka.   Napriek tomu však zo systémových súradníc zákonnej úpravy a z kontextu, v akom sa má uplatniť, vyplýva, že ide o zásah takej intenzity, ktorý de facto vylučuje možnosť znevýhodnených vlastníkov reálne uplatniť jednotlivé prvky ich vlastníckeho práva. Uvedené sa z povahy veci týka prinajmenšom užívania a brania plodov a   úžitkov,   ale   v   praxi   tiež   možnosti   nakladať   s   predmetom   vlastníckeho   práva. V skratke, navrhovatelia   zastávajú   názor,   že   v   prípade   napadnutých   ustanovení   zákona č. 669/2007   Z.   z.   ide   prinajmenšom   o   nútené   obmedzenie   vlastníckeho   práva,   a   to   bez dodržania   podmienok   podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy   a   zároveň   spôsobom,   popierajúcim podstatu práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 Protokolu č. 1 k dohovoru... Je   možné   očakávať,   že   v   praxi   zrejme   niektorí   znevýhodnení   vlastníci   nakoniec podľahnú   tlaku   okolností   a   pozemky   predajú   stavebníkovi,   alebo   im   bude   ich   majetok odňatý   v   riadnom   vyvlastňovacom   konaní.   V   právnom   štáte   je   však   neprípustné,   aby zákonodarca zneužíval moc, ktorá mu bola zverená, na taký nátlak voči svojim občanom, aký by vo vzťahu k inému subjektu nebolo možné označiť inak ako vydieranie. Presne to je však jedným z kľúčových efektov napadnutej úpravy - zákonodarca ňou usiluje o to, aby vlastníci radšej súhlasili s odňatím ich majetku de iure a za aspoň nejakú náhradu, ako by mali o ten majetok prísť de facto a bez náhrady. Za obdobie, počas ktorého budú nútení znášať vyššie uvedené obmedzenia, im totiž žiadna náhrada poskytnutá nebude. Nebude žiadne   konanie,   v   ktorom   by   príslušný   orgán   identifikoval   verejný   záujem   a   skúmal primeranosť a nevyhnutnosť prostriedkov na jeho dosiahnutie a následne určil náhradu za takéto nútené obmedzenie vlastníckeho práva.

Navrhovatelia nespochybňujú oprávnenie zákonodarcu vytvoriť podmienky aj pre natoľko intenzívny zásah do vlastníckeho práva, aký je dôsledkom napadnutých ustanovení. V takom prípade však podlieha povinnosti dodržať podmienky, ustanovené čl. 20 ods. 4 ústavy,   resp.   čl.   1   Protokolu   č.   1   k   dohovoru.   Tým,   že   zákonodarca   tieto   podmienky nedodržal, resp. ich splnenie sa podľa napadnutých ustanovení ani nevyžaduje, je právna úprava napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v rozpore aj s čl. 20 ods. 4 ústavy a s čl. 1 Protokolu č. 1 k dohovoru.»

3. Návrhom   na   začatie   konania   o   súlade   právnych   predpisov   sa   navrhovatelia domáhajú,   aby   ústavný   súd   návrh   prijal   na   ďalšie   konanie   a   po   jeho   meritórnom prerokovaní nálezom rozhodol tak, že «Ustanovenia § 2 ods. 1 písm. a) slov „alebo či bol urobený úkon na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) slov inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého bodu a druhého bodu zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   162/1995   Z.   z.   o   katastri   nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 a s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky   a   s čl.   1 Protokolu č.   1 k Dohovoru   o   ochrane   ľudských   práv   a   základných slobôd».

Zároveň   navrhovatelia   žiadali   aj   pozastaviť   účinnosť   napadnutých   ustanovení až do rozhodnutia vo veci samej, čím sa predíde neodčiniteľným dôsledkom pri ich reálnom pôsobení.

II.

4. Podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná   rada   Slovenskej   republiky   a   ktoré   boli   ratifikované   a   vyhlásené   spôsobom ustanoveným zákonom.

5. Ústavný súd každý návrh na začatie konania podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z.   o   organizácii   Ústavného   súdu   Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len   „zákon   o   ústavnom   súde“)   predbežne   prerokuje   na   neverejnom   zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú dané dôvody na jeho odmietnutie podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania návrhy,   na   ktorých   prerokovanie   nemá   právomoc,   návrhy,   ktoré   nemajú   náležitosti predpísané   zákonom,   neprípustné   návrhy   alebo   návrhy   podané   niekým   zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na také nedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť.

