znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 14/01-34

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 7. marca 2002 v pléne zloženom   z predsedu   Jána   Mazáka   a zo   sudcov   Juraja   Babjaka,   Eduarda   Báránya, Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Lajosa Mészárosa, Štefana Ogurčáka   a Daniela Švábyho o návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady   Slovenskej republiky, zastúpenej advokátom JUDr. E. V., Advokátska kancelária, B., na vyslovenie nesúladu § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný   zákon)   v znení   neskorších   predpisov   s čl.   46   ods.1   a 2   Ústavy   Slovenskej republiky takto

  r o z h o d o l :

Ustanovenie § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov   n i e   j e   v   s ú l a d e   s čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky.

O d ô v o d n e n i e :

  I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 23. mája 2001 doručený   návrh   skupiny   32   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej   republiky,   zastúpenej advokátom JUDr. E. V., Advokátska kancelária, B. (ďalej len „navrhovatelia“), na začatie konania o súlade § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“) s čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Navrhovatelia žiadali, aby ústavný súd prijal nasledovný nález:

„Ustanovenie § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov nie je v súlade s čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky.“

Svoj návrh odôvodnili takto: „Podľa § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. účastníkom kolaudačného konania je len stavebník, a prípadne užívateľ (prevádzkovateľ) ak je v čase začatia konania známy.

Zo   znenia   citovaného   ustanovenia   vyplýva,   že   zákonodarca   nepočítal   s tým,   že v určitých konkrétnych situáciách môže dôjsť k tomu, že stavebníkom bude iná osoba ako vlastník pozemku. Vlastník pozemku je síce podľa § 59 ods.   1 zákona č. 50/1976 Zb. účastníkom stavebného konania, avšak vylúčením z kolaudačného konania (§ 78 ods.   1 zákona č. 50/1976 Zb.) nepochybne stráca zákonnú možnosť, aby v takomto konaní mohol priamo   uplatniť   námietky   proti   prípadnému   nerešpektovaniu   svojich   požiadaviek a pripomienok pôvodne uplatnených v stavebnom konaní, resp. voči vzniknutým odchýlkam alebo rôznym nesprávnostiam, ku ktorým došlo pri realizácii povolenej stavby.

Vylúčením   vlastníka   pozemku   z   kolaudačného   konania   (nepriznanie   postavenia účastníka takéhoto konania) logicky dochádza k vzniku osobitnej situácie. V jej dôsledku vlastník   pozemku   (bez   jeho   súhlasu   by   samozrejme   nemohlo   byť   vydané   stavebné povolenie)   je   zbavený   právnej   možnosti   stať   sa   účastníkom   kolaudačného   konania, v ktorom   má byť okrem iného príslušným orgánom štátnej správy (stavebným úradom) kvalifikované a nestranne posúdené, či vybudovanie stavby bolo uskutočnené v súlade so schválenou   územnou   a stavebnou   dokumentáciou. Dôsledkom   platnosti   a účinnosti   §   78 ods.   1   zákona   č.   50/1976   Zb.   v jeho   súčasnom   znení   je   ďalej   skutočnosť,   že   vlastník pozemku   sa   vylúčením   z kolaudačného   konania   dostal   do   nerovnoprávneho   postavenia v porovnaní so stavebníkom, čo znamená, že mu je bez opodstatnených dôvodov priznaných menej práv ako by mu patrilo, keby bol jeho účastníkom. V konečnom dôsledku (a to je z hľadiska   následkov   vyplývajúcich   z ustanovenia   §   78   ods.   1   zákona   č.   50/1976   Zb. najpodstatnejšie)   uvedená   právna   úprava   spôsobuje,   že   vlastníkovi   pozemku   nie   je umožnené domáhať sa súdnej ochrany proti kolaudačnému rozhodnutiu, pretože keď nie je účastníkom správneho konania (kolaudačného konania), nemôže byť v takom prípade ani aktívne   legitimovaný   na   podanie   žaloby   podľa   §   250   ods.   2   O.   s.   p..   Pritom   je   bez akýchkoľvek   pochybností   nesporné,   že   vlastník   pozemku   na   ktorom   je   umiestnená a vybudovaná stavba, môže byť vo svojich subjektívnych právach dotknutý kolaudačným rozhodnutím   a skutočnosť,   že   sa   voči   takémuto   zásahu   nemôže   brániť   prostredníctvom práva na súdnu ochranu, nie je v súlade s ústavnými princípmi objektívne v tomto smere existujúcimi.

Vyššie uvedené a charakterizované nerovnoprávne a tým aj nepriaznivé postavenie vlastníka pozemku (v danom prípade) je naviac zvýraznené vymedzením subjektov aktívne legitimovaných   na   podanie   žaloby   podľa   §   250   ods.   2   O.   s.   p..   Podstata   takéhoto nepriaznivého postavenia spočíva v tom, že i keď čl. 46 ods. 1 ústavy každému priznáva právo domáhať sa ustanoveným postupom svojich práv na súde alebo i na inom orgáne Slovenskej republiky a odsek 2 tohto ustanovenia zaručuje tomu, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, obrátiť sa na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, v konkrétnom prípade kolaudačného rozhodnutia, nemajú tretie osoby (napr. vlastník pozemku na ktorom je vybudovaná stavba) zákonnú možnosť požiadať   o elimináciu   nepriaznivých   následkov   dotýkajúcich   sa   ich   práv,   resp.   právom chránených záujmov.

