znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 16/09-51

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 27. októbra 2010 v pléne zloženom   z predsedníčky   Ivetty   Macejkovej   a   zo   sudcov   Jána   Auxta,   Petra   Brňáka, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Sergeja Kohuta, Jána Lubyho, Milana   Ľalíka,   Marianny   Mochnáčovej,   Lajosa   Mészárosa,   Ladislava   Orosza   a Rudolfa Tkáčika o návrhu Krajského súdu v Banskej Bystrici. zastúpeného predsedníčkou senátu JUDr. D. M., podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 144 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky na vyslovenie nesúladu § 151g ods. 1 a 3 zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, za účasti Národnej rady Slovenskej republiky ako účastníka konania a vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka, takto

r o z h o d o l :

Návrhu Krajského súdu v Banskej Bystrici   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu   Slovenskej   republiky (ďalej len „ústavný súd“)   bol 30. októbra 2007   doručený   návrh   Krajského   súdu   v Banskej   Bystrici   (ďalej   aj   „navrhovateľ“   alebo „krajský súd“) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 144 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), ktorým sa domáhal, aby ústavný súd po prijatí jeho návrhu na ďalšie konanie a po konkrétnej kontrole ústavnosti nálezom vyslovil, že § 151g ods. 1 a 3 zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých   zákonov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len „zákon   č. 385/2000   Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005“ alebo „zákon o sudcoch“) nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy.

Napadnuté   ustanovenia   zavedením   príplatku   za   výkon   funkcie   sudcu   spôsobilo skupine bývalých sudcov   – starobných dôchodcov – zníženie poberanej sumy príplatku v porovnaní s pôvodnou výškou príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu, čím mal byť porušený princíp právnej istoty vyplývajúci z čl. 1 ods. 1 ústavy.

Ústavný súd návrh predbežne prerokoval na neverejnom zasadnutí 21. októbra 2009 a uznesením sp. zn. PL. ÚS 16/09 ho prijal na ďalšie konanie.

Navrhovateľ svojím návrhom napadol § 151g ods. 1 a 3 zákona č. 385/2000 Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005 (ďalej aj „napadnuté ustanovenia“).

Z návrhu   vyplynulo,   že   navrhovateľ   ho   podal   ako   správny   súd   v   súvislosti s konaniami ním vedenými pod sp. zn. 23 S 283/2005 a sp. zn. 23 S 284/2005 v právnych veciach žalobcu JUDr. J. B... (ďalej len „žalobca“) proti odporcovi Slovenskej republike – Ministerstvu spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej aj „žalovaný“ alebo „ministerstvo spravodlivosti“).

Žalobca   (od   1.   januára   2004   starobný   dôchodca)   sa   proti   žalovanému   domáha správnymi   žalobami   podanými   na   krajskom   súde   preskúmania   rozhodnutia   žalovaného č. 10053/2004-41 z 28. novembra 2005, ktorým potvrdil svoje prvostupňové rozhodnutie č. 10053/2004-43-122 z 13. septembra 2005, na základe ktorého bol žalobcovi s účinnosťou od 1. januára 2005 do 31. augusta 2005 priznaný mesačný príplatok za výkon funkcie sudcu vo výške 19 000 Sk. Vec je vedená krajským súdom pod sp. zn. 23 S 283/2005. Obdobne žalobca napadol žalobou ďalšie rozhodnutie žalovaného č. 10053/2004-41 z 28. novembra 2005, ktorým potvrdil svoje prvostupňové rozhodnutie č. 10053/2005-43 z 13. septembra 2005,   na   základe   ktorého   bol   žalobcovi   s   účinnosťou   od 1.   septembra   2005   priznaný mesačný príplatok za výkon funkcie sudcu v sume 19 000 Sk. Vec je vedená krajským súdom pod sp. zn. 23 S 284/2005.

Ako uviedol navrhovateľ, žalobca v žalobách namietal nesprávny postup žalovaného tvrdiac, že mu nemal byť priznávaný príplatok k dôchodku za výkon funkcie sudcu podľa zákona   č. 586/2004   Z. z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   č.   385/2000   Z. z.   o sudcoch a prísediacich   a o zmene   a doplnení   niektorých   zákonov   v znení   neskorších   predpisov a o zmene a doplnenie niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 586/2004 Z. z.“), ale mu mal   byť   naďalej   ponechaný   príplatok   k   dôchodku   podľa   pôvodného   znenia   zákona o sudcoch   po   zohľadnení   odpracovaných   rokov   započítateľného   výkonu   funkcie   sudcu. Ďalej žalobca tvrdil, že príplatky za výkon funkcie sudcu podľa zákona č. 586/2004 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť od 1. januára 2005, možno priznať len tým sudcom, ktorým bol priznaný   dôchodok   po účinnosti   tohto   zákona.   Rozhodnutie   o priznaní   príplatkov k dôchodku, ktoré sa stali právoplatnými, už nemožno meniť, lebo zákon č. 586/2004 Z. z. takúto úpravu neobsahuje a takýto postup by bol v rozpore s uznávanou zásadou zákazu retroaktivity   účinnosti   zákona.   V   aplikácii   uvedených „retroaktívnych,   a   tým aj protiústavných   zákonov“ vidí   žalobca   nezákonnosť   jeho   žalobami   napadnutých rozhodnutí, zrušenia ktorých sa v konaní pred správnym súdom domáha a zároveň požaduje, aby bola vec vrátená žalovanému orgánu štátnej správy na ďalšie konanie podľa § 250j ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“).

Krajský   súd   vo   svojom   návrhu   ešte   popisuje   vývoj   súvisiacej   právnej   úpravy poukazujúc na to, že podľa zákona o sudcoch v znení účinnom do 31. decembra 2004 mal sudca   právo   na   príplatok   k   dôchodku,   ak   skončil   výkon   funkcie   sudcu,   a mal   nárok na výplatu   starobného   dôchodku,   pomerného   starobného   dôchodku   alebo   invalidného dôchodku   [§ 95   ods. 1   písm. a)   a b)   zákona   o sudcoch].   Výška   mesačného   príplatku k dôchodku sudcu bola stanovená za každý rok výkonu funkcie sudcu 3,75 % zo základu; najviac však za 40 rokov výkonu funkcie. Ak výkon funkcie netrval celý rok, patril sudcovi príplatok v zodpovedajúcej výške za každý mesiac výkonu funkcie. Základom na výpočet príplatku   k dôchodku   bola   suma   priznaného   dôchodku   (§ 95   ods. 3   zákona   o sudcoch). Podľa čl. I zákona č. 586/2004 Z. z. bol okrem iného zmenený aj § 95 ods. 1 písm. a) a b) zákona č. 385/2000 Z. z., keď príplatok k dôchodku sa zmenil na príplatok za výkon funkcie sudcu.   Paragraf   151   zákona   o   sudcoch   a   prísediacich   bol   doplnený   o   § 151f   a 151g, prechodné ustanovenia k úpravám účinným od 1. januára 2005. Podľa § 151f ods. 1 a 2 zákona o sudcoch,   výška   príplatku   za   výkon   funkcie   sudcu   je   v   roku   2005 1 % z priemerného platu sudcu a v roku 2006 0,9 % z priemerného platu sudcu. Podľa § 151g   ods. 1   zákona o sudcoch právo   na príplatok   k   dôchodku,   ktoré   vzniklo   sudcovi do 1. januára 2005 a ktoré k tomuto dňu trvá, sa mení dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona   na právo   na   príplatok   za   výkon   funkcie   sudcu.   Podľa   § 151g   ods. 3   zákona o sudcoch sudca, ktorý splnil podmienky nároku na výplatu príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu do 1. januára 2005 a jeho nárok ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona trvá, má od účinnosti   tohto   zákona nárok na výplatu   príplatku   za   výkon   funkcie   sudcu vo výške určenej podľa tohto zákona; na účely určenia výšky príplatku sa do času výkonu funkcie sudcu   započíta celá prax, ktorá bola započítaná na účely príplatku k dôchodku podľa doterajších predpisov.