6. Ústavný súd návrh skupiny poslancov predbežne prerokoval a zistil, že na jeho prerokovanie má ústavou zverenú právomoc, návrh má zákonom predpísané náležitosti, nie je neprípustný a je podaný oprávnenými osobami. Pri predbežnom prerokovaní návrhu skupiny poslancov sa ústavný súd bližšie zaoberal aj otázkou, či návrh skupiny poslancov nie   je zjavne neopodstatnený.   Pri   posúdení   návrhu   z pohľadu   tohto   zákonného kritéria ústavný súd dospel k záveru, že návrh navrhovateľov nie je zjavne neopodstatnený a jeho náležité   posúdenie   zo   všetkých   relevantných   aspektov   súladu,   prípadne   nesúladu napadnutých   ustanovení   zákona   o   jednorazových   mimoriadnych   opatreniach   s   ústavou a dodatkovým protokolom vyžaduje, aby bol prijatý na ďalšie konanie. Ústavný súd preto týmto uznesením rozhodol o prijatí návrhu skupiny poslancov na ďalšie konanie.

III.

7. Podľa   čl.   125   ods.   2   ústavy   ak   ústavný   súd   prijme   návrh   na   konanie   podľa odseku 1, môže pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých   ich   ustanovení,   ak   ich   ďalšie   uplatňovanie   môže   ohroziť   základné   práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

Podľa § 38 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak ústavný súd prijme návrh na začatie konania   o   súlade   právnych   predpisov   podľa   čl.   125   ods.   1   ústavy,   môže   uznesením pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom (ďalej len „základné   práva   alebo   slobody“),   ak   hrozí   značná   hospodárska   škoda   alebo   iný   vážny nenapraviteľný následok.

Podľa   §   38   ods.   2   zákona   o   ústavnom   súde   ústavný   súd   môže   rozhodnúť o pozastavení účinnosti napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení aj na návrh účastníka konania. Návrh na pozastavenie účinnosti musí obsahovať konkretizáciu a spôsob ohrozenia základných práv alebo slobôd alebo skutočnosti, ktoré preukazujú, že hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

8. Navrhovatelia   v   návrhu   na   začatie   konania   o   súlade   napadnutých   ustanovení s označenými   článkami   ústavy   a   dodatkového   protokolu   ústavnému   súdu   navrhli, aby pozastavil účinnosť napadnutých ustanovení až do rozhodnutia vo veci samej. Podľa navrhovateľov „... ich ďalšie uplatňovanie ohrozuje základné práva a slobody alebo z ich uplatňovania hrozí vážny nenapraviteľný následok. Ako navrhovateľ podrobne odôvodnil v tomto   návrhu,   ktoré   napadnuté   ustanovenia   sú   spôsobilé   ohroziť   základné   práva   a slobody podľa čl. 20 ústavy. V predmetnej veci ide o ohrozenie bezprostredné a takpovediac prima facie, keďže znevýhodnený vlastník bude nútený znášať na svojom pozemku, bez jeho súhlasu a bez možnosti daný stav vlastným prejavom vôle ovplyvniť, všetky obmedzenia vyplývajúce z uskutočňovania stavby diaľnice či dokonca z jej užívania, pričom pôjde o stav, ktorý bude zo strany stavebníka postupom lege artis. Ide pritom o obmedzenia takej intenzity, že z dôvodov uvádzaných v návrhu, navrhovatelia zastávajú názor, že napadnuté ustanovenia negujú samotnú podstatu základného práva podľa čl. 20 a zbavujú oprávnenia znevýhodnených vlastníkov akéhokoľvek reálneho obsahu“.

Z   povahy   veci   je   zrejmé,   že   ak   aj   ústavný   súd   dospeje   k   záveru,   že   napadnuté ustanovenie   nie   je   v   súlade   s   ústavou,   zásah   do   základných   práv   a   slobôd   a   s   ním nevyhnutne   spojený   následok   spočívajúci   najmä   v   trvalej   zmene   stavu   a   charakteru pozemkov   znevýhodnených   vlastníkov   spôsobených   stavbou   diaľnice   a   súvisiacej infraštruktúry nebude možné žiadnym spôsobom sanovať. To, že k negatívnym následkom dôjde,   nie   je   predmetom   sporu,   keďže   samotným   dôvodom   schválenia   napadnutých ustanovení   je   umožniť   uskutočňovanie   stavby   diaľnic   aj   na   pozemkoch,   ku   ktorým stavebník nedisponuje vlastníckym či iným právom oprávňujúcim ho stavbu na dotknutom pozemku uskutočňovať.

