znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 12/97

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu JUDr. Milana Čiča a sudcov JUDr. Júliusa Černáka, JUDr. Ľubomíra Dobríka, JUDr. Jána Drgonca, JUDr. Jána Klučku, JUDr. Viery Mrázovej, JUDr. Richarda Rapanta a JUDr. Tibora Šafárika na verejnom zasadnutí 22. septembra 1998 prerokoval návrh generálneho prokurátora   Slovenskej   republiky   na   začatie   konania   podľa   čl.   125 písm.   a)   a   c) Ústavy Slovenskej republiky o vyslovenie nesúladu ustanovenia § 83 ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd v spojení s čl. 11, čl. 1, čl. 12 ods. 1, čl. 13 ods. 3, čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 19 ods. 1, 2 a čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 83 ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších   predpisov   v   časti   „vyššia   ako   2   000   Sk“,   v   časti   „na   čas   dlhší   ako 6 mesiacov“ a v časti „, ktorej hodnota presahuje 2 000 Sk“ nie je v súlade s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd publikovanom pod č. 209/1992 Zb. v spojení s čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Ustanovenie § 83 ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších   predpisov   v   časti   „vyššia   ako   2   000   Sk“,   v   časti   „na   čas   dlhší   ako 6 mesiacov“ a v časti „,ktorej hodnota presahuje 2 000 Sk“ nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1, čl. 12 ods. 1 a čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.

3. Vo zvyšnej časti návrhu nevyhovuje.

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrhom zo dňa 25. septembra 1997, doručeným Ústavnému súdu Slovenskej republiky   dňa   3.   októbra   1997,   sa   generálny   prokurátor   Slovenskej   republiky domáhal   vyslovenia   nesúladu   ustanovenia   § 83 ods.   1 zákona   č.   372/1990 Zb. o priestupkoch   v znení   neskorších   predpisov   s   čl.   6   ods.   1   Dohovoru   o   ochrane ľudských práv a základných slobôd v spojení s čl. 11 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1, čl. 12 ods. 1, čl. 13 ods. 3, čl. 46 ods. 2, v spojení s čl. 19 ods. 1, 2 a s čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky.

Generálny   prokurátor   vychádzal   z   toho,   že   delikty   sa   v   našom   právnom poriadku rozdeľujú na trestné činy, priestupky a iné správne delikty, pričom pojem priestupku je definovaný v ustanovení § 2 ods. 1 napadnutého zákona. V návrhu ďalej uvádza: „Slovenská republika ako právny štát je povinná zabezpečiť všetkým občanom v prípadoch obdobných konaní rovnaké práva a vyžadovať od nich plnenie rovnakých   povinností.   Tieto   zásady   sa   taktiež   premietajú   do   činnosti   príslušných štátnych   orgánov,   ktoré   sú   kompetentné   v   konkrétnych   prípadoch   konať“.   Tieto zásady, ako uvádza navrhovateľ, sú vyjadrené v čl. 12 ods. 1 a v čl. 13 ods. 3 ústavy. „Teda v prípadoch posudzovaných procesne podľa jednej právnej normy, by mali mať účastníci   konania rovnaké   procesné   postavenie.   V prípade konaní, v   ktorých rozhodujú orgány verejnej správy, jednou zo základných ústavných zásad, ktorými disponuje účastník konania, je možnosť obrátiť sa na súd, ak sa účastník cíti byť ukrátený rozhodnutím orgánov verejnej správy, za účelom preskúmania zákonnosti takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.

Je   nesporné,   že   rozhodnutie   o   priestupku,   ktorým   bol   obvinený   uznaný   za vinného z priestupku, sa dotýka jeho dobrej povesti, ale častokrát i osobnej cti alebo ochrany mena. Takýmto rozhodnutím sa môže zasiahnuť i do súkromného, ako aj rodinného života. Pritom podľa čl. 19 ods. 1, 2 ústavy má každý právo na zachovanie ľudskej dôstojnosti, osobnej cti, dobrej povesti a na ochranu mena, ako aj na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života.