Podľa názoru navrhovateľov je nesporné, že umožnenie riadnej, zákonom zaručenej účasti   vlastníka   pozemku   na   ktorom   je   vybudovaná   stavba,   v kolaudačnom   konaní   by nemalo   negatívny   dopad   na   dĺžku   trvania   a uskutočnenie   tohto   konania.   K tomuto jednoznačnému záveru dospel aj Ústavný súd Českej republiky v náleze č. 95/2000 Sb. z 22. marca 2000, ktorý v identickej veci (rovnaké znenie § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. tak pre ČR ako aj SR) vyhovel návrhu navrhovateľa a ustanovenie § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. zrušil dňom 31. decembra 2000.“

Ústavný   súd   vyzval   navrhovateľov   na   odstránenie   nedostatkov   návrhu   a po   ich odstránení návrh uznesením z 19. júna 2001 prijal na ďalšie konanie.

Účastníkom konania bola Národná rada Slovenskej republiky, ktorej stanovisko bolo ústavnému súdu doručené 5. septembra 2001. Uvádza sa v ňom:

„V dôvodovej správe k napadnutému ustanoveniu zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) sa uvádza, že kolaudačné konanie musí prebiehať tak,   aby   sa   zbytočne   nezdržiavalo   začatie   užívania   stavby,   čo   bolo   hlavným dôvodom   k vymedzeniu   okruhu   účastníkov   kolaudačného   konania   v stavebnom   zákone, ktoré je odchylné od všeobecnej úpravy účastníkov podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok).

V kolaudačnom konaní sa overuje, či boli splnené podmienky, ktoré stavebný úrad určil   v územnom   rozhodnutí,   v stavebnom   povolení   a podľa   projektovej   dokumentácie. Kolaudačné konanie má overiť, či boli splnené kritériá, ktoré určil stavebný úrad v konaní o povolení stavby a v územnom rozhodnutí, a teda je vecou tohto orgánu štátnej správy, aby splnenie svojho rozhodnutia overil. V kolaudačnom konaní stavebný úrad skúma okrem iného aj to, či stavba nebude mať vplyv na životné prostredie, na život a zdravie osôb; toto zisťovanie nie je závislé na názoroch účastníkov konania.

Ak   sa   v priebehu   kolaudačného   konania   zistí,   že   stavebník   postupoval   v súlade s dokumentáciou overenou v stavebnom konaní, nie je dôvodu, aby majiteľ pozemku bol účastníkom konania, aby sa v kolaudačnom konaní opakovali prípadné námietky vlastníka pozemku, o ktorých už bolo právoplatne rozhodnuté v stavebnom konaní. Ak v priebehu výstavby   došlo   k nepodstatnej   zmene stavby   oproti   dokumentácii   overenej   v stavebnom konaní, stavebný úrad zlúči kolaudačné konanie s konaním o dodatočnom povolení tejto zmeny a účastníkmi konania sú tiež tí účastníci stavebného konania, ktorých by sa zmena mohla týkať (§ 78 ods. 2).

V prípade, že ide o aplikovanie § 81 ods. 4, na konanie o povolení zmeny stavby (§ 68) sa primerane vzťahujú ustanovenia o stavebnom konaní a teda vlastník pozemku má postavenie účastníka konania. Pokiaľ by išlo o zmenu v účele užívania stavby (§ 85 ods. 1), táto vyžaduje rozhodnutie stavebného úradu o zmene v užívaní stavby v konaní na ktoré sa primerane vzťahujú ustanovenia o územnom konaní, ktoré za účastníka konania ustanovujú aj osoby, ktorých vlastnícke práva k pozemkom môžu byť rozhodnutím dotknuté.

Ak zmena nie je nepodstatná, stavebný úrad nariadi vlastníkovi stavby jej odstránenie a vtedy je okruh účastníkov konania vymedzený v § 97 ods. 1 a účastníkmi konania sú aj vlastníci pozemkov.“

Navrhovateľ   ani   druhý   účastník   netrvali   na   verejnom   ústnom   pojednávaní.   Preto ústavný súd využil možnosti podľa § 31 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o ústavnom súde“) a upustil od ústneho pojednávania, ktoré vzhľadom na charakter konania nemohlo prispieť k ďalšiemu objasneniu veci.

II.

Čl. 46 ods. 1 ústavy požaduje, aby sa každý mohol domáhať zákonom ustanoveným postupom   svojho   práva   na   nezávislom   a nestrannom   súde   a v prípadoch   ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

Pre riešenie otázky súladu § 78 ods. 1 stavebného zákona s čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy je významný   výklad   čl.   46   ods.   1   ústavy.   Ústavný   súd   vychádzal   z jeho   výkladu,   podľa ktorého   súčasťou obsahu práva podľa čl. 46 ods. 1 je nielen právo každého domáhať sa svojho   práva   na   súde   alebo   na   inom   orgáne   Slovenskej   republiky,   ale   aj   právo   byť účastníkom   konania,   v ktorom   sa   rozhoduje   o jeho   právach   a povinnostiach.   Z toho vyplýva, že každý má ústavné právo byť účastníkom konania, v ktorom sa rozhoduje aj o jeho   právach   a povinnostiach,   lebo   ináč v ňom   nemôže   chrániť svoje   práva   a právom chránené záujmy. Zákonom možno stanoviť okruh účastníkov konania a postup domáhania sa práv, ale nemožno ním daný subjekt vylúčiť z konania, v ktorom sa rozhoduje o jeho právach a povinnostiach, lebo to by znamenalo popretie podstaty a zmyslu (čl. 13 ods. 4 ústavy) práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.

Ak je obsahom práva podľa čl. 46 ods. 1 možnosť vyvolať svojím prejavom vôle konanie   súdu   alebo   iného   zákonom   určeného   orgánu   o právach,   tak   je   o to   viac   jeho obsahom možnosť byť účastníkom konania, v ktorom sa rozhoduje o právach bez toho, aby toto konanie inicioval subjekt práv, o ktorých sa koná.

