znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 17/00-63

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Jána Mazáka a zo sudcov Juraja Babjaka, Eduarda Báránya, Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej,   Jána   Klučku,   Lajosa   Mészárosa,   Štefana   Ogurčáka   a Daniela   Švábyho v konaní   o návrhu   35   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky,   zastúpených advokátom JUDr. Jánom Drgoncom, DrSc., na vyslovenie nesúladu § 3 ods. 1 až 5 a § 4 zákona   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách a vyporiadaní   vlastníctva   k nim   s čl.   20   ods.   1   a 4   v spojení   s čl.   1   Ústavy   Slovenskej republiky,   s čl.   1   Dodatkového   protokolu   k Dohovoru   o ochrane   ľudských   práv a základných   slobôd,   § 2   ods.   2   a   §   7   ods.   1   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   s čl.   1   Ústavy Slovenskej republiky, § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 20 ods. 4 v spojení s čl. 1   Ústavy   Slovenskej   republiky,   ako   aj   s   čl.   1   Dodatkového   protokolu   k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v konaní o návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na vyslovenie nesúladu § 2 ods. 1, § 3 ods. 3 písm. a), § 7 ods. 1 až 3, § 8 ods. 4, § 9 ods. 3 prvej vety, ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b), ods. 4, § 11 ods. 3 až 8, § 13 ods.   4,   §   14   a   §   17   ods.   3   zákona   č. 64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim s čl. 12 ods. 1 prvou vetou, ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1 a 4 a s čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 30. mája 2001 takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 17 ods. 3 zákona č. 64/1997 Z. z. o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim   n i e   j e   v súlade s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky vo zvyšnej časti a celému návrhu poslancov Národnej rady Slovenskej republiky   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bolo 5. júna 2000 doručené   podanie   35   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „navrhovatelia“   alebo   „skupina   poslancov“),   zastúpených   advokátom   JUDr.   Jánom Drgoncom, DrSc., Bratislava, Sasinkova 12, označené ako „Návrh na začatie konania podľa čl. 125 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky“. Z jeho obsahu vyplynulo, že navrhovatelia v ňom   namietali   nesúlad   označených   ustanovení   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim (ďalej len „zákon č. 64/1997 Z. z.“ alebo „zákon o záhradkových osadách“) s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), ako aj čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dodatkový protokol k Dohovoru“). Keďže návrh navrhovateľov spĺňal všetky zákonom predpísané náležitosti podľa § 20 ods. 1 a § 37 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“), ústavný súd ho 4. júla 2000 prijal na ďalšie konanie pod sp. zn. PL. ÚS 17/00.

Ústavnému   súdu   bol   4.   júla   2000   doručený   návrh   generálneho   prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) takisto na začatie konania o súlade označených   ustanovení   zákona   o   záhradkových   osadách   s ústavou.   Keďže   návrh generálneho prokurátora spĺňal zákonom predpísané náležitosti podľa § 20 ods. 1 a § 37 ods. 2 zákona o ústavnom súde, ústavný súd ho 19. júla 2000 prijal na ďalšie konanie pod sp. zn. PL. ÚS 20/00.

Vzhľadom na to, že oba návrhy prijaté ústavným súdom na ďalšie konanie právne i skutkovo   súviseli,   ústavný   súd   8.   februára   2001   rozhodol   o ich   spojení   na   spoločné konanie pod sp. zn. PL. ÚS 17/00.

Keďže žiaden z účastníkov konania vo veci sp. zn. PL. ÚS 17/00 netrval na ústnom pojednávaní, ústavný súd o ich návrhoch rozhodol na neverejnom zasadnutí pléna 30. mája 2001.

Skupina poslancov vo svojom návrhu uviedla: «Národná rada Slovenskej republiky prijala   7.   februára   1997   zákon   č.   64/1997   Z. z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim. Zákon bol vyhlásený v čiastke 28 Zbierky   zákonov   Slovenskej   republiky,   ktorá   bola   uverejnená   11.   marca   1997.   Zákon nadobudol účinnosť 15. dňom po jeho vyhlásení.

Zákon   je   usporiadaný   do   troch   článkov.   Druhým   článkom   sa   novelizoval   zákon č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov tak, že sa z neho vypustil odsek 3 v § 22. Tretím článkom sa určila účinnosť zákona. Ťažisko právnej úpravy zákona je v článku 1. Tento sa ďalej člení na tri časti. V prvej je vymedzený predmet zákona a základné pojmy. Druhá časť je pomenovaná Užívanie pozemkov v zriadených záhradkových osadách. Tretia časť upravuje konanie podľa zákona.

Z hľadiska   namietnutého   nesúladu   zákona   s niektorými   ustanoveniami   Ústavy Slovenskej republiky je významná úprava druhej a tretej časti čl. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. Ustanovenia zákona č. 64/1997 Z. z., ktoré podľa názoru navrhovateľov sú významné z hľadiska   uplatnených   námietok   nesúladu   s Ústavou   Slovenskej   republiky a Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd Podľa § 1 ods. 1:

„Tento zákon upravuje a) užívanie pozemkov v zriadených záhradkových osadách na základe nájomného vzťahu zriadeného týmto zákonom, b) postup   okresných   úradov,   vlastníkov   pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách (ďalej   len   „vlastníci“),   nájomcov   a užívateľov   pozemkov   v zriadených   záhradkových osadách a Slovenského pozemkového fondu v konaní   o pozemkových úpravách podľa osobitného   predpisu   (ďalej   len   „konanie“)   na   účely   vyporiadania   vlastníctva k pozemkom v zriadených záhradkových osadách.“ Podľa § 1 ods. 2:

„Tento zákon sa nevzťahuje na vyporiadanie vlastníctva k pozemkom v zriadených záhradkových osadách, ak k nim bolo zriadené právo osobného užívania.“ Podľa § 3:

„(1)   Ak   medzi   vlastníkom   a užívateľom   nebola   uzavretá   nájomná   zmluva   podľa osobitného   predpisu,   vznikne   medzi   nimi   dňom   nadobudnutia   účinnosti   tohto   zákona nájomný vzťah.

(2)   Nájomný   vzťah   podľa   odseku   1   môže   vypovedať   vlastník   pozemku,   ktorého výmera   a prislúchajúci   podiel   z výmery   spoločných   pozemkov   tvorí   viac   ako   polovicu pozemku užívaného užívateľom, ak užívateľ a) neužíva pozemok so starostlivosťou riadneho hospodára, b) zriadil na pozemku stavbu bez stavebného povolenia alebo ohlásenia, c) uzavrel   bez   súhlasu   vlastníka   pozemku   alebo   záhradkárskej   organizácie   k pozemku podnájomnú zmluvu alebo ho bez ich súhlasu iným spôsobom zveril tretej osobe, d) nezaplatil napriek písomnému upozorneniu splatné nájomné za bežný rok do 30. augusta nasledujúceho roku.

(3)   Ak   vlastník   vypovie   nájomný   vzťah   podľa   odseku   1,   je   povinný   užívateľovi poskytnúť náhradu

a) za stavby a trvalé porasty vo výške dojednanej medzi vlastníkom a užívateľom, najmenej však vo výške určenej podľa osobitného predpisu, b) za podiel na zariadeniach vybudovaných na spoločných pozemkoch.

(4) Podiel podľa odseku 3 písm. b) sa určí z ceny spoločných zariadení zistenej podľa osobitného predpisu pomerom výmery pozemku užívateľa k výmere pozemkov užívaných ostatnými užívateľmi.

(5) Nájomný vzťah podľa odseku 1 možno vypovedať len do začatia konania podľa § 7, a to k 1. októbru bežného roku. Výpovedná lehota je jeden rok, pričom sa nemôže skončiť   pred   dňom,   v ktorom   by   užívateľovi   zanikol   nájom   podľa   §   22   ods.   3   zákona č. 229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému   poľnohospodárskemu majetku, alebo pred poskytnutím náhrady podľa odseku 3 a 4.“ Podľa § 4:

„(1) Výška ročného nájomného za užívanie pozemkov na základe nájomného vzťahu podľa § 3 je 10 % z ceny pozemkov zistenej podľa osobitného predpisu, najmenej však 0,30 Sk za m2.

(2) Nájomné podľa odseku 1 je splatné do 1. apríla nasledujúceho roku.“ Podľa § 7:

„(1) Konanie sa začína na návrh nadpolovičnej väčšiny užívateľov, ktorí užívajú nadpolovičnú výmeru plochy a prislúchajúci podiel z výmery spoločných pozemkov a ktorí preukázali, že vlastníci odmietli k týmto pozemkom uzavrieť kúpnu zmluvu s návrhom ceny najmenej vo výške náhrady uvedenej v § 11 alebo že vlastníci sa k návrhu kúpnej zmluvy nevyjadrili.“

„(5)   Po   začatí   konania   okresný   úrad   vyzve   Slovenský   pozemkový   fond,   aby v primeranej   lehote,   ktorú   mu   zároveň   určí,   navrhol   náhradné   pozemky.   Slovenský pozemkový fond pri výbere náhradných pozemkov prihliada na potreby prevodu pozemkov ako náhrad podľa osobitného predpisu.“ Podľa § 11:

„(1)   Po   schválení   úvodných   podkladov   okresný   úrad   vypočíta   výšku   náhrady   za pozemky v zriadenej záhradkovej osade v peniazoch.

(2) Pri výpočte výšky náhrady podľa odseku 1 okresný úrad vychádza z bonity pôdy a kultúry pozemku v čase vzniku práva užívania.

(3) Ak je výška náhrady vypočítaná podľa odseku 2 nižšia ako 3 Sk, platí, že táto výška je 3 Sk za m2.

(4)   Ak   nie   je   bonita   pôdy   alebo   kultúra   pozemku   v čase   vzniku   práva   užívania určená, určí ju okresný úrad.

(5) Výška náhrady vypočítaná podľa odseku 2 alebo 3 sa zvýši o a) 300 %, ak ide o pozemok v hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislava, b) 150 %, ak ide o pozemok v mestách, ktoré sú sídlami krajského úradu alebo ktoré sú kúpeľnými mestami, c) 100 %, ak ide o pozemok v mestách, ktoré sú sídlami okresného úradu, d) 30 %, ak ide o pozemok v iných obciach s počtom obyvateľov nad 15 000.

(6) Výška náhrady vypočítaná podľa odseku 2 alebo 3 sa ďalej zvýši o a) 100 %, ak ide o pozemok v zastavanom území obce, b) 100 %, ak ide o pozemok v rekreačnej zóne sídelného útvaru.

(7) Výška náhrady vypočítaná podľa odsekov 5 a 6 sa zníži o a) 20 %, ak je na pozemku zákaz výstavby záhradkových chát, b) 10 %, ak sa pozemok nachádza pri priemyselnom areáli, ktorý negatívne ovplyvňuje životné prostredie.

(8) Ak je výška náhrady určená podľa odsekov 2 až 7 nižšia ako 3 Sk za m2, platí, že táto náhrada je 3 Sk za m2.“...

Ustanovenia   §   3,   4,   7   ods.   1   a 11   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim nie sú podľa nášho názoru   v súlade   s Ústavou SR.   Preto   podľa   čl.   125 písm.   a)   v spojení   s čl.   130 ods.   1 písm. a) ústavy podávame návrh na konanie pred Ústavným súdom SR. Navrhujeme, aby ústavný súd prijal náš návrh na ďalšie konanie a v tomto konaní vyniesol takýto nález:

1. Ustanovenia § 3 odsek 1 až 5 a § 4 zákona č. 64/1997 Z. z. o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim nie sú v súlade s čl. 20 ods. 1 a ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

2. Ustanovenie § 2 ods. 2 a § 7 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim nie je v súlade s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

3. Ustanovenia § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona č. 64/1997 Z. z. o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim nie sú v súlade s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.»

Svoj návrh skupina poslancov odôvodnila nasledovne: «1. Aplikovateľnosť čl. 20 ods. 1 a ods. 4 Ústavy SR

Podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy SR: „Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje.“

Podľa právneho názoru Ústavného súdu SR: „Majetok, ktorý je predmetom ochrany zaručenej   podľa   čl.   20   ústavy,   zahŕňa   nielen   veci,   ale   aj   iné   majetkové   hodnoty.“ (II. ÚS 19/97.   Zbierka   nálezov   a uznesení   Ústavného   súdu   Slovenskej   republiky   1997, s. 130)

Predmetom sporu je právna úprava vlastníckych a nájomných vzťahov k pôde, teda k nehnuteľnosti. Predmet sporu bez pochybností patrí medzi tie objekty, ktorých ochrana sa priznáva podľa článku 20 Ústavy SR.

Predkladatelia   zastávajú   názor,   že   Národná   rada   Slovenskej   republiky   tým,   že prijala zákon č. 64/1997 Z. z. nerešpektovala účel a obsah úpravy čl. 20 Ústavy SR. Z druhej vety čl. 20 ods. 1 „vlastnícke právo... má rovnaký zákonný obsah“ nemožno odvodiť   súlad   ustanovení   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   odôvodnený   tým,   že   ide   o zásah   do vlastníctva konformný s čl. 20, lebo ide o zásah vykonaný prostredníctvom zákona. Odkaz na úpravu v zákone nemožno absolutizovať v tom význame, že ak obmedzenie práva určuje právny   predpis   so   silou   zákona,   potom   je   vylúčené,   aby   obmedzenie   bolo   v nesúlade s Ústavou SR.

2. Aplikovateľnosť Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd v súvislosti s citovanými ustanoveniami zákona č. 64/1997 Z. z.

Podľa   čl.   1   Dodatkového   protokolu   k Dohovoru   o ochrane   ľudských   práv a základných slobôd: „Každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok.   Nikoho   nemožno   zbaviť   jeho   majetku   s výnimkou   verejného   záujmu   a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.

Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.“

Európsky súd pre ľudské práva pri uplatnení citovaného ustanovenia vytvoril rad pravidiel, ktoré sú podstatné pre ochranu vlastníctva podľa prameňov práva Rady Európy. Vlastnícke právo zaručené čl. 1 Protokolu č. 1 nezahŕňa právo nadobudnúť majetok (Marckx case, A31; Van der Mussele case A70).

Predmetom ochrany podľa čl. 1 Protokolu č. 1 nie je akýkoľvek majetok. Pojem „majetok“ zahŕňa buď „majetky existujúce“ (Van der Mussele v. Belgium, A70) alebo majetkové   hodnoty   vrátane pohľadávok,   o ktorých sťažovateľ   môže   tvrdiť,   že má   aspoň „legitímnu nádej“ na ich zhmotnenie (Pine Valley Developments Ltd. and others v. Ireland, A222).   Európsky   súd   vyslovil,   že   „pojem   „vlastníctvo“   (possesions)   (biens)   v čl.   1 Protokolu č. 1 má autonómny význam, ktorý rozhodne nie je obmedzený na vlastníctvo hmotných tovarov; niektoré ďalšie práva a záujmy vytvárajúce majetkový prospech tiež možno   pokladať   za   „majetkové   práva“,   a preto   za   „vlastníctvo“   v zmysle   tohto ustanovenia“ (Case of Gasus Dosier- Und Fordertechnik GmbH v. The Netherlands, A306- B, § 53). Naopak, za „majetok“ sa podľa čl. 1 Protokolu č. 1 nepokladá nádej na uznanie bývalého vlastníckeho práva, ktorého výkon už dlho nie je efektívny (rozhodnutia EKĽP č. 7655-7657/76, D. R. č. 12, s. 111).

„Odňatie vlastníctva alebo iného reálneho práva je v zásade jednorazovým aktom a nevytvára   pokračujúcu   situáciu   „absencie   práva““   (L.   a A.   Brežný   proti   Slovenskej republike. „Predmet začatého konania (reštitučného konania) sa nedotýka „existujúcich majetkov“ reštituentov, ktorí fakticky neboli a ani nie sú (až do vydania právoplatného rozhodnutia)   v pozícii   vlastníkov,   ale   v pozícii   „obyčajných   žiadateľov“   žiadajúcich (domáhajúcich sa) vydania ich „bývalého vlastníctva““ (L. a A. Brežný proti Slovenskej republike).

Po   nadobudnutí   vlastníckeho   práva   v rozsahu   objektov   chránených   ako   predmet vlastníctva podľa čl. 1 Protokolu č. 1 sa vlastníkovi zaručuje nedotknuteľnosť jeho majetku za podmienok špecifikovaných v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva.

Porušenie čl. 1 Protokolu č. 1 nemusí nastať iba odňatím majetku. Aj obmedzovanie vlastníka, ktoré má určitú kvalitu, môže znamenať nelegitímny zásah.

„Obmedzenie sťažovateľovho práva zrušiť nájomnú zmluvu (tenant´s lease) zakladá kontrolu užívania majetku v zmysle odseku 2 článku 1 Protokolu č. 1“ (Case of Velosa Barreto v. Portugal, A334, § 35).

Vyvlastnením   môže   byť   aj   pozbavenie   dispozičného   práva   s majetkom   (Case   of Melacher and others, A169, § 44).

V čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd sa výslovne uvádza pojem „zbaviť majetku“. Európsky súd pre ľudské práva toto ustanovenie interpretoval extenzívne tak, aby sa ochrana podľa čl. 1 Protokolu č. 1 vzťahovala nielen na vyvlastnenie majetku, ale aj na obmedzenie vlastníckych práv. V okolnostiach prípadu ide o zásah, ktorý svojou povahou zodpovedá zásahu do vlastníctva, ktorý je súčasťou ochrany priznanej čl. 1 Protokolu č. 1 Dohovoru k ochrane ľudských práv a základných slobôd. Predmet sporu patrí medzi objekty, ktoré sa chránia podľa čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

3. Námietka porušenia čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

Účel úpravy ustanovenej v prvých dvoch vetách čl. 20 ods. 1 je dvojaký. Ústava v ňom vymedzuje základ vzťahu medzi vlastníkom a nevlastníkmi. Subjektom, ktorému sa priznáva ochrana podľa čl. 20 ods. 1 ústavy je vlastník. Ochrana, ktorá sa vlastníkovi zaručuje, smeruje voči každej inej osobe. Článkom 20 ods. 1 sa teda chráni vlastník pred ľubovoľným   nevlastníkom.   Ústava   v čl.   20   ods.   1   zároveň   upravuje   základ   vzájomných vzťahov medzi vlastníkmi. Každý, kto vlastní majetok, má citovaným ustanovením zaručené, že   jeho   vlastníctvo   bude   mať   rovnakú   ochranu   ako   vlastníctvo   iných   vlastníkov porovnateľnej veci (predmetu vlastníctva).

Zákon č. 307/1992 Zb. o ochrane poľnohospodárskeho pôdneho fondu vymedzuje poľnohospodársky pôdny fond. Podľa § 2 ods. 1: „Poľnohospodársky pôdny fond tvoria poľnohospodárske   pozemky,   ktoré   sú   ako   poľnohospodárska   pôda   využívané   na poľnohospodársku   výrobu   a ktoré   sú   v katastri   nehnuteľností   členené   na   ornú   pôdu, chmeľnice, vinice, záhrady, ovocné sady a trvalé trávne porasty; tvoria ho aj iné pozemky, ktoré sú poľnohospodársky využívané. Do poľnohospodárskeho pôdneho fondu patria aj pozemky,   ktoré   síce   neslúžia   bezprostredne   poľnohospodárskej   výrobe,   ale   sú   pre   ňu nepostrádateľné; ustanovenia osobitných predpisov zostávajú nedotknuté.“ Odkaz, ktorý na vetu za poslednou bodkočiarkou nadväzuje,   uvádza ako príklad zákon   č.   138/1973 Zb. o vodách   a vyhlášku   Ministerstva   kultúry   SSR   č.   149/1980   Zb.,   ktorou   sa   ustanovujú podrobnosti o ochrane stromov rastúcich mimo lesa, o postupe pri výnimočnom povoľovaní ich výrubu a o spôsobe využitia drevnej hmoty z týchto lesov. Záhrady, ovocné sady, trvalé trávne porasty sú zákonom výslovne použité pojmy, ktorých prostredníctvom sa v zákone definuje   poľnohospodásky   pôdny   fond.   Spôsoby   určenia   a využitia   pôdy   v záhradách, ovocných sadoch a na trvalých trávnych porastoch sú typické spôsoby nakladania s pôdou v záhradkových osadách. Z formulácie zákona, ani z charakteru odkazu pod čiarou k § 2 ods. 1 zákona č. 307/1992 Zb. nemožno odvodiť, že pôda určená na záhradkarske účely nie je súčasťou poľnohospodárskeho pôdneho fondu.

Zákonom č. 64/1997 Z. z. sa k tej časti poľnohospodárskeho pôdneho fondu, ktorá slúži na uspokojenie potrieb nájomcov a užívateľov pôdy v záhradkových osadách vytvoril osobitný   právny   režim   vzťahov   medzi   vlastníkmi   pôdy   a jej   nájomcami   a užívateľmi. Rozdielny právny režim nakladania s pôdou vyčlenenou pre záhradkarske kolónie a pre inú poľnohospodársku   pôdu   nie   je   daný   povahou   predmetu   vlastníctva.   Zákon   ustanovil osobitný právny režim nakladania s pôdou určenou na užívanie v záhradkových osadách podľa subjektov, ktoré túto pôdu užívajú. Užívateľmi sú záhradkari, kvôli ktorým sa vytvoril iný právny režim ochrany pôdy určenej na užívanie v záhradkových osadách.

Tento režim je alternatívny. Podľa prvej alternatívy sa zákonom vytvára nájomný vzťah medzi vlastníkom pôdy a užívateľom pôdy. Vlastník pôdy nemá možnosť voľby, či svoju pôdu prenajme užívateľovi alebo ju využije inak. Vlastník nemá dokonca ani možnosť sám hospodáriť na svojom pozemku, ak sa pôda nachádza na území záhradkovej kolónie. Právne postavenie vlastníka je zo zákona obmedzené nielen v období vzniku nájomného vzťahu.   Iba   časť   vlastníkov   má   priznané   právo   vypovedať   nájomný   vzťah   založený ustanovením § 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. Právo vypovedať nájomný vzťah sa zákonom priznalo len tým vlastníkom, ktorý vlastnia pozemky, ktorých výmera a prislúchajúci podiel z výmery   spoločných   pozemkov   tvorí   viac   ako   polovicu   pozemku   užívaného   užívateľom. V takto vymedzenej skupine vlastníkov, ktorí majú právo vypovedať nájomný vzťah založený ex   lege,   platia   ďalšie   obmedzenia   vlastníkovho   práva   zrušiť   nájomný   vzťah.   Právo vypovedať nájomný vzťah môže vlastník uplatniť iba v prípadoch, ktoré taxatívne určuje § 3 ods. 2 zákona. Vlastník môže svoje právo uplatniť výlučne v lehote ustanovenej § 3 ods. 5 zákona.   Ak   vlastník   svoje   právo   vypovedať   nájomný   vzťah   uplatní,   zákon   mu   ukladá povinnosť poskytnúť užívateľovi náhradu podľa § 3 ods. 3 a § 3 ods. 4. Zákon ďalej určuje výšku ročného nájomného za užívanie pozemkov (§ 4). Aj všetky tieto ustanovenia slúžia na ochranu užívateľa pôdy pred jej vlastníkom.