V súvislosti so žalobcom namietanou retroaktivitou zákona č. 385/2000 Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005 navrhovateľ poukazuje na to, že zásada zákazu retroaktivity je zásadou, „podľa ktorej právne normy pôsobia do budúcnosti a nie do minulosti, platí aj pre oblasť verejného práva, a to znamená aj pre odvetvie správneho práva. Subjekt, ktorý konal v dobrej viere v určitý zákon a podľa neho sa ja správal, nemal by byť vo svojej dôvere sklamaný. Použitie retroaktivity sa musí v príslušnom zákone výslovne stanoviť, v opačnom prípade   retroaktivitu   novšieho   právneho   predpisu   nemožno   vôbec   použiť   a nemožno   ju nahradiť ani výkladom, pretože to by bolo nielen v rozpore so zákonom, ale aj s Ústavou SR.   V Ústavnom   poriadku   SR   platí   všeobecný   zákaz   spätného   pôsobenia   právnych predpisov alebo ich ustanovení, čo možno vyvodiť z čl. 1 Ústavy SR.“.

Po citácii čl. 1, čl. 2 ods. 2 a 3 a čl. 13 ods. 1 písm. a), b) a c) ústavy sa krajský súd odvoláva   na   ústavný   poriadok   Slovenskej   republiky, „v ktorom   platí   všeobecný   zákaz spätného pôsobenia právnych predpisov alebo ich ustanovení, čo možno odvodiť z článku 1 Ústavy   SR.   K imanentným   znakom   právneho   štátu   patrí   aj   požiadavka   právnej   istoty a ochrany   dôvery   občanov   v právny   poriadok,   súčasťou   čoho   je   zákaz   spätného (retroaktívneho)   pôsobenia   právnych   predpisov.   V ústavnom   poriadku   SR   platí   zásada, podľa ktorej ten, kto konal, resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný právny predpis,   nemôže   byť   vo   svojej   dôvere   k nemu   sklamaný   spätným   pôsobením   právneho predpisu alebo niektorého jeho ustanovenia.“.

Ako už bolo uvedené, krajský súd rovnako ako žalobca považuje zmenu koncepcie pôvodného   príplatku   k   dôchodku   úmerného   výške   priznaného   starobného   dôchodku na príplatok za výkon funkcie sudcu úmerný výške priemerného platu sudcu za retroaktívnu v tom zmysle, že pre žalobcu znamená zníženie sumy príplatku v porovnaní s pôvodnou právnou úpravou.

Na tomto mieste možno uviesť, že v období od 1. januára 2004 do 21. januára 2004 bola suma starobného dôchodku žalobcu 21 960 Sk mesačne a suma príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu bola 32 940 Sk. V období od 1. februára 2004 do 30. novembra 2004   bola   suma   starobného   dôchodku   žalobcu   22 839   Sk   mesačne   a suma   príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu bola 34 260 Sk mesačne. V období od 1. decembra 2004 do 31. decembra 2004 bola suma starobného dôchodku žalobcu 23 616 Sk mesačne a suma príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu bola 35 430 Sk. Ako bolo uvedené, od 1. januára 2005 bol žalobcovi priznaný príplatok za výkon funkcie sudcu v sume 19 000 Sk mesačne.

Pre upresnenie možno dodať, že žalobca priamo vo svojich žalobách uvádza, že zmenou pojmového označenia príplatku z „príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu“ podľa pôvodného znenia zákona o sudcoch len na „príplatok za výkon funkcie sudcu“, teda len   vynechaním   slov   „k   dôchodku“   podľa   zákona   č. 586/2004   Z. z.   sa   nič   nezmenilo na podstate príplatku, teda na tom, že sa vypláca len tomu sudcovi, ktorý je poberateľom dôchodku   a slúži   ako   príplatok   k dôchodku,   ktorého   výška   je   závislá   od   dĺžky   výkonu funkcie sudcu. Podstatnou je však zmena úpravy výpočtu výšky príplatku, ktorej účelom je zníženie výšky príplatku spočívajúca v tom, že príplatok sa neodvodzuje od priznaného dôchodku, ale z priemerného platu sudcu.

Vláda   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „vláda“)   zastúpená   ministerstvom spravodlivosti sa vo svojom stanovisku z 27. januára 2010 k návrhu krajského súdu najskôr venovala vývoju   právnej   úpravy   predmetných   príspevkov   s tým,   že «zákon   č. 385/2000 Z. z.,   ktorý   nadobudol   účinnosť   1. januára   2001,   zvýšil   základné   hmotné   zabezpečenie sudcov v starobe, resp. invalidite prostredníctvom príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu.   Nárok   na   príplatok   mali   len   tí   sudcovia,   ktorí   skončili   výkon   funkcie   sudcu po 1. januári   2001   a   mali   nárok   na   výplatu   dôchodkovej   dávky.   Vyplácanie   príplatku nebolo viazané na žiadne ďalšie odvodové zaťaženie sudcov. Ústava garantuje občanom právo   na primerané   hmotné   zabezpečenie   v starobe,   ktoré   je   zabezpečované prostredníctvom   systému   sociálneho   poistenia.   Zákonodarca   sa   legitímne   rozhodol,   že konkrétna kategória osôb – sudcovia – má mať nárok, vzhľadom na svoj spoločenský status, na nadštandardnejšie   zabezpečenie.   Sudcom   tak   bol   vyplácaný   príplatok   k   dôchodku za výkon funkcie sudcu, pričom jeho výška bola viazaná na sumu priznaného dôchodku, a v prípade   zvýšenia   dôchodku   bol   valorizovaný   aj príplatok,   ktorý   vyplácalo   ako „bonusovú“ dávku Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky. Keďže výška príplatku bola   percentuálne   viazaná   na   sumu   priznaného   dôchodku,   je   možné   tvrdiť,   že   výška príplatku nebola odvodená od konkrétnej veličiny, ale bola viazaná na nastavený systém sociálneho poistenia.».

Vláda vo svojom stanovisku ďalej uviedla, že «zákonom č. 586/2004 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon č. 385/2000 Z. z., sa od 1. januára 2005 výrazne zmenila povaha sociálneho   zabezpečenia   sudcov.   Citovaným   zákonom   boli   dotknuté   práva   nadobudnuté pred účinnosťou zákona, avšak tieto práva neboli popreté, zmenil sa len ich obsah. Zákon č. 586/2004 Z. z. nezakladal právne následky do minulosti, ale do budúcnosti modifikoval právne   následky   založené   podľa   skorších   zákonov   a   teda   zjavne   išlo   o   tzv.   nepriamu retroaktivitu.   Podľa   novej   právnej   úpravy   výška   príplatku   nebola   od   1.   januára   2005 viazaná   na   sumu   priznaného   dôchodku,   ale   na   priemernú   nominálnu   mesačnú   mzdu zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky t. j. na konkrétnu veličinu.

Vzhľadom na to, že ústavný súd sa obdobnou problematikou precedentne zaoberal v konaní   č. PL. ÚS 10/06,   možno   ústavnosť   napadnutých   ustanovení   zákona   č. 385/2000 Z. z. odvodiť z niektorých záverov predmetného nálezu ústavného súdu, a to najmä

-široký   priestor   zákonodarcu   k   nearbitrárnej   modifikácii   nadobudnutých   práv v prípade práv, ktoré „štát ľubovoľne ustanovuje“ (bod 10),

-príplatok k dôchodku prokurátora nemožno považovať za sociálne právo (bod 11),

-široký   priestor   zákonodarcu   pri   rozpočtovo   hradených   dávkach   sociálneho zabezpečenia tak, aby si počínal plne legitímne a nearbitrárne (bod 13),

-napadnutou   novelou   zákonodarca   nastavil   nové   pravidlá   prispôsobené aktuálnemu konceptu sociálneho poistenia, ktoré odôvodnene predpokladajú jeho trvácnosť (bod 14).