Ústavný súd už vo svojom   rozhodnutí   sp.   zn. I.   ÚS   64/94   vyslovil: „Základnou požiadavkou zákona (zákonov), na ktoré sa odvoláva čl. 51 Ústavy Slovenskej republiky, je predovšetkým poskytnutie zákonnej možnosti „každému“ domáhať sa prejavom svojej vôle svojho   práva   (ochrany   svojho   práva)   na   nezávislom   a nestrannom   súde.“   K tomu   treba dodať, že vzhľadom na to, že čl. 46 ods. 1 ústavy zakotvuje nielen právo domáhať sa svojho práva   na   súde,   ale   v zákonom   ustanovených   prípadoch   aj   na   inom   orgáne   Slovenskej republiky, sa uvedená právna veta vzťahuje aj na prístup ku týmto orgánom.

V Slovenskej   republike   sa   zásada,   že   každý   má   právo   byť   účastníkom   konania, v ktorom sa rozhoduje o jeho právach a povinnostiach, odvoditeľná vo vzťahu k súdnemu konaniu z niektorých rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva (Philis c. Grécko, z 27. augusta 1991, séria A č. 209, Les Saints Monastéres c. Grécko, z 1. septembra 1997, séria   A č.   301-A)   vzťahuje   aj   na   správne   konanie,   a teda   i na   všetky   typy   stavebného konania včítane kolaudačného konania.

Národná rada Slovenskej republiky odvolávajúc sa na dôvodovú správu k § 78 ods. 1 stavebného zákona vo svojom stanovisku ku tejto otázke uviedla: „... kolaudačné konanie musí prebiehať tak, aby sa zbytočne nezdržiavalo začatie užívania stavby, čo bolo hlavným dôvodom   k vymedzeniu   okruhu   účastníkov   kolaudačného   konania   v stavebnom   zákone, ktoré je odchylné od všeobecnej úpravy účastníkov podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok).“

Právo subjektu byť účastníkom konania, v ktorom sa koná o jeho právach, nie je absolútne a neobmedziteľné. Jeho obmedzenie môže vyplývať z povahy veci, kde by účasť subjektu na konaní zmarila dosiahnutie legitímneho účelu konania (napr. konanie o povolení odpočúvania a záznamu telekomunikačnej prevádzky), alebo z   verejného záujmu, ak sú splnené podmienky čl. 13 ods. 2, 3 a 4 ústavy. Vynechanie vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, z účasti na kolaudačnom konaní nevyplýva z povahy veci, lebo kolaudačné konanie môže zmysluplne prebehnúť aj s jeho účasťou.   Snaha o urýchlenie konania jeho vynechaním   môže   byť   motivovaná   verejným   záujmom   na   urýchlení   začatia   využívania hotových stavieb, ale tento nie je dostatočný na to, aby úplne zbavil vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, účasti na kolaudačnom konaní, ak jeho predmetom sú aj práva, oprávnenia a právom chránené záujmy takého vlastníka. Vyplýva to okrem iného aj z čl. 6 a čl. 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,   ktoré zmluvné strany zaväzujú organizovať, bez ohľadu na potrené náklady, ich právny a justičný systém takým   spôsobom,   aby   ich   súdy   boli   schopné   zaručiť   každému   právo   na   rozhodnutie o občianskych   právach   alebo povinnostiach   alebo o oprávnenosti   akéhokoľvek   trestného obvinenia v primeranej lehote (Vocaturo c. Taliansko, z 24. mája 1991, séria A č. 206-C). Z obdobnej premisy vychádza aj ústavný súd pri výklade a uplatnení čl. 48 ods. 2 ústavy vo veciach týkajúcich sa práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov.

Zníženie   počtu   účastníkov   kolaudačného   konania   skutočne   môže   viesť   k jeho zjednodušeniu a zrýchleniu, hlavne v prípadoch,   keď sa stavba nachádza na pozemkoch viacerých vlastníkov, ktorí nie sú stavebníkmi. Zjednodušenie a zrýchlenie kolaudačného konania však nepredstavuje taký silný a významný dôvod, aby vyvážil obmedzenie práva podľa čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy vlastníkov pozemkov, ktorí nie sú stavebníkmi.

Ústavný   súd   sa   zaoberal   otázkou,   či   vôbec   možno   z dôvodu   verejného   záujmu nepriznať niekomu právo byť účastníkom konania, v ktorom sa môže rozhodovať aj o jeho právach. S výhradou extrémnych situácií živelnej pohromy, vojny etc., keď nie je možné uskutočniť   „normálne“   konanie,   a iných   prípadov   vyžadujúcich   skoro   okamžitý   zásah a konaní, kde by účasť subjektu zmarila dosiahnutie legitímneho účelu konania, na túto otázku treba odpovedať záporne.

Verejný   záujem   môže   v konaní   prevážiť   nad   vlastníckym   právom,   ale   okrem extrémnych   situácií   nemôže   odôvodniť   to,   aby   sa   niekomu   odobrala   možnosť   priamo presadzovať svoje práva v konaní, v ktorom sa o nich rozhoduje.

Pri   skúmaní   otázky,   či   sa   v kolaudačnom   konaní   môže   rozhodovať   o právach vlastníka   pozemku,   ktorý   nie   je   stavebníkom,   sa   ústavný   súd   riadil   týmito   právnymi úvahami.