Ako   druhú   alternatívu   vyporiadania   vlastníctva   k pozemkom   v zriadených záhradkových kolóniách zákon ustanovil poskytnutie náhradnej pôdy tým vlastníkom, ktorí odmietli   uzavrieť   kúpnu zmluvu o predaji   svojich   pozemkov užívaných   nájomcom   alebo užívateľom. Právo podať návrh na začatie konania o poskytnutí náhradného pozemku sa začína na návrh kvalifikovanej skupiny užívateľov (§ 7 ods. 1). Zákon ustanovuje v § 18 ods. 5, že náklady na obstaranie geometrického plánu podľa § 8 ods. 1 hradia užívatelia. Úprava § 7 ods. 1 a § 18 ods. 5 zákona č. 64/1997 Z. z. dokazuje, že aj v alternatíve, pri ktorej sa vlastníkovi pôdy v zriadenej záhradkovej osade za jeho pôdu poskytne náhradný pozemok,   účelom   právnej   regulácie   je   prednostná   ochrana   práv   nájomcu   a užívateľa pozemku   voči   vlastníkovi   pozemku.   Zákonodarcov   zámer   chrániť   užívateľov   pozemkov dokazuje   aj   formulácia   §   11   ods.   7   písm.   a),   v ktorej   sa   ustanovuje   zníženie   náhrady poskytnutej   vlastníkovi   pozemku   o 20   %   z dôvodu,   že   na   pozemku   je   zákaz   výstavby záhradkových chát.

Zákon   neposkytuje   majiteľom   pôdy   nachádzajúcej   sa   v zriadených   záhradkových osadách rovnakú ochranu ako majiteľom ostatnej poľnospodárskej pôdy. Úprava určená zákonom nesleduje účel chrániť vlastníkov, ktorým sa priznáva ochrana podľa čl. 20 ods. 1. Účelom úpravy podľa § 3 ods. 1 až 5, § 4 ods. 1 a 2 a § 7 zákona č. 64/1997 Z. z. je ochrana záhradkarov. Zákon ustanovil obmedzenia vlastníkov v záujme ochrany osôb, ktorým ústava nepriznáva rovnako intenzívnu ochranu. Znevýhodnenie skupiny vlastníkov voči skupine nevlastníkov, ktorí majú oprávnenie užívať majetok odvodené od práva vlastníkov, nemá povahu úpravy rešpektujúcej podmienky čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Článkom 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd sa   zaručuje   ochrana   každej   fyzickej   alebo   právnickej   osoby,   ktorá   vlastní   majetok. Ustanovenia § 3 ods. 1 až 5, § 4 ods. 1 a 2, ako aj § 7 zákona č. 64/1997 Z. z. poskytujú výhodnejšie právne postavenie nevlastníkom vo vzťahu k vlastníkom. Preto nie sú v súlade ani s článkom 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. 4. Námietka porušenia čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

Ústava   SR   v článku   20   ods.   4   uvádza:   „Vyvlastnenie   alebo   nútené   obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.“

Vyvlastnenie   je   odňatím   majetku   vlastníkovi   proti   jeho   vôli.   Nútené   obmedzenie vlastníctva predstavuje menej závažný zásah do postavenia vlastníka. Vlastnícke práva nad vecou, ktorá je predmetom obmedzenia, sa zúžia, vlastník takej veci s ňou nemôže nakladať v predchádzajúcej   miere,   ale   neprestane   byť   vlastníkom   veci.   Nedôjde   k zmene   v osobe vlastníka.   Ústava   priznáva   ochranu   len   pred   núteným   obmedzením   vlastníka.   Nútené obmedzenie   vlastníckeho   práva   sa   spája   so   zásahom   do   vlastníckych   práv   proti   vôli vlastníka.

V okolnostiach prípadu zriedkavo ide o vyvlastnenie majiteľov pozemkov slúžiacich na užívanie v záhradkových osadách. Zákon č. 64/1997 Z. z. zakladá právny režim, ktorý vo väčšine prípadov predstavuje formu núteného obmedzenia vlastníckych práv majiteľov pôdy užívanej záhradkármi. Nútené obmedzenie sa realizuje buď vo forme nájomného vzťahu založeného zákonom,   alebo prostredníctvom povinnosti vlastníka strpieť nútenú výmenu svojho pozemku za iný pozemok. Iba následne, ak s takými riešeniami nesúhlasí, vznikne právny dôvod pre poskytnutie náhrady za pozemok v peniazoch.

Nielen vyvlastnenie, ale aj nútené obmedzenie vlastníckych práv je dovolené iba, ak sa uskutoční v súlade so štyrmi kumulatívne určenými podmienkami čl. 20 ods. 4 ústavy. Zásah do vlastníctva je možný iba v nevyhnutnej miere, ak je vo verejnom záujme, uskutoční sa na základe zákona a za primeranú náhradu. Ak sa jedna z týchto podmienok nesplní, zásah do vlastníctva nemožno označiť za také vyvlastnenie alebo obmedzenie vlastníckych práv, ktoré je v súlade s Ústavou SR.

„Všetky základné práva a slobody sa chránia len v takej miere a rozsahu, dokiaľ uplatnením jedného práva alebo slobody nedôjde k neprimeranému obmedzeniu, či dokonca popretiu   iného   práva   alebo   slobody.   Rovnováha   verejného   a súkromného   záujmu   je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia každého základného práva alebo slobody“ (PL. ÚS 7/96. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1997, s. 50). „Tento právny názor sa týka úpravy všetkých práv a slobôd zaručených podľa druhej hlavy ústavy“ (II. ÚS 28/96. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1997, s. 105 – 106).

„Pojem verejného záujmu je právne vymedziteľný len vo vzťahu ku konkrétnemu základnému právu alebo slobode. Ak účel zamýšľaný obmedzením práva vlastniť majetok nie je možné dosiahnuť prostriedkami, ktoré zasahujú miernejšie do ústavou chráneného vlastníckeho   práva,   a ak   verejný   záujem   je   nadradený   a objektivizovaný   voči   záujmom vlastníka,   podmienku   verejného   záujmu   možno   pokladať   za   splnenú“   (PL.   ÚS   33/95. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1995, s. 135).

Pretože   právne   relevantný   je   iba   verejný   záujem,   ktorý   je   v príčinnej   súvislosti s konkrétnym   spoločenským   vzťahom,   treba   identifikovať   verejný   záujem,   ktorý   je nadradený nad záujem vlastníka pozemku v zriadenej záhradkovej osade.

V dôvodovej   správe   k návrhu   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   sa   na   s.   6   uvádza: „Predkladateľ návrhu zákona si je plne vedomý toho, že tento návrh má veľmi významné ústavnoprávne prvky. Predovšetkým je zreteľná jeho veľmi tesná súvislosť s článkom 20 Ústavy Slovenskej republiky, pretože v dôsledku realizácie postupov uvedených v návrhu príde k odňatiu vlastníckeho práva k pozemkom v zriadených záhradkových osadách ich vlastníkom.   V dôsledku tejto skutočnosti   predložený návrh musí   rešpektovať,   že odňatie vlastníctva   môže   zákon   upraviť   len   pokiaľ   je   to   vo   verejnom   záujme   a za   primeranú náhradu.

Verejný záujem na vyporiadaní vlastníctva k pozemkom v zriadených záhradkových osadách,   teda   aj   na   vyvlastnení   časti   občanov   vidí   predkladateľ   v tom,   že   pozemkové vlastníctvo v Slovenskej republike nemožno úplne vyporiadať bez toho, že by sa usporiadalo i vlastníctvo   k pozemkom   v zriadených   záhradkových   osadách.   Verejný   záujem   odňatia vlastníckeho práva vlastníkom pozemkov v zriadených záhradkových osadách spočíva práve v záujme na úplnom usporiadaní pozemkového vlastníctva v Slovenskej republike. Väzbu medzi   týmito   dvomi   problémami   zvýraznila   už   Koncepcia   usporiadania   pozemkového vlastníctva   v SR,   ktorú   schválila   vláda   Slovenskej   republiky   uznesením   č. 869 z 23. novembra 1993.

Vyporiadanie vlastníctva pozemkov v zriadených záhradkových osadách aj za cenu odňatia vlastníckeho práva istej časti občanov je vo verejnom záujme i z dôvodu, že prispeje k posilneniu   právnej   istoty,   a to   nielen   záhradkárov   a užívateľov   ale   aj   samotných vlastníkov.“

Podmienka   „verejného   záujmu“   podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy   nie   je   formálna podmienka. To znamená, že nestačí uviesť ľubovoľný dôvod, ktorý sa pomenuje slovami „verejný záujem“, aby zákon bol v súlade s čl. 20 ods. 4 ústavy. Podmienka verejného záujmu musí mať obsah, ktorý slúži na dosiahnutie cieľa ustanoveného ústavou. Z dôvodov hodných osobitného zreteľa sa záujem verejnosti musí nadradiť nad záujem vlastníka, aby bolo možné prijať zákon „vo verejnom záujme“ zasahujúci do sféry chráneného záujmu vlastníka.

Citovaná argumentácia používa pojem „verejného záujmu“ zavádzajúco. Verejný záujem na úplnom usporiadaní pozemkového vlastníctva v Slovenskej republike tým, že sa vyporiada   vlastníctvo   k pozemkom   v zriadených   záhradkových   osadách   sa   rovnako   dal uspokojiť   prijatím   zákona   neobmedzujúceho   vlastníkov   pozemkov   v zriadených záhradkových osadách. Podobne právnu istotu do vzťahov medzi vlastníkmi a užívateľmi ich pozemkov bolo možné nastoliť aj úpravou právneho postavenia užívateľov pozemkov, a nie   obmedzením   vlastníkov.   Okrem   toho   požiadavka   verejného   záujmu   na   vytvorení právnej   istoty   pomocou   prijatia   právnej   úpravy   patrí   k podmienkam   implikovaným v právnosti štátu, ktorá je predmetom ochrany podľa čl. 1 ústavy. Nemožno ju stotožniť s podmienkou verejného záujmu podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, lebo táto podmienka sa vzťahuje výlučne na verejný záujem opodstatňujúci zásah do právneho postavenia vlastníka. V dôvodovej   správe   možno   identifikovať   ďalšiu   argumentáciu,   ktorá   má   povahu odôvodnenia verejného záujmu na prijatí právnej úpravy, ktorú ustanovil zákon č. 64/1997 Z. z. V nej sa okrem iného uvádza: „V procese socializácie poľnohospodárstva prešli do užívania poľnohospodárskych organizácií aj pozemky, ktoré sa považovali za tzv. nevhodné pre socialistickú poľnohospodársku veľkovýrobu.... Zabezpečenie využívania pozemkov tzv. nevhodných   pre   socialistickú   poľnohospodársku   veľkovýrobu   mohli   v odôvodnených prípadoch   zabezpečiť   rôznymi   formami,   napr.   svojimi   pracovníkmi,   prípadne   inými občanmi dohodu o prácach vykonaných mimo pracovného pomeru a pod., patronátnymi závodmi,   občanmi   v rámci   ich   dobrovoľných   iniciatív   a pomocou   spoločenských organizácií, nevylučovala sa ani forma dočasného užívania občanmi. Vzhľadom na to, že Slovenský zväz záhradkárov podľa stanov bol spoločenskou organizáciou, ktorej cieľom bolo   pomáhať   zabezpečovať   poľnohospodársku   výrobu   prostredníctvom   svojich   členov, nebolo   v rozpore   s vtedy   platnými   právnymi   predpismi,   keď   mu   poľnohospodárske organizácie prenechávali nevhodné pozemky.“ (s. 1 – 2)

Ďalej   sa   v tejto   argumentácii   uvádza:   „V   Slovenskej   republike   je   v rámci záhradkových osád využívaných 5 700 ha pôdy (0,22 % výmery poľnohospodárskej pôdy), ktorú obhospodaruje 100 000 záhradkárov v 987 záhradkových osadách. Takto využívaná pôda poskytuje čiastočné samozásobenie zeleninou a ovocím, ale tiež i relaxáciu prácou najmenej 700 tis. obyvateľov miest SR.“ (s. 2 – 3)

Ani   v tomto   prípade   nejde   o argumentáciu   uvádzajúcu   verejný   záujem   skutočne spĺňajúci obsahovú stránku podmienky „verejného záujmu“ podľa čl. 20 ods. 4 ústavy. Z hľadiska   využitia   pôdy   na   „čiastočné   samozásobenie“   ide   o účel,   ktorý   nezávisí   od subjektu práv k pozemkom v zriadených záhradkových osadách. Vlastník pozemku by ho mohol využiť na „čiastočné samozásobenie“ seba a spoluobčanov rovnako ako užívateľ pozemku.   Pokiaľ   ide   o ďalší   argument,   „prenechanie   pozemkov   nevhodných   na poľnohospodársku veľkovýrobu Slovenskému zväzu záhradkárov nebolo v rozpore s vtedy platnými   právnymi   predpismi“,   lebo   základným   účelom   právnej   úpravy   bolo   vytvoriť právny   režim   umožňujúci   využitie   pôdy   bez   súkromného   vlastníctva   k pozemku.   Úsilie o založenie a zachovanie socialistických vlastníckych vzťahov nie je súčasťou koncepcie vlastníctva v podobe, ktorej právnym základom je Ústava Slovenskej republiky. Za verejný záujem podľa čl. 20 ods. 4 nemožno pokladať ochranu osôb, ktoré nadobudli užívacie práva k majetku podľa právnych predpisov platných v československom socialistickom štáte, ak dôsledkom priznania ochrany je porušenie práv zaručených vlastníkovi Ústavou Slovenskej republiky.

V okolnostiach   prípadu   sa   záujem   záhradkarov   nadradil   nad   záujem   vlastníkov. Dôvod, kvôli ktorému sa to stalo, zákonodarca neobjektivizoval. Vo verejnom záujme nie je nadradiť záujem konkrétnej skupiny užívateľov pozemku nad záujem vlastníkov pozemku. Bez toho, aby zákonodarca identifikoval verejný záujem, ktorý je príčinou prijatia zákona obmedzujúceho právne postavenie vlastníka, zákonodarca prijal zákon, ktorý nie je v súlade s podmienkou určenou v čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, ani s podmienkou určenou Protokolom č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Aj pre uplatnenie tohto prameňa práva je totiž významné, či sa zásah do vlastníctva uskutočnil vo verejnom záujme. Európsky súd pre ľudské práva k tomu uviedol: „Súd súhlasí so sťažovateľom, že odňatie vlastníctva bez iného dôvodu, ako poskytnúť súkromný prospech súkromnej osobe nemôže   byť   vo   „verejnom   záujme“.   Napriek   tomu,   nútený   prechod   vlastníctva   z jednej osoby na inú môže, v závislosti od okolností, predstavovať legitímny prostriedok na podporu verejného záujmu.“ (Case of James and others, A98, § 40)

„Do   pojmu   „vo   verejnom   záujme“   v anglickej   formulácii   nemožno   zahrnúť   taký výklad, podľa ktorého odňatý majetok by mal byť odovzdaný do užívania verejnosťou alebo že   spoločnosť   ako   celok,   či   aspoň   jej   podstatná   časť,   by   mala   mať   priamy   prospech z odňatia. Odňatie majetku za účelom podpory politiky zameranej na zvýšenie sociálnej spravodlivosti   v spoločnosti   možno   označiť   za   také,   ktoré   je   „vo   verejnom   záujme“. Napríklad,   spravodlivosť   systému   právnej   úpravy   zmluvných   alebo   vlastníckych   práv súkromných strán je vecou verejného záujmu, a preto legislatívne prostriedky, ktoré majú slúžiť nastoleniu takej spravodlivosti sú spôsobilé na to, aby boli „vo verejnom záujme“ dokonca aj keď obsahujú nútený prevod vlastníctva z jedného jednotlivca na iného.“ (Case of   James   and   others,   §   41)   „Odňatie   vlastníctva   pri   sledovaní   legitímnej   sociálnej, hospodárskej alebo inej politiky môže byť „vo verejnom záujme“ dokonca aj vtedy, ak široká spoločnosť priamo nepoužíva alebo nemá priamy úžitok z odňatého majetku“ (Case of James and others, § 45).

O obmedzení vlastníka, ktoré sa zavedie formou zákonnej úpravy nájomného vzťahu Európsky súd pre ľudské práva uviedol: „Na to, aby sa splnili podmienky čl. 1 Protokolu č. 1   taký   zásah   musí   nastoliť   spravodlivú   rovnováhu   medzi   požiadavkou   všeobecného záujmu spoločnosti a požiadavkou ochrany základných práv jednotlivca“ (Case of Velosa Barreto v. Portugal, § 36).

Národná rada SR sa buď vôbec nezaoberala identifikáciou verejného záujmu, kvôli ktorému si postavenie nájomcov pôdy v zriadených záhradkových osadách zaslúži ochranu na úkor obmedzení vlastníkov pôdy v takých záhradkových osadách, alebo nevedela zistiť relevantný verejný záujem. Bez splnenia podmienky, aby prijatá úprava slúžila verejnému záujmu nemožno zákon označiť za zákon, ktorý je v súlade s čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Nesplnenie podmienky „verejného záujmu“ je dostatočným dôvodom na vyslovenie nesúladu zákona s čl. 20 ods. 4 a s čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Podmienka „verejného záujmu“ pritom nie je jedinou podmienkou zásahu do vlastníctva, ktorá zostala nesplnená pri prijímaní zákona č. 64/1997 Z. z. Ďalšou podmienkou čl. 20 ods. 4 Ústavy SR je podmienka „primeranej náhrady“ za zákonom určené, teda nútené, obmedzenie vlastníckeho práva.

„Vyvlastnenie, rovnako ako nútené obmedzenie vlastníckeho práva je podľa ústavy možné   iba   v nevyhnutnej   miere   a vo   verejnom   záujme,   a to   na   základe   zákona   a za primeranú   náhradu...   Ústavné   predpoklady   vyvlastnenia   nespočívajú   len   v povinnosti zákonom upraviť nevyhnutnú mieru a verejný záujem tohto zásahu do vlastníckeho práva, ale aj povinnosti poskytnúť zaň primeranú náhradu (čl. 20 ods. 4)“ (PL. ÚS 37/95. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1996, s. 164 – 165).

Ústava   jednoznačne   ustanovuje,   že   za   trvalé   odňatie   vlastníckeho   práva   k veci vyvlastnením treba poskytnúť vlastníkovi náhradu, ktorá má byť primeraná.

Jednou   z foriem   náhrady   pri   vyvlastnení   je   aj   peňažná   náhrada.   Pri   úvahách o primeranosti   náhrady,   ktorú   zrejme   vyjadruje   výška   peňažnej   náhrady,   treba   podľa názoru ústavného súdu zohľadniť základný predpoklad vyvlastnenia, ktorým je aj verejný záujem (v zákone vyjadrený účelom vyvlastnenia), a ktorý, ako je nesporné, prevláda nad súkromným záujmom vlastníka veci. Na druhej strane nemožno opomenúť ústavnú zásadu ochrany   vlastníctva,   ktorá   je   rovnaká   bez   ohľadu   na   subjekt   a predmet   vlastníctva. Kompenzácia   rovnováhy   medzi   záujmom   verejným   a zásahom   do   vlastníckeho   práva jednotlivca   je   zaručená   aj   poskytnutím   peňažnej   náhrady   v primeranej   výške.   V tomto prípade ide o náhradu za to, že vlastník je povinný strpieť tento legitímny spôsob prechodu vlastníckeho práva na iného vo verejnom záujme. Aj keď... na prvý pohľad by sa zdalo, že jediným spravodlivým riešením je možnosť zaobstarať si vec rovnakého (podobného) druhu, čo by v trhovom hospodárstve predpokladalo poskytnutie náhrady vo výške trhovej ceny veci, je zrejmé, že takúto náhradu neupravuje ani čl. 20 ods. 4 ústavy. Podľa citovaného ustanovenia ústavy má byť náhrada primeraná, teda nemusí byť poskytnutá v celom rozsahu trhovej ceny veci, ale má zásadne vyvážiť ujmu, ktorá odňatím veci vznikla.

Ústavný súd dospel k záveru, že ochrana vlastníckeho práva nezahrňuje aj právo na získanie   majetku,   preto   výška   náhrady   za   vyvlastnenie   majetku   môže   byť   aj   nižšia   ako trhová cena (hodnota) veci“ (PL. ÚS 37/95. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej   republiky   1996,   s.   165   –   166)...   „Výška   náhrady   by   však   mala   byť   určená v porovnaní s trhovou cenou veci tak, aby v každom čase zohľadňovala mieru zásahu do vlastníckeho práva, ktorú možno od vlastníka veci spravodlivo požadovať. Právna úprava by   mala   vyjadrovať   dynamiku   pohybu   cien   pozemkov   na   trhu   tak,   aby   náhrady   za vyvlastnenie boli v danom mieste a čase spravodlivé“ (Tamtiež, s. 167).

Citovaný právny názor možno zhrnúť tak, že „primeraná náhrada“ za vyvlastnený majetok nemusí byť poskytnutá v celom rozsahu trhovej ceny predmetu vyvlastnenia, ale nesmie úplne abstrahovať od trhovej ceny. Právna úprava ceny stelesňujúcej primeranú náhradu by mala poskytovať takú náhradu za vyvlastnený majetok, ktorá je spravodlivá v mieste a čase vyvlastnenia. Účelom poskytnutia „primeranej náhrady“ je vyváženie ujmy zapríčinenej zásahom štátu do vlastníckych práv.

Miera intenzity zásahu do vlastníckych práv je rozdielna v prípade odňatia majetku vyvlastnením a pri nútenom obmedzení vlastníckych práv. Za predpokladu, že uskutočnený zásah do vlastníckych práv sa týka tej istej alebo porovnateľnej veci, „primeraná náhrada“ za   vyvlastnenie   môže   byť   vyššia   ako   „primeraná   náhrada“   za   nútené   obmedzenie vlastníckych   práv.   V oboch   prípadoch,   pri   vyvlastnení   aj   pri   nútenom   obmedzení vlastníckych práv, však dôjde k zásahu, ktorý bude v súlade s ústavou len vtedy, ak sa splní účel poskytnutia „primeranej náhrady“.

Zákon č. 64/1997 Z. z. zdanlivo vytvára právny základ pre poskytnutie primeranej náhrady za pozemky v zriadených záhradkových osadách, keď v § 11 ods. 2 určuje: „Pri výpočte   výšky   náhrady   podľa   odseku   1   okresný   úrad   vychádza   z bonity   pôdy   a kultúry pozemku v čase práva užívania.“ Možno predpokladať, že tieto kritériá majú význam aj pre určenie trhovej ceny. Miesto, kde sa pozemok nachádza, možno zaradiť k ďalšiemu prvku dôležitému   pre   určenie   trhovej   ceny.   Ustanovenia   §   11   ods. 5   a 6   možno   označiť   za ustanovenia, ktoré dokazujú, že zákonodarca pri určovaní cenového rozpätia vzal do úvahy aj miesto, kde sa pozemok nachádza. Zákon však ustanovuje hornú hranicu výšky náhrady. Ak je výška náhrady určenej podľa § 11 odsek 2 až 7 nižšia ako 3 Sk za m2, potom platí zákonom určená cena 3 Sk za m2 (§ 11 ods. 8).

Cena poľnohospodárskej pôdy nie je jednotná na celom území Slovenskej republiky. Kolíše   v závislosti   od faktorov   typických   pre trhovú ekonomiku.   Cena ustanovená   § 11 zákona č. 64/1997 Z. z. však predstavuje nepatrný, často až zanedbateľný zlomok z obvyklej priemernej   ceny   pozemkov,   ktorá   sa   vypláca   na   území   Slovenskej   republiky.   Takto vymedzená cena abstrahuje od trhovej ceny. Zákonom určená cena neumožňuje vlastníkovi, aby za svoj pozemok získal náhradu, ktorá je spravodlivá v mieste a čase vykonania zásahu do jeho vlastníctva. Poskytnutá náhrada nie je vyvážením ujmy, ktorá nastáva v dôsledku uplatnenia zákona č. 64/1997 Z. z. Poskytnutím zákonom ustanovenej náhrady za pozemok v zriadenej záhradkovej osade sa nedosahuje účel „primeranej náhrady“. Náhrada, ktorá neumožní dosiahnuť účel primeranej náhrady, nie je primeraná náhrada.

