znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 18/05-70

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   verejnom   zasadnutí   2.   júla   2008   v pléne zloženom z predsedníčky Ivetty Macejkovej a zo sudcov Jána Auxta, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily   Gajdošíkovej,   Juraja   Horvátha,   Sergeja   Kohuta,   Jána   Lubyho,   Milana   Ľalíka, Marianny   Mochnáčovej,   Ladislava   Orosza   a   Rudolfa   Tkáčika   o návrhu   skupiny   32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej advokátom JUDr. O. Š., B., na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky   a podľa   §   18   ods.   1   písm.   a)   v spojení   s § 37   ods.   1   zákona   Národnej   rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov o súlade čl. I § 1 písm. e), § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“, § 2 ods. 2 a 3, § 68 až § 75, § 78 až § 82 a   §   84   zákona   č. 581/2004   Z.   z.   o zdravotných   poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 719/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky a čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 719/2004 Z. z. s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, za účasti Národnej rady Slovenskej republiky a vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka, takto

r o z h o d o l :

1. Konanie o súlade čl. I § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“, § 6 ods. 2, § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 719/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky   z a s t a v u j e.

2. Vo zvyšnej časti návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 23. mája 2005 doručený   návrh   skupiny   32   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   aj „navrhovatelia“), zastúpenej advokátom JUDr. O. Š., B., na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a podľa § 18 ods.   1 písm. a) v spojení s § 37 ods. 1 zákona Národnej   rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred   ním   a   o   postavení   jeho   sudcov   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o ústavnom súde“) o súlade čl. I § 1 písm. e), § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“, § 2 ods. 2 a 3, § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou   starostlivosťou   a o zmene   a doplnení   niektorých zákonov v znení zákona č. 719/2004 Z. z. (ďalej len „zákon č. 581/2004 Z. z.) s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy a čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 40 ústavy.

Navrhovatelia vo svojom návrhu uviedli:

«... Zo základných ustanovení zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 719/2004 Z. z. (ďalej len „zákon č. 581/2004 Z. z.“) obsiahnutých v § 1 tohto zákona   vyplýva,   že   jeho   účelom   je   okrem   iného   ustanoviť   „a)   postavenie   zdravotných poisťovní  ....   e)   transformáciu   zdravotných   poisťovní,   ktoré   vznikli   podľa   doterajších predpisov na akciové spoločnosti.“.

Právne   postavenie   zdravotných   poisťovní   zreteľne   vymedzuje   zákonodarca   v   §   2 ods. 1 a 2 zákona č. 581/2004 Z. z..

Podľa   §   2   ods.   1   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   „Zdravotná   poisťovňa   je   akciová spoločnosť   2)   so   sídlom   na   území   Slovenskej   republiky   založená   na   účely   verejného zdravotného poistenia, 3) ktorá vykonáva verejné zdravotné poistenie na základe povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia“.

Podľa § 2 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. „Na zdravotné poisťovne sa vzťahuje Obchodný zákonník, ak tento zákon neustanovuje inak. ".

V nadväznosti na ustanovenia § 2 ods. 1 a 2 potom zákon č. 581/2004 Z. z. v § 2 ods. 3 ustanovuje, že „Obchodné meno 4) zdravotnej poisťovne musí obsahovať označenie „zdravotná poisťovňa, a. s.“. Iné osoby nesmú vo svojom obchodnom mene používať toto slovné spojenie alebo jeho preklad.“.

V súvislosti s citovanými ustanoveniami zákona č. 581/2004 Z. z. ustanovujúcimi právne   postavenie   (právnu   formu)   zdravotných   poisťovní   navrhovatelia   považujú   za potrebné   poukázať   najmä   na   nasledovné   ustanovenia   Obchodného   zákonníka   (na   ktorý priamo odkazuje citovaný § 2 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z.):

Podľa § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka „Podnikaním sa rozumie sústavná činnosť vykonávaná samostatne podnikateľom   vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť za účelom dosiahnutia zisku“.

Podľa § 2 ods. 2 Obchodného zákonníka „Podnikateľom podľa tohto zákona je: a) osoba zapísaná v obchodnom registri...“.

Podľa   §   56   ods.   1   Obchodného   zákonníka   „Obchodná   spoločnosť   (ďalej   len „spoločnosť“) je právnickou osobou založenou za účelom podnikania. Spoločnosťami sú verejná obchodná spoločnosť, komanditná spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť. Spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť môžu byť založené aj za iným účelom, pokiaľ to osobitný zákon nezakazuje“.

V   súvislosti   s   vyššie   citovanou treťou   vetou § 56 ods.   1 Obchodného   zákonníka („Spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť môžu byť založené aj za iným účelom, pokiaľ to osobitný zákon nezakazuje“) navrhovatelia poukazujú, že z § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. síce na jednej strane vyplýva, že zdravotná poisťovňa ako akciová spoločnosť je „...založená na účely verejného zdravotného poistenia“, ale na druhej strane §   2   ods.   2   tohto   zákona   odkazuje   vo   vzťahu   k   zdravotným   poisťovniam   ako   akciovým spoločnostiam na celý Obchodný zákonník, pričom v žiadnom svojom ustanovení zákon č. 581/2004 Z. z. nevylučuje na zdravotné poisťovne ako akciové spoločnosti uplatnenie § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka, t. j. že ide o právnické osoby, ktoré uskutočňujú podnikanie za účelom dosiahnutia zisku. Zo spojenia § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. s § 2 ods. 1 Obchodného   zákonníka   možno   potom   vyvodiť,   že   zdravotná   poisťovňa   je   akciová spoločnosť založená na účely verejného zdravotného poistenia, ktorá vykonáva sústavnú činnosť (podniká) vo sfére verejného zdravotného poistenia, pričom účelom jej založenia a pôsobenia je nielen výkon verejného zdravotného poistenia, ale aj dosiahnutie zisku. Na tomto   konštatovaní   nič   nemení skutočnosť,   že   predmet   činnosti   zdravotnej   poisťovne je vymedzený zákonom (§ 6 zákona č. 581/2004 Z. z.), pričom zdravotná poisťovňa nesmie vykonávať inú činnosť ako činnosť podľa § 6 (§ 2 ods. 5 zákona č. 581/2004 Z. z.), ani skutočnosť,   že   zdravotná   poisťovňa   vykonáva   svoju   činnosť   pod   dohľadom   Úradu   pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (§ 18 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z.), t. j. pod dohľadom štátu. V tejto súvislosti navrhovatelia zdôrazňujú, že aj ostatné právnické osoby pôsobiace podľa Obchodného zákonníka môžu postupovať a konať len v súlade so zákonom a   inými   všeobecne   záväznými   právnymi   predpismi   a v   prípade,   že   ich   porušia,   môže príslušný orgán štátu (spravidla súd) vyvodiť voči ním právnu zodpovednosť.

Zákon č. 581/2004 Z. z. zrušil zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 273/1994 Z.   z.   o zdravotnom   poistení,   financovaní   zdravotného   poistenia,   o   zriadení   Všeobecnej zdravotnej poisťovne a o zriaďovaní rezortných, odvetvových, podnikových a občianskych zdravotných poisťovní v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 273/1994 Z. z.“). Týmto zákonom sa zriadila Všeobecná zdravotná poisťovňa „ako verejnoprávna inštitúcia na vykonávanie zdravotného poistenia“ (§ 28 ods. 1). Obdobne bolo charakterizované aj právne postavenie Spoločnej zdravotnej poisťovne zriadenej zákonom č. 280/1997 Z. z. o Spoločnej zdravotnej poisťovni /ďalej len „zákon č. 280/1997 Z. z.“/ (§ 2 ods. 1). Zákon č. 273/1994   Z.   z.   ustanovoval   aj   právne   postavenie   a   postup   pri   zriaďovaní   iných zdravotných   poisťovní   ako   osobitných   právnických   osôb   na   vykonávanie   zdravotného poistenia, ktorými mohli byť rezortné, odvetvové a občianske poisťovne (§ 29 ods. 1). Zákon síce neustanovoval výslovne ich právnu formu, ale v § 29 ods. 2 deklaroval, že „Zdravotné poisťovne   uvedené   v   §   28   a   §   29   ods.   1   majú   pri   vykonávaní   zdravotného   poistenia rovnocenné postavenie.“. Z obsahu doterajšej právnej úpravy bolo možné vyvodiť, že išlo o osobitné právnické osoby zriaďované na vykonávanie zdravotného poistenia a pôsobiace na neziskovom základe.

V žiadnom ustanovení zákona č. 273/1994 Z. z. (ani zákona č. 280/1997 Z. z.) sa neodkazovalo na primerané použitie ustanovení Obchodného zákonníka, naopak § 6 ods. 2 tohto zákona ustanovoval, že „Poisťovňa nesmie podnikať 3c) s prostriedkami získanými zo zdravotného poistenia...“. Navrhovatelia poukazujú na to, že zákon č. 581/2004 Z. z. žiadne analogické ustanovenie neobsahuje. Zo skutočnosti, že zdravotné poisťovne sú podľa zákona č. 581/2004 Z. z. akciovými spoločnosťami (i keď nesporne sui generis), na ktoré sa vzťahuje Obchodný zákonník vyplýva, že ide o subjekty súkromného práva. Na subjekty súkromného práva sa vzťahuje ústavná zásada vyjadrená v čl. 2 ods. 3 ústavy „Každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.“. Z toho vyplýva, že ak zákon zdravotným poisťovniam podľa zákona č. 581/2004 Z.   z.   výslovne   nezakazuje   použitie   prostriedkov   z   verejného   zdravotného   poistenia   na podnikanie, tak tým zároveň nevylučuje ich použitie na podnikanie. Navrhovatelia v tejto súvislosti   pripomínajú,   že   verejné   zdravotné   poistenie   je   svojím   charakterom   povinným poistením vo verejnom záujme, a preto by malo byť svojou podstatou poistením solidárnym a   neziskovým.   Zo   zákona   vyplýva,   že   poistenci   sú   povinní   platiť   poistné   na   verejné zdravotné spoločnosti akciovým spoločnostiam, teda subjektom súkromného práva, pričom zákon   účinne   nebráni   tomu,   aby   sa   tieto   prostriedky   použili   na   súkromné   účely   - dosiahnutie zisku.