Samotné   hodnotenie   druhej   časti   stavebného   zákona   zdanlivo   vedie   k záveru,   že v kolaudačnom   konaní   nemôžu   byť   dotknuté   práva   vlastníka   pozemku,   ktorý   nie   je stavebníkom. Argumentáciu v prospech tohto názoru obsahuje stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky, podľa ktorého je ochrana práv a záujmov vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, dostatočne zabezpečená v iných konaniach a v kolaudačnom konaní sa ani   nemôže   rozhodovať   o   právach   a povinnostiach   vlastníka   pozemku,   ktorý   nie   je stavebníkom. V stanovisku Národnej rady Slovenskej republiky v tejto veci sa okrem iného uvádza: „V kolaudačnom konaní sa overuje, či boli splnené podmienky, ktoré stavebný úrad určil   v územnom   rozhodnutí,   v stavebnom   povolení   a podľa   projektovej   dokumentácie. Kolaudačné konanie má overiť, či boli splnené kritériá, ktoré určil stavebný úrad v konaní o povolení stavby a v územnom rozhodnutí, a teda je vecou tohto orgánu štátnej správy, aby splnenie svojho rozhodnutia overil.“

Kolaudačné konanie nadväzuje na územné a stavebné konanie.   Aj keď nie je ich súčasťou, tvorí s nimi jeden celok, lebo završuje proces, ktorého predchádzajúcimi fázami boli územné konanie a stavebné konanie. Jeho účelom je zistiť, či boli pri realizácii stavby rešpektované   výsledky   územného   konania   a   stavebného   konania,   zvlášť   rozhodnutia o umiestnení stavby a stavebného povolenia. Svedčí o tom § 81 ods. 1 stavebného zákona: „V   kolaudačnom   konaní   stavebný   úrad   najmä   skúma,   či   sa   stavba   uskutočnila   podľa dokumentácie   overenej   stavebným   úradom   v stavebnom   konaní   a či   sa   dodržali zastavovacie   podmienky   určené   územným   plánom   zóny   alebo   podmienky   určené v územnom   rozhodnutí   a v stavebnom   povolení.   Ďalej   skúma,   či   skutočné   realizovanie stavby   alebo   jej   užívanie   nebude   ohrozovať   verejný   záujem,   predovšetkým   z hľadiska ochrany   života   a zdravia   osôb,   životného   prostredia,   bezpečnosti   práce   a technických zariadení.“

Účastníkom územného a stavebného konania je aj vlastník pozemku, ktorý nie je stavebníkom. Jeho námietky, prostredníctvom ktorých uplatňuje svoje práva a oprávnené záujmy, sa   premietnu do   rozhodnutí prijatých   v územnom   a stavebnom   konaní,   čiže   do individuálnych právnych aktov. V kolaudačnom konaní sa koná o tom, či stavebník, lebo on je subjektom povinností uložených v týchto rozhodnutiach, tieto povinnosti splnil, a tým i o tom, či boli rešpektované práva a oprávnené záujmy vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, ktoré sú „chránené“ rozhodnutiami prijatými v územnom a stavebnom konaní. V kolaudačnom konaní už „proti sebe“ stoja stavebný úrad a stavebník, lebo tu už javovo i formálno-právne   ide   skoro   výlučne   o kontrolu   rešpektovania   individuálnych   právnych aktov, hlavne stavebného povolenia. Obsahovo však ide aj o práva a oprávnené záujmy vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, a to o tie, ktorým bola poskytnutá „ochrana“ hlavne stavebným povolením. Nestačí, ak týmto právam a oprávneným záujmom poskytuje ochranu   stavebný   úrad ako   orgán   verejnej   moci,   lebo   i vlastník   pozemku,   ktorý   nie   je stavebníkom,   by   mal   mať   možnosť   ich   uplatňovať   sám   ako   účastník   konania. Nerešpektovanie územného rozhodnutia a stavebného povolenia je spôsobilé porušiť práva vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom.

V kolaudačnom   konaní sa   teda   koná aj o   tých   právach a oprávnených   záujmoch vlastníka   pozemku,   ktorý   nie   je   stavebníkom,   o ktorých   sa   konalo   v územnom a v stavebnom konaní a bola im poskytnutá ochrana v rozhodnutiach prijatých v územnom a stavebnom konaní. V kolaudačnom konaní sa o nich koná v rovine kontroly rešpektovania týchto   rozhodnutí,   zvlášť   stavebného   povolenia.   V praxi   ide   pravdepodobne   hlavne o niektoré súčasti vlastníckeho práva a o práva, ktoré sú obvyklým predmetom susedských sporov.   Vlastník   pozemku,   ktorý   nie   je   stavebníkom,   totiž   môže,   ak   sa   toho   zmluvne nevzdal,   naďalej   užívať   nezastavanú   časť   pozemku.   Táto   situácia   prichádza   do   úvahy hlavne pri stavbách, ktoré nie sú obytnými domami. Paradoxne tu má vlastník pozemku, ktorý nie je stavebníkom, slabšie postavenie ako vlastník susediaceho pozemku. Ústavný súd Českej republiky rozhodoval o ústavnosti rovnakého znenia § 78 ods. 1 stavebného zákona na základe návrhu Krajského súdu v Hradci Králové, ktorý konal o veci, v ktorej „občan namietal, že nová komunikácia vybudovaná čiastočne na pozemkoch, ktoré sú jeho vlastníctvom,   bola   schválená   na   užívanie   v stave,   keď   natoľko   prevyšuje   terén,   že znemožňuje prístup na časť jeho pozemkov, resp. tieto sú prístupné iba z iného miesta a cez pozemky tretích osôb. Okrem toho neboli splnené ani ďalšie podmienky stanovené v konaní o umiestnení stavby. Preto bola stavba podľa názoru občana skolaudovaná s nedostatkami, ktoré bránili kolaudácii podľa ustanovenia § 81 ods. 1 stavebného zákona, čo stavebnému úradu   opakovane   oznámil.   Ten   však   jeho   pripomienky,   rovnako   ako   odvolací   orgán, odmietol   s odôvodnením,   že   nie   je   účastníkom   kolaudačného   konania   v zmysle ustanovenia § 78 ods. 1 stavebného zákona“ (rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. PL. ÚS 2/99).