Zákon   neberie   do   úvahy   právne   postavenie   ani   tej   skupiny   vlastníkov   pozemkov v zriadenej záhradkovej osade, ktorí sú s užívateľom v zákonom ustanovenom nájomnom vzťahu a za užívanie pozemkov na základe nájomného vzťahu poberajú nájomné podľa § 4. Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 317/1992 Zb. o dani z nehnuteľností v znení neskorších predpisov predmetom dane z pozemkov okrem iných pozemkov je aj orná pôda, chmeľnice, vinice, ovocné sady, trvalé trávne porasty a záhrady.

Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 317/1992 Zb. v znení neskorších predpisov: „Daňovníkom dane z pozemkov je vlastník pozemku alebo správca pozemku vo vlastníctve štátu, alebo správca pozemku vo vlastníctve obce (ďalej len „vlastník pozemku“). Pre daňovú povinnosť je rozhodujúce, kto je ako vlastník pozemku zapísaný v katastri nehnuteľností (ďalej len „kataster“). Ak vlastník pozemku prenechal pozemky podľa § § ods. 1 (správne mal byť uvedený § 2 ods. 1) do nájmu fyzickým alebo právnickým osobám, je daňovníkom nájomca, ak nájomný vzťah trvá alebo má trvať najmenej päť rokov a je evidovaný v katastri ako nájomca.“

Podľa § 4 ods. 3 zákona č. 317/1992 Zb. v znení neskorších predpisov: „Nárok na oslobodenie od dane z pozemkov nevzniká v príslušnom zdaňovacom období, v ktorom sa pozemok alebo jeho časť využíva na podnikateľskú činnosť, inú zárobkovú činnosť alebo ak sa pozemok alebo jeho časť prenajíma, a to aj len časť roka.“

Základ dane vymedzuje § 5 zákona č. 317/1992 Zb. Sadzbu dane určuje § 6 tohto zákona.

Právne postavenie vlastníka pozemkov v zriadenej záhradkovej osade vo vzájomnej súvislosti   všetkých   relevantných   noriem   zákona   č.   317/1992   Zb.   je   také,   že   zákon prinajmenšom nevylučuje vznik situácie, v ktorej vlastník pozemku v zriadenej záhradkovej osade bude mať povinnosť zaplatiť vyššiu daň z pozemku v zriadenej záhradkovej osade, než dostane od užívateľa svojej   pôdy ako   ročné   nájomné za užívanie pozemkov   podľa   §   4 zákona č. 64/1997 Z. z. Prax potvrdzuje, že v právnom postavení, ktoré zákon umožňuje, sa reálne ocitajú mnohí vlastníci pozemkov v zriadených záhradkových osadách.

Zásah do vlastníctva, ktorý sa uskutočňuje ustanovením nájomného vzťahu zo zákona (§ 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.) nemá povahu vyvlastnenia. Je núteným obmedzením vlastníckeho   práva.   Primeraná   náhrada,   ktorá   sa   poskytne   za   nútené   obmedzenie vlastníckeho   práva   nemusí   byť   zhodná   s   primeranou   náhradou,   ktorá   sa   poskytne   pri vyvlastnení. Účel primeranosti náhrady sa však nedosiahne priznaním náhrady, ktorá je nižšia ako daň, ktorú je vlastník povinný zaplatiť za predmet vlastníctva, voči ktorému štát zákonom zaviedol nútené obmedzenie práv vlastníka. Takáto náhrada sa priznáva podľa § 4 zákona   č.   64/1997   Z.   z.   tomu,   kto   poberá   ročné   nájomné   za   užívanie   tých   pozemkov v zriadených záhradkových osadách, v ktorých mu vznikol nájomný vzťah podľa § 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.

Podmienka   poskytnutia   „primeranej   náhrady“   za   odňatie   vlastníctva   alebo   jeho obmedzenie je aj súčasťou ochrany, ktorá sa priznáva podľa Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Európsky   súd   pre   ľudské   práva   to   uviedol   vo   viacerých   právnych   názoroch: „Odňatie vlastníctva vo verejnom záujme bez vyplatenia odškodného možno pokladať za ospravedlniteľné   len   vo   výnimočných   prípadoch“   (Case   of   James   and   others,   §   54). „Podmienky   odškodnenia   sú   podstatné   pre   úvahu,   či   namietnutá   úprava   rešpektuje spravodlivú rovnováhu medzi záujmami, ktoré sú v hre, a najmä či sťažovateľov nezaťažuje neprimerane veľkým bremenom (Sporrong and Lonnroth, A52, § 69 a 73) (Case of James and others, § 54) „Odňatie vlastníctva bez vyplatenia sumy, ktorá je v rozumnej relácii k hodnote obvykle zakladá disporoporčný zásah, ktorý nie je v súlade s čl. 1 Protokolu č. 1. Legitímne zámery „vo verejnom záujme“, ako opatrenia na hospodársku reformu alebo opatrenia navrhnuté na dosiahnutie väčšej sociálnej spravodlivosti si môžu vyžiadať nižšie odškodné, než v plnej trhovej hodnote.“ (Case of James and others, § 54) Nedodržaním podmienky poskytnutia „primeranej náhrady“, ktoré zákon č. 64/1997 Z. z. de facto vylúčil určením obmedzenia podľa § 11 ods. 8 nie je § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona č. 64/1997 Z. z. v súlade s čl. 1 Protokolu č. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. V súlade s čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd nie je ani § 4 zákona č. 64/1997 Z. z., lebo náhrada poskytnutá vlastníkovi pozemku podľa tohto ustanovenia nie je primeraná.

5. Namietnuté porušenie čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky

Národná rada SR pri prijímaní zákona č. 64/1997 Z. z. porušila článok 1 Ústavy SR, a to z troch dôvodov.

Konanie o vzťahoch, ktoré sú predmetom úpravy zákona č. 64/1997 Z. z. sa podľa § 7 ods. 1 začína na návrh „nadpolovičnej väčšiny užívateľov, ktorí užívajú nadpolovičnú výmeru plochy a prislúchajúci podiel z výmery spoločných pozemkov“. Zákon v § 2 ods. 2 určuje legálnu definíciu „užívateľa“, ktorým „sa rozumie člen záhradkárskej organizácie“. Takto definovaný subjekt nie je určený jednoznačne. Organizácie záhradkarov nie sú registrované   ako   občianske   združenia.   Registrovaný   je   iba   Slovenský   zväz   záhradkárov s interným   zoznamom   prírastkov   a   úbytkov   základných   organizácií.   V dôsledku   toho neexistuje istota ohľadne počtu osôb, ktoré sú členmi jednotlivých základných organizácií. Preto neexistuje ani istota ohľadne počtu osôb, ktoré podľa zákona sú základom pre určenie „nadpolovičnej   väčšiny   užívateľov“   ako   subjektu   oprávneného   podať   návrh   na   začatie konania podľa § 7 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. Ide o neistotu vecnej povahy, ktorú nemožno odstrániť pomocou výkladu práva ustanoveného v čl. 152 ods. 4 Ústavy SR. Ústavný súd SR vo svojej rozhodovacej činnosti vyslovil právny názor na to, ktoré ústavné normy sú relevantné pre úpravu procesu tvorby práva. Vo vzťahu k tvorbe zákonov Národnou radou SR uviedol: „Na proces tvorby ústavných zákonov a zákonov sa vzťahujú ustanovenia   ústavy   uvedené   v   čl.   84,   čl.   86   písm.   a),   c)   a   f),   čl.   87   v   spojení   s   tými ustanoveniami ústavy, ktoré zabezpečujú základné princípy zvrchovaného demokratického a právneho   štátu,   základné   práva   a   slobody   (Prvá   a   Druhá   hlava   ústavy),   princípy hospodárstva,   územnú   samosprávu,   postavenie   ústavných   orgánov,   ich   pôsobnosť a ustanovenia desiatej časti zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky“ (PL. ÚS 13/97).

K základným princípom zvrchovaného a právneho štátu patria princípy ustanovené v čl. 1 ústavy a ich obsahové prvky. Vo vzťahu k tvorbe práva Ústavný súd SR vyslovil právny   názor,   podľa   ktorého:   „Princíp   právneho   štátu   proklamovaný   v   čl.   1   Ústavy Slovenskej republiky je základným ústavnoprávnym princípom v Slovenskej republike. Ak právna norma obsiahnutá v ustanovení zákona nie je formulovaná jednoznačne a pre jej adresáta nie je dostatočne zrozumiteľná, pričom tento nedostatok nie je možné odstrániť ani výkladom   podľa   čl.   152   ods.   4   Ústavy   Slovenskej   republiky,   jej   obsah   nie   je   v   súlade s obsahom   princípu   právneho   štátu   vyjadreným   v   čl.   1   Ústavy   Slovenskej   republiky“ (PL. ÚS 19/98.   Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1998, s. 174).

Návrh   na   začatie   konania   o   poskytnutí   náhradného   pozemku   vlastníkovi   pôdy v zriadenej záhradkovej osade môže podať iba kvalifikovaný subjekt. Kvalifikácia žalobcu sa určuje počtom „nadpolovičná väčšina užívateľov“. Platný právny poriadok nevytvoril právne   záruky   presného   určenia   celku,   z   ktorého   sa   identifikuje   nadpolovičná   väčšina užívateľov.   Právna   úprava,   ktorá   priznáva   právne   účinky   iba   percentuálne   (podielovo) určenému počtu osôb bez toho, aby spoľahlivo určila základ, z ktorého sa počet vypočíta, nie je formulovaná jednoznačne. Preto úprava podľa § 7 ods. 1 v spojení s § 2 ods. 2 zákona č. 64/1997 Z. z. nemá kvalitu primeranú požiadavkam kladeným na tvorbu práva v právnom štáte a nie je v súlade s čl. 1 Ústavy SR.

Aj druhým dôvodom, ktorý uvádzame ako príčinu nesúladu namietnutých ustanovení zákona č. 64/1997 Z. z. s článkom 1 Ústavy SR, je porušenie princípov právneho štátu vo fáze tvorby práva.

Ústavný súd SR opakovane potvrdil, že článkom 1 Ústavy SR je predurčená aj kvalita normotvornej činnosti Národnej rady SR. Ústavný súd SR k tomu uviedol: „Ak zákonodarný orgán nepostupuje v súlade s inými ustanoveniami ústavy, poruší tým aj princíp ústavnosti vyplývajúci z čl. 1 ústavy. Národná rada ako zákonodarný orgán je viazaná kritériami ústavnosti v rovnakej miere ako ostatné orgány verejnej moci v Slovenskej republike (čl. 2 ods. 2 ústavy). Pri uplatňovaní svojej zákonodarnej pôsobnosti môže prijať zákon, pokiaľ ním neprekročí ústavou daný rámec“ (PL. ÚS 19/98. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu   Slovenskej   republiky   1998,   s.   192   –   193).   Svoj   postoj   Ústavný   súd   SR   potvrdil v názore,   podľa   ktorého:   „Princíp   právneho   štátu   ustanovený   čl.   1   je   základným ústavnoprávnym   princípom   v   Slovenskej   republike.   Ak   národná   rada   uplatní   svoju zákonodarnú   právomoc   v   nesúlade   s   iným   ustanovením   ústavy,   zároveň   tým   poruší   aj základný   princíp   ústavnosti   ustanovený   čl.   1.   Ak   navrhovateľ   nerešpektovanie   princípu právneho   štátu   v   návrhu   namietne,   ústavný   súd   o   tom   rozhodne   v   rozsahu   označenom navrhovateľom“ (PL. ÚS 15/98).

Povinnosťou zákonodarného orgánu v právnom štáte je prijímať len také zákony, ktoré sú v súlade s ústavou. Keď parlament prijme zákon, ktorým poruší ústavu,   koná v rozpore   s   princípmi   tvorby   práva   v   právnom   štáte.   Národná   rada   SR   prijatím namietnutých ustanovení zákona č. 64/1997 Z. z. porušila práva vlastníkov, ktoré zaručuje čl. 20 ods. 1 a ods. 4 Ústavy SR. Tým Národná rada SR zároveň porušila aj čl. 1 Ústavy SR zaručujúci, že Slovenská republika je právnym štátom a všetky jej štátne orgány sa budú správať ako štátne orgány právneho štátu.

Tretím dôvodom pre uplatnenie námietky o porušení čl. 1 Ústavy SR prijatím zákona č. 64/1997 Z. z. je porušenie čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Ústavný súd SR odmietol možnosť porušenia čl. 11 Ústavy SR takou normotvornou činnosťou Národnej rady SR, ktorej výsledkom je prijatie zákona, ktorý nie je v súlade s medzinárodným dohovorom o ľudských právach a základných slobodách. Ústavný súd SR svoj názor odôvodnil tak, že: „Nakoľko Národná rada Slovenskej republiky nie je takým orgánom   štátu,   ktorý   sa   v   rámci   svojich   ústavou   vymedzených   právomocí   zaoberá   aj uplatňovaním   vnútroštátnej   alebo   medzinárodnoprávnej   úpravy   ľudských   práv   alebo základných slobôd (v procese ktorého by mohla „pochybiť“ pri výbere adekvátnej právnej základne),   preto   neprichádza   do   úvahy   ani   možnosť   porušenia   čl.   11   ústavy   výlučne v dôsledku jej zákonodarnej činnosti“ (PL. ÚS 8/96) „K porušeniu čl. 11 ústavy môže dôjsť len konaním, resp. postupom takého orgánu štátu, ktorý vo svojej rozhodovacej činnosti uplatňuje (aplikuje) vnútroštátnu právnu úpravu ľudského práva a slobody. K porušeniu citovaného článku však nemôže dôjsť konaním orgánu, ktorý takúto vnútroštátnu právnu úpravu sám vytvára, teda zákonodarným orgánom“ (PL. ÚS 12/97).

Citované právne názory nemôžu byť ospravedlnením pre stav, v ktorom Slovenská republika   nezabezpečí,   že   jej   zákony   budú   v   súlade   s   medzinárodnými   dohovormi o ľudských   právach,   ku   ktorým   v   súlade   s   medzinárodným   právom   pristúpila   a   ktoré ratifikovala   a vyhlásila   v   Zbierke   zákonov   Slovenskej   republiky.   Súčasťou   plnenia medzinárodných dohovorov o ľudských právach a základných slobodách je aj pozitívny záväzok   štátu   prijímať   zákony   na   realizáciu   práv   a   slobôd   zaručených   príslušným medzinárodným dohovorom.

Podľa článku 2 odsek 2 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach: „Každý štát, ktorý je zmluvnou stranou paktu, sa zaväzuje, pokiaľ tak už neustanovujú existujúce zákonodarné alebo iné opatrenia, že podnikne nevyhnutné kroky v súlade so svojimi ústavnými postupmi a ustanoveniami tohto paktu, aby schválil také zákonodarné alebo iné opatrenia potrebné nato, aby sa uplatnili práva uznané v pakte.“

Podľa čl. 2 ods. 1 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach:   „Každý   štát,   ktorý   je   zmluvnou   stranou   paktu,   sa   zaväzuje   podniknúť   pri maximálnom   využití   svojich   zdrojov   samostatne   aj   prostredníctvom   medzinárodnej súčinnosti a spolupráce hospodárske a technické kroky na postupné dosiahnutie plného uskutočnenia práv uznaných v tomto pakte, a to všetkými vhodnými prostriedkami, včítane prijatia zákonodarných opatrení.“

Podľa čl. 3 bod 2 Dohovoru o právach dieťaťa: „Štáty, ktoré sú zmluvnou stranou Dohovoru, sa zaväzujú zabezpečiť dieťaťu takú ochranu a starostlivosť, aká je nevyhnutná pre   jeho   blaho,   pričom   berú   ohľad   na   práva   a   povinnosti   jeho   rodičov,   zákonných zástupcov alebo iných jednotlivcov právne za neho zodpovedných, a robia pre to všetky potrebné zákonodarné a správne opatrenia.“

Podľa   čl.   1   Dohovoru   o   ochrane   ľudských   práv   a   základných   slobôd:   „Vysoké zmluvné strany priznávajú každému, kto podlieha ich jurisdikcii, práva a slobody uvedené v Hlave I tohto Dohovoru.“ V nadväznosti na ďalšie ustanovenia upravujúce jednotlivé práva sa toto znenie článku 1 interpretovalo tak, že štátom ukladá negatívny aj pozitívny záväzok.   Negatívny   záväzok   je   ten,   podľa   ktorého   sa   od   štátu   vyžaduje,   aby   sa   zdržal zásahov do ľudských práv. Napr. sa musí zdržať mučenia (čl. 3) a nedovolených obmedzení slobody prejavu (čl.   10). Pozitívny záväzok je ten, podľa ktorého štát musí konať,   aby zabezpečil ľudské práva.

Pozitívny   záväzok   štátu   nemožno   interpretovať   ako   záväzok   navonok,   voči medzinárodnej   organizácii,   ktorej   členom   je   Slovenská   republika   bez   náležitého vnútroštátneho zabezpečenia. K prvkom, ktoré určujú právnosť štátu, patrí aj spôsobilosť štátu   zabezpečiť   na   svojom   území   svojim   občanom   a   ďalším   osobám   podliehajúcim jurisdikcii   štátu   základné   práva   a   slobody   priznané   tými   medzinárodnými   dohovormi o ľudských   právach   a   základných   slobodách,   ktorých   je   štát   účastníkom.   Ak   Slovenská republika neuplatní výhradu voči časti medzinárodného dohovoru, prijíma záväzok správať sa v súlade s daným dohovorom. Štátnym orgánom Slovenskej republiky, ktorý prijíma zákony, je Národná rada Slovenskej republiky. Ak Národná rada SR prijme zákon, ktorý nie je v súlade s medzinárodným dohovorom o ľudských právach a základných slobodách, ktorý Slovenská   republika   ratifikovala   a   vyhlásila   spôsobom   ustanoveným   zákonom,   národná rada nekoná ako zákonodarný orgán právneho štátu. Národná rada SR tým že prijala zákon č. 64/1997 Z. z., ktorého ustanovenia nie sú v súlade s čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, porušila princíp právnosti štátu aj preto, lebo   nezabezpečila   vlastníkom   pôdy   v záhradkových kolóniách takú   intenzívnu zákonnú ochranu, aká im náleží podľa medzinárodného štandardu.»

Na výzvu ústavného súdu z 2. marca 2001 sa k návrhu navrhovateľov 13. marca 2001 vyjadrila Národná rada Slovenskej republiky (č. 929/2000-S) tým, že mu dala do pozornosti „Vecné   stanovisko   Ministerstva   pôdohospodárstva   Slovenskej   republiky“   (stanovisko Ministerstva   pôdohospodárstva   Slovenskej   republiky   k návrhu   skupiny   35   poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky o súlade označených ustanovení zákona č. 64/1997 Z. z. o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim s Ústavou Slovenskej republiky a Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd). V súlade s týmto stanoviskom: „Záhradkové osady boli do roku 1990 v našom právnom poriadku upravené formou podzákonných noriem publikovaných vo Vestníku Ministerstva pôdohospodárstva SR. Prijatím   zákona   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov sa záhradkové osady upravili v ustanovení § 22.

V nadväznosti na túto právnu úpravu sa záhradkové osady upravili aj v ustanovení § 29   zákona   SNR   č.   330/1991   Zb.   o pozemkových   úpravách,   usporiadaní   pozemkového vlastníctva,   pozemkových   úradoch,   pozemkovom   fonde   a o pozemkových   spoločenstvách v znení neskorších predpisov.

Vzhľadom na nedostatočnú úpravu problematiky záhradkových osád v citovaných zákonoch a skutočnosť, že dočasné užívanie v niektorých prípadoch bolo na rôzne dlhú dobu, vlastníci nemohli nakladať s vlastníctvom a ešte boli viazaní aj možnosťou predĺženia dočasného   užívania   (v niektorých prípadoch   napr.   2050   až 2080),   dospelo sa k záveru nevyhnutnosti prijatia osobitnej právnej normy riešiacej daný stav.

Zákon   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách a vyporiadaní   vlastníctva   k nim   musel   zohľadniť   všetky   už   vyššie   uvedené   skutočnosti a zachovať už existujúce práva (vlastnícke) vlastníkov pozemkov ale aj záhradkárov. Zákon musel   zohľadňovať   (vysporiadať   sa   so   skutočnosťou)   existenciu   stavieb   v záhradkových osadách   na   ktoré   mali   záhradkári   právoplatné   rozhodnutia   od   orgánov   štátnej   správy, trvalých kultúr ako aj investície, ktoré boli vložené vo väčšine prípadov do zveľaďovania pozemkov, nakoľko na záhradkové osady sa vyčleňovali pozemky nekvalitné, nevhodné na poľnohospodársku výrobu.

Nestotožňujeme sa s názorom, že označené ustanovenia zákona č. 64/1997 Z. z. nie sú v súlade s Ústavou Slovenskej republiky nakoľko zákon č. 64/1997 Z. z. nadviazal na ustanovenie § 22 ods. 3 zákona č. 229/1991 Zb. a nedotkol sa (negatívne) priznaných práv vlastníkov   pozemkov.   Nemohol   však   negatívne   zasiahnuť   ani   do   priznaných   práv záhradkárov.

Zákon č. 64/1997 Z. z. garantuje v zmysle čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky vlastníctvo pozemkov,   ale aj vlastníctvo stavieb a trvalých kultúr nachádzajúcich sa na týchto pozemkoch tak, aby nebol žiadny so subjektov diskriminovaný. Zákon problém rieši kompromisom   tak,   aby   kupovanie   pozemkov   a kupovanie   stavieb   a trvalých   kultúr   bolo postavené na rovnakých prípadoch.

Taktiež   zákon   ponúka   možnosť   vlastníkovi   pozemku   primeranej   náhrady,   ktorá spočíva v poskytnutí pozemku náhradného, v rovnakej kvalite, výmere ako aj lokalite. V Slovenskej republike je približne na 5 700 ha 987 záhradkových osád čo sa dotýka takmer 700 000 obyvateľov.   Túto   skutočnosť   zohľadnil   zákonodarca už pri koncipovaní zákona   č.   229/1991   Zb.,   keď   najmä   z určitých   politických   a celospoločenských   hľadísk prijal riešenie tohto problému tak ako ho následne rozvinul (upresnil) zákon č. 64/1997 Z. z. S ohľadom na už priznané práva záhradkárov zákonom č. 229/1991 Zb. schválená koncepcia usporiadania vlastníctva pozemkov (prijatá vládou v r. 1993) si kládla za cieľ usporiadať vlastníctvo k pozemkom aj v záhradkových osadách tak, aby došlo k zjednoteniu vlastníctva   pozemkov   a stavieb.   Pozemkové   úpravy   vykonané   v zmysle   zákona   NR   SR č. 180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva k pozemkom v znení neskorších   predpisov   a v zmysle   schválenej   koncepcie   môžu   tak   garantovať   vlastníkovi nehnuteľnosti jeho skutočné vlastníctvo evidované v katastri nehnuteľnosti. Pri neriešení tohto problému v zmysle vyššie uvedených zásad/koncepcie, by vznikli paradoxné situácie, napr. pri pozemkových úpravách, keď sa hlasuje o schválené projektu pozemkových úprav, by hlasovali aj vlastníci pozemkov aj vlastníci stavieb, čo by zákonite viedlo k nežiadúcim konfliktným stavom.