V prejednávanom prípade sú skutočnosti tak podobné, že odlišný postoj ústavného súdu sa nezdá byť odôvodneným, a preto toto stanovisko sa prikláňa k tomu, aby sa podnetu navrhovateľa nevyhovelo.».

V nadväznosti na uvedené vláda navrhla, aby ústavný súd návrhu krajského súdu v konaní vo veci samej nevyhovel.

Národná   rada   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „národná   rada“),   zastúpená   jej predsedom, podobne ako vláda poukázala vo svojom stanovisku k návrhu zo 4. februára 2010 na niektoré aspekty genézy inštitútu príplatku k dôchodku sudcu. Uviedla, že príplatok bol koncipovaný ako určité vyjadrenie osobitostí výkonu funkcie sudcu za činnosť, ktorá predstavuje   najmä   rozhodovanie   konfliktov.   Výška   tohto   príplatku   bola   determinovaná výškou priznaného dôchodku (3,75 % z priznaného dôchodku sudcu za každý rok výkonu funkcie, najviac však za 40 rokov). Prijatím zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o sociálnom poistení“) sa výrazne zvýšil základ pre   výpočet   dôchodku,   čím   došlo   k   nárastu   príplatku   k   dôchodku.   Predkladateľ v dôvodovej správe uvádza, že percentuálny podiel (3,75 % z priznaného dôchodku) určený pôvodne   prijatým   zákonom   o súdoch   sa   po   prijatí   zákona   o sociálnom   poistení   dostal do zjavného rozporu s charakterom príplatku k dôchodku. Takáto úprava znamenala nárast neprimerane   vysokých   starobných   dôchodkov   a nezodpovedá   aktuálnemu   trendu dôchodkového   zabezpečenia   vo   všeobecnosti,   pretože   výška   dôchodku   sudcu   spolu s príplatkom   sa   rovnala   platu   sudcu.   Vzhľadom   na závažné   zmeny   v   právnej   úprave sociálneho poistenia bolo teda potrebné na ne reagovať aj v oblasti príplatku k dôchodku sudcu.

V stanovisku   národnej   rady   sa   ďalej   pripomína,   že   predkladateľ   pri   prerokovaní návrhu   novely   zákona   o sudcoch   uviedol, „že   transformácia   pôvodného   príplatku k dôchodku na príplatok za výkon funkcie sudcu zabezpečí vyplácanie príplatku za výkon funkcie   tak,   aby   príplatok   vyjadroval   rovnomerne   a   spravodlivo   jeho   cieľ   zabezpečiť sudcom poskytovanie systémovej dávky vyjadrujúcej zabezpečenie primeraného postavenia aj po skončení výkonu funkcie. Príplatok sa neviaže na dôchodok, ktorý priznáva Sociálna poisťovňa,   ale   jeho   výška   závisí   od   výpočtového   základu,   ktorým   je   príslušné   percento z priemerného platu sudcu.

S účinnosťou od 1. januára 2005 sa právo na príplatok k dôchodku, ktoré vzniklo do 1. januára 2005, a ktoré k tomuto dňu trvá, mení na právo na príplatok za výkon funkcie sudcu (§ 151g ods. 1). Podľa § 151g ods. 3 sudca, ktorý splnil podmienky nároku na výplatu príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu do 1. januára 2005 a jeho nárok ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona (č. 586/2004 Z. z.) trvá, má od 1. januára 2005 nárok na výplatu príplatku za výkon funkcie sudcu vo výške určenej podľa tohto zákona (§ 151g ods. 3). Zároveň sa ustanovuje, že na účely určenia výšky príplatku sa do času výkonu funkcie sudcu započíta celá prax, ktorá bola započítaná na účely príplatku k dôchodku podľa   doterajších   predpisov.   To   znamená,   že   pre   tieto   prípady   neplatí   obmedzenie ustanovené v § 95 ods. 5 zákona č. 385/2000 Z. z. Na základe tejto úpravy je u žalobcu príplatok za výkon funkcie (od 1. januára 2005) nižší ako pôvodný príplatok k dôchodku priznaný podľa úpravy platnej do 31. 12. 2004.“.

V   danom   prípade   podľa   názoru   národnej   rady   nejde   o   retroaktívne   ustanovenie. V súlade   s   názorom   ústavného   súdu   (PL. ÚS 25/05)   národná   rada   vychádza   z   toho,   že prechodné ustanovenia   sú   neoddeliteľnou   súčasťou   takmer   každej   právnej   úpravy   a ich funkciou   je zabezpečiť   v zásade plynulý prechod z   dosiaľ   platného a účinného režimu právnej úpravy spoločenských vzťahov do ich nového právneho režimu s tým, že sa má nimi eliminovať právne vákuum navodzujúce právnu neistotu a majú sa jasne určiť pravidlá aplikácie starej, resp. aj novej právnej úpravy na už v minulosti vzniknuté právne vzťahy. Malo by však ísť o také riešenie, ktoré by sa napriek „stretnutiu s časom“ vyhlo priamemu retroaktívnemu pôsobeniu do minulosti, hoci už z označenia prechodných ustanovení ako intertemporálnych noriem vyplýva, že ich spätné pôsobenie do minulosti nemožno celkom vylúčiť. Predseda národnej rady zároveň konštatuje, že prechodné ustanovenie § 151g ods. 1 a 3 zákona o sudcoch zodpovedá uvedeným zásadám, a preto nie je v rozpore s princípmi právneho štátu, teda ani s čl. 1 ods. 1 ústavy. Pokiaľ ide o nároky upravené v § 151g ods. 1 a 3   zákona   o sudcoch,   tieto   podľa   názoru   národnej   rady   nezakladajú   právne   účinky do minulosti, ale iba do budúcnosti. V danom prípade ide o inštitút nepravej retroaktivity, ktorý   slúži   na zabezpečenie   kontinuity   a   stability   právnych   vzťahov   vzniknutých a existujúcich v pôsobnosti dvoch časovo a vecne odlišných právnych úprav.

Národná rada napokon súhlasí s názorom, že nepravá retroaktivita sa nepovažuje za štandardný   vstup   do   existujúcich   právnych   vzťahov,   ale   pri   posudzovaní   spôsobu legislatívneho riešenia intertemporality zohráva svoju úlohu nielen miera odlišnosti novej a starej úpravy, ale i spoločenská naliehavosť zavedenia novej právnej úpravy. V danom kontexte   možno   uviesť,   že   zákonodarca   uznal   dôvody   predkladateľa   na   zmenu právnej úpravy za závažné a predmetný zákon schválil.