Vymedzenie účastníkov správneho konania vychádza zo zásady, že jeho účastníkom je ten, koho práv a povinností sa konanie týka. Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny   poriadok)   -   ďalej   len   „zákon   o správnom   konaní“ -   vymedzuje v   §   14   okruh účastníkov správneho konania podľa toho, koho práv a povinností sa dané konanie týka. Typom   správneho   konania   je   aj   stavebné   konanie,   ktorého   účastníkov   určuje   §   59 stavebného zákona ich taxatívnym výpočtom, ktorý však tiež vychádza z uvedenej zásady, že účastníkom konania má byť ten, koho práv a povinností sa dané konanie týka. Táto zásada je prelomená až v kolaudačnom konaní, z ktorého sú podľa § 78 ods. 1 stavebného zákona vylúčení vlastníci pozemkov, ktorí nie sú stavebníkmi.

Podľa   názoru   ústavného   súdu   nestačí,   ak   stavebný   úrad   kontroluje   sám   aj rešpektovanie práv a oprávnených záujmov vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, v kolaudačnom   konaní   namiesto   neho,   lebo   občan   má   právo   zúčastňovať   sa   kontroly zákonnosti zásahu do jeho práv včítane ústavných.

V prospech účasti vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, na kolaudačnom konaní je i právna zásada „nech si každý chráni svoje práva“, v súlade s ktorou ústavný súd vyžaduje, aby ten, kto sa domáha ochrany svojich ústavných práv pred ústavným súdom, preukázal, že vyčerpal iné dostupné právne prostriedky nápravy.

Ústavný súd už vo svojom rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 49/99 vyslovil: „... k porušeniu základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR orgánom štátu dochádza iba vtedy a v takom rozsahu, v akom sa ho oprávnená osoba prejavom svojej vôle samotná   domáhala   na   orgáne   príslušnom   na   poskytnutie   inej   právnej   ochrany.“ Predpokladom   uplatnenia   práva   domáhať   sa   svojho   práva   na   inom   orgáne   Slovenskej republiky je, aby zákon ustanovil možnosť takéhoto domáhania sa.

Význam účastníctva v kolaudačnom konaní zvýrazňuje § 250 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“), podľa ktorého sa proti kolaudačnému rozhodnutiu môže súdnou cestou brániť iba účastník kolaudačného konania. Ak sa teda v kolaudačnom konaní koná aj o právach a povinnostiach vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, a tento podľa § 78 ods. 1 stavebného zákona nie je účastníkom stavebného konania, tak mu je týmto odopreté nielen právo na inú právnu ochranu, ale je obmedzené i jeho právo na súdnu ochranu.

Ak sa vlastník pozemku, ktorý nie je stavebníkom, domnieva, že bol rozhodnutím prijatým v kolaudačnom konaní poškodený vo svojich právach, tak má bez ohľadu na § 78 stavebného zákona možnosť domáhať sa súdnej ochrany svojich práv podľa § 123, § 126 a hlavne §   127   Občianskeho   zákonníka.   Paragraf 78 stavebného zákona teda   nepopiera možnosť   vlastníka   pozemku,   ktorý   nie   je   stavebníkom,   brániť   sa   súdnou   cestou   proti zásahom do jeho práv ani keď tieto zásahy spočívajú v kolaudačnom rozhodnutí, ktoré samo osebe nemôže napadnúť v rámci správneho súdnictva podľa § 250 OSP.

Ustanovenie § 78 stavebného zákona síce úplne nezbavuje vlastníka pozemku, ktorý nie   je   stavebníkom,   súdnej   ochrany   pred   dôsledkami   kolaudačného   rozhodnutia spočívajúcimi v zásahu do jeho práv, ale zbavuje ho možnosti napadnúť súdnou cestou samotné kolaudačné rozhodnutie.

Pretože kolaudačné rozhodnutie môže znamenať zásah do jeho práv a oprávnených záujmov   v intenzite   a spôsobom   vyžadujúcim   prijatie   adekvátnych   a účinných   opatrení, musí tomu zodpovedať aj povaha právnych prostriedkov, ktoré takýto vlastník bude mať k dispozícii   na   ochranu   svojich   práv   a oprávnených   záujmov   proti   kolaudačnému rozhodnutiu.   Za   takýto   adekvátny   a účinný   právny   prostriedok   nemožno   podľa   názoru ústavného   súdu   považovať   uvedené   právne   prostriedky   podľa   Občianskeho   zákonníka. Preto   nemožnosť   takéhoto   vlastníka   napadnúť   súdnou   cestou   samotné   kolaudačné rozhodnutie nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 ústavy.  

Účasť vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, na kolaudačnom konaní by mu umožnila uplatniť jeho práva v lacnejšom, rýchlejšom a jednoduchšom kolaudačnom, čiže správnom konaní. Nebol by odkázaný iba na ich následnú ochranu v drahšom, pomalšom a všestranne náročnejšom občianskoprávnom súdnom konaní.

Po   vydaní   kolaudačného   rozhodnutia   majú   následné   prostriedky   právnej   ochrany pred jeho dôsledkami pre vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, menší význam, ako by mala účasť na kolaudačnom konaní, kde sa rozhodovalo o prípadných zásahoch do jeho práv,   lebo   v dobe   občianskoprávneho   konania   môže   už   byť   do   jeho   práv   zasiahnuté a zasahované užívaním stavby.