Vzhľadom   na   to,   že   zákonom   č.   64/1997   Z.   z.   bol   zrušený   §   22   ods.   3   zákona č. 229/1991   Zb.,   pri   vyhovení   predmetnému   návrhu   by   došlo   vlastne   k podstatnému anulovaniu   akejkoľvek   právnej   úpravy   riešiacej   problém   vysporiadania   pozemkov v záhradkových osadách,   následne by došlo k ďalším mnohým sporom medzi vlastníkmi pozemkov   a vlastníkmi   stavieb   a trvalých   kultúr   v záhradkových   osadách   a najmä k retroaktivite.“

Generálny prokurátor vo svojom návrhu uviedol: „Podľa článku 130 ods. 1 písm. e) Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 18 ods. 1 písm. e) a § 37 ods. 1 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky a o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov podávam návrh na začatie konania o súlade § 2 ods. 1, § 3 ods. 3 písm. a), § 7 ods. 1, 2, 3, § 8 ods. 4, § 9 ods. 3 vety prvej, ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b), ods. 4, § 11 ods. 3 – 8, § 13 ods. 4, § 14 a § 17 ods. 5 (správne mal byť uvedený   §   17   ods.   3) zákona   č. 64/1997   Z. z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených záhradkových osadách a o vyporiadaní vlastníctva k nim s článkom 12 ods. 1 veta prvá, ods. 2, s článkom 13 ods. 4, článkom 20 ods. 1, 4 a s článkom 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

Využijúc ustanovenie čl. 125 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky a § 37 až § 41 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním   a o postavení   jeho   sudcov   navrhujem,   aby   Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   vydal nález, podľa ktorého Ústavný súd Slovenskej republiky na verejnom pojednávaní rozhodol Ustanovenia § 2 ods. 1, § 3 ods. 3 písm. a), § 7 ods. 1, 2, 3, § 8 ods. 4, § 9 ods. 3 vety prvej, ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b), ods. 4, § 11 ods. 3 až 8, § 13 ods. 4, § 14 a § 17 ods. 3 zákona   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim nie sú v súlade s čl. 12 ods. 1 vetou prvou, ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1, 4 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.“

Generálny   prokurátor   návrh   na   začatie   konania   o súlade   právnych   predpisov odôvodnil nasledovne: «Dňa 7. februára 1997 schválila Národná rada Slovenskej republiky (ďalej   len   „zákonodarca“)   zákon   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených záhradkových   osadách   a o vyporiadaní   vlastníctva   k nim   (ďalej   len   „zákon   č.   64/1997 Z. z.“).   Tento   zákon   nadobudol   účinnosť   26.   marca   1997   a v nezmenenej   podobe   platí doposiaľ.

Tento zákon vo vyššie naznačenom rozsahu nie je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky   (ďalej   len   „ústava“),   pretože   zákonodarca   pri   svojej   normotvornej   činnosti dôsledne nerešpektoval ústavu, a to najmä v jej časti upravujúcej základné ľudské práva a slobody.

Podľa čl. 12 ods. 1 vety prvej, ods. 2 ústavy ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti i v právach.

Základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu   na   pohlavie,   rasu,   farbu   pleti,   vieru   a náboženstvo,   politické,   či   iné   zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod   alebo   iné   postavenie.   Nikoho   nemožno   z týchto   dôvodov   poškodzovať,   zvýhodňovať alebo znevýhodňovať.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ. Podľa § 20 ods. 1, 4 ústavy každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje.

Vyvlastnenie   alebo   nútené   obmedzenie   vlastníckeho   práva   je   možné   iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu. Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

Týmito ustanoveniami sa zákonodarca dôsledne neriadil... Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. zriadenou záhradkovou osadou sa rozumie záhradková osada   zriadená   do   24.   júna 1991 na pozemkoch,   ku ktorým   bola   uzavretá zmluva o dočasnom užívaní pozemku medzi Slovenským zväzom záhradkárov alebo jeho organizačnou   zložkou   (ďalej   len   „záhradkárska   organizácia“),   alebo   jej   členom a poľnohospodárskou organizáciou alebo inou organizáciou, ktorá k pozemku mala a) právo správy (právo hospodárenia) alebo b) právo družstevného užívania, alebo c) právo náhradného užívania, alebo d) právo užívania na zabezpečenie výroby, alebo e) iné užívacie právo.

Podľa § 3 ods. 3 písm. a) zákona č. 64/1997 Z. z. ak vlastník vypovie nájomný vzťah podľa odseku 1, je povinný užívateľovi poskytnúť náhradu a) za stavby a trvalé porasty vo výške dojednanej medzi vlastníkom a užívateľom, najmenej však vo výške určenej podľa osobitného predpisu.

Podľa   §   7   ods.   1   až   3   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   konanie   sa   začína   na   návrh nadpolovičnej väčšiny užívateľov, ktorí užívajú nadpolovičnú výmeru plochy a prislúchajúci podiel   z výmery   spoločných   pozemkov   a ktorí   preukázali,   že   vlastníci   odmietli   k týmto pozemkom uzavrieť kúpnu zmluvu s návrhom ceny najmenej vo výške náhrady uvedenej v § 11, alebo že vlastníci sa k návrhu kúpnej zmluvy nevyjadrili.

Ak návrh kúpnej zmluvy podľa odseku 1 neobsahuje lehotu na jeho prijatie, alebo ak obsahuje kratšiu lehotu, táto lehota je 30 dní odo dňa jeho doručenia.

Podľa   odseku   1   sa   postupuje   obdobne   aj   vtedy,   ak   ide   o pozemky   s nezisteným vlastníkom alebo o pozemky, ktorých vlastníctvo nie je evidované podľa predpisov o katastri nehnuteľností a ktoré sú v správe Slovenského pozemkového fondu.

Podľa § 8 ods. 4 zákona č. 64/1997 Z. z. okresný úrad v doručení podľa odseku 3 zároveň   poučí   vlastníka,   že   môže   ponúknuť   užívateľovi   a záhradkárskej   organizácii odkúpenie stavieb, trvalých porastov a spoločných zariadení nachádzajúcich sa na pozemku v jeho vlastníctve, a to za cenu rovnajúcu sa výške náhrady uvedenej v § 3 ods. 3 a 4. Túto ponuku doloženú potvrdením o doručení návrhu kúpnej zmluvy vlastník oznámi okresnému úradu v lehote 30 dní odo dňa doručenia.

Podľa   §   9   ods.   3   vety   prvej,   ods.   4   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   odvolanie   proti rozhodnutiu o námietkach nemá odkladný účinok.

Po rozhodnutí o námietkach okresný úrad rozhodnutím úvodné podklady schváli. Podľa § 10 ods. 3 písm. b), ods. 4 zákona č. 64/1997 Z. z. po preskúmaní žiadostí podľa odsekov 1 a 2 okresný úrad b) rozhodne, že vlastníkom, ktorí napriek tomu, že nebola splnená podmienka uvedená v § 8   ods.   5,   trvajú   na   odkúpení   stavieb,   trvalých   porastov   a spoločných   zariadení, poskytne sa náhrada v pozemkoch.

Na rozhodnutie podľa odseku 3 sa nevzťahujú predpisy o správnom konaní. Podľa § 11 ods. 3 až ods. 8 zákona č. 64/1997 Z. z. ak je výška náhrady vypočítaná podľa odseku 2 nižšia ako 3,- Sk, platí, že táto výška je 3,- Sk za m2.

Ak nie je bonita pôdy alebo kultúra pozemku v čase vzniku práva užívania určená, určí ju okresný úrad.

Výška náhrady vypočítaná podľa odseku 2 alebo 3 sa zvýši o a) 300 %, ak ide o pozemok v hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislava, b) 150 %, ak ide o pozemok v mestách, ktoré sú sídlami krajského úradu alebo ktoré sú kúpeľnými mestami, c) 100 %, ak ide o pozemok v mestách, ktoré sú sídlami okresného úradu, d) 30 %, ak ide o pozemok v iných obciach s počtom obyvateľov nad 15 000.

Výška náhrady vypočítaná podľa odseku 2 alebo 3 sa ďalej zvýši o a) 100 %, ak ide o pozemok v zastavanom území obce, b) 100 %, ak ide o pozemok v rekreačnej zóne sídelného útvaru.

Výška náhrady vypočítaná podľa odsekov 5 a 6 zníži o a) 20 %, ak je na pozemku zákaz výstavby záhradkových chát, b) 10 %, ak sa pozemok nachádza pri priemyselnom areáli, ktorý negatívne ovplyvňuje životné prostredie.

Ak je výška náhrady určená podľa odsekov 2 až 7 nižšia ako 3,- Sk za m2, platí, že táto náhrada je 3,- Sk za m2.

Podľa § 13 ods. 4 zákona č. 64/1997 Z. z. okresný úrad prerokuje podané námietky s účastníkmi konania do 30 dní odo dňa ich doručenia. Ak námietkam pri prerokovaní vyhovie, projekt podľa nich upraví a schváli. Ak námietkami pri prerokovaní nevyhovie, okresný úrad ich predloží krajskému úradu, ktorý o nich rozhodne.

Podľa § 14 zákona č. 64/1997 Z. z. dňom vydania rozhodnutia o schválení projektu začína užívateľovi   plynúť   lehota   na zaplatenie   náhrady a hodnoty   podielu   (§ 12   ods.   1 písm. a)   druhý   a tretí   bod).   Užívateľ   zaplatí   náhradu   a hodnotu   podielu   Slovenskému pozemkovému fondu.

V lehote určenej v rozhodnutí o vykonaní projektu (§ 16 ods. 2 písm. a)) Slovenský pozemkový fond vyplatí náhradu v peniazoch vlastníkom uvedeným v § 12 ods. 1 písm. a) štvrtom a piatom bode.

Podľa   §   17   ods.   3   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   ak   užívateľ   do   vydania   rozhodnutia o vykonaní   projektu   (§   16   ods.   1)   nezaplatí   náhradu   a hodnotu   podielu,   okresný   úrad v rozhodnutí o vykonaní projektu rozhodne, že pozemok a podiel prechádzajú do vlastníctva Slovenskej republiky v správe Slovenského pozemkového fondu. Slovenský pozemkový fond nemôže tieto pozemky sám užívať, ale ich prenajíma užívateľovi.

Zákon   č.   64/1997   Z.   z.   vo   vyššie   citovaných   ustanoveniach   vážnym   spôsobom porušuje ústavnú zásadu rovnosti v právach zakotvenú v prvej vete článku 12 ods. 1 ústavy. V právnom štáte nemožno pripustiť, aby na tých istých zvýhodneniach participovali subjekty, ktoré svoje správanie podriadili rámcu stanovenému zákonmi spolu so subjektami, ktoré zákon ignorovali. Zákon č. 64/1997 Z. z. sa však touto premisou neriadi. V ustanovení § 2 ods. 1 vymedzuje vnútorný obsah pojmu „záhradková osada“ bez ohľadu na platnú územnoprávnu   úpravu   zakotvenú   v ustanovení   §   32   zákona   č.   50/1976   Zb.   o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon).

Nezohľadňuje pritom najmä, že fyzické osoby, ktoré vybudovali svoje záhradkové osady bez vydania príslušného územnoprávneho rozhodnutia, konali v rozpore so zákonom, v dôsledku čoho sú ich právne úkony neplatné (§ 39 Občianskeho zákonníka) a nemožno na ne   viazať   právne   dôsledky   legálnych   právnych   úkonov.   Tak   dochádza   k právnemu paradoxu,   keď   zdanlivou   „rovnosťou   v právach“   získajú   osoby,   ktoré   sa   sústredili   do nelegálnych záhradkových osád, rovnaké právo s pomocou štátu pretransformovať svoje nájomné právo k určitému pozemku na právo vlastnícke, ako tie osoby, ktoré pri zakladaní svojich záhradkových osád platné územnoprávne predpisy neporušili.

Ďalším   prípadom   porušenia   zásady   rovnosti   v právach   je   nerovnaká   ochrana vlastníckych práv.

Zákon   v citovaných   ustanoveniach   poskytuje   vlastníkovi   nelegálne   vybudovanej stavby rovnakú ochranu ako vlastníkovi stavby legálne vybudovanej tým, že v ustanovení § 3 ods. 3 písm. a) ukladá vlastníkovi pozemku povinnosť vyplatiť vlastníkovi nelegálne vybudovanej   stavby   za   ňu   stanovenú   náhradu.   Tým   súčasne   dochádza   k nerovnosti v právach medzi dvoma skupinami vlastníkov nelegálnych stavieb. Príslušníci prvej skupiny majú zákonný nárok na náhradu za protiprávne vybudovanú stavbu len preto, že táto stavba sa nachádza v záhradkovej osade. Príslušníci druhej skupiny – vlastníci nelegálnych stavieb nachádzajúcich sa na akomkoľvek inom mieste – nárok na náhradu nemajú, ba čo viac, v zmysle § 89 Stavebného poriadku musia počítať s nutnosťou odstránenia týchto stavieb na vlastné náklady.

Najzásadnejším   porušením   pravidla   rovnosti   v právach   je   však   skutočnosť,   že väčšina citovaných ustanovení vytvára dve skupiny vlastníkov s nerovnakým štandardom ochrany   ich   vlastníckych   práv   tým,   že   umožňuje,   aby   orgány   štátu   odňali   pozemok z vlastníctva   jedného   subjektu   práva   a zverili   ho   do   vlastníctva   iného   subjektu   práva. Takéto   chápanie   rozsahu   oprávnení   štátu   pri   regulácii   obsahu   vlastníctva   k pozemkom nemá v demokratickom a právnom štáte žiadne opodstatnenie. Nie je totiž možné záujem nájomcov pôdy si túto pôdu ponechať a využívať pre svoje potreby – vrátane jej budúceho scudzenia – nadradiť rovnakému záujmu jej terajších vlastníkov.

Právny dôsledok porušovania zásady rovnosti v právach je zväčša neodlučne spojený s porušením   zákazu   diskriminácie   zakotvených   v čl.   12   ods.   2   ústavy.   Nielen   že   celá napádaná časť tejto právnej úpravy zakladá v rozpore s ústavnou diskrimináciou vlastníkov pôdy   a zvýhodňuje   nájomcov   záhradiek,   ale   aj   jednotlivé   ustanovenia   obsahujú diferencovaný faktor diskriminácie.

Ustanovenie § 2 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. zvýhodňuje nájomcov v nelegálnych osadách voči nájomcom sústredeným v osadách legálnych, ustanovenie § 3 ods. 3 písm. a) citovaného   zákona   zvýhodňuje   vlastníkov   nelegálnych   stavieb   nachádzajúcich   sa v záhradkárskych   osadách   oproti   vlastníkom   nelegálnych   stavieb   nachádzajúcich   sa kdekoľvek inde, ustanovenie § 7 ods. 1 až 3 citovaného zákona zvýhodňuje osoby, snažiace sa o nadobudnutie vlastníctva k pozemku záhradky oproti osobám snažiacim sa získať do vlastníctva   akýkoľvek   iný   druh   pozemku   hneď   dvoma   spôsobmi:   jednak   umožňuje ingerenciu štátu v prípadoch, ak vlastníci pozemkov nie sú ochotní sa vlastníctva vzdať a jednak umožňuje získať tieto pozemky – najmä v hlavnom meste Slovenskej republiky, v kúpeľných mestách, v mestách tvoriacich sídla krajského či okresného úradu – v zásade za cenu nepomerne nižšiu, než by bola cena určená podľa § 15 vyhlášky č. 465/1991 Zb. o cenách   stavieb,   pozemkov,   trvalých   porastov,   úhradách   za   zriadenie   práva   osobného užívania   pozemkov   a náhradách   za   dočasné   užívanie   pozemkov   v znení   neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška o cenách stavieb“).

K zvýhodneniu   osôb   snažiacich   sa   o nadobudnutie   záhradiek   dochádza   aj z procesného   hľadiska.   Svedčí o tom dikcia   §   9   ods.   4   zákona č.   64/1997 Z.   z.,   podľa ktorého „po rozhodnutí o námietkach okresný úrad rozhodnutím úvodné podklady schváli“. Z tejto   dikcie   vyplýva,   že   zákonodarca   pripisuje   prípadným   vzneseným   námietkam   len formálny význam a osobám, ktoré sa odhodlajú ich vzniesť, neumožňuje touto cestou už od počiatku zabrániť zásahu do ich vlastníckeho práva. V dôsledku tejto skutočnosti sú osoby vznášajúce námietky podľa § 7 a nasl. zákona č. 64/1997 Z. z. znevýhodnené oproti osobám vznášajúcim námietky napríklad v stavebnom konaní, kde – hoci právny dopad konania o námietkach na realizáciu vlastníckeho práva osoby, ktorá námietky vzniesla, môže byť vo väčšine prípadov menší – nie je výsledok konania dopredu daný zákonným určením spôsobu rozhodnutia v konkrétnej veci.

Formálny charakter rozhodovania o námietkach podčiarkuje i znenie § 9 ods. 3 vety prvej tohto zákona, ak odvolaniu proti nemu odníma odkladný účinok. To isté platí aj pre § 13   ods.   4   vetu   druhú,   kde   opätovne   môže   okresný   úrad   projekt   len   schváliť,   aj   keď námietkam vyhovie.

K znevýhodneniam dochádza aj pri určení spôsobu platby (§ 14 zákona č. 64/1997 Z. z.)   a to tým,   že do   procesu platby je   zahrnutý   Slovenský pozemkový fond (ďalej   len „fond“) bez ohľadu na jeho príčinný vzťah k vykonaniu projektu. Ak totiž do vykonávaného projektu   nie   sú   zahrnuté   pozemky   neznámych   vlastníkov   spravované   fondom   a fond v konkrétnom prípade ani dotknutým vlastníkom neposkytuje náhradné pozemky, nie je daný žiaden dôvod k tomu, aby tu vystupoval ako prostredník pri platení ceny za pozemok medzi pôvodným a novým vlastníkom. V dôsledku tohto jeho právneho postavenia, ktoré mu zákon dáva   bez   prihliadnutia   na   konkrétnu   nutnosť   jeho   ingerencie   však   dochádza k znevýhodneniu   tých   vlastníkov,   ktorým   sú   odnímané   (vyvlastňované)   ich   pozemky v porovnaní   s inými   vlastníkmi   postihnutými   vyvlastnením   iných   nehnuteľností,   ktorým (s výnimkou prípadov spadajúcich pod režim § 111 ods. 4 Stavebného zákona) poskytuje nový vlastník náhradu v peniazoch priamo.

Z týchto dôvodov nie sú napadnuté ustanovenia zákona č. 64/1997 Z. z. v súlade s čl. 12 ods. 1 vetou prvou, ods. 2 ústavy...

Jedným zo základných ľudských práv je právo vlastniť majetok. Toto právo môže byť obmedzené a vlastník dokonca musí strpieť   i tak intenzívny zásah štátu,   ktorý so sebou prináša zánik vlastníctva k určitej veci, avšak len vtedy, ak záujem spoločnosti a prospech vyplývajúci pre spoločnosť z takéhoto zásahu prevyšuje jej záujem na ochrane vlastníctva. Touto zásadou sa zákonodarca pri postulovaní napadnutých ustanovení neriadil.

Záujem   spoločnosti   zasiahnuť   do   vlastníckeho   práva   môže   len   vtedy   mať   väčší význam ako záujem spoločnosti chrániť vlastníctvo subjektov práva, ak bez tohto zásahu by nebolo možné realizovať úlohy a ciele, z ktorých plynie prospech spoločnosti, t. j. bližšie neurčenej   skupine   subjektov   práva,   ktorá   svojím   rozsahom   reprezentuje   väčšinu spoločnosti.

Takýto záujem možno nazvať záujmom verejným. Za verejný záujem však nemožno považovať záujem na rozšírení vlastníctva jednej skupiny subjektov práva na úkor zúženia vlastníctva inej skupiny subjektov práva, ak účelom takéhoto zásahu má byť uspokojenie rádovo tých istých individuálnych potrieb. Nemožno preto spôsobom naznačeným v § 7 a nasl. zákona č. 64/1997 Z. z. pri súčasnom zachovaní súladu s ústavou odňať vlastníctvo k pozemkom tvoriacim záhradky ich doterajším vlastníkom, len aby sa tak ich vlastníkmi stali   iné   osoby.   Záujem   užívateľov   záhradiek   mať   záhradku,   ako   záhradku   konkrétny pozemok   užívať   a možno   ho   aj   scudziť   v žiadnom   prípade   neprevažuje   nad   rovnakým záujmom   doterajších   vlastníkov   realizovať   také   isté   snahy.   O prevahe   tohto   záujmu   na strane   užívateľov   záhradiek   by   sa   snáď   dalo   hovoriť   v prípade,   ak   by   sa   záhradky nachádzali výlučne na pozemkoch neznámych vlastníkov v správe fondu; keďže však zákon v napadnutých ustanoveniach takúto diferenciáciu nezakladá, neprichodí na tomto mieste túto úvahu ďalej rozvíjať.

Popri   tom,   že   napadnuté   ustanovenia   umožňujú   aj   diskrimináciu   vlastníkov pozemkov tvoriacich záhradky voči vlastníkom iných pozemkov čo do dôvodu vyvlastnenia, keď   v tomto   ich   prípade   umožňujú   vyvlastnenie   bez   prítomnosti   verejného   záujmu, dostávajú sa však do nesúladu s ustanovením článku 20 ods. 4 ústavy i v dôsledku tvorby ceny za pozemok, kde – ako už bolo spomenuté vyššie – bola prostredníctvom § 11 ods. 3 až 8 zákona č. 64/1997 Z. z. stanovená cena podstatne nižšia ako je cena stanovená podľa vyhlášky   o cenách   stavieb,   ktorá   sa   popri   trhovej   cene   (t.   j.   maximálnej   možnej   cene dosiahnuteľnej dohodou dvoch rovnocenných účastníkov zmluvného vzťahu) javí byť úplne nepatrnou.   Takto   ustanovenú   cenu   nemožno   považovať   za   primeranú   náhradu   za vyvlastnenie, a to aj v prípade, ak by sme odhliadli od ceny trhovej, ktorú (vzhľadom na pohyb   ponuky   a dopytu   v závislosti   od   lokality   a iných   parametrov)   nemožno v celorepublikovom meradle exaktne kvantifikovať.

Za nanajvýš závažný zásah do vlastníckeho práva treba v tejto súvislosti považovať ustanovenie § 17 ods. 3 zákona č. 64/1997 Z. z., pretože toto ustanovenie umožňuje odňať vlastníkovi   pozemok   tvoriaci   záhradku   i v prípade,   ak   jej   užívateľ   v stanovenej   lehote nezaplatí náhradu a dá tak najavo, že sa nemieni touto cestou stať vlastníkom pozemku. Hoci tu dochádza k zániku akéhokoľvek záujmu na vyvlastnení, zákonodarca neponecháva takýto pozemok vo vlastníctve pôvodného vlastníka,   ale ho zveruje do vlastníctva štátu a správy   fondu,   čím   rozhodne   popiera   význam   ústavnej   ochrany   vlastníckeho   práva k pozemkom.

Z týchto dôvodov nie sú napadnuté ustanovenia v súlade s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 4 a čl. 20 ods. 1, 4 ústavy.

Popri týchto výhradách vzťahujúcich sa na všetky napadnuté zákonné ustanovenia, je na tomto mieste potrebné spomenúť aj nesúlad s čl. 46 ods. 1 ústavy, ku ktorému dochádza v ustanoveniach   §   9   ods.   4   a   §   13   ods.   4   (z   hľadiska   vopred   stanoveného   spôsobu rozhodnutia, ktorý popiera právo domáhať sa svojho práva na inom orgáne štátu) a § 10 ods. 4   zákona   č.   64/1997   Z.   z.,   kde   tým,   že   rozhodnutie   o určení   spôsobu   poskytnutej náhrady   a určení   obvodu   pozemkových   úprav   vyníma   spod   režimu   správneho   konania, odníma účastníkom konania (najmä dovtedajším vlastníkom) právo domáhať sa akejkoľvek účinnej   ochrany   svojich   práv   a   –   akoby   sa   jednalo   o nesvojprávne   osoby   –   núti   ich uspokojiť sa s akýmkoľvek rozhodnutím príslušného okresného úradu bez ohľadu na jeho kvalitu a intenzitu zásahu do ich základných práv a slobôd.