Úlohu   štátu   pri   zabezpečovaní   výkonu   zdravotného   poistenia   podľa   doterajšej právnej úpravy popri inom zvýrazňovali najmä ustanovenia § 28 ods. 4 zákona č. 273/1994 Z.   z.   „Štát   sa   podieľa   na   zabezpečení   platobnej   schopnosti   všeobecnej   poisťovne poskytnutím návratnej finančnej výpomoci, a to do výšky 100 % jej platobnej neschopnosti“ (analogické ustanovenie obsahoval aj zákon č. 280/1997 Z. z. - § 2 ods. 4) a § 29 ods. 3 „Štát sa môže podieľať na zabezpečení platobnej schopností poisťovni uvedených v odseku 1   poskytnutím   návratnej   finančnej   výpomoci   na   základe   rozhodnutia   vlády   Slovenskej republiky.“. Zákon č. 581/2004 Z. z. žiadne analogické ustanovenie neobsahuje, pričom úloha štátu sa obmedzuje na vykonávanie dohľadu nad zdravotnou starostlivosťou (§ 43 - § 49). Navrhovatelia v tejto súvislosti poukazujú na skutočnosť, že zákon č. 581/2004 Z. z. výslovne   predpokladá   vznik   situácie,   pri   ktorej   zdravotná   poisťovňa   nebude   schopná uhrádzať zdravotnú starostlivosť, keď v § 6 ods. 2 ustanovuje „Ak zdravotná poisťovňa nie je   schopná   uhrádzať   zdravotnú   starostlivosť   v   čase   jej   splatnosti,   je   povinná   vytvoriť zoznam   poistencov   čakajúcich   na   poskytnutie   zdravotnej   starostlivosti   Ak   zdravotná poisťovňa   vytvorí   takýto   zoznam,   je   povinná   ho   viesť   podľa   jednotlivých   chorôb   a   pri zaradení poistenca do takéhoto zoznamu ho informovať o zaradení bez zbytočného odkladu. Zdravotná poisťovňa je povinná dodržiavať vytvorené poradie poistencov v zozname podľa jednotlivých   chorôb.“.   Z   logiky   veci   vyplýva,   že   do   stavu   „čakajúcich   na   poskytnutie zdravotnej starostlivosti“ sa podľa tohto zákona môžu dostať aj poistenci, ktorí si riadne a včas uhradili poistné. Ustanovenie § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. je aspoň čiastočne zmäkčené dikciou § 6 ods. 3 zákona, podľa ktorého „Zdravotná poisťovňa nesmie zaradiť do zoznamu podľa odseku 2 poistenca, ktorého zdravotný stav spĺňa kritériá na poskytnutie neodkladnej zdravotnej starostlivosti“, ako aj ďalšími ustanoveniami § 6 (najmä odseky 4 až 8). Podľa názoru navrhovateľov stav, ktorý výslovne predpokladá vyššie citovaný § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. je v rozpore s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), podľa ktorého „Každý má právo na ochranu zdravia. Na základe zdravotného poistenia   majú   občania   právo   na   bezplatnú   zdravotnú   starostlivosť   a   na   zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon.“.

Navrhovatelia zastávajú názor, že hospodárske, sociálne a kultúrne práva zaradené do piateho oddielu druhej hlavy ústavy, ku ktorým patrí aj základné právo podľa čl. 40 ústavy, sú rovnocenné základným právam upraveným v ostatných oddieloch druhej hlavy ústavy. Na tom nič nemení skutočnosť, že podľa čl. 51 ods. 1 ústavy sa možno väčšiny z týchto práv domáhať „... len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú“. Štát   je   v   takomto   prípade   podľa   názoru   navrhovateľov   prostredníctvom   svojho zákonodarného orgánu povinný prijať také zákony, ktoré zabezpečia reálny výkon ústavou garantovaných   práv   (doktrína   tzv.   pozitívneho   záväzku   štátu).   Navrhovatelia   v   tejto súvislosti poukazujú aj na doterajšiu judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) venovanú tejto problematike. V rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 8/96 ústavný súd   uviedol:   „Z   okruhu   orgánov   konaním,   opomenutím   alebo   rozhodnutím   ktorých   je Ústavný súd Slovenskej republiky oprávnený zaoberať sa v konaní o podnete, nieje možné vylúčiť ani Národnú radu Slovenskej republiky. Je tomu v prípadoch tých základných práv alebo slobôd, reálne uplatňovanie ktorých je možné len v rozsahu a spôsobom určeným zákonom.   Neexistencia   takéhoto   zákona,   prípadne   existencia   zákona,   ktorý   však neumožňuje (negarantuje) reálne využívanie ústavou zaručeného základného práva alebo slobody,   znamená   stav,   ktorý   nie   je   v   súlade   s   Ústavou   Slovenskej   republiky...“.   Vo formovaní doktríny pozitívneho záväzku štátu ústavný súd pokračoval v rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 8/96, keď uviedol: „Pozitívnym záväzkom sa chránia aj práva a slobody ustanovené v Ústave Slovenskej republiky. Obsahom pozitívneho záväzku štátu vo vzťahu k právam a slobodám občana je povinnosť podniknúť opatrenia na ochranu práv, ktoré v ústave priznal občanovi,   ale súčasťou   pozitívneho   záväzku nie   je   povinnosť dosiahnuť   výsledok,   ktorý občan žiada od občana.“. Vo vzťahu k poslednej časti citovanej vety („súčasťou pozitívneho záväzku nie je povinnosť dosiahnuť výsledok, ktorý občan žiada od občana“) navrhovatelia poznamenávajú,   že   v   tomto   prípade   (pri   schvaľovaní   zákona   č.   581/2004   Z.   z.)   štát reprezentovaný Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) nielenže nepodnikol   opatrenia   na   ochranu   ústavou   priznaného   práva   podľa   čl.   40,   ale   naopak vykonal opatrenia, ktorým zrušil resp. výrazne obmedzil jeho doterajšie zákonné garancie. Opierajúc sa aj o vyššie citované právne názory ústavného súdu sú navrhovatelia toho   názoru,   že   ak   adresát   určitého   základného   práva   alebo   slobody   garantovaného ústavou   spĺňa   podmienky   ustanovené   v   príslušnom   ustanovení   ústavy,   t.   j.   v   prípade základného práva podľa čl. 40 ústavy je zdravotne poistený (je poistencom) a pritom si riadne a včas plní svoje poistné povinnosti, vzniká mu subjektívny nárok voči štátu resp. nim povereným subjektom, aby mu poskytli zodpovedajúce plnenie, t. j. v danom prípade mu poskytli resp. zabezpečili poskytnutie (bezplatnej) zdravotnej starostlivosti. Úlohou štátu je potom   na   základe   zákona   podľa   čl.   51   ods.   1   ústavy   vytvoriť   podmienky   na   reálne poskytovanie ústavou zaručeného práva a nie naopak.

Podľa názoru navrhovateľov národná rada schválením zákona č. 581/2004 Z.   z. neprípustným spôsobom obmedzila reálnu dostupnosť ústavou garantovaného základného práva   na   ochranu   zdravia   a   práva   na   (bezplatnú)   zdravotnú   starostlivosť   na   základe zdravotného   poistenia   podľa   čl.   40   ústavy,   tým,   že   ustanovila   nevhodnú   organizáciu verejného   zdravotného   poistenia   resp.   resp.   organizáciu   zdravotných   poisťovní   na komerčnom   základe   a   obmedzila   nad   prípustnú   mieru   úlohu   štátu   pri   garantovaní základného práva podľa čl. 40 ústavy.

Navrhovatelia považujú za potrebné poukázať tiež na skutočnosť, že národná rada dotknutými ustanoveniami zákona č. 581/2004 Z. z. vážne narušila aj autoritu súdnej moci reprezentovanej   právnymi   názormi   ústavného   súdu.   Ústavný   súd   totiž   vo   svojich predchádzajúcich   rozhodnutiach   vo   vzťahu   k   zdravotnému   poisteniu   veľmi   zreteľne formuloval svoj postoj, keď v náleze sp. zn. PL. ÚS 13/97 uviedol: „Hospodársku súťaž štát chráni len tam a dovtedy, kde a dokiaľ nevzniknú dôvody pre obmedzenie alebo vylúčenie hospodárskej súťaže vo verejnom záujme. Zdravotné poistenie a dôchodkové poistenie patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré sú vo verejnom záujme vyňaté z hospodárskej súťaže“ (mutatis mutandis PI. ÚS 7/96). Z vyššie uvedeného vyplýva, že národná rada schválením napadnutých ustanovení zákona č. 581/2004 Z. z. v rozpore s citovaným právnym názorom ústavného   súdu   a   v   rozpore   s   verejným   záujmom   zahrnula   organizáciu   verejného zdravotného poistenia do sféry hospodárskej súťaže, a preto možno konštatovať, že národná rada týmto prijala právnu úpravu, ktorá je nielen v rozpore s čl. 40 ústavy (pozri vyššie uvedené dôvody), ale aj v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy.

Rozpor   napadnutej   právnej   úpravy   s   čl.   1   ods.   1   ústavy   spočíva   podľa   názoru navrhovateľov   vo   vážnom   narušení   princípu   právnej   istoty,   ktorý   je   „neoddeliteľnou súčasťou   princípov   právneho   štátu   zaručeného   podľa   čl.   1   ods.   1   Ústavy   Slovenskej republiky“ (II. Ú S 48/97). Podľa názoru ústavného súdu „Obsahom princípu právneho štátu   je   vytvorenie   istoty,   že   na   určitú   právne   relevantnú   otázku   sa   pri   opakovaní v rovnakých podmienkach   dáva   rovnaká odpoveď“   (napr.   I.   ÚS 87/93,   PL.   ÚS 16/95). V rozhodnutí II. ÚS 48/97 ústavný súd zdôraznil, že princíp právnej istoty spočíva okrem iného   v   tom,   že   všetky   subjekty   práva   môžu   odôvodnene   očakávať,   že   príslušné   štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať“.

Z   postavenia   a   funkcií   ústavného   súdu   v   ústavnom   systéme   Slovenskej   republiky vplýva, že tento svojou rozhodovacou činnosťou výrazne prispieva k zabezpečeniu princípu právnej   istoty   a   to   zvlášť   v   ústavnej   rovine   výkladom   príslušných   ústavných   noriem. Adresáti práva môžu preto objektívne očakávať, že ostatné štátne orgány budú rešpektovať právne   názory   ústavného   súdu týkajúce   sa   výkladu   ústavných noriem   vyjadrené   v   jeho rozhodovacej   činnosti.   Vychádzajúc   z uvedeného   nemožno   podľa   názoru   navrhovateľov postup národnej rady, pri ktorom prijala právnu úpravu v priamom rozpore s relevantným právnym   názorom   ústavného   súdu   inak,   ako   porušenie   princípu   právnej   istoty,   a   teda porušenie čl. 1 ods. 1 ústavy.

Nad   rámec   svojho   návrhu   navrhovatelia   poukazujú,   že   analogický   názor k napadnutej   právnej   úprave   vyjadril   aj   prezident   Slovenskej   republiky   vo   svojom rozhodnutí   z 18.   októbra   2004,   ktorým   vrátil národnej   rade na opätovné prerokovanie zákon   z   21.   septembra   2004   o   zdravotných   poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Prezident Slovenskej republiky v tomto   svojom   rozhodnutí   okrem   iného   uviedol:   „Verejné   zdravotné   poistenie   je charakterom povinné poistenie vo verejnom záujme. Preto je zároveň poistením solidárnym a neziskovým.... Vzhľadom na podstatu a charakter verejného zdravotného poistenia a na nevyhnutnosť zabezpečiť ústavné práva garantované v čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky je žiadúce zvážiť postavenie zdravotných poisťovní ako akciových spoločností a transformáciu existujúcich   zdravotných   poisťovní   na   akciové   spoločnosti,   najmä   transformáciu Všeobecnej zdravotnej poisťovne a Spoločnej zdravotnej poisťovne.“.