Z   preskúmavacej   kompetencie   súdov   sú   teda   vyňaté   rozhodnutia o priestupkoch, u ktorých   bola uložená pokuta   nižšia   ako 2 000,- Sk alebo zákaz činnosti   na   čas kratší   ako   šesť   mesiacov,   alebo   prepadnutie   alebo   zhabanie   veci, ktorej hodnota nepresiahla 2 000,- Sk. I keď sa v danom prípade jedná o rozhodnutie orgánu verejnej správy (rozpor s článkom 46 ods. 2, veta prvá ústavy), ktorým bolo zasiahnuté do základných práv a slobôd (rozpor s článkom 46 ods. 2, veta druhá v spojení   s   článkom   19   ods.   1   a 2   ústavy),   pričom   v   obdobných   prípadoch, vychádzajúc iba   z výšky   sankcie,   resp.   hodnoty   prepadnutej   alebo   zhabanej veci, súdy sú kompetentné na rozhodovanie (rozpor s článkom 12 ods. 1 a článkom 13 ods. 3 ústavy), je ustanovením § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch vylúčená preskúmavacia pôsobnosť súdov.

Navyše je ustanovenie § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch v rozpore i s článkom 6 ods. 1 Európskeho dohovoru v spojení s článkom 11 ústavy. Podľa článku 6 ods. 1 Európskeho dohovoru každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom,   ktorý   rozhodne   o   jeho   občianskych   právach   alebo   záväzkoch   alebo oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.

Vychádzajúc   z uvedeného   článku   Európskeho   dohovoru   je   pre   založenie pôsobnosti orgánov Rady Európy (ďalej len štrasburské orgány), ktoré sú oprávnené podľa   tohto   dohovoru   konať,   rozhodujúce,   či   sa   v   preskúmavacom   konaní rozhodovalo   o   občianskych   právach   alebo   záväzkoch   občana   alebo   či   tento   bol akokoľvek trestne obvinený. Ďalšou rozhodujúcou skutočnosťou je vyriešenie otázky, či vec bola prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, t. j. či bol   zaručený   spravodlivý   proces,   ktorého   jedným   zo základných   predpokladov   je právo na súd a na prístup na súd, prípadne aby vec preskúmali nezávislé a nestranné tribunály zriadené zákonom s tzv. úplnou jurisdikciou (právomoc preskúmavať vec po stránke skutkovej i právnej). Rozhodovanie o priestupku sa v každom prípade dotýka   občianskych   (základných)   práv   obvineného   (čl.   19   ods.   1 a   2 ústavy).   Z hľadiska   charakteru   niektorých   priestupkov   je   možné   tieto   zaradiť   do   kategórie protiprávnych trestných konaní, ktoré však najmä vzhľadom na následok nespĺňajú kritériá ako trestné činy, a preto boli zákonom zverené do rozhodovacej právomoci administratívnych orgánov, napr. § 23 ods. 1 písm. g), § 30 ods. 1 písm. f), g) zákona o priestupkoch. V týchto   prípadoch   by preto do   úvahy prichádzalo i preskúmanie dôvodnosti trestného obvinenia.

O priestupkoch rozhodujú príslušné správne orgány zriadené zákonom, tieto však   nespĺňajú   požiadavku   nezávislého   a   nestranného   tribunálu.   Konanie   pred správnymi orgánmi sa riadi okrem iného zásadou dvojstupňového konania, účastníci konania majú právo žiadať príslušný správny orgán vyššieho stupňa o preskúmanie zákonnosti konania a rozhodnutia prvostupňového orgánu. Ďalšou zásadou, ktorou sa riadi správne konanie, je zásada jednotnosti konania, z ktorej vyplýva, že konanie na prvom i druhom stupni tvorí jeden celok spojený identitou účastníkov a predmetu konania.

Postavenie účastníkov konania a správneho orgánu nie je ovládané zásadou rovnosti, z čoho následne rezultuje mocenské, vrchnostenské postavenie správneho orgánu, t. j. v konaní pred správnymi orgánmi sa neuplatňuje zásada rovnosti zbraní, preto konanie pred nimi nemôže spĺňať ani náležitosti vyžadované článkom 6 ods. 1 Európskeho dohovoru. Správne orgány nemožno preto považovať vzhľadom na ich „vrchnostenské“ postavenie v správnom konaní za „nestranné a nezávislé“.

Ústavným   výrazom   nutnosti   zabezpečenia   práv   účastníkov   v   konaní   pred správnymi orgánmi (orgánmi verejnej správy) je ustanovenie článku 46 ods. 2 ústavy, ktorým   je   umožnené   každému   domáhať   sa   preskúmania   konania   a   rozhodnutia orgánov verejnej správy nezávislými a nestrannými orgánmi, t. j. súdmi.