Postavenie vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom, sa vylúčením z účasti na kolaudačnom   konaní   neprimerane   oslabuje.   Naviac   má   sťažený   prístup   k informáciám o kvalifikovanej kontrole rešpektovania stavebného povolenia stavebníkom, ktorá prebieha v kolaudačnom konaní, a teda môže ťažšie uplatňovať svoje práva súdnou cestou. Vplýva to i na efektívnosť využitia súdnej ochrany jeho práv v občianskoprávnom konaní.

Ak zákon zbavuje osobu práva byť účastníkom konania, výsledkom ktorého môžu byť dotknuté aj jej práva a povinnosti, tak sa dostáva do nesúladu s čl. 46 ods. 1 ústavy. To, že osoba môže uplatňovať svoje práva v konaniach predchádzajúcich konaniu, ktorého nie je   účastníkom,   alebo   v konaniach   nasledujúcich   po   takom   konaní,   nenahrádza   jej účastníctvo v konaní, v ktorom sa môže rozhodovať aj o jej právach a povinnostiach. Ak sa teda   má   v kolaudačnom   konaní   preveriť,   či   boli   rešpektované   rozhodnutia   prijaté v územnom konaní a stavebnom konaní, ktorých účastníkom bol aj vlastník pozemku, ktorý nie je stavebníkom, lebo sa v nich konalo o jeho právach a povinnostiach, tak to znamená, že   sa   o jeho právach   a povinnostiach   koná   i v kolaudačnom   konaní.   Povinnosť   orgánov verejnej   správy   ex   offo   dbať na rešpektovanie   predchádzajúcich   rozhodnutí nenahrádza a neodstraňuje   právo   byť   účastníkom   konania,   v   ktorom   sa   preveruje   rešpektovanie územného a stavebného rozhodnutia.

Stavebník je vlastníkom stavby. Jeho vlastnícke právo má podľa čl. 20 ods. 2 druhej vety ústavy rovnaký zákonný obsah a ochranu ako vlastnícke právo vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom.

Tam, kde má vlastník pozemku, ktorý nie je stavebníkom, právo, má stavebník, čiže vlastník stavby, spravidla povinnosť. Z čl. 20 ods. 1 druhej vety ústavy vyplýva, že obaja by mali aj v rámci kolaudačného konania požívať rovnakú ochranu svojho   vlastníckeho práva,   čiže   obaja   by   mali   byť   jeho   účastníkmi.   Napadnuté   znenie   §   78   ods.   1 neprimerane posilňuje postavenie stavebníka – vlastníka stavby oproti vlastníkovi pozemku, ktorý nie je stavebníkom.

Ústavný   súd   sa   zaoberal   aj   otázkou,   či   by   vlastník   pozemku,   ktorý   nie   je stavebníkom, mohol napadnúť kolaudačné rozhodnutie podľa § 250 ods. 2 druhej vety OSP. Jej zodpovedanie je významné pre (ne)súlad § 78 stavebného zákona s čl. 46 ods. 2 ústavy. Na túto otázku treba odpovedať záporne z nasledovných dôvodov: To, či niekto mal alebo nemal byť účastníkom niektorého typu správneho konania, určuje právna úprava dotknutého typu   správneho   konania,   ktorá   má   prednosť   pred   všeobecným   vymedzením   účastníkov správneho konania v § 14 zákona o správnom konaní. Účastníctvo v kolaudačnom konaní upravuje   §   78   stavebného   zákona,   a preto   môže   podľa   §   250   ods.   2   druhej   vety   OSP napadnúť kolaudačné rozhodnutie ten, kto mal byť účastníkom kolaudačného konania podľa § 78 stavebného zákona. Druhá veta § 250 ods. 2 OSP je použiteľná, len ak niekto v rozpore so zákonom nebol účastníkom kolaudačného (alebo iného správneho) konania, ale pomocou tohto ustanovenia nemožno vylúčiť dôsledky nezahrnutia vlastníka pozemku, ktorý nie je stavebníkom,   medzi   účastníkov   kolaudačného   konania   a umožniť   mu   tak   napadnúť kolaudačné rozhodnutie pred súdom.

Z uvedených úvah vyplývajú nasledovné závery:

Vylúčenie   vlastníka,   ktorý   nie   je   stavebníkom,   z kolaudačného   konania   znamená porušenie jeho práva podľa čl. 46 ods. 1 ústavy, lebo nie je účastníkom konania, v ktorom sa môže rozhodovať aj o jeho právach a povinnostiach.

Zároveň je vylúčenie vlastníka, ktorý nie je stavebníkom, z kolaudačného konania aj v rozpore   s čl.   46   ods.   2   ústavy,   lebo   vylučuje   zo   súdneho   preskúmania   kolaudačné rozhodnutie, ktoré sa môže týkať jeho vlastníckeho práva a možno i ďalších ústavných práv.

Článok 46 ods. 2 ústavy však požaduje, aby každý, kto tvrdí,   že bol na svojich právach   ukrátený   rozhodnutím   orgánu   verejnej   správy,   mal   možnosť   domáhať   sa preskúmania tohto rozhodnutia súdom, ak sa toto rozhodnutie týka jeho základných práv a slobôd. Preto nestačí, ak sa môže domáhať súdnej ochrany pred dôsledkami rozhodnutia orgánu verejnej správy, ale musí mať možnosť napadnúť samotné rozhodnutie.

Preto ústavný súd rozhodol tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

Podľa čl. 152 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 76 zákona Národnej rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z.   o organizácii   Ústavného   súdu   Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov stráca ustanovenie § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších   predpisov   dňom   vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov   Slovenskej   republiky   účinnosť   a po   deväťdesiatich   dňoch   od   vyhlásenia   tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky platnosť.