Na   úvodné   ustanovenia   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   ustanovujúce   právnu   formu zdravotných   poisťovní   ako   akciových   spoločností   bezprostredne   nadväzujú   aj   ďalšie ustanovenia tohto zákona. Konkrétne ide o ôsmu časť zákona nazvanú „TRANSFORMÁCIA DOTERAJŠÍCH   ZDRAVOTNÝCH   POISŤOVNÍ“   (§ 68 až § 75) a niektoré ustanovenia deviatej časti „SPOLOČNÉ, PRECHODNÉ A ZÁVEREČNÉ USTANOVENIA".

V   ustanoveniach   ôsmej   časti   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   národná   rada   ustanovila postup   pri   transformácii   doterajších   zdravotných   poisťovní   na   akciové   spoločnosti pozostávajúci z vypracovania transformačného projektu (§ 68 - § 71), založenia akciovej spoločnosti (§ 72), vydania povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia pre akciovú spoločnosť Úradom pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (§ 73) a vzniku akciovej spoločnosti, za ktorý sa považuje jej zápis do obchodného registra (§ 74). Keďže   podľa   názoru   navrhovateľov   je,   vzhľadom   na   vyššie   uvedené   argumenty, právna forma zdravotných poisťovní ako akciových spoločností v rozpore s čl. 40 a čl. 1 ods. 1 ústavy, je podľa ich názoru v rozpore s týmito ustanoveniami ústavy z analogických dôvodov aj celá ôsma časť zákona č. 581/2004 Z. z. (§ 68 až § 75), pretože ustanovuje postup pri transformácii existujúcich zdravotných poisťovní, pre ktoré doterajšie právne predpisy   ustanovovali   právnu   formu   verejnoprávnej   inštitúcie   (Všeobecná   zdravotná poisťovňa a Spoločná zdravotná poisťovňa), resp. právnu formu osobitnej právnickej osoby zriadenej na účely zdravotného poistenia a pôsobiacej na neziskovom základe (rezortné, odvetvové a občianske poisťovne). Reálne garancie základného práva podľa čl. 40 ústavy bude možné podľa názoru navrhovateľov zabezpečiť len vtedy,   ak sa zachová pôvodná právna   forma   existujúcich   zdravotných   poisťovní,   a   preto   navrhujú,   aby   ústavný   súd vyslovil, že ustanovenia ôsmej časti zákona č. 581/2004 Z. z. nie sú v súlade s čl. 40 a čl. 1 ods. 1 ústavy. Z tých istých dôvodov navrhovatelia navrhujú tiež, aby ústavný súd vyslovil aj nesúlad § 1 písm. e) zákona č. 581/2004 Z. z. („Tento zákon ustanovuje... e) transformáciu zdravotných   poisťovní,   ktoré   vznikli   podľa   doterajších   predpisov   (ďalej   len   „doterajšia zdravotná poisťovňa“) na akciové spoločnosti") s čl. 40 a čl. 1 ods. 1 ústavy, ktoré plní funkciu uvodzovacieho ustanovenia k celej ôsmej časti zákona.

V deviatej časti zákona č. 581/2004 Z. z. sú okrem iného obsiahnuté prechodné ustanovenia   upravujúce   postup   pri   transformácii   doterajších   zdravotných   poisťovní   na akciové spoločnosti. Tejto problematiky sa dotýkajú najmä § 78, § 79, § 80, § 81, § 82 a § 84. Vzhľadom na vyššie uvedené argumenty, preto navrhovatelia považujú za potrebné, aby ústavný súd vyslovil tiež nesúlad týchto ustanovení zákona s čl. 40 a čl. 1 ods. 1 ústavy. Na   základe   doposiaľ   uvedeného   navrhovatelia   navrhujú,   aby   ústavný   súd   pri predbežnom   prerokovaní   prijal   ich   návrh   uznesením   na   ďalšie   konanie,   apo   vykonaní dokazovania vo veci samej prijal tento nález:

1. § 1 písm. e), § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“, § 2 ods. 2 a 3, § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou   starostlivosťou   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov   v   znení   zákona č. 719/2004 Z. z. nieje v súlade s čl. 1 ods. 1 a s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky.

2. § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou   starostlivosťou   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov   v   znení   zákona č. 719/2004 Z. z. nie je v súlade s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky.»

Ústavný   súd   návrh   po   predbežnom   prerokovaní   23.   júna   2005   prijal   na   ďalšie konanie,   pričom   návrhu   skupiny   32   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení zákona č. 581/2004 Z. z. nevyhovel.

Po prijatí návrhu na ďalšie konanie vyzval ústavný súd Národnú radu Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a vládu Slovenskej republiky zastúpenú podpredsedom vlády   Slovenskej   republiky   a ministrom   spravodlivosti   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „minister spravodlivosti“) na vyjadrenie k návrhu a o oznámenie, či trvajú na tom, aby sa vo veci   konalo   verejné   pojednávanie.   Na   vyjadrenie   k verejnému   pojednávaniu   vyzval ústavný súd aj navrhovateľov.

Národná rada na výzvu ústavného súdu oznámila, že na ústnom pojednávaní netrvá, a vo svojom stanovisku uviedla:

„... K záverom navrhovateľa zastávame tento názor: Podľa   §   2   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   zdravotná   poisťovňa   je   akciová   spoločnosť so sídlom   na   území   Slovenskej   republiky   založená   na   účely   verejného   zdravotného poistenia, ktorá vykonáva verejné zdravotné poistenie na základe povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia. V súlade s ustanovením § 56 Obchodného zákonníka, na ktorý   odkazuje   §   2   zákona   č.   581/2004   Z.   z.,   je   zdravotná   poisťovňa   obchodnou spoločnosťou založenou na účely verejného zdravotného poistenia, teda za iným účelom ako za účelom podnikania.

Na zdravotné poisťovne sa vzťahuje Obchodný zákonník, ak zákon č. 581/2004 Z. z. neustanovuje inak (§ 2 ods. 2). Zákon č. 581/2004 Z. z. ustanovuje inak okrem iného aj v tom, že zdravotná poisťovňa nemôže vykonávať inú činnosť, okrem činností uvedených v § 6 tohto zákona. Z uvedeného vyplýva, že hoci má zdravotná poisťovňa právnu formu akciovej   spoločnosti,   môže   vykonávať   len   činnosti   súvisiace   s   vykonávaním   verejného zdravotného poistenia a ďalšie činnosti taxatívne uvedené v § 6 ods. 11. V prípade, ak zdravotná poisťovňa vykonáva súčasne verejné zdravotné poistenie, individuálne zdravotné poistenie a nemocenské poistenie, zákon jej v § 15 ods. 2 ustanovuje povinnosť zriadiť z hľadiska personálneho a organizačného oddelenú správu pre verejné zdravotné poistenie, individuálne   zdravotné   poistenie   a   nemocenské   poistenie;   oddelená   správa   musí   byť zabezpečená   tak,   aby   nedochádzalo   k   poškodeniu   záujmov   poistených   v   jednotlivých poistných   druhoch,   najmä   aby   sa   výnosy   v   príslušnom   druhu   poistenia   využívali   iba v prospech poistených v tomto poistnom druhu. Z vyššie uvedeného vyplýva, že hoci zákon č. 581/2004   Z.   z.   neobsahuje   ustanovenie,   ktoré   by   priamo   zakazovalo   zdravotným poisťovniam   podnikať,   tým,   že   zdravotné   poisťovne   definuje   ako   akciové   spoločnosti založené   na   účely   verejného   zdravotného   poistenia   a   súčasne   taxatívne   vymedzuje   ich činnosť, im nepriamo zakazuje vykonávať podnikateľskú činnosť za účelom zisku.

Zákon   č.   581/2004   Z.   z.   zakotvuje   viaceré   garancie   na   zabezpečenie   realizácie a ochrany ústavného práva obsiahnutého v čl. 40 ústavy. Podľa § 14 ods. 1 tohto zákona je zdravotná poisťovňa po celý čas svojej činnosti povinná zabezpečovať platobnú schopnosť, ktorou   sa   rozumie   schopnosť   trvalé   zabezpečovať   vlastnými   zdrojmi   úhradu   záväzkov vyplývajúcich   z   potvrdených   prihlášok   na   verejné   zdravotné   poistenie   a   uzatvorených zmlúv. Dohľad nad vykonávaním verejného zdravotného poistenia a činnosťou zdravotných poisťovní   vykonáva   Úrad   pred   dohľad   nad   zdravotnou   starostlivosťou   (§   18),   ktorý v prípade, ak zistí nedostatky v činnosti zdravotnej poisťovne, môže podľa závažnosti, miery zavinenia a povahy zistených nedostatkov zdravotnej poisťovni uložiť niektorú zo sankcií uvedených v § 50; medzi nimi je aj povinnosť previesť poistný kmeň, zavedenie nútenej správy,   povinnosť   vypracovať   ozdravný   plán.   Uvedenými   opatreniami   sa   zabezpečuje poistencom zdravotnej poisťovne, ktorá nie je schopná plniť si svoje záväzky, garancia ich ústavného práva na bezplatnú zdravotnú starostlivosť na základe verejného zdravotného poistenia.