Nakoľko podľa článku 11 Ústavy Slovenskej republiky majú medzinárodné zmluvy   o   ľudských   právach   a   základných   slobodách,   ktoré   Slovenská   republika ratifikovala   a   boli vyhlásené   spôsobom ustanoveným   zákonom, prednosť   pred   jej zákonmi, ak zabezpečujú väčší rozsah základných práv a slobôd, je ustanovenie § 83 ods.   1   zákona   o   priestupkoch   v   rozpore   i   s   čl.   6   ods.   1   Európskeho   dohovoru. Občanovi je totiž v niektorých prípadoch znemožnené požiadať nestranný a nezávislý súd zriadený zákonom o preskúmanie rozhodnutia o priestupku.“

Napokon   navrhovateľ   uviedol,   že   ustanovenie   §   83   ods.   1   zákona o priestupkoch je v rozpore aj s článkom 152 ods. 4 ústavy, podľa ktorého výklad a   uplatňovanie   ústavných   zákonov   a   ostatných   všeobecne   záväzných   právnych predpisov musí byť v súlade s ústavou.

Plénum   Ústavného   súdu   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí 13. novembra 1997 predbežne prerokovalo návrh generálneho prokurátora a keďže tento spĺňal všetky náležitosti, ktoré predpisuje § 20 a § 37 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení zákona č. 293/1995 Z. z., prijal ho podľa ustanovenia § 25 ods. 3 citovaného zákona na ďalšie konanie.

Ústavný súd požiadal o vyjadrenie k návrhu generálneho prokurátora Národnú radu   Slovenskej   republiky   dvakrát,   naposledy   5.   marca   1998, avšak   bezvýsledne. Listom   z 11. marca   1998   sp.   zn.   1690/1997   predseda   Národnej   rady   Slovenskej republiky   požiadal   predsedu   Ústavného   súdu   Slovenskej   republiky   o   určenie neskoršieho   termínu   pojednávania   vo   veci   s   poukazom   na   skutočnosť,   že v súčasnosti je v legislatívnom procese novelizácia zákona o priestupkoch, ktorý je predmetom návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky.

Predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky podľa ustanovenia § 39 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v platnom znení, k návrhu   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   vyžiadal   stanovisko predsedu   Najvyššieho   súdu   Slovenskej   republiky.   Predseda   najvyššieho   súdu   v stanovisku uviedol: „Rozhodnutie o vine a treste, aj keď ide o následok za menej závažné   protispoločenské   konanie, sa   vždy   dotýka dôstojnosti a cti človeka.   Stav dôstojnosti   a cti,   resp.   čestnosti   ako   ponímanie   osoby   samou   sebou   a   inými,   je výsledkom   postoja   a   konania   dotknutej   osoby   k   všeobecne   uznávaným   mravným hodnotám,   právom   chráneným   záujmom,   k právam   a   povinnostiam.   Keďže rozhodnutie   o vine   záväzným   spôsobom konštatuje   protiprávnosť   dotknutej   osoby proti týmto činiteľom ovplyvňujúcich mienku, dotýka sa toto práv deklarovaných v čl. 19 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a súčasne aj ako výsledok stíhania aj čl. 17 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, a to bez ohľadu na výšku a druh uloženého trestu. Takto vlastne ide o taký druh rozhodnutí, ktoré podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky nesmú byť vylúčené z preskúmavacej právomoci súdu. Týmto spôsobom môže Slovenská republika ako právny štát zabezpečiť garanciu ochrany práv osôb v tom smere, že zásah rozhodnutím orgánu verejnej správy o priestupku bude legitímny (z dôvodu a spôsobom upraveným zákonom), nevyhnutný na ochranu demokratickej spoločnosti a že táto záležitosť bude spravodlivo prejednaná. Tento postup by súčasne predstavoval aj rešpektovanie čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských   práv   a základných   slobôd“.   S   ohľadom   na   horeuvedené   stanovisko predseda najvyššieho súdu doporučil, aby Ústavný súd Slovenskej republiky vyhovel návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky.

II.

Návrh generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 83 ods. 1   zákona č. 372/1990 Zb. s čl. 11, čl. 1, čl. 12 ods. 1, čl. 13 ods. 3, čl. 46 ods. 2 v   spojení   s     čl.   19   ods. 1,   2   a   čl.   152   ods.   4   Ústavy   Slovenskej republiky

Podľa ustanovenia § 83 ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov rozhodnutie o priestupku, ktorým bola uložená pokuta vyššia ako 2 000 Sk alebo zákaz činnosti na čas dlhší ako šesť mesiacov, alebo prepadnutie alebo zhabanie veci, ktorej hodnota presahuje 2 000 Sk, je preskúmateľné súdom.