Uvedené závery preukazujú nasledovné dôkazy:

-Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.   v znení platnom ku dňu podania tohto návrhu,

-zákon   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim.

Na   základe   vyššie   uvedených   skutočností   žiadam,   aby   Ústavný   súd   Slovenskej republiky   návrhu   na   vyslovenie   nesúladu   enumeratívne   uvedených   ustanovení   zákona č. 64/1997 Z. z. s Ústavou Slovenskej republiky vyhovel.»

II.

VSTUPNÁ PRÁVNA ANALÝZA ÚSTAVNÉHO SÚDU

K PROBLEMATIKE ZÁHRADKOVÝCH OSÁD

Vstupnú analýzu problematiky záhradkových osád, resp. pozemkov, na ktorých sa nachádzajú, je možné rozdeliť na dve časti (a následne aj dva právne režimy) v závislosti od toho, či pozemky, na ktorých boli zriadené záhradkové osady, podliehali alebo nepodliehali reštitúcii   podľa   zákona   č.   229/1991   Zb.   o úprave   vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému poľnohospodárskemu   majetku   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o pôde“ alebo „zákon č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov“). Režimu reštitúcií podliehali tieto pozemky vtedy, ak vlastníctvo k nim prešlo z pôvodného vlastníka na štát alebo inú právnickú osobu, pričom na nich bola zriadená záhradková alebo chatová osada. Režimu reštitúcií   takéto   pozemky   nepodliehali   vtedy,   ak   k nim   zostalo   zachované   vlastníctvo pôvodného vlastníka (hoci v podobe dominum nudum, resp. nuda proprietas), pričom ich ale využívali iné subjekty odlišné od samotného vlastníka v súlade s rôznymi užívacími inštitútmi podľa právneho poriadku platného v dobe neslobody (družstevné užívanie, inštitút tzv. nútených nájmov).

1. Pozemky, na ktorých bola zriadená záhradková osada, podliehajúce reštitúcii podľa zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov

Ako   bolo   uvedené,   ide   o pozemky,   ktoré   prešli   do   vlastníctva   štátu   alebo   inej právnickej osoby. Tieto pozemky nebolo možné podľa zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov v rámci reštitúcií vydať ich pôvodným vlastníkom (vylučuje to § 11 ods. 1 písm. e) zákona o pôde),   zostávajú naďalej vo vlastníctve doterajších vlastníkov, pričom   títo   mali nárok na poskytnutie   tzv.   náhradných   pozemkov.   Uvedeným právnym režimom zákonodarca uprednostnil právnu istotu doterajších užívateľov pozemkov, nakoľko záhradkársky spôsob obrábania pozemku uznal za takú hodnotu verejného záujmu, ktorá má prednosť pred nápravou krivdy spôsobenej odňatím pozemkov ich pôvodným vlastníkom spôsobom, ktorý sa (v ostatných prípadoch) stal dôvodom na ich navrátenie pôvodným vlastníkom.

2. Pozemky, na ktorých bola zriadená záhradková osada, nepodliehajúce reštitúcii podľa zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov

V   tomto   prípade   išlo   o pozemky,   ktoré   (vzhľadom   na skutočnosť,   že   vlastníctvo pôvodných vlastníkov k nim zostalo zachované) nepodliehali režimu reštitúcií podľa zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov. Aj napriek tejto skutočnosti sa však aj ony stali   predmetom   úpravy   štvrtej   časti   tohto   zákona   (Osobitné,   prechodné   a záverečné ustanovenia),   nakoľko   táto   upravuje   nielen   užívacie   vzťahy   k nehnuteľnostiam podliehajúcim   reštitúcii,   ale   aj   užívacie   vzťahy   k nehnuteľnostiam,   ktoré   reštitúciám nepodliehajú, pretože vlastníctvo pôvodných vlastníkov k nim zostalo zachované. Základom prístupu zákonodarcu k týmto pozemkom bolo vytvorenie podmienok na plné uplatnenie vlastníckeho práva zo strany ich pôvodných vlastníkov. V prípadoch tzv. holého vlastníctva (§   22   až 24)   ho   v súlade   s týmto   prístupom   zákon   č.   229/1991   Zb.   v znení   neskorších predpisov „narovnáva“, resp. stanovuje podmienky jeho reálneho naplnenia tým, že dňom účinnosti   zákona stanovuje zánik   doterajších   užívacích   vzťahov   k nim   [napríklad práva družstevného   užívania   k združeným   pozemkom   vlastníkov,   ktorí   nie   sú   členmi poľnohospodárskeho   družstva,   práva   bezplatného   užívania   rybníkov,   práva   trvalého užívania nehnuteľností vo vlastníctve štátu a i. – § 22 ods. 1 písm. a) až f)] a následne zavádza ex lege nájomný vzťah medzi doterajším užívateľom takýchto pozemkov a ich skutočnými vlastníkmi. Dočasným ex lege nájomným vzťahom sa má zabezpečiť právna istota a riadne využívanie pozemkov aj po zákonnom zrušení dovtedajších užívacích práv a jeho zavedením sa takisto predchádza vzniku ujmy na majetku u tých vlastníkov, ktorí sa nemohli ujať výkonu svojich vlastníckych práv okamžite. Takýto ex lege nájomný vzťah je iba   dočasný   a možno   ho   vypovedať.   Uvedené   sa   vzťahovalo   aj   na   vlastníkov   tých pozemkov,   na   ktorých   bola   zriadená   záhradková   osada,   pričom   výpovedná   lehota   zo zákonného nájmu končila dňom, „keď malo skončiť právo dočasného užívania pozemku“. Vzhľadom na špecifiku takéhoto spôsobu využívania pozemkov mal však každý nájomca právo „na predĺženie nájmu o ďalších 10 rokov, ak sa účastníci nedohodnú inak“ (§ 22 ods. 3 zákona o pôde pred jeho vypustením zákonom č. 64/1997 Z. z.). Vlastník takéhoto pozemku   mohol   tiež   požiadať   (do   troch   rokov   od   účinnosti   zákona)   o výmenu   svojho pozemku za iný pozemok vo vlastníctve štátu (§ 22 ods. 4). Ani tento osobitný zákonný režim vzťahujúci sa na pozemky vlastníkov, na ktorých boli zriadené záhradkové osady, však   nemenil   nič   na   celkovom   prístupe   zákonodarcu   k tzv.   holým   vlastníkom,   ktorý spočíval v tom, že prostredníctvom ustanovenia § 22 zákona o pôde sa im dávala možnosť reálneho   využitia   oprávnení,   ktoré   im   z ich   vlastníckeho   práva   prináležia   buď   priamo v dôsledku výpovede ex lege nájomného vzťahu, resp. uplynutia zákonnej 10-ročnej lehoty, na ktorú bolo možné nájom predĺžiť. V uvedenom smere možno ustanovenie § 22 a nasl. zákona   o pôde   charakterizovať   ako   také   legislatívne   opatrenie   štátu,   ktoré   smerovalo k reálnemu   naplneniu   vlastníckeho   práva   k pozemkom   v demokratickom   štáte „zdeformovaného“ v dobe neslobody. Dočasný inštitút zákonného nájmu je v tomto smere možné chápať ako integrálnu súčasť takéhoto legislatívneho opatrenia, účelom ktorého bolo jednak   zabezpečenie   nevyhnutnej   právnej   istoty   a predídenie   vzniku   škôd,   ktoré   by vlastníkovi   majetku   mohli   vzniknúť   v dôsledku   jeho   nevyužívania   po   dobu,   dokedy   sa reálne ujme výkonu svojich vlastníckych práv.

Zákon   č.   229/1991   Zb.   v znení   neskorších   predpisov   ustanovením   svojho   §   22 súčasne voči všetkým tzv. holým vlastníkom určil jednotný prístup, v súlade s ktorým sa ich vlastníctvo   malo   (za   splnenia   zákonných   podmienok)   zreálniť   a naplniť   konkrétnym obsahom. Záhradkársky spôsob využívania pozemkov (v prípadoch uchovania vlastníckeho práva ich pôvodných vlastníkov) pre zákonodarcu nepredstavoval takú hodnotu verejného záujmu, dôsledkom ktorej by bolo napríklad obmedzenie, či dokonca odňatie vlastníckeho práva pôvodného vlastníka k pozemku. Hoci pomerne dlhá 10-ročná lehota nájmu bola na prospech doterajších užívateľov takýchto pozemkov, nemenila nič na tom, že po jej uplynutí sa mal užívacích práv k takýmto pozemkom v plnom rozsahu ujať ich pôvodný vlastník. Povedané   inými   slovami,   v   „konfrontácii“   medzi   užívacím   právom   k pozemku v záhradkovej osade a vlastníckym právom k tomuto pozemku dal zákonodarca prednosť vlastníckemu právu.

3. Zákon č. 64/1997 Z. z. a zmeny v právnom režime záhradkových osád podľa zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov

Tento   stav   vecí   sa   zmenil   od   26.   marca   1997,   kedy   nadobudol   účinnosť   zákon č. 64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách   a vyporiadaní vlastníctva k nim. Najvýraznejšia zmena spočíva v tom, že svojím čl. II vypustil § 22 ods. 3 zákona č.   229/1991 Zb. v znení neskorších   predpisov,   čím   fakticky   a právne zanikol aj pôvodný prístup zákonodarcu vychádzajúci generálne z naplnenia (priority) vlastníckeho práva   tzv.   holých   vlastníkov   k takýmto   pozemkom   a bol   nahradený   novým   právnym režimom s novou filozofiou (prístupom) úlohy a miesta vlastníctva pôvodných vlastníkov k pozemkom v zriadených záhradkových osadách v Slovenskej republike.

Po zániku právneho režimu upraveného § 22 ods. 3 zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov zákonodarca ustanovením § 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. vytvoril ex lege nájomný vzťah medzi doterajšími užívateľmi pozemkov v zriadených záhradkových osadách a vlastníkmi týchto pozemkov, pričom tento vznikol dňom nadobudnutia účinnosti zákona   (za   predpokladu,   že   medzi   užívateľom   a vlastníkom   nebola   uzavretá   nájomná zmluva   podľa   osobitného   predpisu).   Ex   lege   nájomný   vzťah   však   v kontexte   zákona č. 64/1997 Z. z. (a v súlade s naznačenou zmenou celkového prístupu zákonodarcu k tzv. holým   vlastníkom)   už   nepredstavuje   medzistupeň   medzi   zánikom   užívacích   vzťahov k pozemkom vzniknutých v dobe neslobody a obnovením vlastníckeho práva pôvodného vlastníka   v plnom   rozsahu,   ale   medzi   zánikom   doterajšieho   právneho   režimu predstavovaného pôvodným § 22 ods. 3 zákona o pôde a rozhodnutím okresného úradu, že vlastníctvo   k pozemku,   na   ktorom   je   zriadená   záhradková   osada,   prechádza   na   jeho doterajšieho užívateľa (-ov), resp. výpoveďou tohto zákonného nájmu vlastníkom pozemku a za splnenia zákonných podmienok. Zákon č. 64/1997 Z. z. tak v podstate rezignoval na celkovú   prioritu   vlastníckeho   práva   doterajších   vlastníkov   k pozemkom   v zriadených záhradkových osadách (aj keď tzv. holého) bez ohľadu na doterajší spôsob ich využívania, ale   (a práve   naopak)   uprednostnil   existujúce   užívacie   práva   k pozemku   využívanému záhradkárskym   spôsobom   (záhradkovej   osady),   ako   aj   právnu   istotu   ich   doterajších užívateľov.

4. Riešenie vlastníckych a užívacích vzťahov k pozemkom v zriadených záhradkových osadách podľa zákona č. 64/1997 Z. z.

4.1. Nadobudnutie plných užívacích práv k pozemku pôvodnými vlastníkmi v dôsledku vypovedania ex lege nájomného vzťahu podľa § 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.

Hoci pôvodný vlastník pozemku môže nadobudnúť plné užívacie práva k svojmu majetku (pozemku), na ktorom je zriadená záhradková osada, prostredníctvom výpovede z ex lege nájomného vzťahu vzniknutého aj podľa § 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z., deje sa   tak   v diametrálne   odlišnom   kontexte   a rozsahu   ako   v rámci   predošlého   zákonného ustanovenia § 22 ods. 3 zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov. Je to dané predovšetkým   tým, že jeho výpoveď z takéhoto vzťahu je podmienená splnením dvoch zákonných   podmienok,   v závislosti   od   ktorých   sa   tento   spôsob   obnovenia   ius   utendi vlastníkov pozemkov, na ktorých sú zriadené záhradkové osady, celkovo relativizuje. Prvou z nich je, že musí ísť o vlastníka pozemku, „ktorého výmera a prislúchajúci podiel z výmery spoločných pozemkov tvorí viac ako polovicu pozemku užívaného užívateľom“, a druhou, že užívateľ tohto pozemku si neplní svoje povinnosti tak, ako sú špecifikované pod písm. a) až d) § 3 ods. 2 zákona č. 64/1997 Z. z. Ak vlastník pozemku nespĺňa zákonné kritériá výmery pozemkov, ktoré ho oprávňujú k výpovedi, resp. ak užívateľ plní svoje záväzky z ex lege nájomného vzťahu riadne, vlastník pozemku takýto nájomný vzťah vypovedať nemôže a zákonný   nájom   v takomto   prípade   doterajšiemu   užívateľovi   pozemku   umožňuje   jeho využívanie až do doby, kedy dôjde k jeho zániku iným zákonom stanoveným spôsobom. V tom spočíva základný rozdiel medzi režimom stanoveným § 22 ods. 3 zákona č. 229/1991 Zb. v znení neskorších predpisov, nakoľko v prípade zákona o pôde išlo o jednotnú a časovo obmedzenú zákonnú dobu nájomného vzťahu (na 10 rokov), po uplynutí ktorej nebránilo nič tomu, aby sa všetci pôvodní vlastníci pozemkov ujali svojich vlastníckych práv v plnom rozsahu.

V dôsledku   uvedeného   zákon   č.   64/1997   Z.   z.   rozdelil   vlastníkov   pozemkov v zriadených záhradkových osadách na dve skupiny, a to na tých, ktorí prostredníctvom vypovedania   ex   lege   nájomného vzťahu   získajú   reálnu možnosť   užívať svoje   pozemky v plnom   rozsahu,   a na   tých,   ktorí   takúto   možnosť   využiť   nemôžu,   nakoľko   nedošlo k splneniu podmienok stanovených zákonom. V druhom z uvedených prípadov dochádza k zániku ich vlastníckych vzťahov k pozemkom v dôsledku konania podľa § 7 ods. 1 a nasl. zákona o záhradkových osadách.

Možnosť   vypovedania   ex   lege   nájomného   vzťahu   je   pre   vlastníkov   pozemkov v zriadených záhradkových osadách časovo obmedzená, nakoľko podľa § 3 ods. 5 zákona č. 64/1997 Z. z. takýto nájomný vzťah možno vypovedať „len do začatia konania podľa § 7, a to k 1. októbru bežného roka. Výpovedná lehota je jeden rok“.

4.2. Zánik vlastníckeho práva k pozemkom v zriadenej záhradkovej osade v dôsledku konania podľa § 7 a nasl. zákona č. 64/1997 Z. z. a poskytnutie náhradných pozemkov, resp. náhrady v peniazoch

Ako   už bolo uvedené vyššie,   ďalším   spôsobom   riešenia   vlastníctva   k pozemkom v zriadených   záhradkových   osadách   je   zánik   vlastníckeho   práva   pôvodného   vlastníka v dôsledku konania podľa § 7 a nasl. zákona o záhradkových osadách. V takomto prípade môžu vlastníci žiadať buď náhradné pozemky vo výmere a v kvalite zodpovedajúcej ich pôvodným   pozemkom,   alebo   o poskytnutie   náhrady   v peniazoch   (§   10   a §   11   zákona o záhradkových   osadách).   Konanie,   dôsledkom   ktorého   je   prechod   vlastníckeho   práva k pozemku v zriadenej záhradkovej osade z pôvodného vlastníka na doterajšieho užívateľa, sa začína na „návrh nadpolovičnej väčšiny užívateľov, ktorí užívajú nadpolovičnú väčšinu plochy   a prislúchajúci   podiel   z výmery   spoločných   pozemkov“   (§   7   ods.   1   zákona č. 64/1997 Z. z.). Hoci toto konanie nemôže samostatne iniciovať každý užívateľ pozemku, ale   len   tí   z nich   (tá   skupina   z nich),   ktorí   spĺňajú   požiadavku   §   7   ods.   1   zákona o záhradkových osadách, na základe návrhu nadpolovičnej väčšiny užívateľov dochádza k celkovému vyporiadaniu vlastníctva k všetkým pozemkom v zriadenej záhradkovej osade, t.   j.   aj   vo   vzťahu   k tým   ich   užívateľom,   ktorí   netvorili   súčasť   nadpolovičnej   väčšiny potrebnej   na   začatie   konania   podľa   §   7   ods.   1   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   (§   12   zákona o záhradkových osadách).

Zákon č. 64/1997 Z. z. (a v dôsledku uvedeného) nahradil jednotný právny režim upravujúci užívacie práva u tzv. holých vlastníkov dvoma rôznymi právnymi režimami, v rámci ktorých a prostredníctvom ktorých dochádza k celkovému vyporiadaniu sa s týmto inštitútom.   Prvý   z nich   predpokladá,   že   pôvodným   vlastníkom   zostane   ich   vlastníctvo k pozemkom   aj   naďalej   zachované a že   na   základe   „úspešnej“   výpovede   zo   zákonného nájmu   sa   obnovia   ich   užívacie   práva   k pozemkom,   ktoré   majú   vo   svojom   vlastníctve v plnom   rozsahu.   Takýto   spôsob   však   nemôžu   využiť všetci   vlastníci   pozemkov   a jeho celková účinnosť závisí od splnenia zákonných podmienok. Druhý zo spôsobov upravený zákonom   č.   64/1997   Z. z.   predpokladá   celkový   zánik   vlastníckeho   práva   pôvodných vlastníkov k pozemkom v zriadených záhradkových osadách v dôsledku konania podľa § 7 a nasl. zákona a následné vyporiadanie sa s nimi buď pridelením náhradných pozemkov, alebo poskytnutím náhrady v peniazoch.

III.

ÚSTAVNÉ VÝCHODISKÁ PRE POSÚDENIE SÚLADU OZNAČENÝCH USTANOVENÍ ZÁKONA O ZÁHRADKOVÝCH OSADÁCH S ÚSTAVOU SLOVENSKEJ REPUBLIKY A DODATKOVÝM PROTOKOLOM K DOHOVORU O OCHRANE ĽUDSKÝCH PRÁV A ZÁKLADNÝCH SLOBÔD

V konaní   o súlade   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   o užívaní   pozemkov   v zriadených záhradkových osadách a vyporiadaní vlastníctva k nim s Ústavou Slovenskej republiky, ako aj   Dodatkovým   protokolom   k Dohovoru   o   ochrane   ľudských   práv   a základných   slobôd ústavný   súd   vychádzal   predovšetkým   z toho,   že   zákonodarca   pri   úprave   týchto   otázok disponoval   určitou   mierou   autonómie   (slobody),   a   to   ako   pri   úprave   rozsahu,   procesu a ďalších náležitostí týkajúcich sa reštitúcií, tak aj pri náprave tých právnych vzťahov, ktoré sa   v dobe   neslobody   ocitli   v „zdeformovanej“   či   „vyprázdnenej“   podobe,   hoci   režimu reštitúcií (ako takému) priamo nepodliehajú. Nakoľko riešenie problematiky predstavujúcej čiastočné   vyrovnanie   sa   s krivdami   a neprávosťami   spáchanými   v období   neslobody   si nevynútilo osobitnú ústavnú úpravu, zákonodarca bol (podobne ako v prípade každej inej zákonodarnej   činnosti)   viazaný   ústavou,   nakoľko   výnimku   z tohto   pravidla   nemožno zdôvodniť   poukazom   na   špecifiku   (predmet)   určitej   oblasti   spoločenských   vzťahov. Vychádzajúc z uvedeného zákonodarca mal preto možnosť v zásade slobodne rozhodnúť o mieste, postavení a význame vlastníctva k pozemkom v zriadených záhradkových osadách v Slovenskej republike pri zohľadnení špecifík tých činností, ktoré na pozemkoch patriacich do takéhoto vlastníctva dlhodobo vykonávali ich doterajší užívatelia, za predpokladu, že to urobil spôsobom súladným s ústavou. Do úvahy prichádzalo viacero možností, a to aby zákonodarca zotrval na úprave obsiahnutej už v zákone o pôde a uznal prednosť (prioritu) vlastníckemu   právu   tzv.   holého   vlastníka.   Ďalšou   z nich   bola   zmena   tejto   úpravy a uprednostnenie právnej istoty užívateľských vzťahov k pozemkom, v dôsledku čoho by tieto získali „prednosť“ pred vlastníckymi právami pôvodných vlastníkov, prípadne aby vyriešil   tento   problém   aj   iným   vhodným   spôsobom   (napríklad   kombináciou   týchto možností). V druhom a treťom z uvedených prípadov je ale potrebné, aby došlo k prechodu vlastníckeho práva z pôvodných vlastníkov pozemkov na ich doterajších užívateľov pri splnení ústavou predpísaných požiadaviek (čl. 20 ods. 4 ústavy predovšetkým). K tomuto spôsobu vyporiadania sa s tzv. holým vlastníctvom treba dodať, že toto vlastníctvo treba považovať za vlastnícke právo v zmysle čl. 20 ústavy (nakoľko ústava iné vlastnícke právo, ako to upravené v čl. 20, nepozná), takže k jeho prechodu na iného (a proti vôli vlastníka) môže dôjsť len ústavou súladným spôsobom.

1. Nesúlad § 2 ods. 1, § 3 ods. 3 písm. a), § 7 ods. 1 až 3, § 8 ods. 4, § 9 ods. 3 prvej vety a ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b) a ods. 4, § 11 ods. 3 až 8, § 13 ods. 4, § 14 a § 17 ods. 3 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky

Generálny   prokurátor   v časti   II   svojho   návrhu   namietal   nesúlad   citovaných ustanovení zákona o záhradkových osadách s čl. 12 ods.1 prvou vetou a ods. 2 ústavy.

Bez   spojitosti   s inými   článkami   ústavy   boli   napadnuté   tieto   ustanovenia   zákona o záhradkových   osadách:   §   2   ods.   1, § 3 ods.   3   písm.   a), § 8 ods.   4 a § 14. Ostatné ustanovenia (§ 7 ods. 1 až 3, § 9 ods. 3 prvá veta a ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b) a ods. 4, § 11 ods. 3 až 8, § 13 ods. 4 a § 17 ods. 3) navrhovateľ v časti II svojho návrhu síce napádal pre ich   nesúlad s ústavou,   ale iba   v spojitosti   s čl.   12   ods.   1 prvou   vetou   a   ods.   2   ústavy. Nadväzne   na   to   pokračoval   v argumentácii   o týchto   ustanoveniach   aj   v časti   III svojho návrhu, a preto im ústavný súd venoval pozornosť až v súvislosti s touto argumentáciou.