K tomuto nálezu sa pripája odlišné stanovisko sudcov Juraja Babjaka a Jána Mazáka.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 7. marca 2002

PL. ÚS 14/01

Odlišné stanovisko sudcov Juraja Babjaka a Jána Mazáka k rozhodnutiu pléna Ústavného súdu Slovenskej republiky vo veci sp. zn. PL. ÚS 14/01

Podľa   § 32   ods.   1 zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) sudca, ktorý nesúhlasí s rozhodnutím pléna Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) alebo s jeho odôvodnením, má právo, aby sa jeho odlišné stanovisko pripojilo k rozhodnutiu. Odlišné stanovisko sudcu sa uverejňuje rovnako ako ostatné časti rozhodnutia.

Využívajúc citované ustanovenie zákona o ústavnom súde pripájame k nálezu toto

o d l i š n é   s t a n o v i s k o :

Súhlasíme s tým, že pre riešenie otázky súladu § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“) s čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“)   je   určujúci   ústavne   komformný   výklad   čl.   46   ods.   1   ústavy.   Ústavný   súd vychádzal z takého výkladu čl. 46 ods. 1 ústavy, podľa ktorého je súčasťou obsahu práva podľa čl. 46 ods. 1 nielen právo každého domáhať sa svojho práva na súde alebo na inom orgáne Slovenskej republiky, ale aj právo byť účastníkom konania, v ktorom sa rozhoduje o jeho právach a povinnostiach.

Z   toho   (podľa   väčšinového   názoru)   vyplýva,   že   každý   má   ústavné   právo   byť účastníkom konania, v ktorom sa rozhoduje aj o jeho právach a povinnostiach, lebo ináč v ňom nemôže chrániť svoje práva a právom chránené záujmy. Zákonom možno stanoviť okruh   účastníkov konania a postup domáhania sa   práv, ale nemožno ním daný subjekt vylúčiť   z konania,   v ktorom   sa   rozhoduje   o jeho   právach   a povinnostiach,   lebo   to   by znamenalo popretie podstaty a zmyslu (čl. 13 ods. 4 ústavy) práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.

S takto formulovaným záverom sa nestotožňujeme.

Podľa § 58 ods. 2 stavebného zákona stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu. Podľa § 139 ods. 1 stavebného zákona pod pojmom „iné práva k pozemkom a stavbám“ použitým v spojení „vlastnícke alebo iné práva k pozemkom a stavbám na nich“ sa podľa povahy prípadu rozumie

a)   užívanie   pozemku   alebo   stavby   na   základe   nájomnej   zmluvy   alebo   dohody o budúcej kúpnej zmluve, z ktorých vyplýva právo uskutočniť stavbu alebo jej zmenu, b) právo vyplývajúce z vecného bremena spojeného s pozemkom alebo stavbou, c) právo vyplývajúce z iných právnych predpisov, spravidla osobitných zákonov.

Z   toho vyplýva, že   vlastník   (aj   správca) pozemku   buď uzaviera   so   stavebníkom zmluvu (dohodu), alebo je prinútený uznať iné právo k jeho pozemku na základe zákona alebo   v   dôsledku   priameho   pôsobenia   zákona.   Na   tomto   pozemku   alebo   jeho   časti   sa zriaďuje   stavba   zákonom   predpísaným   spôsobom.   Vlastník   pozemku   je   účastníkom územného konania, stavebného konania, ale podľa platnej právnej úpravy uvedenej v § 78 stavebného zákona nie je účastníkom kolaudačného konania.

Kolaudačné konanie je relatívne samostatným podtypom správneho konania podľa stavebného zákona   (stavebnoprávneho   konania).   Jeho   účelom   je   overiť,   či   boli splnené podmienky,   ktoré   stavebný úrad určil   v   územnom rozhodnutí,   v   stavebnom   povolení   a podľa projektovej dokumentácie. V kolaudačnom konaní sa má len preveriť, či boli splnené kritériá, ktoré určil stavebný úrad v konaní o povolení stavby a v územnom rozhodnutí, pričom   vlastník   pozemku   bol   v   predchádzajúcich   podtypoch   správneho   konania   podľa stavebného zákona účastníkom a mohol účinne vplývať na tieto kritériá a aj na ich plnenie, resp. splnenie ku dňu začatia kolaudačného konania.

Vlastník   pozemku   nemá   rozumný   dôvod   vstupovať   do   tohto   procesného   vzťahu a konania, pretože stavebný úrad skúma len to, či vlastník stavby splnil uvedené kritériá a či je možné rozhodnúť o tom, že sa stavba (alebo jej časť) uvedie do užívania. Ak by do tohto procesného vzťahu vstupoval ako účastník aj vlastník pozemku, vznikala by otázka, za akým   účelom.   Vlastníkovi   pozemku   nepatrí   právo   ani   povinnosť   preverovať   splnenie kritérií, ktoré určil stavebný úrad v konaní o povolení stavby a v územnom rozhodnutí, a vôbec   mu   nepatrí   právna   možnosť   vyjadrovať   sa   k stavbe,   pretože   to   je   predmet vlastníckeho práva tretej osoby (stavebníka).

Odpoveď väčšiny pléna znie, že vlastník pozemku má byť účastníkom kolaudačného konania, pretože jeho priebeh a výsledok sa ho dotýka z jednoduchého dôvodu, a tým je vlastníctvo pozemku, na ktorom je zriadená stavba.

Preskúmame   efektívnosť   takej   účasti   vlastníka   pozemku   v kolaudačnom   konaní. Pripustiť jeho účasť v kolaudačnom konaní znamená, že vlastník pozemku môže uplatniť všetky   procesné   práva, ktoré   prislúchajú účastníkovi   administratívneho procesu,   vrátane použitia opravných prostriedkov a nadväzne na to má vlastník pozemku aj právo podať žalobu o preskúmanie právoplatného rozhodnutia v správnom súdnictve.