Zákon   č.   372/1990   Zb.   bol   novelizovaný   viacerými   zákonmi,   avšak ustanovenie   §   83   citovaného   zákona   novelizované   nebolo.   Zo znenia   tohto ustanovenia   vyplýva,   že   z   preskúmavacej   kompetencie   súdov   boli   takto   vyňaté rozhodnutia   o priestupkoch,   v ktorých   bola   uložená   pokuta   nižšia   ako   2   000   Sk alebo   zákaz   činnosti   na   čas   kratší   ako   šesť   mesiacov,   alebo   prepadnutie   alebo zhabanie veci, ktorej hodnota nepresiahla 2 000 Sk.

Ústavný súd pri posudzovaní návrhu generálneho prokurátora v prvom rade skúmal súlad ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch s čl. 46 ods. 2 ústavy. Na základe tohto článku, „kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“

Podľa názoru ústavného súdu je nepochybné, že napadnuté ustanovenie § 83 ods. 1 nespĺňa podmienky prvej vety čl. 46 ods. 2 („kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal   zákonnosť   takéhoto   rozhodnutia,   ak   zákon   neustanoví   inak“),   pretože neumožňuje súdu preskúmať niektoré rozhodnutia o priestupkoch uložených orgánmi verejnej správy.

Vylúčená   je skupina   subjektov,   ktorým   orgán   verejnej   správy   rozhodnutím v priestupkovom konaní uložil pokutu nižšiu ako 2 000 Sk alebo zákaz činnosti na čas kratší ako 6 mesiacov, alebo prepadnutie veci alebo zhabanie veci, ktorej hodnota nepresahuje 2 000 Sk. Na druhej strane tie isté subjekty požívajú inú právnu ochranu len preto, že im v dôsledku prísnejšieho posudzovania orgánom štátnej správy bola uložená pokuta vyššia ako 2 000 Sk, alebo zabavenie alebo zhabanie veci, ktorej hodnota prevyšuje 2 000 Sk, alebo vyslovený zákaz činnosti dlhší ako šesť mesiacov, hoci spáchali ten istý priestupok. Majú totiž právo proti takémuto rozhodnutiu podať opravný   prostriedok   na   nezávislý   súdny   orgán.   Podľa   názoru   ústavného   súdu   je vyššie   uvedenou   skutočnosťou   preukázané,   že   ustanovenie   §   83   ods.   1   zákona o priestupkoch nie je v súlade s ustanovením čl. 46 ods. 2 ústavy.

Navrhovateľ   ďalej   vo   svojom návrhu uvádzal,   že   ustanovenie   § 83 ods.   1 zákona o priestupkoch nie je v súlade s čl. 19 ods. 1 a 2 ústavy. Podľa citovaného článku:   „Každý   má   právo   na   zachovanie   ľudskej   dôstojnosti,   osobnej   cti,   dobrej povesti   a   na   ochranu   mena.   Každý   má   právo   na   ochranu   pred   neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života.“

Ústavný súd nie je toho názoru, že sa občanovi uložením pokuty nižšej ako 2 000 Sk alebo prepadnutím veci, ktorej hodnota nepresahuje 2 000 Sk, atď., zníži jeho ľudská dôstojnosť, alebo že utrpí na dobrej povesti a cti tým, že nemá zákonnú možnosť   požiadať   o   preskúmanie   rozhodnutia   orgánu   štátnej   správy   nezávislým súdom. Rovnako sa nestotožňuje s tvrdením, že ide o zásah, ktorý by narúšal jeho právo   na   ochranu   mena.   Ústavný   súd   zastáva   názor,   že   nejde   ani   o   zásah   do súkromného a rodinného života.