9. Navrhovatelia   odôvodňujú   návrh   na   pozastavenie   účinnosti   napadnutých ustanovení tým, že ich uplatňovanie môže ohroziť základné právo vlastniť majetok podľa čl. 20 ústavy.   Podľa   čl.   20 ods.   1   ústavy   prvej   a druhej   vety   každý   má právo   vlastniť majetok,   pričom   vlastnícke   právo   všetkých   vlastníkov   má   rovnaký   zákonný   obsah a ochranu.   Ako   uvádzajú   aj   navrhovatelia   v   návrhu   na   začatie   konania,   všeobecným právnym   predpisom   v   oblasti   stavebného   konania   (ako   aj   územného,   kolaudačného a vyvlastňovacieho konania) je aj pre výstavbu diaľnic zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný   zákon“).   V   súvislosti   s   urýchlením   výstavby   diaľnic   bol   už   v   minulosti zákonodarcom   schválený   zákon   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   129/1996   Z.   z. o niektorých   opatreniach   na   urýchlenie   prípravy   výstavby   diaľnic   a   ciest   pre   motorové vozidlá   (ďalej   len   „zákon   č.   129/1996   Z.   z.“).   Pri   skúmaní   otázky,   či   uplatňovanie napadnutých ustanovení zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach môže ohroziť právo vlastniť majetok, ktoré garantuje čl. 20 ods. 1 ústavy, resp. právo pokojne užívať majetok podľa čl. 1 dodatkového protokolu, je potrebné vychádzať z komplexného pohľadu na celú právnu úpravu vrátane úpravy vyvlastňovania upraveného v stavebnom zákone, zákone   č.   129/1996   Z.   z.   a   nenapadnutých   ustanoveniach   zákona   o   jednorazových mimoriadnych opatreniach.

10. Napadnutými   ustanoveniami   zakotvená   možnosť   stavebníka   žiadať   stavebné povolenie   aj   bez   existencie   vlastníckeho   práva   alebo   iného   práva   k   pozemku   nie   je nelimitovaná.   Naopak,   zákonodarca   v   napadnutých   ustanoveniach   predpokladá, že stavebník ešte pred podaním žiadosti o stavebné povolenie urobil úkon na jeho získanie. Týmto   úkonom   môže   byť   podľa   napadnutých   ustanovení   nielen   uzavretie   niektorého zo zmluvných typov smerujúcich k získaniu vlastníckeho práva k pozemku bez toho, aby došlo   ku   vkladu   do   katastra   nehnuteľností,   ale   aj   príslušná   zákonom   predpokladaná iniciatíva smerujúca k vyvlastneniu týchto pozemkov.

Stavebník je povinný žiadať príslušný správny orgán o stavebné povolenie, a len na jeho základe môže realizovať výstavbu. Stavebné povolenie ako individuálny právny akt je pritom preskúmateľné v rámci správneho konania a následne aj v rámci súdneho prieskumu zákonnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku. Všeobecné súdy sú pritom rovnako ako ústavný súd povolané chrániť základné   práva   a   slobody,   pričom   ich   sudcovia   sú   pri   rozhodovaní   viazaní   ústavou, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 ústavy a zákonom (čl. 144 ods. 1 ústavy).

Z kontextu všetkých relevantných zákonných ustanovení vyplýva, že vyvlastnenie pozemkov   je   krajným,   ale   nevyhnutným   a   ústavne   prípustným   dôsledkom   postupu stavebníka   predpokladaným   napadnutými   ustanoveniami.   Podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy vyvlastnenie   alebo   nútené   obmedzenie   vlastníckeho   práva   je   možné   iba   v   nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu. Na rozdiel od doterajšej   právnej   úpravy,   kde   sa   vyvlastnenie   v   zásade   realizovalo pred   stavebným konaním, podľa napadnutých ustanovení právoplatné ukončenie vyvlastňovacieho konania nie je podmienkou začatia stavebného konania. To však neznamená, že k vyvlastneniu, rešpektujúc ústavné a zákonné predpoklady a podmienky, nedôjde. Navyše aj o vyvlastnení sa   rozhoduje   v   osobitnom   správnom   konaní   so   zachovaním   individuálnych   nástrojov právnej   ochrany   vyvlastňovaného   subjektu   tak   prostredníctvom   opravných   prostriedkov s odkladným účinkom v rovine správneho konania, ako aj v rovine súdneho preskúmania zákonnosti   takéhoto   rozhodnutia,   kde   účinná   právna   úprava   pripúšťa   aj   súdny   odklad vykonateľnosti rozhodnutia správneho orgánu. V prípade vyčerpania všetkých   právnych prostriedkov ochrany nemožno vylúčiť ani sťažnosť podanú na ústavnom súde, ktorého právomoc je však s ohľadom na princíp subsidiarity vyjadrený v čl. 127 ods. 1 ústavy daná len subsidiárne.