Nesúlad § 2 ods. 1, § 3 ods. 3 písm. a), § 8 ods. 4 a § 14 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a čl. 12 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky

Podľa   §   2   ods.   1 zákona   o   záhradkových   osadách   nadpísaného   Základné pojmy zriadenou záhradkovou osadou sa rozumie záhradková osada zriadená do 24. júna 1991 na pozemkoch,   ku   ktorým   bola   uzavretá   zmluva   o   dočasnom   užívaní   pozemku   medzi Slovenským zväzom záhradkárov alebo jeho organizačnou zložkou (ďalej len „záhradkárska organizácia“), alebo jej členom a poľnohospodárskou organizáciou alebo inou organizáciou, ktorá k pozemku malaa) právo správy (právo hospodárenia) alebo

b) právo družstevného užívania, aleboc) právo náhradného užívania, alebod) právo užívania na zabezpečenie výroby, aleboe) iné užívacie právo.

Citované   ustanovenie   zákona   o   záhradkových   osadách   vymedzuje   iba   základné pojmy používané týmto zákonom. Generálny prokurátor uvádza, že takýmto vymedzením sa toto ustanovenie dostalo do rozporu s § 32 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom   poriadku   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   č.   50/1976   Zb. v znení neskorších predpisov“) a nezohľadňuje ani to, že došlo aj k nelegálnemu spôsobu vybudovania niektorých záhradkových osád. Takáto argumentácia však podľa ústavného súdu nepostačuje na záver o tom, že § 2 ods.1 zákona o záhradkových osadách je v rozpore s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 46 ods. 1 ústavy, nakoľko   samotné   vymedzenie   pojmov   nemá   žiadnu   príčinnú   súvislosť   s označenými článkami   ústavy.   Vymedzenie   pojmov   je   dôležité   iba   pre   výklad   a používanie   zákona o záhradkových   osadách   ako   celku   a nemá   preto   žiadnu   priamu   súvislosť   s právami, zvýhodňovaním alebo znevýhodňovaním, prípadne poškodením subjektov, na ktoré sa tento zákon vzťahuje.

Ustanovenia § 3 ods. 3 písm. a) a § 8 ods. 4 zákona o záhradkových osadách spolu súvisia   a z hľadiska   návrhu   na   začatie   konania   sa   ich   nesúlad   vidí   v tom,   že   vlastník nelegálne   postavenej   stavby   dostane   za   ňu   rovnakú   náhradu   ako   vlastník   legálne vybudovanej stavby. Navyše, vlastníci nelegálne vybudovaných stavieb sa delia na tých, ktorí si tieto stavby postavili v záhradkových osadách (tí náhradu dostanú), a ostatných, ktorí na náhradu nemajú žiaden nárok, ba sú aj ohrození možným odstránením stavieb na vlastné náklady.

Podľa   názoru   ústavného súdu   však napadnuté ustanovenia zákona   iba rešpektujú právny stav, ktorý sa uplatňuje v celom právnom poriadku Slovenskej republiky. Podľa slovenského právneho poriadku (a potvrdzuje to aj § 135c Občianskeho zákonníka spolu so zákonom   č.   50/1976   Zb.   v znení   neskorších   predpisov)   je   vlastníkom   nelegálnej,   resp. neoprávnenej stavby vždy   stavebník. Ak by totiž nešlo o vlastníka, nebolo by mu inak možné   uložiť   odstránenie   stavby,   prípadne   mu zriadiť   vecné   bremeno.   Z hľadiska   tejto základnej zásady súkromného občianskeho práva sú preto § 3 ods. 3 písm. a) a § 8 ods. 4 zákona   o   záhradkových   osadách   ustanoveniami,   ktoré   nemôžu   zvýhodňovať,   resp. znevýhodňovať alebo diskriminovať vlastníkov stavieb, a teda nemôžu sa ani dostať do nesúladu   s čl.   12   ods.   1   prvou   vetou   a ods.   2   ústavy.   Napokon,   každý   iný   prístup zákonodarcu   by   mohol   spôsobiť   vznik   bezdôvodného   obohatenia,   čomu   práve   bránia napadnuté ustanovenia zákona o záhradkových osadách.

Podľa § 14 zákona o záhradkových osadách dochádza k znevýhodneniu vlastníkov aj pri určovaní platby tak, že do platenia náhrady je zahrnutý Slovenský pozemkový fond bez zreteľa   na jeho vzťah   k vykonaniu projektu.   Slovenský   pozemkový   fond je nadbytočne považovaný   za   prostredníka   pri   tejto   platbe a oproti   iným   prípadom   platieb   vlastníkom postihnutým vyvlastnením, kedy sa platba poskytuje priamo, tu sa platba sprostredkúva medzi novým a pôvodným vlastníkom.

Podľa právneho názoru ústavného súdu však určenie „technického“ spôsobu platby podľa § 14 zákona o záhradkových osadách nemôže žiadnym spôsobom porušiť princípy rovnosti   v právach,   nakoľko   samotná   podstata   práva   na   platbu   za   pozemok   zostáva zachovaná. Z toho vyplýva aj nemožnosť znevýhodnenia pôvodných vlastníkov pozemkov oproti   vlastníkom,   ktorým   sa   platba   za   vyvlastnenie   poskytuje   priamo,   pretože   pri vlastníkoch   pozemkov   užívaných   záhradkármi   ide   o úplne   inú   situáciu,   ktorá   je charakteristická tým, že nárok na platbu za pozemok vzniká v rámci konania podľa zákona Slovenskej   národnej   rady   č. 330/1991   Zb.   o pozemkových   úpravách,   usporiadaní pozemkového   vlastníctva,   pozemkových   úradoch,   pozemkovom   fonde   a o pozemkových spoločenstvách v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o pozemkových úpravách“), a nie v procese vyvlastňovania podľa osobitného predpisu (zákon č. 50/1976 Zb. v znení neskorších predpisov).

Z uvedených dôvodov nebolo možné vyhovieť návrhu generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu § 2 ods. 1, § 3 ods. 3 písm. a), § 8 ods. 4 a § 14 zákona o záhradkových osadách s čl. 12 ods. 1 prvou vetou a čl. 12 ods. 2 ústavy.

2. Nesúlad § 2 ods. 2 a § 7 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.

s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky

Skupina   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   namietala,   že   v nesúlade s čl. 1 ústavy sa ocitli ustanovenia § 2 ods. 2 a § 7 ods. 1 zákona o záhradkových osadách, nakoľko: „Konanie o vzťahoch, ktoré sú   predmetom úpravy zákona č. 64/1997 Z.   z. sa podľa   §   7   ods. 1   začína   na   návrh   nadpolovičnej   väčšiny   užívateľov,   ktorí   užívajú nadpolovičnú   výmeru   plochy   a prislúchajúci   podiel   z výmery   spoločných   pozemkov.“ Zákon v § 2 ods. 2 určuje legálnu definíciu užívateľa, ktorým sa rozumie člen záhradkárskej organizácie. Takto definovaný subjekt nie je určený jednoznačne. Organizácie záhradkárov nie   sú   registrované   ako   občianske   združenia.   Registrovaný   je   iba   Slovenský   zväz záhradkárov   s interným   prírastkom   a úbytkom   základných   organizácií.   V dôsledku   toho neexistuje istota ohľadom počtu osôb, ktoré sú členmi jednotlivých základných organizácií. Preto neexistuje ani istota ohľadom počtu osôb, ktoré podľa zákona sú základom pre určenie „nadpolovičnej   väčšiny   užívateľov“   ako   subjektu   oprávneného   podať   návrh   na   začatie konania podľa § 7 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z. Ide o neistotu vecnej povahy, ktorú nemožno odstrániť pomocou výkladu práva ustanoveného v čl. 152 ods. 4 ústavy. Podľa názoru navrhovateľov (a z uvedených dôvodov): „Platný právny poriadok nevytvoril právne záruky presného určenia celku, z ktorého sa identifikuje nadpolovičná väčšina užívateľov. Právna úprava, ktorá priznáva právne účinky iba percentuálne (podielovo) určenému počtu osôb bez toho, aby spoľahlivo určila základ, z ktorého sa počet počíta, nie je formulovaná jednoznačne. Preto úprava podľa § 7 ods. 1 v spojení s § 2 ods. 2 zákona č. 64/1997 Z. z. nemá kvalitu primeranú požiadavkám kladeným na tvorbu práva v právnom štáte a nie je v súlade s čl. 1 Ústavy SR.“

Ústavný súd pri prerokovaní tejto časti návrhu navrhovateľov zobral predovšetkým do úvahy, že účastníkmi konania o pozemkových úpravách (medzi ktoré patrí aj konanie podľa § 7 ods. 1 a nasl. zákona o záhradkových osadách) sú ako vlastníci, tak aj užívatelia pozemkov   podliehajúcich   pozemkovým   úpravám   (§   6   ods.   1   písm.   a)   zákona o pozemkových úpravách), pričom ustanovenie jeho § 29 ods. 1 uvádza, že (a pokiaľ ide o pozemky v záhradkových alebo chatových osadách) rozhoduje pozemkový úrad na návrh „užívateľov týchto pozemkov“. Definíciu užívateľa pozemku v zriadenej záhradkovej osade poskytuje § 2 ods. 2 zákona o záhradkových osadách a rozumie ním „člena záhradkovej organizácie,   ktorý   na   základe   zmluvy   so   záhradkovou   organizáciou   alebo poľnohospodárskou organizáciou, alebo inou organizáciou tieto pozemky obhospodaruje...“ Z citovaného ustanovenia vyplýva, že užívateľom pozemku v zriadenej záhradkovej osade je   ten   člen   záhradkárskej   organizácie,   ktorý   tieto   pozemky   obhospodaruje   na   základe zmluvy buď so záhradkárskou organizáciou, alebo s poľnohospodárskou organizáciou.

Fyzická   osoba, ktorá   nespĺňa tieto podmienky, preto nemôže byť považovaná za užívateľa pozemku v zriadenej záhradkovej osade. Ústavný súd v tejto súvislosti zohľadnil skutočnosť, že identifikačné údaje užívateľov pozemkov tvoria obligatórnu súčasť každého návrhu na začatie konania podľa § 7 ods. 1 a nasl. zákona o záhradkových osadách, pričom okresný   úrad skúma   z návrhu   na   jeho   začatie   o.   i.   zoznam   užívateľov,   ich   rodné   čísla a adresy   trvalého   pobytu   u všetkých   užívateľov   záhradkovej   osady   s uvedením   celkovej užívanej   výmery,   ďalej   užívateľov   tých   pozemkov,   ktorých   vlastníctvo   sa   má v konaní vyporiadať   s uvedením   užívanej   výmery   a podielu   z výmery   spoločných   pozemkov, a napokon tých užívateľov, ktorí podávajú návrh s uvedením užívanej výmery a podielu z výmery spoločných pozemkov. V prípade, že návrh neobsahuje všetky náležitosti, okresný úrad   vyzve   účastníkov   na   doplnenie   návrhu   podľa   §   19   ods.   3   a § 29   ods.   1   zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), pričom účastníkov poučí o právnych následkoch   nedoplnenia   návrhu   v určenej   lehote,   t.   j.   o   zamietnutí   návrhu   z dôvodu nepreukázania   splnenia   podmienok   na   vyporiadanie   vlastníctva.   Súčasťou   rozhodnutia okresného   úradu   je   aj   zoznam   užívateľov   jednotlivých   pozemkov   (záhradok),   pričom samotné   rozhodnutie   o schválení   projektu   pozemkových   úprav   je   preskúmateľné   súdom podľa § 13 ods. 6 zákona o záhradkových osadách.

Z uvedených   dôvodov   sa   ústavný   súd   nestotožnil   s argumentáciou   navrhovateľov namietajúcou právnu neistotu doprevádzajúcu určenie počtu oprávnených užívateľov pre začatie konania podľa § 7 ods. 1 zákona o záhradkových osadách, a preto nevyhovel ich návrhu na vyslovenie nesúladu § 2 ods. 2 a § 7 ods. 1 zákona o záhradkových osadách s čl. 1 ústavy.

3. Nesúlad § 3 ods. 1 až 5 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 20 ods. 1 a 4

v spojení s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky

Podľa navrhovateľov – skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky sa ustanovenia § 3 ods. 1 až 5 zákona o záhradkových osadách upravujúce rôzne náležitosti tzv. zákonného nájmu dostali do nesúladu s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy v spojení s jej čl. 1, nakoľko nespĺňali príkazy ústavných noriem v nich obsiahnuté. Pokiaľ ide o čl. 20 ods. 1, navrhovatelia uviedli: „Národná rada SR nerešpektovala účel a obsah úpravy čl. 20 Ústavy SR. Z druhej vety čl. 20 ods. 1 „vlastnícke právo... má rovnaký zákonný obsah“ nemožno odvodiť   súlad ustanovení   zákona č.   64/1997 Z.   z. odôvodnený   tým,   že ide   o zásah do vlastníctva konformný s čl. 20, lebo ide o zásah vykonaný prostredníctvom zákona.“ Pokiaľ ide o čl. 20 ods. 4 ústavy, navrhovatelia uviedli: „Zásah do vlastníctva, ktorý sa uskutočňuje ustanovením nájomného vzťahu zo zákona (§ 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.), nemá povahu vyvlastnenia. Je núteným obmedzením vlastníckeho práva.“

Ústavný súd pri posudzovaní tejto časti návrhu navrhovateľov dospel k záveru, že v prípade zákonného nájmu podľa § 3 ods. 1 zákona o záhradkových osadách nemožno hovoriť o nútenom obmedzení vlastníckeho práva v zmysle čl. 20 ods. 4 ústavy, nakoľko tento (a predovšetkým) je potrebné chápať iba ako dočasné opatrenie, cieľom ktorého je preklenúť medziobdobie medzi zánikom existujúceho právneho režimu užívania pozemkov v zriadených záhradkových osadách (v dôsledku vypustenia § 22 ods. 3 zákona o pôde) a vznikom vlastníckeho vzťahu užívateľov k týmto pozemkom na základe konania podľa § 7 ods.   1 zákona o záhradkových   osadách. V tomto smere je ho potrebné posudzovať v úzkej súvislosti s konaním podľa § 7 ods. 1 zákona o záhradkových osadách, nakoľko vytvára   jeden   z predpokladov   jeho   reálneho   uskutočnenia.   V dôsledku   uvedeného   sa inštitútom zákonného nájmu ani nesleduje ten verejný záujem, ktorý je typický a obvyklý pre nútené obmedzenie vlastníckeho práva, resp. vyvlastnenie podľa čl. 20 ods. 4 ústavy. V dôsledku uvedeného preto ani trvanie zákonného nájmu nie je obmedzené existenciou a dobou trvania verejného záujmu, ale naplnením podmienok, ktoré majú vplyv na jeho ďalšie trvanie (tak ako sú upravené v príslušných ustanoveniach zákona o záhradkových osadách), t. j. jeho výpoveďou zo strany vlastníka pozemku, resp. rozhodnutím okresného úradu o schválení projektu pozemkových úprav.

Ďalším dôvodom, pre ktorý zákonný nájom podľa § 3 ods. 1 zákona o záhradkových osadách nemožno považovať za nútené obmedzenie vlastníckeho práva, je možnosť jeho vypovedania zo strany vlastníka pozemku, tzn. že zákonný nájom existuje len dovtedy, pokiaľ   nepríde   k jeho   vypovedaniu   zo   strany   vlastníka   na   základe   niektorého z výpovedných dôvodov uvedených v § 3 ods. 2 písm. a) až d) zákona o záhradkových osadách. V prípade núteného obmedzenia vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 4 ústavy však nie je možné, aby došlo k jeho zániku jednostranným prejavom vôle vlastníka.

Napokon, pokiaľ ide   o platenie nájomného v rámci zákonného nájmu, nesplnenie tejto povinnosti zo strany užívateľa má priamy vplyv na ďalšie trvanie zákonného nájmu (vlastníkovi   pozemku   poskytuje   dôvod   výpovede   podľa   §   3   ods.   2   písm.   d)   zákona o záhradkových   osadách),   zatiaľ   čo   problémy   s úhradou   „primeranej   náhrady“   za vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 4 ústavy takéto účinky na ich ďalšie uplatňovanie nevyvolávajú.

Podľa právneho názoru ústavného súdu napadnutým zákonným režimom zákonného nájmu   sa   predovšetkým   zabezpečuje   právna   istota   doterajších   užívateľov   pozemkov v zriadených záhradkových osadách a zabezpečuje sa aj reálnosť ich ďalšieho využívania do obdobia   konečného   vyriešenia   vlastníckeho   práva   k nim   na základe   konania podľa   §   7 ods. 1 zákona o záhradkových osadách. Nakoľko základné práva a slobody podľa ústavy je potrebné vykladať a uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných dohovorov o ľudských právach a základných slobodách (PL. ÚS 5/93), zákonnú úpravu, cieľom ktorej je jednak zabezpečenie   právnej   istoty   (ochrany)   doterajších   užívateľov   pozemkov   v zriadených záhradkových   osadách,   ako   aj   vytvorenie   nevyhnutných   predpokladov   na   uskutočnenie jedného z konaní o pozemkových úpravách, možno v zmysle čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru hodnotiť ako právnu normu regulujúcu užívanie majetku vo verejnom záujme.

Z uvedeného   ale   nevyplýva,   že   by   ustanovenie   zákona   o   záhradkových   osadách upravujúce   zákonný   nájom   (§   3   ods.   1   až   5)   nemalo   spĺňať   požiadavky,   ktoré   sú   vo všeobecnosti kladené na akúkoľvek zákonnú úpravu v právnom štáte a ktoré možno odvodiť z čl. 1 ústavy. Ústavný súd už vo veci PL. ÚS 15/98 uviedol, že s uplatňovaním princípu právnej   istoty   v právnom   štáte   sa   spája   požiadavka   „všeobecnosti,   platnosti,   trvácnosti, stability,   racionálnosti   a spravodlivého   obsahu   právnych   noriem...“,   a v prípade PL. ÚS 52/99 ústavný súd uviedol, že medzi ústavné zásady vlastné právnemu štátu patrí aj „zákaz svojvôle v činnosti štátnych orgánov, ako aj zásada primeranosti (proporcionality)“.

Ústavný súd preto v tejto súvislosti zisťoval, či vzhľadom na predmet a účel zákona o záhradkových osadách režim zákonného nájmu podľa jeho § 3 ods. 1 až 5 spĺňa tieto ústavou   požadované   kritériá   (predovšetkým   dočasnosti   a proporcionality),   a dospel k záveru,   že   tomu   tak   je.   Pokiaľ   ide   o proporcionalitu   (primeranosť)   tohto   opatrenia, ústavný súd nezistil, že by prekročila rámec, resp. „rozsah“ tej právnej medzery, ktorá by bola vznikla v slovenskom právnom poriadku v dôsledku zrušenia odseku 3 § 22 zákona o pôde. Uvedená zákonná úprava súčasne spĺňa aj požiadavku dočasnosti, a to vzhľadom na právne účinky rozhodnutia okresného úradu o schválení projektu pozemkových úprav podľa § 12 a nasl. zákona o záhradkových osadách. V ich dôsledku prichádza k zániku zákonného nájmu medzi doterajším užívateľom a vlastníkom pozemku v zriadenej záhradkovej osade, nakoľko vlastnícke právo k pozemku nadobúda jeho doterajší užívateľ.

V dôsledku uvedeného nebolo možné vyhovieť žiadosti navrhovateľov o vyslovenie nesúladu § 3 ods. 1 až 5 zákona o záhradkových osadách s čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 1 ústavy.

4. Nesúlad § 3 ods. 1 až 5 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

Navrhovatelia ďalej namietli nesúlad § 3 ods. 1 až 5 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru. Podľa uvedeného ustanovenia: „Každá fyzická alebo právnická   osoba   má právo   pokojne   užívať svoj   majetok.   Nikoho   nemožno   zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva. Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony,   ktoré   považujú   za   nevyhnutné,   aby   upravili   užívanie   majetku   v súlade   so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.“ Nakoľko označené   zákonné   ustanovenia   sa   netýkajú   pozbavenia   vlastníckeho   práva   vlastníkov pozemkov v zriadených záhradkárskych osadách, predmetom pozornosti ústavného súdu sa stalo   posúdenie   ich   súladu   s druhou   časťou   ustanovenia   čl.   1   Dodatkového   protokolu k Dohovoru, ktorá priznáva jeho zmluvným stranám právo prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné pre úpravu užívania majetku v súlade so všeobecným záujmom. Obdobným spôsobom   argumentovali   aj   navrhovatelia,   keď   uviedli:   „Porušenie   čl. 1   Protokolu   č.   1 nemusí nastať iba odňatím majetku. Aj obmedzovanie vlastníka, ktoré má určitú kvalitu, môže znamenať nelegitímny zásah.“ Druhý odsek čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru priznáva svojim zmluvným stranám právo prijímať zákony, ktorými môžu upraviť užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom. Povedané inými slovami, uvedené ustanovenie Dodatkového   protokolu   k Dohovoru   umožňuje   zákonodarnému   orgánu   každej   zmluvnej strany   prijať   zákon,   ktorým   upraví   spôsob   využívania   majetku   jeho   vlastníkmi,   a to   aj spôsobom   odlišným   od   jeho   doterajšieho   užívania,   ak   to   vyžaduje   všeobecný   záujem. Všeobecný záujem (general interest) je tým dôvodom, ktorý zákonodarný orgán oprávňuje na prijatie takejto právnej úpravy. Ako potvrdzuje judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „Európsky súd“), takéto zákony zmluvných strán môžu upravovať nielen užívanie   majetku   priamo   jeho   vlastníkmi,   ale   aj   inými   osobami,   ktorým   vlastníci   svoj majetok napríklad prenajali. V prípade Mellacher a iní Európsky súd uviedol: „legislatíve musí byť daná možnosť, aby prijala opatrenia, ktorými sa zasiahne do ďalšieho vykonávania predtým   uzavretých   zmlúv   (v danom   prípade   nájomných   zmlúv),   aby   sa   dosiahol požadovaný   cieľ“   (Mellacher   a iní   v.   Austria,   rozsudok   z 19.   decembra   1989,   séria   A, č. 169, ods. 51). V dôsledku zákonov, ktorými sa upravuje užívanie majetku v súlade so všeobecným   záujmom,   dochádza   súčasne   k obmedzeniu   výkonu   vlastníckeho   práva jednotlivých vlastníkov v rozsahu a spôsobom, ktorý si vyžaduje verejný záujem. Európsky súd   považuje takéto   obmedzenie   výkonu   vlastníckeho   práva   za   súčasť   režimu   kontroly užívania   majetku   v zmysle   druhého   odseku   čl.   1   Dodatkového   protokolu   k   Dohovoru. V prípade   Velosa   Barreto   v. Portugalsko   súd   uviedol:   „obmedzenie   práva   sťažovateľa ukončiť   zmluvu   o prenájme   tvorí   súčasť   kontroly   užívania   majetku   v zmysle   druhého odseku   čl.   1   Protokolu   č.   1“,   resp.   „Právnu   úpravu   obmedzujúcu   zmluvnú   slobodu   vo vzťahu k prenájmu obytných nehnuteľností treba považovať za kontrolu užívania majetku v zmysle   druhého   odseku   čl.   1   Protokolu   č.   1“   (Velosa   Barreto   v.   Portugal,   rozsudok z 21. novembra   1995,   séria   A,   č.   334,   ods.   33,   resp.   35).   V uvedenom   zmysle   možno obmedzenie vlastníckeho práva považovať za logický dôsledok zákonov, ktorými zmluvné strany   Dodatkového   protokolu   k Dohovoru   upravujú   užívanie   majetku   v súlade   so všeobecným   záujmom.   Z uvedeného   vyplýva,   že   samotné   prijatie   zákona,   ktorým   sa upravuje   užívanie   majetku,   preto   v zásade   nemožno   považovať   za   nesúladné   s druhým odsekom čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru, pokiaľ sú splnené aj ďalšie podmienky, t.   j.   preukázanie   všeobecného   záujmu   na   prijatí   takéhoto   zákona,   ako   aj   spravodlivá rovnováha (fair balance) medzi požiadavkou   verejného záujmu a požiadavkami ochrany individuálneho   práva.   Ako   uviedol   Európsky   súd   v prípade   Allan   Jacobsson:   „Podľa druhého odseku čl. 1 Protokolu č. 1 sú zmluvné strany o. i. oprávnené kontrolovať užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom prijímaním takých zákonov, ktoré na tento účel považujú za nevyhnutné. Nakoľko aj toto ustanovenie treba vykladať vo svetle všeobecnej zásady uvedenej v prvom odseku čl. 1, musí pri jeho prijímaní existovať rozumný vzťah primeranosti   (proporcionality)   medzi   použitými   prostriedkami   a cieľom,   ktorý   sa   ich prijatím sledoval. Pri udržiavaní takto požadovanej rovnováhy medzi všeobecným záujmom komunity a požiadavkami ochrany individuálnych práv však vnútroštátne orgány disponujú širokou   možnosťou   úvahy“   (Allan   Jacobsson   v.   Sweden,   rozsudok   z 25. októbra   1989, séria A, č. 163, s. 17). Aj pri uznanej širokej možnosti úvahy, ktorou disponujú zmluvné strany Dodatkového protokolu   k Dohovoru   pri prijímaní zákonov upravujúcich   užívanie majetku vo všeobecnom záujme, však „sprievodné“ účinky takýchto zákonov (prejavujúce sa   v obmedzení   vlastníckeho   práva)   nesmú   dosiahnuť   intenzitu   a rozsah   de   facto vyvlastnenia,   t.   j.   celkového   znemožnenia   využívania   oprávnení   vyplývajúcich z vlastníckeho práva, a to dokonca trvale, prípadne na mimoriadne dlhé obdobia. Takýto stav   je   totiž   možné   dosiahnuť   len   za   podmienok   uvedených   v prvom   odseku   čl.   1 Dodatkového   protokolu   k Dohovoru,   t.   j.   jedine   v dôsledku   zbavenia   majetku,   za podmienok stanovených zákonom a všeobecnými zásadami medzinárodného práva a len vo verejnom záujme.