Pokiaľ ide o ústavné právo na ochranu mena podľa čl. 19 ods. 1 ústavy, toto je obsiahnuté v ustanovení § 11 Občianskeho zákonníka. Citované ustanovenie zahrňuje okrem   práva   fyzickej   osoby   na   ochranu   svojej   osobnosti,   najmä   občianskej   cti a ľudskej dôstojnosti, aj ochranu mena   a   prejavov   osobnej povahy.   Z uvedeného vidieť,   že   obsah   práva   na   ochranu   mena   podľa   ustanovenia   §   11   Občianskeho zákonníka sa v podstate nelíši od ústavného práva na ochranu mena podľa čl. 19 ods. 1 ústavy. Obsahom práva na ochranu mena podľa ustanovenia § 11 Občianskeho zákonníka   je   výlučné   právo   fyzickej   osoby   používať   k   svojmu   označeniu   meno, disponovať   s ním   a   brániť   tomu, aby   niekto   iný   jeho meno   k svojmu označeniu neoprávnene používal, bez ohľadu na to, na aký účel by ho použil. Toto výlučné a dispozičné právo môže občan realizovať aj tým spôsobom, že dá súhlas k použitiu svojho mena. Kto by však bez výslovného súhlasu meno fyzickej osoby neoprávnene používal, porušoval by tým nielen základné právo občana podľa ustanovenia čl. 19 ods. 1 ústavy, ale konal by aj v rozpore s ustanovením § 11 Občianskeho zákonníka. V danom prípade fyzická osoba tým, že sa dopustí priestupku a za priestupok bude postihnutá podľa zákona o priestupkoch, nestráca právo na svoje meno, a teda právo disponovať svojím menom.

Podľa   názoru   ústavného   súdu   preto   neobstojí   tvrdenie   navrhovateľa,   že ustanovenie § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch je v nesúlade s čl. 19 ods. 1 a 2 ústavy,   keďže   jeho znenie zabezpečuje iný obsah práv, než ktorým argumentoval navrhovateľ.

Navrhovateľ vo svojom návrhu namietal aj nesúlad ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch s čl. 12 ods. 1 ústavy. Vychádza pritom zo skutočnosti, že ustanovenie § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch ustanovuje pre subjekty, ktoré možno zahrnúť pod „osobný rozsah zákona“, dva rôzne režimy. Jedna skupina subjektov má právo požiadať o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu o priestupku súdom (ak ide   o pokutu   presahujúcu   2   000   Sk,   zákaz   činnosti   nad   šesť   mesiacov,   alebo   ak správny orgán vyslovil prepadnute veci alebo zhabanie veci, ktorej hodnota presahuje 2 000 Sk), kým druhá skupina subjektov (ktorým sa ukladá pokuta, zákaz činnosti, prepadnutie   veci,   prípadne   zhabanie   veci   pod   tieto   hranice)   takúto   ochranu   na preskúmanie   rozhodnutia   správneho   orgánu   súdom   nemá.   Citované   ustanovenie ústavy deklaruje, že „ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti i právach. Základné práva a slobody sú neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné.“Podľa názoru ústavného súdu je návrh navrhovateľa v tejto časti opodstatnený, pretože   nerovnosť   medzi   skupinami   subjektov   uvedených   v   posudzovanom ustanovení zákona o priestupkoch je zreteľná a ničím neodôvodnená. Ustanovenie § 83 ods. 1 napadnutého zákona v časti, ktorá je uvedená vo výroku tohto nálezu, bod 2, nie je v súlade s čl. 12 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

V ďalšej časti návrhu navrhovateľ poukazoval na nesúlad ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch s ustanovením čl. 13 ods. 3 ústavy. Podľa tohto článku „zákonné obmedzenia   základných   práv   a slobôd musia   platiť   pre všetky   prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky“.

Podľa právneho názoru ústavného súdu je ustanovenie § 83 ods. 1 citovaného zákona zjavne v nesúlade s čl. 13 ods. 3 ústavy v tej časti, v ktorej neposkytuje rovnakú   právnu   ochranu   tým   fyzickým   osobám,   ktorým   orgán   štátnej   správy v priestupkovom   konaní uložil pokutu, vyslovil   zákaz činnosti, prepadnutie   alebo zhabanie veci pod hranicu, aká je uvedená v napadnutom ustanovení zákona, ako tým fyzickým   osobám, ktorým   bola   uložená   pokuta,   prepadnutie   alebo   zhabanie   veci, prípadne   zákaz   činnosti,   ktorú   umožňuje   citované   ustanovenie,   teda   nad   hranicu 2 000 Sk, resp. pri zákaze činnosti nad hranicu 6 mesiacov.

Navrhovateľ žiadal vysloviť aj nesúlad ustanovenia § 83 ods. 1 citovaného zákona s čl. 152 ods. 4 ústavy. Podľa tohto článku musí byť výklad a uplatňovanie ústavných zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov v súlade s ústavou. Ústavný súd už vyslovil, že napadnuté ustanovenie zákona nie je v súlade s ustanovením čl. 12 ods. 1 a čl. 13 ods. 3 ústavy, preto zastáva názor, že ak zákonné ustanovenie   nie je v súlade s ústavou (niektorými článkami ústavy), nemožno ho vykladať   a   uplatňovať   v   súlade   s   ústavou.   V   dôsledku   tohto   protirečenia   medzi ustanovením § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch a čl. 152 ods. 4 ústavy nie je nesúlad.