Ústavný   súd   považuje   za   vhodné   upriamiť   pozornosť   aj   na   niektoré   časti parlamentnej rozpravy   z   tretieho   dňa   rokovania   31.   schôdze   národnej   rady   (3.   volebné obdobie) z 9. septembra 2004 o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších   predpisov   a   o   zmene   a   doplnení   zákona   č. 154/2001   Z. z.   o   prokurátoroch a právnych   čakateľoch   prokuratúry   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o prokurátoroch).   V   druhom   čítaní   o   návrhu   zákona   podpredseda   vlády   a   minister spravodlivosti   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „minister   spravodlivosti“)   uviedol,   že predmetný   príplatok   nie   je   zahrnutý   medzi   dávky   sociálneho   poistenia   podľa   zákona o sociálnom poistení, a preto nemá opodstatnenie ho viazať na starobný alebo invalidný dôchodok. Ďalej uviedol, že transformácia pôvodného príplatku k dôchodku na príplatok za výkon   funkcie   sudcu   alebo   prokurátora   od   účinnosti   navrhovanej   právnej   úpravy zabezpečí vyplácanie príplatku za výkon funkcie tak, aby príplatok vyjadroval rovnomerne a spravodlivo jeho cieľ – zabezpečiť sudcom a prokurátorom vyplácanie systémovej dávky vyjadrujúcej   zabezpečenie   primeraného   postavenia   tejto   kategórie   právnických   povolaní aj po   skončení   výkonu   funkcie.   V   návrhu   zákona   je   navrhnuté   degresívne   určovanie percenta príplatku od 1,30 % v roku 2005 cez 1,25 % v roku 2006 až po 1 % v roku 2007 a v   rokoch   nasledujúcich.   Návrh   podľa   ministra   spravodlivosti   rešpektuje   všetky odporúčania medzinárodných orgánov a inštitúcií týkajúcich sa sudcov a prokurátorov a ich ústavného   postavenia   a svojou   úpravou   im   dáva   možnosť   voľby,   či   za   vopred   jasne určených pravidiel budú vykonávať funkciu sudcu alebo prokurátora ďalej, alebo požiadajú o jej skončenie a odchod do dôchodku. Navrhovaná právna úprava okrem iného zohľadňuje aj tento aspekt a má zabrániť hromadnému odchodu vysokého počtu sudcov a prokurátorov do   dôchodku,   čo   by   mohlo   mať výrazne   destabilizujúci   účinok   na   fungovanie   justície. Funkcia sudcu a prokurátora je funkciou doživotnou a prináša so sebou celý rad obmedzení. Medzi ne patrí aj obmedzenie nemať žiadny iný príjem okrem príjmu sudcu a prokurátora. Služba   sudcu   a prokurátora   je   odlišná   od   iných   právnických   povolaní.   Zabezpečuje fungovanie   štátu   tým,   že   vymáha   zákon.   Je preto   dôležité,   aby   sa   odlíšenie   prejavilo minimálne v tom, že sudca alebo prokurátor bude za výkon funkcie dostávať primeraný príplatok   v   čase,   keď   výkon   svojej   funkcie   po dlhom   celoživotnom   pôsobení   skončí. Poslankyňa   Ľ.   N.   uviedla,   že   už počas   prerokovania   zákona   o   sociálnom   poistení   boli zo strany poslancov námietky, že bez novely zákona o sudcoch a zákona o prokurátoroch dôjde   k   neadekvátnemu   nárastu   dôchodkových   príjmov   sudcov   a prokurátorov.   Ďalej uviedla,   že   v   roku   2004   priemerné   dôchodkové   príjmy   sudcov   a prokurátorov   boli 22 270 Sk a v roku 2007 by dosiahli úroveň 27 270 Sk. Aj po prijatí novely teda pôjde o podstatné   zvýšenie   dôchodkových   príjmov   sudcov   a prokurátorov,   čo   je   v   súlade s konštrukciou zákona o sociálnom poistení. Úlohou Výboru pre sociálne veci (ďalej len „výbor“) je strážiť, aby existovala istá solidarita medzi všetkými skupinami obyvateľstva. Podľa poslankyne Ľ. N. návrh vychádza práve z toho, že upravuje dôchodkové príjmy sudcov   a   prokurátorov   v   kontexte   s   ostatnými   dôchodkovými   príjmami   ostatného obyvateľstva.   Menovaná   poslankyňa   tak   navrhla   zmeniť   degresívne   určovanie   percenta príplatku od 1 % v roku 2005 cez 0,9 % v roku 2006 až po 0,8 % v roku 2007 a v rokoch nasledujúcich. Tento pozmeňovací návrh bol prijatý výborom a neskôr schválený. Napokon poslanec   J. B.   prezentoval   vývoj   právnej   úpravy   dôchodkov   vo vzťahu   k sudcom a prokurátorom až po prijatie zákona o sociálnom poistení. Uviedol, že kým dôchodková reforma   nebola,   bolo   nutné   podporiť   sudcov   a   prokurátorov   príplatkom   k dôchodku. To znamená,   že   ak   sudcovi   vyrátali   dôchodok   6 300   Sk,   tak   on   si   ho   počas   svojej profesionálnej kariéry mohol zvýšiť takmer o 150 %. Takto mohol mať 150 % k 6 000 Sk, čo je 15 000 Sk. Situácia sa zmenila prijatím zákona o sociálnom poistení, v ktorom bol odstránený   maximálny   dôchodok   a   zároveň   sa   umožnilo   pracovať a poberať dôchodok. Druhá uvedená skutočnosť sa však netýka sudcov a prokurátorov. Poslanec J. B. podporil korekciu koeficientov, pričom vyslovil domnienku, že systém bude aj po prijatí vládneho návrhu   a pozmeňovacích   návrhov   stále   vo vzťahu   k   sudcom   a prokurátorom   veľmi výhodný.

Po   prijatí   návrhu   na   ďalšie   konanie   krajský   súd   prípisom   zo 17. decembra   2009 na výzvu ústavného súdu oznámil, že netrvá na ústnom pojednávaní v danej veci. Predseda národnej rady na výzvu ústavného súdu odpovedal listom zo 4. februára 2010, v ktorom rovnako   ako   krajský   súd   uviedol,   že   netrvá   na   ústnom   pojednávaní   vo   veci.   Napokon s upustením od ústneho pojednávania súhlasil aj vedľajší účastník vo svojom stanovisku z 27. januára 2010. Vzhľadom na uvedené ústavný súd so súhlasom účastníkov konania podľa § 30 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) upustil v danej veci od ústneho pojednávania, pretože po oboznámení sa s ich stanoviskami dospel k názoru, že od tohto pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci.

II.

Podľa   čl. 125   ods. 1   písm. a)   ústavy   ústavný   súd   rozhoduje   o   súlade   zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas národná rada a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

Podľa čl. 144 ods. 2 ústavy ak sa súd domnieva, že iný všeobecne záväzný právny predpis,   jeho   časť   alebo   jeho   jednotlivé   ustanovenie,   ktoré   sa   týka   prerokúvanej   veci, odporuje ústave, ústavnému zákonu, medzinárodnej zmluve podľa čl. 7 ods. 5 ústavy alebo zákonu, konanie preruší a podá návrh na začatie konania na základe čl. 125 ods. 1. Právny názor ústavného súdu obsiahnutý v rozhodnutí je pre súd záväzný.

Na návrh krajského súdu je predmetom posudzovania v tomto konaní súlad § 151g ods. 1 a 3 zákona č. 385/2000 Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005 s čl. 1 ods. 1 ústavy.

Pretože okolnosti tejto veci sú obdobné ústavnoprávnym problémom, ktoré ústavný súd   už riešil   v náleze sp. zn.   PL. ÚS 10/06   z 24.   júna 2009   v spojitosti   s § 263a   ods. 5 zákona   o prokurátoroch,   ako   aj   so   zreteľom   na   rovnaký   účel   napadnutých   ustanovení zákona   o sudcoch,   aplikovateľnosť   záverov   obsiahnutých   v náleze   sp. zn.   PL. ÚS 10/06 obstojí podľa názoru ústavného súdu aj v tomto konaní, a preto z nich možno vychádzať a, pokiaľ ide o hlavné argumenty v podrobnostiach, na ne odkázať.

Napadnuté ustanovenia

Podľa § 151g ods. 1 zákona č. 385/2000 Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005 „Právo na príplatok k dôchodku, ktoré vzniklo sudcovi do 1. januára 2005 a ktoré k tomuto dňu   trvá,   sa   mení   dňom   nadobudnutia   účinnosti   tohto   zákona   na   právo   na   príplatok za výkon funkcie sudcu.“.