Ustanovenie   §   6   ods.   2   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   ukladá   zdravotnej   poisťovni povinnosť vytvoriť zoznam poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti, ak   nie   je   schopná   uhrádzať   zdravotnú   starostlivosť   v   čase   jej   splatnosti.   Do   takéhoto zoznamu   nemôže   byť   zaradený   poistenec,   ktorého   zdravotný   stav   spĺňa   kritéria   na poskytnutie neodkladnej zdravotnej starostlivosti (§ 6 ods. 3) a zdravotná poisťovňa je povinná z neho vyradiť bez zbytočného odkladu poistenca v prípade, ak nastala zmena jeho zdravotného stavu, ktorá vyžaduje poskytnutie neodkladnej zdravotnej starostlivosti (§ 6 ods. 4). V nadväznosti na uvedené upozorňujeme, že ustanovenie § 6 ods. 2 bolo zmenené zákonom č. 353/2004 Z. z.; táto zmena bude účinná od 1. januára 2006. Zákon presne stanovuje   podmienky,   ktoré   je   zdravotná   poisťovňa   povinná   dodržiavať   pri   vytváraní zoznamu poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti, ako aj povinnosť zdravotnej poisťovne vytvoriť ku dňu účtovnej závierky technickú rezervu na úhradu za zdravotnú starostlivosť poistencom zaradeným v tomto zozname. Zdravotná poisťovňa je podľa § 6 ods. 8 zákona č. 581/2004 Z. z. v prípade, ak dosiahla v príslušnom kalendárnom roku,   v   ktorom   zaradila   poistenca   do   takéhoto   zoznamu,   kladný   hospodársky   výsledok, súčasne povinná finančné prostriedky vyplývajúce z tohto výsledku najneskôr do 60 dní od predloženia príslušnej správy [§ 11 ods. 1 písm. a) a b)] použiť na zdravotnú starostlivosť poistencov zaradených do takéhoto zoznamu, a to až do výšky 100%. Zdravotná poisťovňa môže   použiť   menej   ako   100%   finančných   prostriedkov   vyplývajúcich   z   kladného hospodárskeho   výsledku   na   zdravotnú   starostlivosť   poistencov   zaradených   do   takéhoto zoznamu   len   vtedy,   ak   sumou   zodpovedajúcou   takejto   výške   finančných   prostriedkov zabezpečí   zdravotnú   starostlivosť   pre   všetkých   poistencov   zaradených   do   zoznamu.   Na základe   uvedeného   sa   preto   nestotožňujeme   s   názorom   navrhovateľa,   že   predmetné ustanovenie je v rozpore s právom občana na základe verejného zdravotného poistenia na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon.“

Okrem   toho   národná   rada   zaslala   ústavnému   súdu   vládny   návrh   zákona o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov (tlač č. 651), rozhodnutie prezidenta Slovenskej republiky (ďalej len „prezident“)   z 18. októbra   2004   o   vrátení   zákona   z 21.   septembra   2004   o zdravotných poisťovniach   (tlač   č. 921)   na   opätovné   prerokovanie,   ako   aj   záznam   z rokovania z 31. schôdze   národnej   rady   z 21. septembra   2004,   z   32.   schôdze   národnej   rady z 21. októbra 2004 a z 33. schôdze z 2. decembra 2004.

Minister   spravodlivosti   taktiež   netrval   na   ústnom   prerokovaní   veci   a vo   svojom stanovisku uviedol, že navrhovatelia rozpor predmetných ustanovení zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 40 ústavy vidia v tom, že «Národná rada Slovenskej republiky schválením zákona č. 581/2004   Z.   z.   neprípustným   spôsobom   obmedzila   reálnu   dostupnosť   ústavou garantovaného základného práva na ochranu zdravia a práva na (bezplatnú) zdravotnú starostlivosť na základe zdravotného poistenia tým, že ustanovila nevhodnú organizáciu verejného zdravotného poistenia resp. organizáciu zdravotných poisťovní na komerčnom základe a obmedzila nad prípustnú mieru úlohu štátu pri garantovaní základného práva podľa čl. 40 Ústavy SR.

Dňa   30.   júna   2005   prijala   Národná   rada   Slovenskej   republiky   novelu   zákona č. 581/2004   Z.   z.,   ktorá   bola   uverejnená   v   Zbierke   zákonov   Slovanskej   republiky   pod č. 353/2005 Z. z. V tejto novele zákona č, 581/2004 Z. z. zmenila aj ustanovenie § 6 ods. 2. Podľa   názoru   vlády   ako   vedľajšieho   účastníka   konania   je   táto   zmena   aj   vzhľadom   na novoprijaté ustanovenia § 6 ods. 3 až 9 taká, že mení právny stav, ktorý bol navrhovateľom namietaný ako protiústavný a konanie o ňom na Ústavnom súde SR je bezpredmetné. Ústavný súd SR by sa ma] zaoberať len posudzovaním rozporu časti „je akciová spoločnosť v § 2 ods. 1, 2 a 3, § 68 až 75, § 78 až 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 40 Ústavy SR a čl. 1 ods. 1 Ústavy SR.

Vo vzťahu k čl. 40 Ústavy SR namietajú navrhovatelia, že organizácia zdravotného poistenia   môže   ohroziť   reálne   napĺňanie   zmyslu   čl.   40   Ústavy   SR,   pretože   štát   zveril organizáciu zdravotného poistenia obchodnej spoločností ako subjektu súkromného práva. Ohrozenie   verejného   záujmu   pri   organizačnom   zabezpečení   zdravotného   poistenia   vidí najmä v tom, že prostriedky z verejného zdravotného poistenia môžu byť použité aj na podnikanie, pričom účelom podnikania je ich použitie „na súkromné účely - dosiahnutie zisku“. K tomuto záveru došli jednoduchým spojením § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. s § 2 ods. 1 Obchodného zákonníka, z čoho im vyšlo, že „zdravotná poisťovňa je akciová spoločnosť založená na účely verejného zdravotného poistenia, ktoré vykonáva sústavnú činnosť (podniká) vo sfére verejného zdravotného poistenia, pričom účelom jej založenia a pôsobenia je nielen výkon verejného zdravotného poistenia, ale aj dosiahnutie zisku.“ Navrhovatelia   z   tejto   eklektickej   formulácie   vytvorenej   mechanickým   prepojením   dvoch rôznych právnych predpisov prichádzajú k záverom, že čl. 40 Ústavy SR bude porušovaný, pretože   obchodná   spoločnosť   poverená   vykonávaním   verejného   záujmu   tento   verejný záujem   nebude   rešpektovať   a   bude   sa   a   priori   snažiť   o   vlastné   obohacovanie   formou dosiahnutia zisku z podnikania.   Takéto prezumpcie by v konečnom dôsledku vylučovali subjekty súkromného práva z možnosti ich plnenia úloh vo verejnom záujme, čo by zrejme odporovalo   materiálnemu   chápaniu   demokratického   štátu,   v   ktorom   občania   nielen participujú   na   tvorbe   subjektov   verejnej   moci   ale   verejnú   moc   aj   sami   vykonávajú. Najlepším   príkladom   takéhoto   prístupu   je   zákon   č.   213/1997   Z.   z.   o   neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení zákona č. 35/2002 Z. z., ktorý umožňuje aj subjektu súkromného práva plniť úlohy vo verejnom záujme a dokonca pri tomto plnení úloh aj podnikať. Kľúčovým v tomto smere je vymedzenie zákonných záruk tak,   aby   podnikanie   slúžilo   plneniu   verejnoprospešnej   činnosti,   na   plnenie   ktorej   bola predmetná nezisková organizácia zriadená.

Určitú analógiu možno hľadať aj pri posudzoval ústavnosti nielen toho, či obchodná spoločnosť môže plniť úlohy vo verejnom záujme (tu by sa zrejme protiústavnosť ťažko odôvodňovala) ale aj toho, či sú vytvorené dostatočné zákonne záruky, aby svoju činnosť aj vykonávala   vo   verejnom   záujme   a   nie   v   individuálnom   (súkromnom)   záujme.   Z   tohto pohľadu treba posúdiť celý zákon c. 581/2004 Z. z. vo svojej komplexnosti. V tomto smere však navrhovatelia neuviedli konkrétnejšie argumenty (okrem tých, ktoré sú spojené s § 6 ods.   2 zákona e. 581/2004 Z,   z., v ktorých smeroch štát dostatočne nezabezpečí to, že zdravotné   poisťovne   ako   obchodné   spoločnosti   nebudú   môcť   splniť   úlohy   vo   verejnom záujme, resp, že dosiahnutie zisku bude použité na súkromné obohatenie a nie na plnenie úloh vo verejnom záujme. Preto aj stanovisko v tomto smere nie je možné podať v plnom rozsahu.

Vo   vzťahu   k   čl.   1   ods.   1   Ústavy   SR   navrhovatelia   namietajú,   že   Národná   rada Slovenskej   republiky   postupovala   tak,   že   „prijala   právnu   úpravu   v   priamom   rozpore s relevantným právnym názorom ústavného súdu“, čím došlo k porušeniu princípu právnej istoty a tým aj k porušeniu čl. 1 ods. 1 Ústavy SR. Kľúčovým v tomto smere by mal byť citát z rozhodnutia Ústavného súdu SR č. PL. ÚS 13/97, v ktorom uviedol; „Hospodársku súťaž štát   chráni   len   tam   a   dovtedy,   kde   a   dokiaľ   nevzniknú   dôvody   pre   obmedzenie   alebo vylúčenie   hospodárskej   súťaže   vo   verejnom   záujme.   Zdravotné   poistenie   a   dôchodkové poistenie   patrí   k   tým   spoločenským   vzťahom,   ktoré   sú   vo   verejnom   záujme   vyňaté z hospodárskej   súťaže.“   Z   tohto citátu pre   navrhovateľov vyplynulo,   „že národná   rada schválením   napadnutých   ustanovení   zákona   č.   581/2004   Z-   z.   v   rozpore   s   citovaným právnym názorom ústavného súdu a v rozpore s verejným záujmom zahrnula organizáciu verejného zdravotného poistenia do sféry hospodárskej súťaže, a preto možno konštatovať, že národná rada týmto prijala právnu úprava, ktorá je nielen v rozpore s čl. 40 ústavy (pozri vyššie uvedené dôvody), ale aj v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy.“

Principiálne v tomto smere zrejme nemožno namietať vzťah medzi princípom právnej istoty a súdnoprecedenčným pôsobením Ústavného súdu SR. V prípade jeho akceptácie je však zasa potrebné sa bližšie zaoberať nielen vybraným citátom z rozhodnutia Ústavného súdu SR, ale celým predmetným rozhodnutím Ústavného súdu SR, z ktorého by mal vyplynúť záver o tom, že Ústavný súd považuje za protiústavné zahrnutie zdravotného poistenia do hospodárskej súťaže. Takýto záver totiž nie je ten istý ako záver, že zdravotné poistenie môže   byť   z   hospodárskej   súťaže   vo   verejnom   záujme   vyňaté.   Vzhľadom   na   to,   že   ide o rozhodnutie Ústavného súdu SR   sám Ústavný súd SR môže podať   k nemu autentický výklad a v prípade, že by sa stotožnil s jeho druhou verziou (t. z., že zdravotné poistenie môže byť vyňaté z hospodárskej súťaže), tak by zrejme protiústavným automaticky nebolo umožnenie toho, aby zdravotné poistenie bolo súčasťou hospodárskej súťaže. Navyše, po prvé   treba   upozorniť,   že   v   citovanom   rozhodnutí   Ústavného   súdu   SR   meritórne   nešlo o podnikanie zdravotnej poisťovne, ale o zvýhodnenie právnických osôb, ktorá vykonávajú doplnkové   dôchodkové   a   zdravotné   poistenie   na   trhu   vo   forme   nadobúdania   dlhopisov Fondu   národného   majetku   pred   dobou   splatnosti.   A   po   druhé,   navrhovatelia   ani nenamietajú protiústavnosť toho, že by zdravotné poistenie malo byť súčasťou hospodárskej súťaže (to zákon č. 581/2004 Z. z. ani nepredpokladá) ale to, že zdravotné poisťovne by mohli pôsobiť v rámci hospodárskej súťaže.»