11. Ako z už uvedeného vyplýva, napadnuté ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach priamo neriešia otázku vyvlastnenia a ani núteného obmedzenia vlastníckeho   práva   k   pozemkom,   na   ktorých   sa   majú   diaľnice   stavať.   Zo   vzájomnej previazanosti napadnutých, ale aj iných ustanovení zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach, zákona č. 129/1996 Z. z. a stavebného zákona vyplýva, že zákonodarca síce umožnil,   aby   stavebník   žiadal   o   vydanie   stavebného   povolenia   aj   bez   preukázania vlastníckeho práva k pozemkom, na ktorých sa má diaľnica stavať, avšak zároveň na jednej strane   stavebníkovi   uložil   ako   prílohu   žiadosti   o   stavebné   povolenie   predložiť   doklady o prísľube tieto práva k pozemku získať, napr. kópie uzavretých kúpnych zmlúv, darovacích zmlúv, zámenných zmlúv alebo zmlúv o budúcej zmluve alebo doklad o nemožnosti získať vlastnícke právo alebo iné právo k pozemku zmluvou, čím sa rozumejú najmä doklady o prebiehajúcich dedičských konaniach alebo iných konaniach pred súdmi alebo správnymi orgánmi.   Výkladom   uvedeného   podľa   ústavného   súdu   možno   dospieť   k   záveru, že zákonodarca   pod   uvedené   subsumoval   aj   doklady   o   prebiehajúcom   vyvlastňovacom konaní, prípadne o konaní pred súdom podľa piatej časti druhej hlavy Občianskeho súdneho poriadku, kde správny súd preskúmava zákonnosť rozhodnutia a postupu správneho orgánu vo   vyvlastňovacom   konaní,   priznal   zákonné   predkupné   právo   dňom   právoplatnosti územného rozhodnutia, ale na strane druhej vlastníkovi (štátu) priznal zákonné predkupné právo (§ 7a zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach k dotknutým pozemkom, ktoré možno považovať „za iné právo“ v zmysle ustanovenia § 58 ods. 2 v spojení s § 139 ods. 1 stavebného zákona.

12. Z takejto konštrukcie potom vyplýva, že zákonodarca prijatím právneho predpisu obsahujúceho   napadnutého   ustanovenia   predpokladá   súbežný   priebeh   dvoch   právnych procesov (stavebného konania a vykupovacieho alebo vyvlastňovacieho konania), každého vo vlastnom právnom rámci, pričom pripúšťa, aby stavebné konanie prebehlo ešte pred právoplatným   skončením   vykupovacieho   alebo   vyvlastňovacieho   konania.   To   však neznamená, že k vykúpeniu alebo vyvlastneniu nedôjde.

13. Vzhľadom na uvedené a na všeobecne uznávaný princíp zdržanlivosti (judicial self   –   restraint)   nebolo   možné   iba   na   báze   predpokladu   potenciálneho   neústavného a nezákonného   postupu   orgánov   aplikácie   práva   pozastaviť   účinnosť   napadnutých ustanovení.

Ak by napriek tomu došlo pri aplikácii sporného zákona k zásahu do vlastníckeho práva ústavne neprípustným spôsobom (postupom nerešpektujúcim požiadavku na ústavne konformné vyvlastnenie), dotknutý vlastník má k dispozícii individuálne nástroje ochrany jeho   subjektívneho   práva   v   rovine   správneho   konania   (opravné   prostriedky),   súdneho konania pred všeobecnými súdmi (žaloba podaná správnemu súdu a iné nástroje ochrany pred nezákonnosťou podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku), ako aj v konaní pred všeobecným súdom a ústavným súdom (sťažnosť podľa čl. 127 ústavy). Potenciálna možnosť spočívajúca v konaní orgánov aplikácie práva v súvislosti s vyvlastňovaním inak ako   ústavou   a   zákonom   predpísaným   spôsobom   však   sama   osebe   nemohla   viesť k pozastaveniu účinnosti napadnutých ustanovení zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach, a preto v tejto časti ústavný súd návrhu navrhovateľov nevyhovel.

Podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde sa k tomuto uzneseniu pripája spoločné odlišné stanovisko sudkyne Ľudmily Gajdošíkovej a sudcov Juraja Horvátha, Jána Lubyho a Lajosa Mészárosa.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 11. novembra 2009