V kolaudačnom konaní by mohol vlastník pozemku uplatňovať len ochranu svojho vlastníckeho   práva   alebo   oprávnených   záujmov   súvisiacich   s   týmto   právom   alebo zmluvným či zákonným dôvodom, ktorý stavebníkovi umožnil zriadiť stavbu na cudzom pozemku. Viedlo by to však k neprijateľnému výsledku. O ochrane súkromnoprávnych vzťahov   (ich   obsahu)   spojených   s   vlastníctvom   pozemku   (jeho   zákonnou   správou)   by rozhodoval   správny orgán   v takom   type konania, ktoré na to nie je a ani nemôže byť kompetenčne   uspôsobené.   Na   toto   správne   konanie   by   nadväzovala   súdna   ochrana   v správnom súdnictve, ktorá takisto nie je primárne zameraná na ochranu vlastníckeho práva alebo práv spojených s pozemkom, na ktorom už bola zriadená stavba. Správne súdnictvo ako verejné súdnictvo ochraňuje zákonnosť (§ 244 a nasl. Občianskeho súdneho poriadku) a vo   veci   samej   rozhoduje   kasačne.   V daných   súvislostiach   môže   len   zrušiť   rozhodnutie vydané v kolaudačnom konaní alebo zamietnuť správnu žalobu.

Ak by správny súd zrušil kolaudačné rozhodnutie, neboli by a ani by nemohli byť odstránené zásahy do práv vlastníka pozemku. Stále by sa riešila ešte len otázka uvedenia stavby do trvalého užívania, a to aj v prípade, že by sa definitívne a právoplatne odoprelo právo   stavebníka   na   uvedenie   stavby   do   užívania.   Z   toho   vyplýva,   že   výsledok kolaudačného konania a konania pred správnym súdom nemá dopad na reálny obsah práva na súdnu a inú právnu ochranu vlastníka pozemku, ktorý   - po zriadení stavby na jeho pozemku - sa nemôže domáhať práva na súdnu alebo inú právnu ochranu vo vzťahu k stavbe,   ale   len   k   pozemku   a   aj   to   len   v   rozsahu   právneho   dôvodu,   ktorý   umožnil stavebníkovi zriadenie stavby, resp. pre iné porušenie vlastníckych práv vlastníka pozemku.

Takáto ochrana je však vlastníkovi pozemku dostupná bez zreteľa na to, či je alebo nie účastníkom kolaudačného konania a má vskutku reálny obsah oproti ochrane, ktorej by sa vlastník pozemku domáhal ako účastník kolaudačného konania.

Z toho vyplýva, že neúčasť vlastníka pozemku v kolaudačnom konaní nevytvára stav ústavného deficitu základného práva na súdnu a inú právnu ochranu, v ktorom by vlastník bol pozbavený práva na súdnu a inú právnu ochranu v zmysle čl. 46 ods. 1 ústavy. Súdna ochrana vlastníka pozemku je v celom rozsahu zabezpečená inštitútmi ochrany vlastníckeho práva   a   právomocou   všeobecného   súdu   rozhodovať   o   veciach,   ktoré   vyplývajú   z občianskoprávnych (súkromnoprávnych) vzťahov a majú súvis aj s tým, že vlastník stavby zákonom dovoleným spôsobom súhlasil alebo musel súhlasiť so zriadením stavby.

K čl. 46 ods. 2 ústavy uvádzame:

Z citovaného článku ústavy vyplýva právo občana byť účastníkom súdneho konania, v ktorom sa preskúmava rozhodnutie orgánu verejnej správy týkajúce sa základných práv a slobôd občana. S takýmto právom je v príčinnej súvislosti aj § 78 ods. 1 stavebného zákona (keďže neumožňuje občanovi byť účastníkom kolaudačného konania, neumožňuje mu ani byť účastníkom následného súdneho konania pred správnym súdom).

Právo fyzickej osoby a právnickej osoby vyplývajúce z čl. 46 ods. 2 ústavy však nie je absolútne a neobmedziteľné; pri jeho obmedzení však treba dbať na jeho podstatu a zmysel a použiť toto obmedzenie len na ustanovený cieľ (čl. 13 ods. 4 ústavy). Podstatou a zmyslom označeného práva je zabezpečenie súdnej ochrany tých základných práv a slobôd, o ktoré ide, a v posudzovanej veci to je vlastnícke právo vlastníka pozemku k pozemku.

Zákon síce neumožňuje vlastníkovi pozemku byť účastníkom kolaudačného konania, ale   toto   obmedzenie   je   použité   na   taký   cieľ,   ktorý   spočíva   v   zjednodušení   a zrýchlení konania   a   vo   vytvorení   právneho   prostredia,   v   ktorom   sa   zbytočne   nezdržiava   začatie užívania   stavby   jej   vlastníkom   (stavebníkom).   Tento   cieľ   je   primeraným   a   legislatívne vhodným riešením stretu vlastníckeho práva vlastníka pozemku a vlastníka stavby, pretože aj pri tomto formálnom obmedzení práva vlastníka pozemku podľa čl. 46 ods. 2 ústavy sa dbá na podstatu a zmysel tohto práva. V kontexte právnej ochrany (ako celku) vlastníckeho práva sú podstata a zmysel práva podľa čl. 46 ods. 2 ústavy totiž zabezpečené (dokonca reálnejšie) prostredníctvom súdnej ochrany v občianskom súdnom konaní (čl. 46 ods. 1 ústavy), tak ako sme to uviedli v prvej časti nášho odlišného stanoviska.

Z týchto dôvodov § 78 ods. 1 stavebného zákona nie je preto v nesúlade ani s čl. 46 ods. 2 ústavy.

V Košiciach 7. marca 2002