Podľa § 151g ods. 3 zákona č. 385/2000 Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005 „Sudca, ktorý splnil podmienky nároku na výplatu príplatku k dôchodku za výkon funkcie sudcu do 1. januára 2005 a jeho nárok ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona trvá, má od účinnosti tohto zákona nárok na výplatu príplatku za výkon funkcie sudcu vo výške určenej podľa tohto zákona; na účely určenia výšky príplatku sa do času výkonu funkcie sudcu   započíta   celá   prax,   ktorá   bola   započítaná   na   účely   príplatku   k   dôchodku   podľa doterajších predpisov.“.

Napadnuté   ustanovenia   bezprostredne   súvisia   s ustanoveniami   § 95   ods. 4 a 5 a § 151f ods. 1 a 3 zákona č. 385/2000 Z. z. v znení účinnom od 1. januára 2005.

Podľa   ustanovenia   § 95   ods. 4   a 5 zákona   č. 385/2000   Z. z.   v   znení   účinnom od 1. januára 2005:

„(4) Výška mesačného príplatku za výkon funkcie sudcu je za každý celý rok výkonu funkcie sudcu 0,8 % z priemerného platu sudcu. Ak výkon funkcie sudcu netrval celý rok, patrí sudcovi pomerná časť príplatku za výkon funkcie sudcu za každý aj začatý mesiac výkonu funkcie sudcu.

(5)   Príplatok   za výkon   funkcie   sudcu   patrí   sudcovi   najviac za 35 rokov   výkonu funkcie.“

Podľa   ustanovenia   § 151f   ods. 1   zákona   o sudcoch   „Výška   príplatku   za   výkon funkcie sudcu je v roku 2005 1 % z priemerného platu sudcu. Ak výkon funkcie sudcu netrval celý rok, patrí sudcovi pomerná časť príplatku za výkon funkcie sudcu za každý aj začatý   mesiac   výkonu   funkcie.   Príplatok   za   výkon   funkcie   patrí   sudcovi   najviac za 35 rokov výkonu funkcie.“.

Podľa   ustanovenia   § 151f   ods. 2   zákona   o sudcoch   „Výška   príplatku   za   výkon funkcie sudcu je v roku 2006 0,9 % z priemerného platu sudcu. Ak výkon funkcie sudcu netrval celý rok, patrí sudcovi pomerná časť príplatku za výkon funkcie sudcu za každý aj začatý   mesiac   výkonu   funkcie.   Príplatok   za   výkon   funkcie   patrí   sudcovi   najviac za 35 rokov výkonu funkcie.“.

Podstatou   predmetnej   veci   je   preskúmanie   skutočnosti,   či   napadnuté   ustanovenia zavedením nového príplatku za výkon funkcie sudcu aj pre skupinu bývalých sudcov – starobných dôchodcov, ktorí odišli do starobného dôchodku v roku 2004, prípadne skôr, a pred 1. januárom 2005 poberali pôvodný, vyšší príplatok k dôchodku za výkon funkcie sudcu – a teda nezachovaním pôvodnej výšky príplatku sú v nesúlade s čl. 1 ods. 1 ústavy, t. j.   s   princípom   právnej   istoty,   resp.   či   možno   z hľadiska   uvedeného   princípu   priznať zákonom č. 586/2004   Z. z. zavedený   príplatok za výkon   funkcie   sudcu   aj tým bývalým sudcom,   ktorým   bol   priznaný   dôchodok   pred   účinnosťou   tohto   zákona,   teda   pred 1. januárom   2005.   Navrhovateľ   stotožňujúc   sa   s názorom   žalobcu   tvrdí,   že   rozhodnutia o priznaní príplatkov k dôchodku za výkon funkcie sudcu, ktoré sa stali právoplatnými pred uvedeným dátumom, už nemožno meniť.

Ústavný súd sa musel najprv vysporiadať s námietkou, či napadnuté ustanovenia napĺňajú   znaky   retroaktivity,   keďže   ide   o ťažiskovú   a   takmer   výhradnú   námietku navrhovateľa a žalobcu.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.

Ústavný   súd   predovšetkým   poukazuje   na   to,   že   významná   časť   jeho   aktuálnej rozhodovacej činnosti súvisí s časovou pôsobnosťou právnych noriem (porov. napríklad PLz. ÚS 1/06,   I. ÚS 212/06,   PL. ÚS 25/05,   PL. ÚS 10/04,   PL. ÚS 11/08,   PL. ÚS 19/08). Náhle zmeny pravidiel vyžadujú nezriedka z ústavnoprávneho hľadiska zvýšenú pozornosť, ktorú im preto ústavný súd aj v potrebnom rozsahu venuje. Každý prípad je však osobitý a vyžaduje   si   dôkladné   zhodnotenie   všetkých   okolností.   Náhle   zmeny   pravidiel   súvisia s kategóriami   retroaktivity,   ochrany   nadobudnutých   práv   a legitímnym   očakávaním vychádzajúcim z tradície (pôvodne nemeckej) administrativistiky (porov. tiež Hendrych, D.: Správní právo, obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck 2009, s. 813). Takéto legitímne očakávanie, účelom ktorého je garancia čitateľnosti správania sa orgánov verejnej moci, je potrebné metodicky odlišovať od konceptu legitímneho očakávania, ktorým Európsky súd pre   ľudské   práva   definuje   predmet   ochrany,   a   teda   aplikovateľnosť   čl. 1   Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Predmetná   vec je špecifická   tým,   že   sa   týka   právnej   situácie,   kde   štát   zákonom zaviazal sám seba na poskytovanie opakujúceho sa plnenia najprv príplatku k dôchodku a potom príplatku za výkon funkcie sudcu. Navrhovateľ vychádza z predstavy, že ak sa štát v minulosti zaviazal pravidelne vyplácať dávky podľa zákonom ustanoveného vzorca, tak zmena pravidiel znamenajúca zníženie dávky je „pravo-retroaktívna“, pretože mení pravidlo ustanovené v minulosti. Navrhovateľ sa v podstate domnieva, že uzákonenie ustanoveného vzorca v kombinácii s opakujúcim sa charakterom dávok znamená, že tieto dávky sa nesmú znížiť,   pretože   v   opačnom   prípade   zákonodarca   vlastne   prikazuje   strpenie   zníženia priznaných dávok, hoci sa v (skutkových) parametroch príjemcu dávky nič nezmenilo.

Právna norma môže byť charakterizovaná ako „pravo-retroaktívna“, ak dnes ustanoví právne následky pre skutkové podmienky, ktoré nastali pred nadobudnutím účinnosti tejto normy   tak,   akoby   tieto   právne   následky   platili   už   včera   (porov.   zmienku   v   náleze PL. ÚS 10/04). Preto, ak v minulosti niekto mal nejaké právo (alebo povinnosť) a zákon k tomuto minulému obdobiu toto právo (alebo povinnosť) zruší alebo zmení, ide o pravú retroaktivitu. Pravá retroaktivita je fikciou, pretože hoci sa vie, že v minulom období niekto mal nejaké právo, zákon predstiera, že uvedený subjekt dané právo nemal alebo že išlo o iné právo.   V okolnostiach   danej   veci   je   nutné   rozlišovať   medzi   zmenou   pravidiel,   ktoré pochádzajú z minulosti, a zmenou pravidiel do minulosti. V predmetnej veci bolo zmenené pravidlo pochádzajúce z minulosti, ale splatné dávky, na ktoré mal žalobca do účinnosti napadnutej novely nárok, neboli zmenené či odobraté, čiže nové pravidlá neboli aplikované na   minulosť.   Ilustratívne   povedané,   (I)   predtým   platilo,   že   ak   je   osoba   bývalý   sudca a starobný   dôchodca,   tak   mala   predtým   dôchodok   vypočítaný   (a   aj   vyplácaný)   podľa platného vzorca. Teraz sa pravidlo zmenilo a od terajška platí, že bývalý sudca a starobný dôchodca bude mať príplatok (odo dneška do budúcna) vypočítaný podľa dnešného vzorca, s ktorým   sa   dnes   môže   oboznámiť   z právneho   predpisu.   Situácia   uvedená   v   bode I   je retroaktivitou nepravou. (II) – V súčasnosti platí, že ak je osoba bývalý sudca a starobný dôchodca s nárokom na príplatok vypočítaný podľa dosiaľ uplatňovaného vzorca – tak teraz sú   jej aj tieto minulé príplatky (tie,   na ktoré jej vznikol   nárok pred zmenou pravidiel) vypočítané a vyplatené v terajšej – zníženej výške. V súčasnosti sa žiada povinnosť strpieť zníženie   minulého   príspevku,   pričom   dosiaľ   sa   s   tým   nedalo   oboznámiť   z   právneho predpisu. Situácia uvedený v bode II je pravou retroaktivitou (porov.: Krejčí, J.: Zpětná působnost   zákonů   z hlediska   práva   ústavního.   Praha   1933,   s.   71   a   nasl.).   Ústavný   súd konštatuje, že napadnuté ustanovenia jednoznačne nevykazujú znaky pravej retroaktivity. V tomto bode možno súhlasiť s argumentáciou národnej rady a vlády. K námietke žalobcu, resp.   navrhovateľa,   že   nové   ustanovenia   zákona   sú   retroaktívne,   pretože   menia   práva a povinnosti   založené   skutočnosťami,   ktoré   sa   uznávali   za   právne   skutočnosti   v   čase predtým platného (predchádzajúceho) znenia zákona, možno uviesť, že minulá aj súčasná úprava vychádzajú zo skutočností, ktoré už nastali (odchod sudcu do starobného dôchodku s určitým počtom odpracovaných rokov atď.), ale nová úprava len smerom do budúcnosti priradila   týmto   skutočnostiam   iné   právo,   konkrétne   právo   na   výpočet inak   nazvaného príplatku novým spôsobom.