Pretože navrhovatelia trvali na ústnom pojednávaní, toto sa uskutočnilo 30. marca 2006. Na ústnom pojednávaní sa zúčastnil len zástupca navrhovateľov, ktorý uviedol:«...   skupina poslancov   národnej rady navrhuje,   aby ústavný   súd   svojím   nálezom vyslovil nesúlad § 1 písm. e), § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“ § 2 ods. 2 a 3, § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Zb. o zdravotných poisťovniach, že nie je v súlade s čl. 1 a s čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, aby vyslovil, že § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004   Zb.   o zdravotných   poisťovniach   nie   je   v súlade   s čl.   40   Ústavy   Slovenskej republiky.

Skupina poslancov sa domnieva, že Národná rada Slovenskej republiky prijala takú organizáciu   verejného   zdravotného   poistenia,   ktorá   odporuje   relevantnému   právnemu názoru vyslovenému ústavným súdom pod číslom 13/1997, v ktorom ústavný súd vyslovil názor, že zdravotné poistenie a dôchodkové poistenie patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré   sú   vo   verejnom   záujme   vyňaté   z hospodárskej   súťaže.   Pokiaľ   sa   týka   vyjadrení zaslaných Slovenskou republikou zastúpenou ministerstvom spravodlivosti, nie sme toho názoru, že v tomto prípade by malo ísť o to, že by z hospodárskej súťaže bolo vylúčené zdravotné poistenie, ale nález ústavného súdu hovorí o tom, že je, že sú vylúčené zdravotné a dôchodkové poistenie z hospodárskej súťaže. Skupina poslancov sa domnieva, že takáto organizácia zdravotného poistenia, a vôbec princíp zakotvený v prijatých zákonoch, aby zdravotné   poistenie   vykonávali   podnikateľské   subjekty   s možnosťou   dosahovania   zisku, je v priamom rozpore s účelom a princípom verejného a solidárneho zdravotného poistenia. Prax od prijatia týchto zákonov toto tvrdenie potvrdila v tom, že dnes už preukázateľne zdravotné   poistenie   percentuálne   vynakladajú   menšiu   časť   verejných   zdravotných prostriedkov   na   úhradu   zdravotnej   starostlivosti,   ako   to   bolo   v minulosti.   Keď   právna úprava   zakotvovala   verejnoprávny   charakter   zdravotných   poisťovní,   prípadne   aj neoznačovala,   aký   charakter   právny,   teda   zdravotné   poisťovne   majú,   ale   zverovala prostriedky   verejné   iba   do   správy   zdravotných   poisťovní   a stanovovala   výšku   percenta nákladov,   ktoré   mohli   použiť   na   správu   týchto   prostriedkov.   V súčasnom   období,   ten spôsob, v spojitosti aj s tým, ktorý sa bude na ďalšom konaní prerokovávať, to znamená, že rozsah zdravotnej starostlivosti by mal byť určený iba zákonom, a len zákonom,... dáva možnosť zdravotným poisťovniam správať sa spôsobom, ktorý negarantuje občanovi, že jeho prostriedky, ktoré na základe zákonného poistenia uhrádza, budú aj použité na ten účel, na ktorý účel majú byť. Tento spôsob nastavenia celého systému zdravotného poistenia a možnosť zdravotných poisťovní správať sa ako k akciovej spoločnosti vedie k tomu, že pri určení maximálnej výšky ceny bodov za výkony zdravotnej starostlivosti, ktorú uhrádzajú, vytvára   reálnu   možnosť   k tomu,   že   niektoré   zdravotné   zariadenia   majú   uhrádzanú zdravotnú starostlivosť v jednej výške, iné zdravotné zariadenia, to je reálna prax, aj vo výške dvojnásobku tej istej ceny, čo, prirodzene, vytvára... nerovnováh, a... možnosť, že zdravotná poisťovňa vedome a cielene vytvára nedostatok zdravotných prostriedkov na to, aby mohla uhradiť tú zdravotnú starostlivosť, ktorú by podľa zákona a Ústavy Slovenskej republiky   občania   mali   za   svoje   prostriedky   dostať.   Myslíme   si,   že nepostačuje   to,   že v zákonoch je stanovené, že poisťovňa v prípade, že nemá dostatok finančných prostriedkov, musí   vytvárať   poradovníky   atď.,   pretože   toto   uhradzuje   reálna   dostupnosť   občana, k poskytovanej   zdravotnej   starostlivosti,   na   druhej   strane,   ten   zákon   už priamo predpokladá, že bude môcť prísť k situáciám, kedy tá zdravotná poisťovňa bude hospodáriť tak,   aby   tá   reálna   dostupnosť   zdravotnej   starostlivosti   občanovi   nebola   garantovaná. Myslíme   si,   že   v tomto   prípade   národná   rada   prijala   takú   organizáciu   zdravotného poistenia,   ktorá   negarantuje   a nezabezpečuje   reálny   prístup   k občanovi   k tej   zdravotnej starostlivosti, ktorá by v súlade s čl. 40 ústavy a zákonoch, ktoré následne upravujú rozsah, alebo   mali   by   upravovať   rozsah   zdravotnej   starostlivosti   uhrádzaného   z verejného zdravotného poistenia, aby občan mal túto zdravotnú starostlivosť reálne dostupnú.»

Na otázku, či navrhovatelia a priori vylučujú vykonávanie verejného zdravotného poistenia   iným   subjektom   ako   je   verejnoprávna   inštitúcia,   zástupca   navrhovateľov odpovedal,   že navrhovatelia   sú   toho názoru, že taká organizácia zdravotného poistenia, ktorá   umožňuje podnikateľským   subjektom   nakladať s verejnými prostriedkami, vytvára reálne predpoklady na to, že tieto verejné prostriedky nebudú využívané spôsobom, akým majú byť, t. j. aký predpokladá ústava a zákony. Organizáciu zdravotného poistenia vníma cez čl. 40 ústavy. Tiež je toho názoru, že pri takej zákonnej úprave o zdravotnom poistení, aká   bola   prijatá,   sa   zdravotné   poisťovne   budú   správať   ako   podnikatelia   vo   všetkých atribútoch,   pretože   zákony   sú   nastavené   tak,   že   zdravotná   poisťovňa   svojím   menom vykonáva   podnikateľskú   činnosť   tým,   že   nakupuje   zdravotnú   starostlivosť   za   účelom dosiahnutia zisku. To, či ten zisk dosiahne, alebo nedosiahne, je už druhá otázka, ale táto možnosť tu je daná, resp. príde čas, keď z verejných prostriedkov bude dosahovať zdravotná poisťovňa zisky, ktoré bude používať na svoj vlastný účel, a nie na ten účel, na ktorý by mali byť verejné prostriedky používané. Zákon o zdravotnom poistení by mal poistencovi, ktorý povinne odvádza poistné na zdravotné poistenie, podľa ich názoru garantovať, na čo tieto   prostriedky   budú   použité   a na   aký   účel;   tým   by   mala   byť   iba   úhrada   zdravotnej starostlivosti,   a nie   vytváranie   ziskov   v podnikateľských   subjektoch.   Zástupca navrhovateľov   je toho   názoru,   že   nová   právna   forma   zdravotných   poisťovní   napomáha tomu, aby verejné prostriedky neboli využívané na ten účel, na ktorý majú byť. Nazdáva sa, že ak by bola zvolená forma, ktorá by neumožnila podnikať, neumožnila by dosahovať zisk, nemohlo by ani teoreticky prísť k tomu, aby verejné prostriedky boli použité na niečo iné, ako na účel, na ktorý sa vyberajú.

Pojednávanie bolo odročené bez určenia ďalšieho termínu.

Po voľbách v septembri 2006 predseda národnej rady ústavnému súdu oznámil, že vo veci sp. zn. PL. ÚS 18/05 zotrváva na stanovisku národnej rady tlmočenom ústavnému súdu v III. volebnom období a na odporučenom postupe.

Zástupca   navrhovateľov   listom   z 25.   júla   2007   oznámil   ústavnému   súdu,   že navrhovatelia netrvajú ďalej na tom, aby sa vo veci konalo ústne pojednávanie.

Ústavný súd v súlade s § 30 ods. 1 a 2 zákona o ústavnom súde nariadil na 2. júl 2008 verejné ústne pojednávanie. Na verejné ústne pojednávanie konané 2. júla 2008 sa účastníci konania nedostavili. Po oboznámení prítomných s doterajším priebehom konania a následnom   prerušení   pojednávania   za   účelom   hlasovania   o predmetnom   návrhu predsedníčka pléna vyhlásila rozhodnutie.

II.

Právne a ďalšie relevantné východiská

Podľa čl. 1 ods. 1 prvej vety ústavy Slovenská republika je... právny štát.

Podľa   čl.   40   ústavy   na   základe   zdravotného   poistenia   majú   občania   právo   na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon.

Podľa čl. 30 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“) občania majú na základe verejného poistenia právo na bezplatnú zdravotnícku starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon.

Podľa čl. 51 ods. 1 ústavy domáhať sa práv uvedených v... čl. 38 až 42... sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú.

Článok I § 1 písm. e) zákona č. 581/2004 Z. z. znie:„e) transformáciu zdravotných poisťovní, ktoré vznikli podľa doterajších predpisov (ďalej len „doterajšia zdravotná poisťovňa) na akciové spoločnosti.“

Článok I § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. znie:„(1) Zdravotná poisťovňa je akciová spoločnosť2) so sídlom na území Slovenskej republiky   založená   na   účely   verejného   zdravotného   poistenia3),   ktorá   vykonáva   verejné zdravotné poistenie na základe povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia.___________________ 2) § 154 Obchodného zákonníka.3) § 56 ods. 1 Obchodného zákonníka.“

Po novelizácii čl. I § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z., a to zákonom č. 530/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 581/2004 Z. z. a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 530/2007 Z. z.“), ktorý nahradil doterajšie znenie § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. novým znením, novelizovaný čl. I § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. znie:

„(1) Zdravotná poisťovňa je akciová spoločnosť2) so sídlom na území Slovenskej republiky   založená   na   účely   vykonávania   verejného   zdravotného   poistenia3) na   základe povolenia na vykonávanie verejného zdravotného poistenia (ďalej len „povolenie“).“

Článok I § 2 ods. 2 a 3 zákona č. 581/2004 Z. z. znejú: «(2)   Na   zdravotné   poisťovne   sa   vzťahuje   Obchodný   zákonník,   ak   tento   zákon neustanovuje inak.

(3)   Obchodné   meno   zdravotnej   poisťovne   musí   obsahovať   označenie   „zdravotná poisťovňa,   a.   s.“.   Iné   osoby   nesmú   vo   svojom   obchodnom   mene používať   toto   slovné spojenie alebo jeho preklad.»