Európsky súd pre ľudské práva vo svojom rozsudku vo veci Fredin už uviedol: „Pre účely čl. 1 Protokolu č. 1 pozbavenie majetku („deprivation“) obsahuje nielen formálne vyvlastnenie, ale aj také opatrenia, ktoré dosahujú intenzitu de facto vyvlastnenia“ (Fredin v. Sweden, rozsudok z 18. februára 1991, séria A, č. 192, ods. 42; pozri tiež Sporrong and Lönnroth v. Sweden, rozsudok z 23. septembra 1982, séria A, č. 52, ods. 63). Ústavný súd preto   skúmal,   či   sa   inštitút   zákonného   nájmu   ocitol   v nesúlade   s čl.   1   Dodatkového protokolu k Dohovoru, a zistil, že tomu tak nie je. Pokiaľ ide o podmienku všeobecného záujmu, ústavný súd už uviedol, že účelom inštitútu zákonného nájmu podľa § 3 ods. 1 až 5 zákona   o   záhradkových   osadách   je   jednak   zabezpečenie   právnej   istoty   užívateľov pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách,   ako   aj   vytvorenie   predpokladu   na uskutočnenie jedného z konaní o pozemkových úpravách, ktorých cieľom je usporiadanie pozemkov a majetku za účelom ich optimálneho využívania a so zohľadnením požiadaviek ochrany   a tvorby   krajiny   a životného   prostredia.   Takéto   opatrenia   (spojené   aj s obmedzením,   resp.   zánikom   vlastníckeho   práva   pôvodných   vlastníkov)   uznala   za legitímne dôvody verejného záujmu aj Komisia pre ľudské práva napríklad v prípadoch sťažností Erkner a Hofauer v. Rakúsko – sťažnosť č. 9616/81 (názor Komisie z 24. januára 1986, ods. 121-126), resp. sťažnosti Poiss v. Rakúsko, sťažnosť č. 9816/82 (názor Komisie z 24. januára 1986, s. 119-120). Ako už bolo spomenuté, aj právna úprava týkajúca sa nájomníkov (ich ochrany) spadá pod pojem „verejný záujem“ v zmysle čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru. V dôsledku uvedeného Národná rada Slovenskej republiky režimom zákonného   nájmu   neprekročila   rámec   legitímnej   úvahy   pri   definovaní   a náplni   termínu „verejný záujem“ podľa druhého odseku čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru. Analýza zákonného nájmu uskutočnená vyššie súčasne potvrdzuje, že tento tiež spĺňa požiadavky proporcionality   a dočasnosti,   takže   sa   ním   nenarušuje   rovnováha   medzi   všeobecným záujmom a ochranou individuálnych práv. Z uvedených dôvodov ústavný súd nevyhovel žiadosti   navrhovateľov   o   vyslovenie nesúladu   §   3   ods.   1   až 5 zákona   o   záhradkových osadách s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru.

5. Nesúlad § 4 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

Navrhovatelia namietali aj nesúlad § 4 zákona o záhradkových osadách (ktorým sa stanovuje výška ročného nájomného za užívanie pozemkov v zriadenej záhradkovej osade) s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru, nakoľko „podmienka poskytnutia primeranej náhrady za odňatie vlastníctva alebo jeho obmedzenie je aj súčasťou   ochrany, ktorá sa priznáva podľa Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd“.

Ústavný   súd   v tejto   časti   návrhu   navrhovateľov   nevyhovel,   nakoľko   Dodatkový protokol k Dohovoru v druhom odseku svojho čl. 1 nestanovuje jeho zmluvným stranám povinnosť   určenia   (stanovenia)   finančných   úhrad   či   nákladov   vznikajúcich   v súvislosti s uplatňovaním zákona o využívaní majetku vo všeobecnom záujme.

Pokiaľ ide o nesúlad § 4 zákona o záhradkových osadách s čl. 20 ods. 4 ústavy, navrhovatelia   argumentovali tým,   že   zákonný   nájom   podľa   §   3   ods.   1   až 5   zákona je „núteným obmedzením vlastníckeho práva“ podľa čl. 20 ods. 4 ústavy a nakoľko podľa tohto ustanovenia patrí primeraná náhrada aj za nútené obmedzenie vlastníckeho práva, § 4 zákona   o   záhradkových   osadách   sa   dostal   s týmto   ustanovením   ústavy   do   nesúladu vzhľadom na stanovenú výšku ročného nájomného. Navrhovatelia v tejto súvislosti uviedli, že: „Zásah do vlastníctva, ktorý sa uskutočňuje ustanovením nájomného vzťahu zo zákona (§ 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.) nemá povahu vyvlastnenia. Je núteným obmedzením vlastníckeho   práva.   Primeraná   náhrada,   ktorá   sa   poskytne   za   nútené   obmedzenie vlastníckeho   práva,   nemusí   byť   zhodná   s primeranou   náhradou,   ktorá   sa   poskytne   pri vyvlastnení. Účel primeranosti náhrady sa však nedosiahne priznaním náhrady, ktorá je nižšia ako daň, ktorú je vlastník povinný zaplatiť za predmet vlastníctva, voči ktorému štát zákonom zaviedol nútené obmedzenie práv vlastníka. Táto náhrada sa priznáva podľa § 4 zákona   č.   64/1997   Z. z.   tomu,   kto   poberá   ročné   nájomné   za   užívanie   tých   pozemkov v zriadených záhradkových osadách, v ktorých mu vznikol nájomný vzťah podľa § 3 ods. 1 zákona č. 64/1997 Z. z.“

Ústavný súd pri posudzovaní tejto časti návrhu navrhovateľov vychádzal z toho, že nakoľko režim zákonného nájmu podľa § 3 ods. 1 až 5 zákona o záhradkových osadách nemožno považovať za nútené obmedzenie vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, zákonom stanovené nájomné nemožno (a v dôsledku uvedeného) považovať za „primeranú náhradu“   podľa   toho   istého   ustanovenia.   Z uvedeného   dôvodu   nevyhovel   návrhu navrhovateľov   na   vyslovenie   nesúladu   §   4   zákona   o   záhradkových   osadách   s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru, ako aj s čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 1 ústavy.

6. Nesúlad § 7 ods. 1 až 3 zákona č. 64/1997 Z. z.

s čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky

Ďalšie ustanovenia, nesúlad ktorých s ústavou namietali ako navrhovatelia, tak aj generálny prokurátor, sa týkali konania podľa § 7 a nasl. zákona o záhradkových osadách. Keďže v dôsledku tohto konania dochádza k prechodu vlastníckeho práva na doterajšieho užívateľa   pozemku   v zriadenej   záhradkovej   osade   proti   vôli   pôvodného   vlastníka,   toto konanie by podľa   ich   názoru   malo spĺňať ústavné   podmienky   uvedené   v čl.   20   ods.   4 ústavy, t. j. „vyvlastnenie v nevyhnutnej miere, vo verejnom záujme, na základe zákona a za primeranú náhradu“.

Obaja   účastníci   konania   pred   ústavným   súdom   argumentovali   tým,   že   v prípade prechodu vlastníckeho práva v dôsledku konania podľa zákona o záhradkových osadách nemožno vôbec hovoriť o verejnom záujme, nakoľko „za verejný záujem podľa čl. 20 ods. 4 ústavy nemožno pokladať ochranu osôb, ktoré nadobudli užívacie práva k majetku podľa právnych   predpisov   platných   v československom   socialistickom   štáte,   ak   dôsledkom priznania ochrany je porušenie práv zaručených vlastníkovi Ústavou Slovenskej republiky“, resp. „za verejný záujem však nemožno považovať záujem na rozšírení vlastníctva jednej skupiny   subjektov   práva   na   úkor   zúženia   vlastníctva   inej   skupiny   subjektov   práva,   ak účelom takéhoto zásahu má byť uspokojenie rádovo tých istých individuálnych potrieb. Nemožno preto spôsobom označeným v § 7 a nasl. zákona č. 64/1997 Z. z. pri súčasnom zachovaní   súladu   s ústavou   odňať   vlastníctvo   k pozemkom   tvoriacim   záhradky   ich doterajším vlastníkom len, aby sa ich vlastníkmi stali iné osoby“, v dôsledku čoho „Národná rada   SR   sa   buď   vôbec   nezaoberala   identifikáciou   verejného   záujmu,   kvôli   ktorému   si postavenie nájomcov pôdy v zriadených záhradkových osadách zaslúži ochranu na úkor obmedzení   vlastníkov   pôdy   v takýchto   záhradkových   osadách   alebo   nevedela   zistiť relevantný právny záujem. Bez splnenia podmienky, aby prijatá úprava slúžila verejnému záujmu,   nemožno   zákon   označiť   za   zákon,   ktorý   je   v súlade   s čl.   1   Protokolu   č.   1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“

Bolo už uvedené, že aj tzv. holé vlastníctvo požíva plnú ústavnú ochranu v tom smere, že v prípade jeho prechodu na iného (a proti vôli pôvodného vlastníka) musia byť splnené dôvody kumulatívne uvedené v čl. 20 ods. 4 ústavy. Jedným z týchto dôvodov je, že k vyvlastneniu musí dôjsť len z dôvodu „verejného záujmu“. Obaja účastníci konania v tejto súvislosti argumentovali tým, že nakoľko v zákone č. 64/1997 Z. z. nemožno žiaden verejný záujem identifikovať, ustanovenia jeho § 7 a nasl. sa dostali (a z tohto dôvodu) do nesúladu s čl. 20 ods. 4 ústavy. Ústavný súd v tejto súvislosti považoval za potrebné zdôrazniť, že (a ako už bolo uvedené) konanie podľa § 7 a nasl. zákona o záhradkových osadách tvorí len jedno   z konaní   o pozemkových   úpravách,   nakoľko   celý   systém   usporiadania   vzťahov v záhradkových   osadách   je vybudovaný na princípoch   pozemkových   úprav.   Ich   účel   je upravený   v § 19   ods.   1   zákona   č. 229/1991   Zb.   v znení   neskorších   predpisov,   v súlade s ktorým   treba   pod   nimi   rozumieť   zmeny   v usporiadaní   pozemkov   na   určitom   území vykonané za účelom vytvorenia pôdne ucelených hospodárskych jednotiek podľa potrieb jednotlivých   vlastníkov   pôdy   s ich   súhlasom   a podľa   celospoločenských   požiadaviek   na tvorbu   krajiny   životného   prostredia   a na   investičnú   výstavbu,   pričom   (a v súlade s odsekom 3 toho istého ustanovenia) samotné konanie o pozemkových úpravách upravia zákony národných rád. Takýmto zákonom sa v Slovenskej republike stal zákon Slovenskej národnej   rady   č. 330/1991   Zb.   o pozemkových   úpravách,   usporiadaní   pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách v znení neskorších predpisov, ktorý vo svojom § 2 písm. a) uvádza, že k pozemkovým úpravám   možno   pristúpiť   aj   vtedy,   „ak   je   to   potrebné   na   usporiadanie   vlastníckych a užívacích pomerov a odstránenie prekážok ich výkonu vyvolaných historickým vývojom pred účinnosťou tohto zákona“.

Medzi   tie   konania   o pozemkových   úpravách,   ktoré   možno   uskutočniť   (a   z tohto zákonného dôvodu),   patrí aj konanie, v ktorom sa vyporiadava vlastníctvo k pozemkom v záhradkových alebo chatových osadách, keďže „v konaní o pozemkových úpravách podľa §   28   pozemkový   úrad   rozhodne   na   návrh   užívateľov   pozemkov   v záhradkových   alebo chatových   osadách   zriadených   podľa   doterajších   predpisov,   ak sa   užívatelia   nedohodnú s vlastníkmi   inak,   že   tieto   pozemky   prechádzajú   do   vlastníctva   užívateľov   za   náhradu. Doterajším   užívateľom   týchto   pozemkov   vzniká   nárok   na   vyrovnanie   podľa   §   11 s výnimkou, ak ide o pozemky vo vlastníctve štátu, za ktoré patrí finančná náhrada (§ 29 ods.   1   zákona   o pozemkových   úpravách).   O tom,   že   zákon   o   záhradkových   osadách upravuje   jedno   z konaní   o pozemkových   úpravách,   ostatne   svedčí   aj   znenie   jeho   §   1 písm. b), v ktorom sa uvádza, že predmetom jeho úpravy je postup označených subjektov „v konaní   o pozemkových   úpravách   podľa   osobitného   predpisu   na   účely   vyporiadania vlastníctva   k pozemkom   v zriadených   záhradkových   osadách“.   Ako   konanie   podľa osobitného predpisu je v poznámke 1 označené práve konanie podľa § 29 ods. 1 zákona o pozemkových úpravách. Aj v rozprave k vládnemu návrhu tohto zákona jeho predkladateľ jednoznačne   uviedol:   „Návrh...   vytvára   procesný   rámec   na   vyporiadanie   vlastníctva k pozemkom   formou   pozemkových   úprav,   a to   pre   prípad,   že   vlastník   a záhradkár   sa nedohodnú na vyporiadaní formou kúpnej zmluvy.“ V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že verejný záujem, ktorý sa sleduje pozemkovými úpravami, je definovaný v § 1 ods. 1, § 2 zákona o pozemkových úpravách, resp. § 19 ods. 1 zákona o pôde, pričom tento je spoločný pre všetky druhy pozemkových úprav. Na tento verejný záujem je potom možné odkázať aj pri obmedzení (či dokonca zániku) vlastníckeho práva, ku ktorému dochádza (môže dôjsť) v jednotlivých konaniach o pozemkových úpravách proti vôli vlastníka. Na túto skutočnosť ostatne pamätá aj § 19 ods. 2 zákona o pôde, v súlade s ktorým pozemkový úrad rozhoduje o vykonaní pozemkových úprav a v súvislosti s tým o výmene alebo prechode vlastníckych práv,   o určení   hraníc   pozemkov   alebo   o zriadení,   prípadne   zrušení   vecného   bremena k dotknutým   pozemkom.   Na   základe   uvedeného   považuje   ústavný   súd   za   potrebné zdôrazniť, že samotný zákon o záhradkových osadách sa žiadnym spôsobom a v žiadnom rozsahu   nedotkol   takto   zákonom   definovaného   verejného   záujmu   na   pozemkových úpravách,   nakoľko   vo   svojom   §   7   a nasl.   len   bližšie   upravuje   jedno   z konaní o pozemkových úpravách (ktoré spomína už § 29 ods. 1 zákona o pozemkových úpravách). Žiaden z účastníkov konania pred ústavným súdom však nenapadol neústavnosť žiadneho ustanovenia   ani   zákona   o pôde   a ani   zákona   o pozemkových   úpravách   (ktoré   vo všeobecnosti   definujú   verejný   záujem   na   uskutočnení   pozemkových   úprav),   ale   len ustanovenia zákona o záhradkových osadách, ktoré síce upravujú procesné a iné náležitosti jedného   z konaní   o pozemkových   úpravách,   ale   otázkou   verejného   záujmu   sa   osobitne nezaoberajú.   Nakoľko   z uvedených   dôvodov   sa   ustanovenia   §   7   ods. 1   až   3   zákona o záhradkových   osadách   ani nemohli dostať do   nesúladu   s čl. 20   ods.   4   ústavy,   nebolo možné vyhovieť tejto časti návrhu navrhovateľov.

Nakoľko   ustanovenia   §   7   ods.   1   až   3   zákona   o záhradkových   osadách   neboli v žiadnej príčinnej súvislosti ani s čl. 20 ods. 1 ústavy (rovnaký zákonný obsah vlastníckeho práva), nebolo možné vyhovieť návrhom (skupiny poslancov a generálneho prokurátora) ani v časti požadujúcej ich nesúlad s týmto ustanovením ústavy.

7. Nesúlad § 7 ods. 1 až 3, § 11 ods. 3 až 8, § 17 ods. 3 zákona o záhradkových osadách s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 4 a čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky

Pokiaľ   ide   o nesúlad   týchto   ustanovení   zákona   o   záhradkových   osadách   s čl.   20 ods. 1 a 4 ústavy, je možné v plnom rozsahu odkázať na časť odôvodnenia ústavného súdu v prípade návrhu navrhovateľov (skupiny poslancov) vyššie (III.6). So zreteľom na to, že ústavný súd v prípade návrhu skupiny poslancov nezistil nesúlad ohľadom čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy, nebolo dôvodné vysloviť nesúlad citovaných ustanovení zákona o záhradkových osadách ani s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 4 ústavy, tak ako to požadoval generálny prokurátor.

8. Nesúlad § 9 ods. 3 prvej vety a ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b) a ods. 4 a § 13 ods. 4 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

Navrhovateľ – generálny prokurátor ďalej tvrdil, že ustanovenia § 9 ods. 3 prvej vety a ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b) a ods. 4 a § 13 ods. 4 zákona o záhradkových osadách sa dostali do nesúladu aj s čl. 46 ods. 1 ústavy, pretože tieto ustanovenia (podľa jeho názoru) popierajú právo domáhať sa svojho práva na inom orgáne štátu, rozhodovanie okresného úradu   vynímajú   spod   režimu   správneho   konania   a nútia   účastníkov   konania   (najmä bývalých vlastníkov) uspokojiť sa s akýmkoľvek rozhodnutím okresného úradu bez ohľadu na jeho kvalitu a intenzitu zásahu do ich základných práv a slobôd.

Z obsahu týchto dôvodov sa dá usúdiť, že generálny prokurátor (aj keď nie úplne jednoznačne)   tvrdil,   že   účastníci   konania   o pozemkových   úpravách   podľa   §   7   zákona o záhradkových   osadách   sú   obmedzovaní   vo   svojom základnom   práve   na   súdnu   a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.

Podľa   právneho   názoru   ústavného   súdu   sú   však   všetky   rozhodnutia   podľa napadnutých ustanovení zákona o záhradkových osadách preskúmateľné podľa predpisov Občianskeho súdneho poriadku v správnom súdnictve (§ 9 ods. 3 a § 13 ods. 6 zákona, ktorý završuje ochranu aj vo vzťahu k § 10). Takáto možnosť súdnej ochrany postačuje na záver,   že tieto   ustanovenia   zákona   o   záhradkových   osadách   sú   v   súlade   so   základným právom na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods.1 ústavy. Neobstojí preto tvrdenie, že ide o rozhodnutia, pri ktorých sa popiera právo domáhať sa práva na inom orgáne štátu, pretože   týmto   orgánom   je   nezávislý   a nestranný   správny   súd,   ktorý   je   kompetentný preskúmať   rozhodnutia   majúce   rozhodujúci   význam   pre   uplatnenie   práv   podľa   zákona o záhradkových osadách, predovšetkým v časti konania o pozemkových úpravách.

Z tohto dôvodu preto nebolo možné vyhovieť návrhu generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu § 9 ods. 3 prvej vety a ods. 4, § 10 ods. 3 písm. b) a ods. 4 a § 13 ods. 4 zákona o záhradkových osadách s čl. 46 ods. 1 ústavy.

9. Nesúlad § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona č. 64/1997 Z. z.

s čl. 20 ods. 4 v spojení s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky

Ďalším ustanovením zákona o záhradkových osadách, nesúlad ktorého s čl. 20 ods. 4 v spojení s čl. 1 ústavy navrhovatelia namietali, bol jeho § 11 ods. 1 a 3 až 8, v ktorých je upravený výpočet výšky náhrady za pozemky v zriadenej záhradkovej osade. Navrhovatelia konkrétne   uviedli,   že   (a pokiaľ   ide   o rozpor   s čl. 20 ods.   4   ústavy) „stanovená cena je podstatne nižšia, ako je cena stanovená podľa vyhlášky o cenách stavieb, ktorá sa popri trhovej cene (t. j. maximálnej možnej cene dosiahnuteľnej dohodou dvoch rovnocenných účastníkov zmluvného vzťahu) javí byť úplne nepatrnou. Takto ustanovenú cenu nemožno považovať za primeranú náhradu za vyvlastnenie, a to aj v prípade, ak by sme odhliadli od ceny trhovej, ktorú (vzhľadom na pohyb ponuky a dopytu v závislosti od lokality a iných parametrov)   nemožno   v celorepublikovom   meradle   exaktne   kvantifikovať“,   resp.   „cena stanovená § 11 zákona č. 64/1997 Z. z. však predstavuje nepatrný, často až zanedbateľný zlomok   z obvyklej   priemernej   ceny   pozemkov,   ktorá   sa   vypláca   na   území   Slovenskej republiky.   Takto   vymedzená   cena   abstrahuje   od   trhovej   ceny.   Zákonom   určená   cena neumožňuje vlastníkovi, aby za svoj pozemok získal náhradu, ktorá je spravodlivá v mieste a čase vykonania zásahu do jeho vlastníctva. Poskytnutá náhrada nie je vyvážením ujmy, ktorá   nastáva   v dôsledku   uplatnenia   zákona   č.   64/1997   Z.   z.   Poskytnutím   zákonom ustanovenej   náhrady   za   pozemok   v zriadenej   záhradkovej   osade   sa   nedosahuje   účel „primeranosti náhrady“. Náhrada, ktorá neumožní dosiahnuť účel primeranej náhrady, nie je primeraná náhrada.“

Úvodom   tejto časti ústavný súd považoval za potrebné zdôrazniť, že pozemkové úpravy zvyčajne nebývajú doprevádzané vyvlastnením v pravom slova zmysle, nakoľko vo väčšine   prípadov   ide   o hromadnú   a dobrovoľnú   „výmenu“   vlastníckych   práv   u   tých vlastníkov,   ktorí   sú   ich   uskutočnením   dotknutí.   Pre   tú   skupinu   vlastníkov,   ktorí s pozemkovými úpravami nesúhlasia, však ústavné pravidlá pre vyvlastnenie (resp. nútené obmedzenie vlastníckeho práva) zostávajú legitímnym, hoci krajným kritériom ochrany ich vlastníctva.   Uvedené   platí   v plnom   rozsahu   aj   pre   poskytnutie   primeranej   náhrady v peniazoch za pozemok v zriadenej záhradkovej osade v dôsledku prechodu vlastníckeho práva z jeho pôvodného vlastníka na doterajšieho užívateľa.