Ústavný súd konštatuje, že namietaná novela tým, že výlučne do budúcnosti mení vzorec na výpočet príspevku, zjavne napĺňa znaky tzv. nepravej retroaktivity, prípadne tzv. okamžitého   účinku   zákona   (porov.:   Petrlík,   D.:   Retroaktivita   právních   předpisů v komunitárním právu. Praha: Linde 2005, s. 37).

K možnému zásahu objektívnym   právom   (napadnutá   novela) do   subjektívnych   – nadobudnutých   práv   do   budúcnosti   je   nutné   uviesť,   že   vymedzenie   konkrétneho subjektívneho   nadobudnutého   práva   je   interpretačnou   otázkou.   Nepochybne   je nadobudnutým   právom   nárok   na   konkrétnu   dávku,   ktorá   bola   splatná   podľa predchádzajúceho predpisu. K zásahu do takého nároku však nedošlo a taký zásah nebol ani namietaný. Technicky je nadobudnutým právom aj právo na príspevok vo výške nie nižšej, ako vo výške vypočítanej na základe pôvodného vzorca v tom zmysle, že ak by nebol zmenený zákon, tak by bol štát povinný plniť zodpovedajúcu povinnosť. V okolnostiach danej veci však nejde o nadobudnuté právo hodné momentálnej špeciálnej ústavnej ochrany, čo vyplýva hlavne z charakteru samotného príspevku a kontextu jeho modifikácie.Teória   rozlišuje medzi   právami, ktoré   štát zákonom   uznáva (typicky   napr.   práva vyplývajúce zo zmluvnej autonómie súkromného práva), a právami, ktoré štát ustanovuje. V druhom prípade, pod ktorý spadá aj prerokúvaná vec, má zákonodarca značný priestor na nearbitránu modifikáciu, dokonca aj na zrušenie takto priznaného práva. Ústavný súd konštatuje,   že   v   danom   prípade   nedošlo   k   porušeniu   nadobudnutého   práva   v   intenzite znamenajúcej porušenie čl. 1 ods. 1 ústavy.

Ústavný   súd   dospel   k názoru,   že   napadnutá   norma   vykazuje   znaky   nepravej retroaktivity.   Ani takáto   zmena smerujúca do   budúcna však nemusí byť bez ústavného kontextu, pretože ak výrazne zhoršuje doterajšiu právnu pozíciu jednotlivca, potom môže byť   v   kolízii   s   princípom   ochrany   legitímneho   očakávania.   Pravá   retroaktivita   je v porovnaní s nepravou retroaktivitou extrémnym zásahom do princípu právnej istoty. Ako bolo naznačené, nepravá retroaktivita môže tiež ústavne relevantne zasiahnuť do právnej istoty, do legitímneho očakávania. Princíp právnej istoty ako komponent právneho štátu znamená, že v špecifických okolnostiach nesmie byť arbitrárne, bez adekvátneho verejného záujmu zhoršená do budúcnosti právna pozícia jednotlivca (porov. rozhodnutie Ústavného súdu   Slovinska   U-I-86/96,   časť   B.-I.,   bod   6).   V   predmetnej   veci   sa   tak   podľa   názoru ústavného súdu nestalo.

Pre posúdenie ústavnosti napadnutých ustanovení je dôležité objasniť, či príplatok k dôchodku sudcu je sociálnym právom chráneným ústavou. Najprv je dôležité uviesť, že príplatok   je   špecifické   plnenie,   ktoré   síce   nesie   niektoré   spoločné   znaky   so starobným dôchodkom (zabezpečenie príjmu v starobe, vyplácanie až do smrti poberateľa, komponent zásluhovosti v počte odpracovaných rokov), ale nemožno ho s ním stotožňovať. Sudcovia nie   sú   vyňatí   zo   sociálneho   poistenia   ako   príslušníci   niektorých   tzv.   silových   rezortov (§ 1 ods. 3 zákona o sociálnom poistení), z čoho vyplýva, že ich zabezpečenie v starobe je realizované hlavne sociálnym poistením. Účelom poberania príspevku nie je iba finančné zabezpečenie   bývalých   sudcov   po   ukončení   výkonu   funkcie,   ale   hlavne   kompenzácia obmedzení,   ktoré   mali   jeho   poberatelia   počas   výkonu   funkcie   sudcu.   Príplatok   nie   je vyplácaný   z   odvodov   do   Sociálnej   poisťovne,   ale   priamo   zo štátneho   rozpočtu, z rozpočtovej   kapitoly   ministerstva   spravodlivosti.   Z   hľadiska   teórie   práva   sociálneho zabezpečenia   by   išlo   skôr   o   tzv.   nesystémovú   dávku,   dávku   vyplácanú   z rozpočtu   bez reflexie v pôvodných príspevkoch poberateľa. Tiež je vhodné poznamenať, že pôvodný príspevok bol zavedený v roku 2001 spolu s obdobným príspevkom prokurátorom v rámci reforiem   smerujúcich   aj k finančnej   stabilizácii   justičných   inštitúcií,   pričom   príspevku predtým   nepredchádzalo   žiadne   obdobné   plnenie   od   štátu.   Z   uvedeného   podľa   názoru ústavného súdu vyplýva, že príplatok k dôchodku sudcu nemožno považovať za sociálne právo, aj keď sa v dôvodovej správe dáva do súvisu s čl. 39 ods. 1 ústavy. V tomto bode možno tiež súhlasiť s argumentáciou vlády.

Sociálne   práva   uvedené   v   ústavnom   texte   sú   veľmi   ekonomicky   a   politicky podmienené. Prostredníctvom všeobecných súdov sa ich možno domáhať len na základe zákonov, nie priamo na základe ústavy (porov. PL. ÚS 12/01). Z ich povahy a v zmysle tradičného ústavného práva vyplýva značný priestor   pre zákonodarcu na úpravu hlavne plnení   uhrádzaných   zo štátneho   rozpočtu,   pričom   však   ultimatívnym   limitom   uváženia zákonodarcu je ľudská dôstojnosť v jej sociálnom kontexte. Možno však pripomenúť, že ústavný súd už izolovane aplikujúc čl. 1 ods. 1 ústavy – princíp právnej istoty nálezom sp. zn. PL. ÚS 25/05 zasiahol do reformy invalidných dôchodkov a taktiež nálezom sp. zn. PL. ÚS 16/06   zrušil   dočasnú   suspendáciu   valorizačného   mechanizmu   starobných dôchodkov (porov. Sadurski, W: Rights Before Courts, A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe. 2nd edition. Springer 2008, s. 181 a nasl.).