Článok I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. v čase doručenia sťažnosti ústavnému súdu znel takto:

„(2) Ak zdravotná poisťovňa nie je schopná uhrádzať zdravotnú starostlivosť v čase jej splatnosti, je povinná vytvoriť zoznam poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti. Ak zdravotná poisťovňa vytvorí takýto zoznam, je povinná ho viesť podľa jednotlivých chorôb a pri zaradení poistenca do takéhoto zoznamu ho informovať o zaradení bez zbytočného odkladu. Zdravotná poisťovňa je povinná dodržiavať vytvorené poradie poistencov v zozname podľa jednotlivých chorôb.“

Po novelizácii čl. I § 6 zákona č. 581/2004 Z. z., a to zákonom č. 353/2005 Z. z., ktorým   sa   mení a dopĺňa   zákon   č.   581/2004 Z.   z. a o doplnení zákona   č.   7/2005   Z.   z. o konkurze   a reštrukturalizácii   a o zmene   a doplnení   niektorých   zákonov   novelizovaný (ďalej len „zákon č. 353/2005 Z. z.“) čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. znie:„(2)   Zdravotná   poisťovňa   je   povinná   vytvoriť   zoznam   poistencov   čakajúcich   na poskytnutie   zdravotnej   starostlivosti,   ak   by   úhrada   inej   ako   neodkladnej   zdravotnej starostlivosti17) ohrozila zabezpečenie neodkladnej zdravotnej starostlivosti. Ak zdravotná poisťovňa vytvorí zoznam poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti, poskytovateľ zdravotnej starostlivosti je povinný poskytovať zdravotnej poisťovni údaje potrebné na jeho vedenie v rozsahu a spôsobom dohodnutým so zdravotnou poisťovňou a zdravotná poisťovňa je povinnáa) viesť zoznam podľa jednotlivých chorôb,b)   zaraďovať   poistencov   do   zoznamu   na   základe   údajov   oznámených   poskytovateľom zdravotnej starostlivosti v poradí podľa oznámených údajov,c) dodržiavať vytvorené poradie poistencov v zozname podľa jednotlivých chorôb,d) bez zbytočného odkladu písomne informovať poistenca o jeho zaradení do zoznamu alebo vyradení zo zoznamu; pri vyradení zo zoznamu aj o dôvodoch vyradenia,e) informovať poistenca zaradeného do zoznamu na požiadanie o jeho poradí v zozname,f)   predložiť   úradu   na   požiadanie   pravidlá   zaraďovania   a   vyraďovania   poistencov zo zoznamu,g)   uverejniť   na   úradnej   tabuli   alebo   na   inom   verejne   prístupnom   mieste   a   na   svojej internetovej stránke pravidlá zaraďovania a vyraďovania poistencov zo zoznamu.“Označené ustanovenia § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. sú „transformačné“ a prechodné ustanovenia reglementujúce transformáciu pôvodnej právnej formy   zdravotných   poisťovní   do   ich   novej   právnej   formy.   Namietaný   nesúlad   týchto ustanovení navrhovatelia odvodzujú od nesúladu čl. I § 2 ods. 1 až 3 zákona č. 581/2004 Z. z.   s čl. 1   a čl.   40   ústavy,   t.   j.   od   zmeny   právnej   formy   inštitucionálneho zastrešenia vykonávania zdravotného poistenia, pričom iné argumenty oproti argumentom uvedeným k § 1 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. neuvádzajú. Čo sa týka transformačných ustanovení, ide   o ustanovenia,   ktorých   časová   pôsobnosť   bola   obmedzená,   pretože   transformácia zdravotných poisťovní sa mala zrealizovať v termínoch ustanovených v transformačných a prechodných ustanoveniach zákona č. 581/2004 Z. z., a to v zásade do 30. júna 2005.

Všeobecná   zdravotná   poisťovňa   a Spoločná zdravotná   poisťovňa   boli povinné do 31. marca 2005, t. j. ešte pred doručením návrhu navrhovateľov ústavnému súdu, požiadať o vydanie   povolenia   podľa   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   Dovtedy   platné   povolenia   na vykonávanie   zdravotného   poistenia   mali   zostať   v platnosti   najneskôr   do   30.   septembra 2005, ak zdravotná poisťovňa, ktorá vykonávala zdravotné poistenie na základe povolenia, nezaložila   akciovú   spoločnosť   a nemala   povolenie   podľa   zákona   č.   581/2004   Z.   z.   do 30. júna   2005.   Znamená   to,   že   proces   transformácie   zdravotných   poisťovní   sa   mal zrealizovať do 30. júna 2005 (t. j. do jedného mesiaca po doručení návrhu navrhovateľov ústavnému súdu).

Za   ďalšie   relevantné východiská   ústavný   súd   považuje dokumentáciu   predloženú národnou   radou,   najmä   dôvodovú   správu   k vládnemu   návrhu   zákona   o zdravotných poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou   starostlivosťou   a o zmene   a doplnení   niektorých zákonov (tlač č. 651) a rozhodnutie prezidenta o vrátení schváleného zákona o zdravotných poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou   starostlivosťou   a o zmene   a doplnení   niektorých zákonov národnej rade (tlač č. 921) na opätovné prerokovanie.

V   dôvodovej   správe   k vládnemu   návrhu   zákona   o zdravotných   poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov sa zmena právnej formy zdravotnej poisťovne odôvodňuje tým, že „skutočnosť, že sa tak dôležitá činnosť, akou je zdravotné poistenie, zveruje práve spoločnostiam súkromného práva, je odôvodnená potrebou vytvoriť právne prostredie a podmienky, ktoré zaručia, že zdravotné poistenie bude vykonávané odborne, účelne a efektívne, že bude zabezpečená primeraná ochrana proti zneužitiu osobných údajov a defraudácii finančných prostriedkov určených na   verejné   zdravotné   poistenie.   Predložený   návrh   zákona   vytvára   také   prostredie   pre činnosť   zdravotných   poisťovní,   v ktorom   zdravotné   poisťovne   budú   na   základe   kvality svojich poistných služieb súťažiť o poistencov. Ak zdravotná poisťovňa bude hospodáriť tak, že dosiahne zisk, so zostatkom bude môcť nakladať v zmysle platných právnych predpisov ako   každý   podnikateľský   subjekt.   V rámci   uvedeného   konceptu   poskytovania   verejného zdravotného   poistenia   aj   naďalej   zostáva   možnosť   štátu   vykonávať   verejné   zdravotné poistenie prostredníctvom ním založenej zdravotnej poisťovne, v ktorej bude jediným alebo jedným z viacero akcionárov.“.

Ako   argument   pre   takúto   zmenu   právneho   postavenia   zdravotných   poisťovní   sa uvádza   nevyhovujúce   legislatívne   prostredie, «ktorého   inštitucionálne   mantinely nedovoľujú zdravotným poisťovniam plniť svoju funkciu bez potreby stáleho finančného zabezpečovania zo strany štátu, ako aj s požiadavkami zásadnej systémovej zmeny v oblasti zdravotného poistenia,   ktoré si vyžaduje reforma zdravotníctva spočívajúca na rovností šancí a akceptovaní pravidiel trhu.

Súčasná   právna   forma   zdravotných   poisťovní   ako   verejnoprávnych   inštitúcií   je prekonaná,   prax   potvrdila,   že   zdravotné   poisťovne   ako   verejnoprávne   inštitúcie   nie   sú a nemôžu byť optimálnym účastníkom trhu v oblasti zdravotného poistenia.

Navrhovanou   právnou   úpravou   sa   vytvárajú   podmienky   na   riadne   fungovanie verejného   zdravotného   poistenia,   podmienky   na   zníženie   enormne   vysokých   nákladov vynakladaných na zdravotnú starostlivosť a nákladov na prevádzku zdravotných poisťovní. Zdravotné poisťovne ako podnikateľské subjekty v trhovom prostredí budú motivované na znižovaní týchto nákladov možnosťou vytvárania zisku, ktorý bude závisieť od znižovania nákladov   pri   „nákupe“   zdravotnej   starostlivosti   a služieb   súvisiacich   s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a na znižovaní nákladov na prevádzku zdravotných poisťovní na strane druhej. Základnými nástrojmi znižovania nákladov a hospodárnejšieho nakladania s prostriedkami verejného zdravotného poistenia sú regulované trhové prostredie a zdravá konkurencia   predovšetkým   medzi   zdravotnými   poisťovňami,   ktoré   budú   mať   záujem nakupovať od poskytovateľov zdravotnej starostlivosti a poskytovateľov služieb súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti kvalitnú zdravotnú starostlivosť a kvalitné služby za   cenu,   ktorá   je   konkurenčná.   Dôsledkom   zavedenia   trhových   mechanizmov   do   sféry zdravotného poistenia a do oblasti poskytovania zdravotnej starostlivosti a služieb, bude redukcia týchto subjektov na tie, ktoré dokážu obstáť na trhu.

Zdravotné   poisťovne   budú   vykonávať   verejné   zdravotné   poistenie   za   podmienok ustanovených   zákonom.   Základnou   podmienkou   je   získanie   povolenia   na   vykonávanie verejného   zdravotného   poistenia,   ktorého   vydanie   je   podmienené   splnením   taxatívne ustanovených podmienok. Vykonávanie verejného zdravotného poistenia je upravené najmä z hľadiska ochrany verejného záujmu; podmienky na vykonávanie verejného zdravotného poistenia   a povinnosti   zdravotných   poisťovní   sú   koncipované   tak,   aby   bol   chránený poistenec   –   jeho   právo   na   zdravotnú   starostlivosť   garantované   Ústavou   Slovenskej republiky.».

Zaradenie „čakacích lehôt“ do zákona, ktoré namietali navrhovatelia ako nesúladné s čl.   40   ústavy   (čl.   I   §   6   ods.   2   zákona   č.   581/2004   Z.   z.),   sa   v dôvodovej   správe neodôvodňuje.   Vo vzťahu   k namietanému   vzniku   neodôvodneného   zisku   zdravotných poisťovní na úkor zdravotnej starostlivosti poskytovanej na základe zdravotného poistenia sa   v dôvodovej   správe k § 6 uvádza, že „reguluje tvorbu zisku tak,   aby nedochádzalo k nadmernému   hromadeniu   zisku,   keď   poisťovňa   má   poistencov   na   čakacom   zozname. V prípade, ak dosahuje poisťovňa zisk a má zároveň čakateľov na zozname, tak musí časť zisku, avšak najviac 50 % tohto zisku použiť na zníženie počtu poistencov na čakacom zozname.“.

V diskusii,   ktorá   odznela   v pléne   národnej   rady   k návrhu   vládneho   zákona,   za relevantnú   možno   v súvislosti   s posudzovanou   zmenou   právneho   postavenia   (právnej formy)   zdravotných   poisťovní   uviesť   argumentáciu   navrhovateľa   k   odkazu   na   §   56 Obchodného   zákonníka   v poznámke   pod   čiarou,   podľa   ktorého   akciová   spoločnosť   sa nemusí zakladať len za účelom dosiahnutia zisku.