Vo   všeobecnosti   možno   uviesť,   že   v prípadoch   pozemkových   úprav   je   zákonom o pozemkových úpravách stanovený osobitný mechanizmus náhrady za pozemky, ktoré im podliehajú   (a u ktorých   došlo   k prechodu   vlastníckeho   práva),   nakoľko   ich   pôvodným vlastníkom sa priznáva možnosť vyrovnania (§ 11 zákona o pozemkových úpravách) buď prostredníctvom poskytnutia náhradných pozemkov, alebo v peniazoch, pričom pôvodný vlastník   pozemku   má možnosť   výberu   niektorého   z týchto   spôsobov   vyrovnania.   Tento spôsob vyrovnania (a s výslovným odvolaním sa na § 11 zákona o pozemkových úpravách) preberá aj § 10 zákona o záhradkových osadách (schválenie projektu pozemkových úprav), nakoľko vlastníkom pozemkov umožňuje, aby sa v lehote 60 dní vyjadrili, či požadujú vyrovnanie prostredníctvom náhradných pozemkov „vo výmere a kvalite zodpovedajúcej ich   pôvodným   pozemkom“   alebo   v peniazoch.   Až   v prípade,   ak   sa   v stanovenej   lehote vlastník pozemku nevyjadrí k spôsobu vyrovnania, náhrada za pozemok sa mu poskytne v peniazoch (§ 10 ods. 3 písm. a) zákona o záhradkových osadách). Výška finančného vyrovnania   v peniazoch   by   aj   v tomto   prípade   mala byť náhradou,   ktorá   spĺňa   ústavné kritériá primeranej náhrady v zmysle čl. 20 ods. 4 ústavy. Zákonodarca zobral za základ primeranej náhrady (pri oboch druhoch vyrovnania) stav pozemkov, ktorý existoval v čase vzniku práva užívania ich užívateľov. Pokiaľ ide o náhradné pozemky, § 10 ods. 1 zákona o záhradkových osadách uvádza, že sa prideľujú „vo výmere a kvalite zodpovedajúcej ich pôvodným   pozemkom“,   a ohľadom   náhrady   v peniazoch   §   11   ods. 2   uvádza,   že   „pri výpočte náhrady podľa odseku 1 okresný úrad vychádza z bonity pôdy a kultúry pozemku v čase vzniku práva užívania“, pričom „Ak nie je bonita pôdy alebo kultúra pozemku v čase vzniku práva užívania určená, určí ju okresný úrad“ (§ 11 ods. 4 zákona č. 64/1997 Z. z.).

Navrhovatelia   namietali,   že   takto   určený   postup   stanovenia   finančnej   náhrady   za pozemky je v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy, nakoľko „abstrahuje od trhovej ceny“, resp. cena   takto   určená   je „podstatne   nižšia   ako   je cena   stanovená   podľa   vyhlášky   o cenách stavieb“.

Ústavný   súd   pri   posudzovaní   tejto   časti   návrhu   navrhovateľov   vychádzal predovšetkým z toho, že za neoddeliteľnú súčasť každého vyvlastnenia vo verejnom záujme treba považovať požiadavku, aby vyvlastnený za svoj majetok dostal primeranú náhradu, pretože inak by od neho nebolo spravodlivé požadovať zvláštnu obeť v prospech verejného záujmu, čo by odporovalo tak zásade rovnomerného rozloženia znášania verejných bremien, ako aj rovnosti občanov pred zákonom. Ústavný súd tiež vychádzal z toho, že podstatou náhrady   za   vyvlastnenie   má   byť   kompenzácia   majetkových   ujem,   ktoré   vznikajú vyvlastneným, v dôsledku čoho svoj majetok (vlastníctvo) už nemôžu naďalej využívať spôsobom a v rozsahu podľa svojej voľnej úvahy. V zásade by mali byť odškodnené všetky takto vzniknuté majetkové ujmy, čomu by zodpovedala ich plná náhrada.

Ústavný súd v tejto súvislosti zobral do úvahy znenie čl. 20 ods. 4 ústavy, podľa ktorého sa vyvlastneným nepriznáva plná, ale len primeraná náhrada za majetkové ujmy, ktoré im (a v dôsledku vyvlastnenia) vznikli. Ústavný súd už vo veci sp. zn. PL. ÚS 37/95 uviedol, že v prípade zániku vlastníckeho práva k veci „rozhodnutím orgánu štátnej správy, prechodom na iný subjekt by sa na prvý pohľad zdalo, že jediným spravodlivým riešením je možnosť zaobstarať si vec rovnakého (podobného) druhu, čo by v trhovom hospodárstve predpokladalo poskytnutie náhrady vo výške trhovej ceny veci, hoci je zrejmé, že takúto náhradu neupravuje ani čl. 20 ods. 4 ústavy. Podľa citovaného ustanovenia ústavy má byť náhrada primeraná, teda nemusí byť poskytnutá v celom rozsahu trhovej ceny veci, ale má zásadne vyvážiť ujmu, ktorá   odňatím   veci   vznikla“,   pričom   porušením   ústavnej   zásady ochrany vlastníctva nie je, „ak sa pri úvahách o primeranosti náhrady, ktorú vyjadruje výška peňažnej náhrady, zohľadní základný predpoklad vyvlastnenia, ktorým je verejný záujem (v zákone vyjadrený účelom vyvlastnenia) prevládajúci nad súkromným záujmom vlastníka veci“.

V tejto súvislosti je ale potrebné uviesť, že ujma, ktorá vznikla „holému“ vlastníkovi pozemku v zriadenej záhradkovej osade, začala už okamihom, kedy mu bol jeho pozemok odňatý   na   využívanie   napríklad   poľnohospodárskou   organizáciou   a následne   aj   po   celé obdobie,   kedy   bol   možnosti   užívania   svojho   majetku   zbavený.   Náhradu   za   takúto „globálnu“   ujmu   však   nie   je   rozumné   požadovať   od   samotných   užívateľov   pozemkov v zriadených   záhradkových   osadách,   nakoľko   ak   by   sa   tak   stalo,   práve   na   nich   by   sa (a v konečnom   dôsledku)   kládla   zodpovednosť   za   dôsledky   takej   pozemkovej (poľnohospodárskej, sociálnej či inej) politiky štátu v dobe neslobody, v rámci ktorej bola mnohým   vlastníkom   pozemkov   odňatá   možnosť   ich   reálneho   využívania.   Za   súčasť celkovej ujmy, za ktorú by vlastníkovi mala patriť primeraná náhrada, nemožno považovať ani hodnotu toho „vybavenia“, ktorú do pozemku v zriadenej záhradkovej osade investoval jeho   užívateľ   za   účelom   jeho   skultivovania,   nakoľko   v opačnom   prípade   by   vlastník pozemku dostal primeranú náhradu aj za tie hodnoty, ktoré sám do pozemku neinvestoval. Vychádzajúc   z uvedeného   by   za   základ   primeranej   náhrady   mala   byť   braná   hodnota (kvalita) pozemku v zriadenej záhradkovej osade v čase, kedy k nemu užívateľ pozemku nadobudol   užívacie   práva.   Takýmto   spôsobom   postupoval   aj   zákonodarca,   nakoľko ustanovenie § 11 ods. 2 zákona o záhradkových osadách stanovuje, že pri výpočte výšky náhrady   okresný   úrad   vychádza   z bonity   pôdy   a kultúry   pozemku   v čase   vzniku   práva užívania. Pre úplnosť je potrebné dodať, že neústavnosť ustanovenia § 11 ods. 2 zákona o záhradkových   osadách   nenamietali   ani samotní   navrhovatelia.   Vychádzajúc z takéhoto prístupu   zákonodarca   v ďalších   odsekoch   5   až   8   upravil   mechanizmus navýšenia   takto dosiahnutých náhrad v závislosti od polohy pozemku v mestách (ods. 5), v obciach, resp. rekreačných zónach (ods. 6), resp. zníženia takto zvýšených cien z dôvodov uvedených v § 11 ods. 7 zákona o záhradkových osadách.

Ústavný súd v tejto súvislosti uvádza, že všeobecne záväzným právnym predpisom upravujúcim ako postup, tak aj určovanie cien stavieb, pozemkov a trvalých porastov pri ich prevodoch   alebo   prechodoch   medzi   fyzickými   i právnickými   osobami   je   vyhláška Ministerstva financií Slovenskej republiky č. 465/1991 Zb. o cenách stavieb, pozemkov, trvalých porastov, úhradách za zriadenie práva osobného užívania pozemkov a náhradách za dočasné užívanie pozemkov v znení neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška č. 465/1991 Zb.   v znení   neskorších   predpisov“   alebo   „vyhláška   o náhradách“).   Táto   vyhláška   tiež predstavuje   právny   predpis,   použitím   ktorého   sa   určuje   aj   primeraná   náhrada   za   ujmu spôsobenú vlastníkovi v dôsledku prechodu jeho vlastníckeho práva na iného proti jeho vôli.   Jednotná   právna   úprava   tejto   problematiky   súčasne   signalizuje,   že   bez   ohľadu   na povahu   konania,   v rámci   ktorého   dochádza   k prechodu   vlastníckeho   práva   z pôvodného vlastníka na iného, a tiež bez ohľadu na povahu a účel predošlého využívania majetku sa primeraná náhrada dosahuje použitím jednotného spôsobu a postupu pri výpočte jej výšky. Uvedené potvrdzuje o. i. aj § 26 vyhlášky o náhradách, v súlade s ktorým jej ustanovenia platia aj pre oceňovanie pozemkov v obvode pozemkových úprav, pričom poznámka č. 5 k tomuto ustanoveniu výslovne odkazuje na § 9 a § 11 zákona o pozemkových úpravách.

Hoci ustanovenie § 11 ods. 2 zákona o záhradkových osadách pri výpočte náhrady v peniazoch   za   pozemky   v zriadených   záhradkových   osadách   výslovne   neodkazuje   na vyhlášku   č. 465/1991   Zb.   v znení   neskorších   predpisov,   súčasne   (a   na   druhej   strane) žiadnym   spôsobom   nevylučuje   a ani   neobmedzuje   použitie   jej   §   26,   podľa   ktorého   jej ustanovenia   platia   aj   pre   oceňovanie   pozemkov   v obvodoch   pozemkových   úprav. Z uvedeného vyplýva, že výpočet náhrady za pozemky v zriadenej záhradkovej osade sa uskutočňuje v rámci a s použitím vyhlášky o náhradách, pričom za jeho základ sa podľa § 11 ods. 2 zákona o záhradkových osadách berie „bonita pôdy a kultúra pozemku v čase vzniku práva užívania“. V praxi sa pri zisťovaní ceny pozemkov postupuje podľa zásad obsiahnutých v § 15 ods. 5 až 10 vyhlášky č. 465/1991 Zb. v znení neskorších predpisov.

Z uvedeného   vyplýva,   že   nakoľko   sa   pri   oceňovaní   pozemkov   v zriadených záhradkových   osadách   používa   vyhláška   č.   465/1991   Zb.   v znení   neskorších   predpisov a nakoľko použitím jej ustanovení sa dosahuje primeraná náhrada v zmysle čl. 20 ods. 4 ústavy, nebolo možné vyhovieť návrhu navrhovateľov v časti namietajúcej nesúlad § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona o záhradkových osadách s čl. 20 ods. 4 ústavy.

Navrhovatelia namietali nesúlad § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona o záhradkových osadách s čl.   20   ods.   4   v spojení   s čl.   1   ústavy.   Ako   už   vyplynulo   z odôvodnenia   rozhodnutia ústavného súdu o tejto časti ich návrhu, zákonodarca pri stanovovaní spôsobu (postupu) dosiahnutia   primeranej   náhrady   v peniazoch   za   pozemky   v zriadených   záhradkových osadách   rešpektoval   ustanovenia   §   26   vyhlášky   č.   465/1991   Zb.   v znení   neskorších predpisov,   z čoho   vyplýva,   že   aj   na   pozemkové   úpravy,   prostredníctvom   ktorých   sa vyporiadavajú   vlastnícke   vzťahy   k týmto   pozemkom,   sa   používa   táto   vyhláška.   Podľa právneho názoru ústavného súdu však postup zákonodarného orgánu, ktorý v rámci svojej legislatívnej   činnosti   koná   v súlade   s iným   všeobecne   záväzným   právnym   predpisom, nemožno považovať za nesúladný s čl. 1 ústavy. Ústavný súd (a práve naopak) už rozhodol, že:   „Konanie   orgánu   štátu   v rozsahu   zákona   bez   akejkoľvek   výnimky,   ako   aj   súčasné uplatňovanie ústavných príkazov a konaní štátu v rozsahu zákona a zákonom ustanoveným spôsobom   v právnom   štáte   napĺňa   princíp   právnej   istoty“   (I.   ÚS   3/98).   Aj   vo   veci sp. zn. PL. ÚS 12/97 ústavný súd rozhodol, že princíp právnosti štátu ustanovený v čl. 1 ústavy sa porušuje, ak „zákonodarný orgán nepostupuje v súlade s ustanoveniami ústavy“. Z uvedených   dôvodov   nebolo   možné   vyhovieť   návrhu   navrhovateľov   na   vyslovenie nesúladu § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona o záhradkových osadách s čl. 20 ods. 1 a 4 v spojení s čl. 1 ústavy.

10. Nesúlad § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona o záhradkových osadách s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

Navrhovatelia ďalej namietali, že «nedodržaním podmienky poskytnutia „primeranej náhrady“, ktoré zákon č. 64/1997 Z. z. de facto vylúčil určením obmedzenia podľa § 11 ods. 8, nie je § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona č. 64/1997 Z. z. v súlade s čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru   o ochrane ľudských   práv   a základných   slobôd».   Ústavný   súd   zobral   v tejto súvislosti   do   úvahy   judikatúru   Európskeho   súdu,   v súlade   s ktorou   čl.   1   Dodatkového protokolu k Dohovoru „obsahuje všeobecnú implikovanú požiadavku poskytnutia náhrady ako nevyhnutnej podmienky za zabratie majetku každého, kto sa nachádza pod jurisdikciou zmluvnej strany“ (Lithgow   a iní   v.   United   Kingdom,   rozsudok   z 8.   júla 1986, séria   A, č. 102, ods. 120), takže „zabratie majetku bez náhrady vo výške rozumne zodpovedajúcej jeho hodnote bude za normálnych okolností považované za neproporcionálne (neprimerané) zasahovanie, pričom neposkytnutie žiadnej náhrady možno ospravedlniť len s poukazom na mimoriadne   okolnosti“.   Článok   1   Dodatkového   protokolu   k Dohovoru   ale   „nezaručuje právo na úplnú náhradu (full compensation) za všetkých okolností, nakoľko legitímne ciele „verejného   záujmu“ môžu   mať za   následok,   že   odškodnenie   v nižšej   ako   plnej   trhovej hodnote bude primerané“ (The Holy Monasteries v. Greece, rozsudok z 9. decembra 1994, séria A, č. 301-A, ods. 71).

Aj   vo   svojom   ďalšom   rozsudku   Európsky   súd   uviedol,   že:   „Legitímne   ciele verejného záujmu, ktoré sa prejavujú v opatreniach ekonomickej reformy alebo opatreniach určených   na   dosiahnutie   väčšej   sociálnej   spravodlivosti,   môžu   mať   za   následok,   že odškodnenie bude nižšie ako plná trhová hodnota veci“ (James a iní v. United Kingdom, rozsudok z 21. februára 1986, séria A, č. 98, ods. 54).

V tom istom rozsudku Európsky súd súčasne spresnil, že: „Pojem verejný záujem je nevyhnutne rozsiahly... Súd považuje za prirodzené, že rámec voľnej úvahy ponechaný zákonodarcovi pri uskutočňovaní sociálnej a hospodárskej politiky by mal byť dostatočne široký, preto Súd bude rešpektovať zákonodarcu v jeho predstave, čo je verejný záujem, ledaže by jeho úsudku zjavne chýbal rozumný základ“ (ods. 54).

Ústavný   súd   už   uviedol   (III.,   2.,   6.),   že   k prechodu   vlastníckych   práv   majiteľov pozemkov   v zriadených   záhradkových   osadách   dochádza   v rámci   a prostredníctvom jedného z konaní o pozemkových úpravách, verejný záujem na ktorých je vymedzený ako v zákone o pôde, tak aj v zákone o pozemkových úpravách. Hoci dôvody verejného záujmu treba v zmysle citovanej judikatúry Európskeho súdu považovať za legitímne na to, aby sa za vyvlastnený majetok nepriznala náhrada v plnej trhovej hodnote vyvlastneného majetku, na   druhej   strane   je   pravdou,   že   náhrada   by   mala   byť   stanovená   vo   výške   rozumne zodpovedajúcej   hodnote   vyvlastňovaných   vecí,   ktorá   by   mala   „rešpektovať   spravodlivú rovnováhu   medzi   rôznymi   záujmami   prichádzajúcimi   do   úvahy   a neklásť   neprimeranú záťaž na sťažovateľov“ (James a iní v. United Kingdom, rozsudok z 21. februára 1986, séria A, č. 98, ods. 54; Sporrong and Lönnroth v. Sweden, rozsudok z 23. septembra 1982, séria A, č. 52, ods. 69 a 73). Ako už bolo uvedené, vnútroštátna (a v okolnostiach prípadu) právna úprava,   použitím   ktorej   sa   dospieva   k stanoveniu   primeranej   náhrady   za   vyvlastnený majetok,   je   v Slovenskej   republike   predstavovaná   vyhláškou   č.   465/1991   Zb.   v znení neskorších   predpisov.   Nakoľko   táto   vyhláška   vyjadruje   (a   pokiaľ   ide   o slovenských občanov) predstavu zákonodarcu o primeranej náhrade za vyvlastnenie a nakoľko tento sa ustanoveniami § 11 ods. 1 a 3 až 8 zákona o záhradkových osadách od tejto vyhlášky neodchýlil,   nebolo   možné   vyhovieť   návrhu   navrhovateľov   a vyhlásiť   ustanovenia   §   11 ods. 1   a 3   až   8   zákona   o   záhradkových   osadách   za   nesúladné   ani   s čl. 1   Dodatkového protokolu k Dohovoru.

11. Nesúlad § 17 ods. 3 zákona č. 64/1997 Z. z. s čl. 12 ods. 2, čl. 13 ods. 4 a čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky

Generálny prokurátor vo svojom návrhu uviedol, že „Za nanajvýš závažný zásah do vlastníckeho práva treba považovať ustanovenie § 17 ods. 3 zákona č. 64/1997 Z. z., pretože toto ustanovenie umožňuje odňať vlastníkovi pozemok tvoriaci záhradku i v prípade, ak jej užívateľ v stanovenej lehote nezaplatí náhradu a dá tak najavo, že sa nemieni touto cestou stať vlastníkom pozemku. Hoci tu dochádza k zániku akéhokoľvek záujmu na vyvlastnení, zákonodarca   neponecháva   takýto   pozemok   vo   vlastníctve   pôvodného   vlastníka,   ale   ho zveruje do vlastníctva štátu a správy fondu, čím rozhodne popiera význam ústavnej ochrany vlastníctva k pozemkom“.

Ústavný súd v tejto súvislosti zobral do úvahy, že pozemkovými úpravami (medzi ktoré patrí aj konanie podľa § 7 ods. 1 a nasl. zákona o záhradkových osadách) sa sleduje dosiahnutie verejného záujmu definovaného ako v § 19 ods. 1 zákona o pôde, tak aj v § 1 ods. 1 a § 2 zákona o pozemkových úpravách. Naplnenie tohoto verejného záujmu je aj dôvodom, pre ktorý je v konaní podľa zákona o záhradkových osadách možné rozhodnúť o prechode vlastníckeho práva z vlastníka pozemku v zriadenej záhradkovej osade na jeho doterajšieho užívateľa aj proti vôli samotného vlastníka.

Ustanovenie   §   17   ods.   3   zákona   o   záhradkových   osadách   však   tento   zákonný mechanizmus prechodu vlastníckeho práva „doplňuje“ o nový dôvod vyvstávajúci vtedy, keď užívateľ pozemku v zriadenej záhradkovej osade (a súčasne účastník konania podľa § 7 ods. 1 zákona o záhradkových osadách) nezaplatil náhradu v peniazoch a hodnotu podielu. V takomto   prípade   okresný   úrad   vo   svojom   rozhodnutí   o vykonaní   projektu   súčasne rozhodne, že „pozemok a podiel prechádzajú do vlastníctva Slovenskej republiky v správe Slovenského pozemkového fondu. Slovenský pozemkový fond nemôže tieto pozemky sám užívať, ale ich prenajíma užívateľovi“.

Je nepochybné, že aj v prípade upravenom v § 17 ods. 3 zákona o záhradkových osadách dochádza k prechodu vlastníckeho práva z jeho pôvodného vlastníka, avšak nie na jeho   doterajšieho   užívateľa   (ako   je   tomu   v prípade   „normálneho“   priebehu   konania o pozemkových úpravách), ale „do vlastníctva Slovenskej republiky v správe Slovenského pozemkového fondu“. Aj v tomto prípade by preto malo toto zákonné ustanovenie spĺňať podmienky čl. 20 ods. 4 ústavy, t. j. (a predovšetkým) k prechodu vlastníckeho práva by malo dôjsť vo verejnom záujme. Podľa právneho názoru ústavného súdu však za verejný záujem podľa čl. 20 ods. 4 ústavy nemožno považovať nezaplatenie náhrady za pozemok podľa   §   11   zákona   o   záhradkových   osadách   jeho   doterajším   užívateľom,   nakoľko   toto nespĺňa žiadne z kritérií verejného záujmu upravených ako v legislatíve, tak aj v doterajších rozhodnutiach ústavného súdu (PL. ÚS 33/95). Z uvedeného dôvodu bolo možné vyhovieť návrhu generálneho prokurátora a rozhodnúť o tom, že ustanovenie § 17 ods. 3 zákona o záhradkových osadách nie je v súlade s čl. 20 ods. 4 ústavy.

Uvedené dôvody sa v plnom rozsahu vzťahujú aj na nesúlad § 17 ods. 3 zákona o záhradkových osadách s čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 4 ústavy. Prechod vlastníckeho práva spôsobom, ktorý upravuje citované ustanovenie, poškodzuje pôvodného vlastníka, ale aj užívateľa a súčasne zvýhodňuje štát pri nadobúdaní vlastníckeho práva bez akéhokoľvek prejavu verejného záujmu na takomto prechode. Takýto prechod nemožno považovať za také obmedzenie vlastníckeho práva, ktoré so zreteľom na účel zákona o záhradkových osadách   ešte   zachováva   podstatu   a zmysel   tohto   základného   práva.   Toto   obmedzenie súčasne nesleduje účel zákona o záhradkových osadách, ktorý je vyjadrený v jeho § 1.

Podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde sa k tomuto nálezu pripájajú odlišné stanoviská sudcov Lajosa Mészárosa, Štefana Ogurčáka a   Daniela Švábyho.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 30. mája 2001