Ústavný súd už v predmetnej veci   fakticky   konštatoval, že príplatok k dôchodku sudcu   nepovažuje   za   sociálnu   dávku.   Ak   má   zákonodarca   pri   rozpočtovo   hradených dávkach sociálneho zabezpečenia široký priestor na uváženie, tak pri predmetnom príplatku je tento priestor ešte širší. V rámci tohto priestoru si zákonodarca počínal plne legitímne a nearbitrárne.

Z   hľadiska   kontextu   zníženia   príplatku   je   veľmi   dôležité   upozorniť   na   to,   že k pôvodnému   radikálnemu   zvýšeniu   príplatku   nedošlo   novelou   zákona   o sudcoch, ale skutočnosťou,   že   od   1.   januára   2004   vstúpil   do   účinnosti   nový   zákon   o   sociálnom poistení. Ide teda o tzv. nepriamu novelu. Súčasťou novej koncepcie starobných dôchodkov je   aj   zvýšenie   zásluhovosti   a   odstránenie   horného   limitu   výšky   starobných   dôchodkov. Ako už bolo uvedené, vzorec výpočtu výšky pôvodného príplatku bol násobkom výšky starobného   dôchodku.   Spojením   nového   veľkorysejšieho   výpočtu   starobného   dôchodku so vzorcom   príplatku,   ktorý   bol   zosúladený   so   zákonom   č. 100/1988   Zb. o sociálnom zabezpečení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 100/1988 Zb.“), sa výška príplatku podstatne zvýšila. Priamym úmyslom zákonodarcu bolo teda zmeniť koncepciu starobného dôchodku,   nie zvýšiť príplatok k dôchodku sudcu.   Zákonodarca napadnutou novelou   reagoval   na   novú   koncepciu,   koncepciu   dôchodkového   poistenia,   a   to   nie „prvoplánovo“ jednoduchým znížením násobku starobného dôchodku, ale celkovou zmenou koncepcie príplatku. Nepochybne možno pripustiť, že účel novely spočíval aj v znížení nárokov   na   finančné   prostriedky   zo   štátneho   rozpočtu.   Zákonodarca   novelou   legitímne odstránil   neadekvátny   motív   k   odchodu   do dôchodku   spočívajúci   v   extrémne   vysokom príspevku.   Taktiež   racionálne   zaviedol   koncept   „zásluhovosti,“   pretože   príplatok   je násobkom praxe a priemerného platu sudcu, a nie násobkom praxe a starobného dôchodku, ktorého výška mohla byť ovplyvnená aj iným spôsobom, ako len výkonom funkcie sudcu, napr. v súkromnej sfére. Dôvodová správa v tejto súvislosti uvádza, že výmera dôchodku nemusí súvisieť iba s výkonom funkcie sudcu. Možno konštatovať, že zákonodarca neznížil arbitrárne   príspevok,   ktorý   by   predtým   vedome   novelou   zákona   o sudcoch   zvýšil, ale nastavil napadnutou novelou nové pravidlá prispôsobené aktuálnej koncepcii sociálneho poistenia. Vychádzajúc zo súčasného právneho stavu možno dôvodne predpokladať jeho dlhodobejšiu stabilitu.

Žalobca sa v prerušených konaniach pred krajským súdom domáha proti žalovanému preskúmania jeho dvoch rozhodnutí, ktoré boli vydané v jeden deň pod jedným číslom:

1. Rozhodnutie č. 10053/2004-41 z 28. novembra 2005, ktorým žalovaný potvrdil rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa, na základe ktorého bol žalobcovi priznaný príplatok za výkon funkcie sudcu od 1. januára 2005 do 31. augusta 2005 v sume 19 000 Sk. Možno uviesť, že výška starobného dôchodku priznaného žalovanému od 1. januára 2004 činila 21 960 Sk a následne bola táto suma valorizovaná až na 23 616 Sk s účinnosťou od 1. decembra 2004.

2. Rozhodnutie č. 10053/2004-41 z 28. novembra 2005, ktorým žalovaný potvrdil rozhodnutie   správneho   orgánu   prvého   stupňa,   na   základe   ktorého   bol   žalobcovi s účinnosťou od 1. septembra 2005 priznaný mesačný príplatok za výkon funkcie sudcu v sume   19 000 Sk   mesačne   so   započítaním   doby   výkonu   funkcie   sudcu   40   rokov [1 % zo sumy   47 500   Sk   (priemerný   plat   sudcu)   x   40   (doba   výkonu   funkcie   sudcu), t. j. 40 x 475 = 19 000 Sk].

Možno   nadviazať   a   upresniť,   že   pôvodná   výška   príplatku   bola   násobkom   počtu odpracovaných rokov vyjadrených v decimálnej sústave; maximálny počet rokov obmedzil zákon č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov v znení účinnom do 31. decembra 2004 na 40 rokov výkonu funkcie a bezrozmerného faktora 3,75 % (základu, t. j. sumy priznaného dôchodku). Nový príplatok za rok 2005 je násobkom počtu odpracovaných rokov vyjadrených v decimálnej sústave,   priemerného   platu   sudcu   a   bezrozmerného   faktora   1 %   (§ 95   ods. 4   zákona o sudcoch).

Absolútne hodnoty samotnej výšky dočasne vyplácaného príplatku, ako aj ich pomer k starobnému dôchodku indikujú, že išlo o zhodu špecifických okolností, nie o dlhodobý zámer zákonodarcu. Výška príplatku aj po úprave nielen spolu so starobným dôchodkom (maximálny   starobný   dôchodok   podľa   ostatného   znenia   zákona   č. 100/1988   Zb. neprevyšoval   10 000 Sk),   ale   aj   sama   osebe   garantuje   životnú   úroveň,   ktorá   nemôže znamenať riziko ohrozenia ľudskej dôstojnosti.

Uvedenú argumentáciu možno vyjadriť a verifikovať aj prostredníctvom princípu proporcionality tým spôsobom, že zavedenie nového, nižšieho príplatku možno vnímať ako zásah   do   majetkovej   sféry   dotknutých   osôb   (k   proporcionalite   porov.   PL. ÚS 3/00, PL. ÚS 12/01,   PL. ÚS 67/07,   II. ÚS 152/08   bod 38,   PL. ÚS 23/06,   PL. ÚS 1/06, II. ÚS 326/09   bod 20; Holländer,   P.:   Ústavněprávní   argumentace.   Praha:   Linde nakladatelství,   s. r. o.   2003,   s. 22;   Havelková,   B.:   Rovnost   v odměňování   žen   a mužů. Praha:   Auditorium   2007,   s. 97;   Hogg,   P.W.:   Constitutional   Law   of   Canada,   Carswell. Toronto:   Student   Edition   2001,   s.   727;   Kosař,   D.:   Kolize   základních   práv   v judikatuře Ústavního   soudu   ČR.   Jurisprudence   1/2008,   s. 3   a nasl;   Hufen,   F:   Staatsrecht   II. Grundrechte. München: Verlag C. H. Beck, 2007, s. 119 a nasl., Melzer, F.: Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 60 a nasl.). Najprv je nutné zistiť, či obmedzenie základného práva sa deje zákonom. Táto podmienka je v predmetnej veci abstraktnej kontroly ustanovenia zákona splnená. V ďalšom je princíp proporcionality klasicky založený na týchto troch krokoch. Prvým krokom je hľadisko vhodnosti, resp. dostatočne dôležitého cieľa a racionálnej väzby medzi právnou normou   a cieľom   (účelom)   právnej   úpravy.   Druhým   krokom   je   zisťovanie   kritéria nevyhnutnosti, potrebnosti, použitia čo najviac ohľaduplnejších – šetrnejších prostriedkov. Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality v užšom slova zmysle.