Podľa   §   56   ods.   1   Obchodného   zákonníka   Obchodná   spoločnosť   (ďalej   len „spoločnosť“) je právnickou osobou založenou za účelom podnikania. Spoločnosťami sú verejná obchodná spoločnosť, komoditná spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť. Spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť môžu byť založené aj za iným účelom, pokiaľ to osobitný zákon nezakazuje.

Navrhovatelia   argumentujú   aj   rozhodnutím   prezidenta,   ktorým   vrátil   schválený zákon   o zdravotných   poisťovniach,   dohľade   nad   zdravotnou   starostlivosťou   a o zmene a doplnení   niektorých   zákonov   podľa   čl.   102   ods.   1   písm.   o)   ústavy   národnej   rade   na opätovné preverenie ako celok.

V súvislosti s namietanou novou právnou formou zdravotných poisťovní prezident vo svojom rozhodnutí uviedol:

„... poistenec platí poistné na verejné zdravotné poistenie akciovým spoločnostiam, teda spoločnostiam súkromného práva.

Verejné zdravotné poistenie je charakterom povinné poistenie vo verejnom záujme. Preto je zároveň poistením solidárnym a neziskovým.

Podľa čl. 40 prvej vety Ústavy Slovenskej republiky má každý právo na ochranu zdravia. Na základe zdravotného poistenia majú občania právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon (čl. 40 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky).

Vzhľadom   na   podstatu   a   charakter   verejného   zdravotného   poistenia   a   na nevyhnutnosť zabezpečiť ústavné práva garantované v čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky je žiadúce zvážiť postavenie zdravotných poisťovní ako akciových spoločností a transformáciu existujúcich   zdravotných   poisťovní   na   akciové   spoločnosti,   najmä   transformáciu Všeobecnej zdravotnej poisťovne a Spoločnej zdravotnej poisťovne.“

Zavedeniu zoznamu poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti, ak zdravotná poisťovňa nie je schopná uhrádzať zdravotnú starostlivosť v čase jej splatnosti, prezident vytýkal, že schválený zákon neupravuje spôsob vytvárania poradia poistencov v zozname, pretože absentujú kritériá, resp. mechanizmus na zaraďovanie poistencov do zoznamu.

K vývoju zdravotného poistenia v Slovenskej republike po roku 1989 možno stručne uviesť nasledovné:

Transformácia   sociálneho   systému,   ktorá   začala   v roku   1990, obsahovala   aj transformáciu   zdravotníctva,   založila   v súlade   s listinou   a s   ústavou   nový   systém poskytovania zdravotnej starostlivosti, t. j. na základe platenia poistného prostredníctvom verejného zdravotného poistenia.

Prvým modelom zdravotného poistenia premietnutým do zákona Slovenskej národnej rady č. 9/1993 Z. z. o zdravotnom poistení o hospodárení s Fondom zdravotného poistenia v spojení   so   zákonom   Slovenskej   národnej   rady   č.   7/1993   Z.   z.   o zriadení   Národnej poisťovne a o financovaní zdravotného poistenia, nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia   bol   model   Národnej   poisťovne   konštituovanej   na   rovnocennom   tripartitnom princípe zástupcov poistencov, zástupcov zamestnávateľov a zástupcov štátu s charakterom verejnoprávnej inštitúcie sui generis a s garanciou štátu zaručujúcou platobnú schopnosť poisťovne a jej fondov.

Zákonom   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   273/1994   Z.   z.   o   zdravotnom poistení, financovaní zdravotného poistenia, o zriadení Všeobecnej zdravotnej poisťovne a o zriaďovaní rezortných, odvetvových, podnikových a občianskych zdravotných poisťovní v znení neskorších predpisov (v spojení s poskytovaním zdravotnej starostlivosti na základe zákona č. Národnej rady Slovenskej republiky č. 277/1994 Z. z. o zdravotnej starostlivosti v znení neskorších predpisov) bola zavedená pluralita zdravotných poisťovní, ktorým bola Národná   poisťovňa   zrušená   a bola   zriadená   Všeobecná   zdravotná   poisťovňa   s právnym postavením verejnoprávnej inštitúcie založenej tiež zatiaľ na tripartitnom, aj keď postupne na   modifikovanom   klasickom   princípe,   t.   j.   na   zastúpení   poistencov,   zamestnávateľov a štátu. Okrem toho zákon umožnil zriaďovať rezortné, odvetvové, podnikové a občianske poisťovne. Garancia štátu sa oslabila, prešla od garancie platobnej schopnosti Všeobecnej zdravotnej   poisťovne   v plnom   rozsahu   napokon   len   do   formy   poskytnutia   návratnej finančnej   výpomoci   do   100   %   jej   platobnej   neschopnosti.   Postupne   popri   Všeobecnej zdravotnej poisťovni sa zákonom konštituovali rezortné zdravotné poisťovne - Poisťovňa Ministerstva vnútra Slovenskej republiky (zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 276/1993 Z. z. o Poisťovni Ministerstva vnútra Slovenskej republiky a o financovaní zdravotného   poistenia   v znení   neskorších   predpisov),   Vojenská   zdravotná   poisťovňa (zákonom   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č. 92/1994   Z.   z.   o Vojenskej   zdravotnej poisťovni v znení neskorších predpisov) a Železničiarska zdravotná poisťovňa (zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 201/1994 Z. z. o zdravotnom poistení železničiarov a o   Železničiarskej   zdravotnej   poisťovni),   ktoré   boli   zriadené   tiež   ako   verejnoprávne inštitúcie a ktoré neskôr splynuli do Spoločnej zdravotnej poisťovne (zákonom Národnej rady   Slovenskej   republiky   č.   280/1997   Z.   z.   o Spoločnej   zdravotnej   poisťovni   v znení neskorších predpisov).

Zákon   č.   581/2004   Z.   z.,   ktorý   zaviedol   nové   právne   postavenie   zdravotných poisťovní (vrátane Všeobecnej zdravotnej poisťovne a Spoločnej zdravotnej poisťovne), ako akciových spoločností, ktorý spolu so zákonom č. 576/2004 Z. z. o zdravotnej starostlivosti a o službách   súvisiacich   s poskytovaním   zdravotnej   starostlivosti   a o zmene   a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších zákonov, so zákonom č. 577/2004 Z. z. o rozsahu zdravotnej   starostlivosti   uhrádzanej   na   základe   verejného   zdravotného   poistenia a o úhradách   za   služby   súvisiace   s poskytovaním   zdravotnej   starostlivosti   v znení neskorších   predpisov,   so   zákonom   č.   578/2004   Z.   z.   o poskytovateľoch   zdravotnej starostlivosti v znení neskorších predpisov a so zákonom č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene zákona o poisťovníctve v znení neskorších predpisov tvorí právny základ realizácie a rozsahu garancie základného práva upraveného v čl. 40 ústavy.

Právna úprava zdravotného poistenia je komplexom právnych noriem upravujúcich spoločenské   vzťahy   vznikajúce   v súvislosti   s poskytovaním   zdravotnej   starostlivosti   na základe   verejného   zdravotného   poistenia.   Rieši   vzťahy   pacient   –   lekár,   poistenec   – poisťovňa, poisťovňa – lekár, pričom každý z týchto vzťahov má vo svojom obsahu vecný, inštitucionálny a aj finančný (ekonomický) rozmer. Inštitucionálne riešenie je len jedným z niekoľkých   prvkov   odrážajúcich   „mnohorakosť“   obsahu   vzťahov   vznikajúcich   pri poskytovaní zdravotnej starostlivosti na základe verejného zdravotného poistenia.

III.

Analýza a závery

Hlavným   argumentom   navrhovateľa   na   vyslovenie   namietaného   nesúladu označených ustanovení zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy je skutočnosť, že s účinnosťou tohto zákona od 1. novembra 2004 bola ustanovená nová právna forma zdravotných   poisťovní   založených   na   účely   vykonávania   zdravotného   poistenia   v   § 56 ods. 1   Obchodného   zákonníka,   a to   akciová   spoločnosť,   na   ktorú   sa   vzťahuje   §   154 Obchodného zákonníka. Navrhovatelia sú toho názoru, že táto právna forma zdravotných poisťovní nekorešponduje s čl. 40 ústavy, pretože zdravotné poistenie, ktoré majú zdravotné poisťovne vykonávať (a   aj vykonávajú), má verejný charakter,   čím   sa   súkromnoprávna povaha zdravotných poisťovní dostáva do rozporu s obsahom a charakterom zdravotného poistenia, ktorý vykonávajú, navyše aj do rozporu s čl. 1 ods. 1 ústavy. Argumentujú tým, že   takýmto   inštitucionálnym   riešením   postavenia   zdravotných   poisťovní   národná   rada zasiahla v rozpore   s verejným záujmom do   organizácie   verejného zdravotného poistenia neprípustným spôsobom, pretože zdravotné poistenie včlenila do sféry hospodárskej súťaže. Navrhovatelia sa   pritom   odvolávajú aj na nález ústavného súdu   sp.   zn.   PL.   ÚS   13/97, v ktorom   ústavný   súd   uviedol:   „Hospodársku   súťaž   štát   chráni   len   tam   a dovtedy,   kde a dokiaľ   nevzniknú   dôvody   pre   obmedzenie   alebo   vylúčenie   hospodárskej   súťaže vo verejnom záujme. Zdravotné poistenie a dôchodkové poistenie patrí k tým spoločenským vzťahom, ktoré sú vo verejnom záujme vyňaté z hospodárskej súťaže“ (obdobne sp. zn. PL. ÚS 7/96).

V nadväznosti na novú právnu formu zdravotných poisťovní navrhovatelia namietali celý   transformačný   proces   doterajších   zdravotných   poisťovní   na   novú   právnu   formu akciovej spoločnosti (obsahový a časový plán ustanovený v § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. vrátane riešenia neukončených správnych konaní), ktorý začal účinnosťou zákona č. 581/2004 Z. z., t. j. od 1. novembra 2004, a mal byť skončený do 30. júna 2005. Osobitné argumenty nad rámec argumentov spojených s právnou formou zdravotnej   poisťovne   ako   akciovej   spoločnosti   však   v tejto   súvislosti   navrhovatelia neuviedli.

Tretím okruhom otázok boli otázky spojené s vytvorením zoznamu čakateľov v čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z., ktorý bol následne novelou, a to zákonom č. 353/2005 Z. z. modifikovaný, ktorý navrhovatelia napádali ako nesúladný s čl. 40 ústavy.

Vzhľadom   na   rozdielny   charakter   obsahu   napadnutých   ustanovení,   ústavný   súd posudzoval osobitne namietaný nesúlad právnej formy – akciovej spoločnosti (čl. I § 1 písm. e), § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“ a § 2 ods. 2 a 3 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 40 a čl. 1 ods. 1 ústavy, osobitne namietaný nesúlad súlad čl. I § 6 ods. 2 (zoznam poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti) s čl. 40 ústavy a osobitne aj namietaný nesúlad transformačných ustanovení § 68 až § 75, § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy.

Navrhovatelia sa obrátili na ústavný súd so svojím návrhom v čase, keď už nielenže začala transformácia zdravotných poisťovní na akciové spoločnosti, ale bezprostredne pred termínom skončenia tejto transformácie (do 30. júna 2005).

Na   verejnom   ústnom   pojednávaní,   ktoré   sa   uskutočnilo   30.   marca   2006,   právny zástupca   navrhovateľov   trval   na   návrhu   navrhovateľov   v nezmenenom   rozsahu   napriek tomu,   že   v tom   čase   už   bola   platná   a účinná   novela   napadnutého   §   6   ods.   2   zákona č. 581/2004 Z. z. vykonaná zákonom č. 353/2005 Z. z., na ktorú navrhovatelia nereagovali, rovnako ako nereagovali na novelizáciu § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. vykonanú zákonom č. 530/2007 Z. z., ktorá s účinnosťou od 1. januára 2008 zaviedla nové znenie napadnutého § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z.   z. a sprísnila hospodárenie zdravotných poisťovní s dôrazom na posilnenie a ochranu verejného charakteru zdravotného poistenia.

Ústavný súd nemohol pri svojom rozhodovaní opomenúť skutočnosť, že o súlade právneho   predpisu   podľa   čl. 125   ods.   1   ústavy   rozhoduje   v znení   platnom   v čase rozhodovania. V opačnom prípade konanie podľa § 41a ods. 4 zákona o ústavnom súde zastaví. Podľa § 40 zákona o ústavnom súde ak ústavný súd pri rozhodovaní podľa čl. 125 ústavy   zistí   nesúlad   preskúmavaného   právneho   predpisu   nižšej   právnej   sily   s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a pritom zistí nesúlad aj ďalších   právnych   predpisov   s predpismi   vyššej   právnej   sily   alebo   s medzinárodnou zmluvou, vydá nález o zistenom nesúlade aj týchto ďalších právnych predpisov.

A. K namietanému nesúladu čl. I § 1 písm. e), § 2 ods. 1 v časti „je akciová spoločnosť“ a § 2 ods. 2 a 3 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy

Navrhovatelia namietajú nesúlad právnej formy zdravotných poisťovní s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy.

Ústavný súd sa pri posúdení tohto namietaného nesúladu mal zaoberať otázkou, či nová právna forma (inštitucionálna stránka) zdravotných poisťovní a nová právna forma organizácie   vykonávania   verejného   zdravotného   poistenia   môže   byť   z tohto   dôvodu v nesúlade s čl. 40 a čl. 1 ods. 1 ústavy a či sú limity, v rámci ktorých je súkromnoprávny charakter   zdravotnej   poisťovne   pri   vykonávaní   verejného   zdravotného   poistenia   ešte ústavne akceptovateľný.

a)   Navrhovatelia   ako   „kľúčové“   ustanovenia   z hľadiska   charakteru   a postavenia zdravotných poisťovní vykonávajúcich verejné zdravotné poistenie namietajú nesúlad § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. v časti „je akciová spoločnosť“ s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy.

Napadnuté ustanovenie § 2 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z. bolo s účinnosťou od 1. januára 2008 nahradené novým znením na základe zákona č. 530/2007 Z. z. Vzhľadom na § 41a ods. 4 zákona o ústavnom súde je to dôvod na zastavenie konania o tejto časti návrhu navrhovateľov napriek tomu, že ide o takmer identické znenie ustanovení. Preto ústavný súd konanie o tejto časti návrhu navrhovateľov zastavil.

b) Navrhovatelia namietajú nesúlad čl. I § 1 písm. e) zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy. Ustanovenie § 1 písm. e) je súčasťou vymedzenia predmetu zákona č. 581/2004 Z. z. Vymedzenie predmetu zákona ako súčasť systematiky členenia zákona je podľa názoru ústavného súdu v súlade s legislatívnymi pravidlami tvorby zákona a ako také samo osebe nemôže byť v rozpore ani s čl. 1 ods. 1, ani s čl. 40 ústavy. Ústavný súd preto tejto časti návrhu navrhovateľov nevyhovel.

c) Navrhovatelia namietajú aj nesúlad čl. I § 2 ods. 2 a 3 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 a čl. 40 ústavy. Napadnutý § 2 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. je odkazovacou právnou normou na subsidiárne použitie Obchodného zákonníka, ak zákon č. 581/2004 Z. z. neustanovuje   inak.   Podľa   názoru   ústavného   súdu   ide   o štandardný   spôsob   využitia legislatívnej   techniky   pri   ustanovení   priority   aplikácie   právnych   predpisov,   a toto ustanovenie samo osebe nie je v nesúlade ani s čl. 1 ods. 1 a ani s čl. 40 ústavy. Rovnako nie je v nesúlade s čl. 1 ods. 1 a ani s čl. 40 ústavy § 2 ods. 3 zákona č. 581/2004 Z. z., keďže ide   o ustanovenie, ktoré   rieši formálne identifikačné znaky právnickej   osoby zdravotnej poisťovne odlišujúcej ju od ostatných právnických osôb. Vzhľadom na tieto skutočnosti ústavný súd ani tejto časti návrhu navrhovateľov nevyhovel.

B.   K namietanému   nesúladu   čl.   I   §   68   až   §   75,   §   78   až   §   82   a   §   84   zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 a čl. 40 ústavy

Navrhovatelia namietali nesúlad celej ôsmej časti zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 1 ods. 1 a čl. 40 ústavy, a to § 68 až § 75 zákona č. 581/2004 Z. z., ktoré ustanovovali podmienky, pravidlá a postup transformácie (doterajších) zdravotných poisťovní na akciové spoločnosti vrátane ich samotného založenia a vzniku. Spolu s prechodnými ustanoveniami § 78 až § 82 a § 84 zákona č. 581/2004 Z. z. tvoria súbor právnych noriem s časovo obmedzenou dobou uplatňovania (v zásade od 1. novembra 2004 až do 30. júna 2005), resp. do 30. septembra 2005, ktorých účel sa 30. septembra 2005 naplnil. Podľa názoru ústavného súdu napadnuté právne normy sa už zrealizovali a do budúcna nemožno predpokladať ich ďalšie   uplatňovanie.   Znamená   to,   že   v čase   rozhodovania   ústavného   súdu   o návrhu navrhovateľov sú napadnuté ustanovenia zákona č. 581/2004 Z. z. práve vzhľadom na svoju obmedzenú časovú pôsobnosť v praxi neaplikovateľné, t. j. predmet konania pred ústavným súdom zanikol, a preto ústavný súd v súlade so svojou doterajšou rozhodovacou činnosťou (PL. ÚS 26/06) a v súlade s § 41a ods. 4 zákona o ústavnom súde konanie o návrhu v tejto časti zastavil.

C. K namietanému nesúladu čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 40 ústavy

Navrhovatelia namietajú aj nesúlad čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. s čl. 40 ústavy, pričom za hlavný argument považujú zostavovanie zoznamu poistencov čakajúcich na poskytnutie zdravotnej starostlivosti, ak zdravotná poisťovňa nie je schopná uhrádzať zdravotnú   starostlivosť   v čase   jej   splatnosti.   Do   takéhoto   zoznamu   „čakajúcich   na poskytnutie zdravotnej starostlivosti“ sa môžu podľa navrhovateľa dostať aj poistenci, ktorí si riadne a včas uhradili poistné. Napriek „zmäkčeniu“ tohto tvrdého riešenia (zdravotné poisťovne nesmú zaradiť do zoznamu poistenca, ktorého zdravotný stav spĺňa kritéria na poskytnutie neodkladnej zdravotnej starostlivosti) sú navrhovatelia toho názoru, že riešenie ustanovené v čl. I § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z. je v rozpore s čl. 40 ústavy.

Na rozdiel od namietaného nesúladu čl. I § 2 ods. 1 až 3 zákona č. 581/2004 Z. z. v určenom rozsahu, kde predmetom posúdenia bolo posudzovanie ústavnosti/neústavnosti inštitucionálnej   (organizačnej)   stránky   zdravotného   poistenia,   v tejto   časti   návrhu   sa navrhovatelia dotkli samotného obsahu zdravotnej starostlivosti poskytovanej na základe verejného zdravotného poistenia, kde popri rozsahu zdravotnej starostlivosti (vymedzenej zákonom č. 577/2004 Z. z. v znení neskorších predpisov o rozsahu zdravotnej starostlivosti uhrádzanej na základe verejného zdravotného poistenia a o úhradách za služby súvisiace s poskytovaním   zdravotnej   starostlivosti   v znení   neskorších   predpisov)   sa   dotkli   takto vymedzenej   zdravotnej   starostlivosti   poskytovanej   na základe   zdravotného   poistenia   pri absencii platobnej schopnosti poisťovne uhrádzať zdravotnú starostlivosť poskytovanej na základe zdravotného poistenia. Limitom pre takéto obmedzenie bola pritom odkázanosť na poskytnutie neodkladnej zdravotnej starostlivosti, ktorej poskytnutie nemôže byť v takomto prípade   „odložené“   zaradením   do   zoznamu   čakateľov   na   poskytnutie   zdravotnej starostlivosti (čl. I § 6 ods. 3 zákona č. 581/2004 Z. z.) už aj z dôvodov charakteru tejto starostlivosti   definovanej   v čl.   I   §   2   ods.   3   zákona   č.   576/2004   Z.   z.   o zdravotnej starostlivosti,   službách   súvisiacich   s poskytovaním   zdravotnej   starostlivosti   a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

V súvislosti s posudzovaním tejto časti návrhu navrhovateľov ústavný súd uvádza, že prijatím zákona č. 353/2005 Z. z., ktorým sa v čl. I bode 6 novelizoval nielen napadnutý § 6 ods. 2 zákona č. 581/2004 Z. z., ale v nadväznosti na to nastali aj ďalšie zmeny v čl. I bode 7, v ktorom sa ďalej novelizoval § 6 zákona č. 581/2004 Z. z. tak, že sa vložili do § 6 nové znenia odsekov 3 až 9, a to s účinnosťou od 1. januára 2006. Preto ústavný súd aplikoval na túto časť návrhu navrhovateľov § 41a ods. 4 zákona o ústavnom súde (podľa ktorého ak preskúmavané predpisy stratia platnosť pred vyhlásením nálezu ústavného súdu, konanie sa zastaví) a v súlade s týmto ustanovením konanie o tejto časti návrhu zastavil.

V nadväznosti na uvedené ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výroku tohto rozhodnutia.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 2. júla 2008