Obsahom   prvého   kroku   je   posudzovanie   právnej   normy   z hľadiska   možného naplnenia   sledovaného   účelu   (čl. 13   ods. 4   druhá   veta   ústavy).   Samoúčelné,   zbytočné obmedzenie   základného   práva   je   ústavne   neprípustné.   Zákonná   norma   musí   smerovať k naplneniu   účelu,   ktorý   je   dostatočne   dôležitý,   aby   odôvodnil   obmedzenie   základného práva alebo slobody. Ak uvedená norma nie je spôsobilá dosiahnuť sledovaný účel, tak ide zo strany zákonodarcu o prejav svojvôle nezlučiteľný s princípom právneho štátu. Pretože účel preskúmavanej normy nebýva obvykle explicitne stanovený, jeho identifikácia nie je jednoznačná. V predmetnej veci prichádzajú ako ciele do úvahy jednak rozumné rozpočtové hospodárenie štátu pri zachovaní podstaty príplatku a taktiež personálna stabilita justície. Uvedené ciele ústavný súd považuje za legitímne. Obsahom druhej zložky prvého kroku je zisťovanie, či preskúmavaná norma je racionálne previazaná s cieľom (rational connection test). Ústavný súd zisťuje, či bola právna norma vytvorená takým spôsobom a tak dôkladne, aby   bola   spôsobilá   dosiahnuť   identifikovaný   cieľ.   Nie   je   sporné,   že   nová   koncepcia príplatku je šetrnejšia k verejným zdrojom, a možno vysloviť názor, že zreálnením výšky príplatku umožňuje realistické a uvážlivé rozhodovanie služobne starších sudcov o odchode do starobného dôchodku. Možno teda konštatovať, že právna norma umožňuje dosiahnuť legitímny cieľ.

Test nevyhnutnosti má preveriť, či zákonné obmedzenie preskúmavanej úrovne je naozaj   nevyhnutné,   teda   či   na   dosiahnutie   legitímneho   cieľa   nie   je   k dispozícii   menej obmedzujúci, menej invazívny prostriedok. Myšlienka testu spočíva v tom, že právna norma nemá obmedzovať základné právo alebo slobodu viac než je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, alebo inak, že právna norma má dosahovať cieľ najmenej ľudskoprávne radikálnym spôsobom.   Prípady,   keď   sú   navzájom   vyvažované   majetková   sféra   jednotlivcov   voči verejným   rozpočtom,   sú   špecifické   aj   tým,   že   poľahky   možno   nájsť   menej   invazívny prostriedok   spočívajúci   v úhrade   verejným   rozpočtom.   Takto   však   nemožno   test nevyhnutnosti   zjednodušovať   a je   nutné   ho   vykonať   buď   kontextuálne   (PL. ÚS 23/06), alebo   prejsť   na   ďalší   krok   testu   proporcionality   (Porov.   Grimm,   D.:   Proportionality   in Canadian and German Constitutional Jurisprudence. Volume 57, Number 2, Spring 2007, s. 390).   Ústavný   súd   v okolnostiach   danej   veci   z dôvodu   lepšej   argumentačnej presvedčivosti druhého prístupu zvolil v predmetnej veci prechod k ďalšiemu kroku testu.

Pretože sa právna norma ukázala ako vhodná a zároveň nevyhnutná na dosiahnutie legitímnych cieľov, ústavný súd napokon musí ešte raz vyvažovať, či má v danom prípade predsa   len   prevážiť   ochrana   majetkovej   sféry   alebo   naopak   verejný   statok   rozumného hospodárenia   štátu,   teda   vykonať   test   proporcionality   v užšom   slova   zmysle,   resp.   test váženia – porovnávania („pomerovania“). Ústavný súd v tejto súvislosti uvádza, že daný zásah – narušenie právnej istoty previazanej s majetkovou sférou dotknutých sudcov – je v predmetnej veci plne ústavnoprávne akceptovateľný. Ústavný súd dospel k tomuto názoru na základe systematického, empirického, kontextového a hodnotového argumentu. Uvedené argumenty umožňujú prehľadne racionalizovať tretí krok testu proporcionality. Systémový argument znamená zvažovanie zmyslu a zaradenie dotknutého základného práva v systéme základných práv a slobôd. Empirický argument má na mysli faktickú závažnosť javu, ktorý je   spojený   s ochranou   určitého   základného   práva.   Kontextový   argument   zahŕňa   ďalšie negatívne dopady obmedzenia jedného základného práva v dôsledku uprednostnenia iného. Napokon hodnotový argument predstavuje zvažovanie pozitív v kolízii sa nachádzajúcich základných práv vzhľadom na akceptovanú hierarchiu hodnôt.

Zo systémového hľadiska treba konštatovať, že majetková sféra sudcov – dôchodcov, ak je vnímaná z hľadiska   zmyslu a   funkcie   príplatku, je v zásade nezasiahnutá. Možno pripustiť,   že   pokles   príplatku   v izolovanom   pohľade   by   mohol   byť   vnímaný   ako   nie zanedbateľný zásah do majetkovej sféry. Berúc však do úvahy funkciu príplatku vrátane zachovania   dôstojného   štandardu   počas   starobného   dôchodku,   a to   zvlášť   v porovnaní s inými starobnými dôchodcami, a taktiež berúc do úvahy rozpočtové možnosti štátu je daný zásah minimálny. Nominálne boli síce jednotlivci finančne dotknutí, ale vzhľadom na ročné oneskorenie   zákonodarcu   pri   prispôsobení   koncepcie   príplatku   novému   dôchodkovému systému materiálne o narušenie majetkovej sféry nešlo, skôr išlo o akýsi „dočasný bonus pre poberateľov“.

Z empirického hľadiska možno konštatovať, že aj po úprave je výška príplatku plne akceptovateľná, a preto faktická závažnosť zásahu v danom prípade nie je relevantná.

Ústavný   súd   z pohľadu   kontextového   nenachádza   ďalšie   negatívne   dopady obmedzenia jedného základného práva v dôsledku uprednostnenia iného.

Napokon   nasleduje   hodnotový   argument,   ktorý   predstavuje   vyvažovanie   pozitív v kolízii   stojaceho   základného   práva   a verejného   záujmu   (statku)   a   vzhľadom na akceptovanú   hierarchiu   hodnôt   vyznieva   v prospech   verejného   záujmu.   Parlament   sa v danej   veci   nezachoval   arbitrárne,   ale   rozumným   spôsobom   prispôsobil   koncepciu príplatku novému dôchodkovému systému. Verejný rozpočet by bol zbytočne zaťažovaný bez ohľadu na skutočnosť, že by takýto výdaj plnil rozumnú funkciu. Aj demokratický parlament   musí   mať   možnosť   reagovať   na   zmenu   situácie,   ktorú   v danom   prípade predstavovalo náročné zavedenie nového dôchodkového systému.

Ústavný súd konštatuje, že právna norma vyjadrená v napadnutých ustanoveniach obstála v teste proporcionality, čo znamená, že je v súlade s právnou istotou previazanou s majetkovou sférou dotknutých osôb.

Ústavný súd vychádzajúc z uvedenej argumentácie v závere konštatuje, že napadnuté ustanovenia nemajú znaky pravej retroaktivity, nenarúšajú nadobudnuté práva ani legitímne očakávanie, pretože predchádzajúca právna úprava nemohla takéto legitímne očakávanie vyvolať.

Z uvedených dôvodov ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

Podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde sa k nálezu pripája odlišné stanovisko sudcu Milana Ľalíka.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 27. októbra 2010