Ústavný súd sa zaoberal aj návrhom navrhovateľa o nesúlade ustanovenia § 83 ods.   1   zákona   o   priestupkoch   s   čl.   1   ústavy.   Podľa   tohto   článku   je   Slovenská republika   zvrchovaný, demokratický a právny štát; neviaže sa na nijakú ideológiu ani   náboženstvo.   Z   odôvodnenia   návrhu   vyplýva,   že   navrhovateľ   mal   na   mysli „právny štát“. Ústavný súd v iných konaniach o súlade právnych predpisov alebo ich častí s ústavou (s ústavnými článkami) už vyslovil právny názor, že prijatím zákona porušujúceho   konkrétne   ustanovenia   ústavy   zákonodarný   orgán   nepostupoval   v súlade s ústavou (napr. PL. ÚS 43/95, PL. ÚS 11/96, PL. ÚS 4/97, atď.). Princíp právneho štátu proklamovaný v čl. 1 ústavy je základným ústavoprávnym princípom Slovenskej republiky. Ak zákonodarný orgán nepostupuje v súlade s ústavou a jej ustanoveniami, porušuje tým aj princíp, ktorý vyplýva z čl. 1 ústavy. Zákonodarný orgán, rovnako ako ostatné orgány verejnej moci v Slovenskej republike (čl. 2 ods. 2 ústavy), je viazaný ústavnými kritériami.

Posudzovaný   zákon   spôsobuje   pri   uplatňovaní   základných   ústavných   práv a slobôd   právnu   neistotu,   ktorá   spočíva   vo   vytváraní   neodôvodnených   rozdielov medzi fyzickými osobami. Časť týchto osôb nemá zapezpečené právo na spravodlivý proces   prejednaním   priestupku   nezávislým   súdnym   orgánom,   preto   podľa   názoru ústavného súdu ustanovenie § 83 ods. 1 napadnutého zákona nie je v súlade s čl. 1 ústavy.

Navrhovateľ v ďalšej časti návrhu žiadal, aby ústavný súd vyslovil nesúlad ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch s čl. 11 ústavy. Podľa citovaného článku   ústavy   majú   medzinárodné   zmluvy   o   ľudských   právach,   ktoré   Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, prednosť pred   jej   zákonmi,   ak   zabezpečujú   väčší   rozsah   základných   práv   a   slobôd.   Na odôvodnenie tejto časti návrhu okrem iného navrhovateľ uviedol, že ustanovenie § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch nezabezpečuje taký rozsah základných práv a slobôd ako Dohovor.

Podľa právneho názoru ústavného súdu treba ustanovenie čl. 11 ústavy chápať predovšetkým   ako   všeobecný   príkaz   ústavnej   normy   všetkým   (určeným)   štátnym orgánom Slovenskej republiky, ktoré sa vo svojej rozhodovacej alebo inej činnosti stretávajú   s   nutnosťou   rešpektovať   (garantovať)   ochranu   tých   ľudských   práv a   základných   slobôd,   ktoré   tvoria   predmet   tak   medzinárodnoprávnej,   ako   aj vnútroštátnej (zákonnej) úpravy. Ide o právny názor, ktorý už ústavný súd vyslovil v inom svojom rozhodnutí (PL. ÚS 8/96) a je aplikovateľný aj pre toto rozhodnutie. Článok 11 ústavy predpokladá súbežnú existenciu tak medzinárodnoprávnej, ako aj vnútroštátnej právnej úpravy ľudského práva alebo základnej slobody. Pre proces ich praktického uplatňovania stanovuje „podmienečnú prioritu“ medzinárodnej zmluvy o ľudských právach a základných slobodách. K porušeniu čl. 11 ústavy môže dôjsť len konaním, resp. postupom takého orgánu štátu, ktorý vo svojej rozhodovacej či inej činnosti uplatňuje (aplikuje) vnútroštátnu právnu úpravu ľudského práva a slobody. K porušeniu   citovaného   článku   však   nemôže   dôjsť   konaním   orgánu, ktorý   takúto vnútroštátnu právnu úpravu sám vytvára, teda zákonodarným orgánom. Článok 11 ústavy počíta s existenciou Národnej rady Slovenskej republiky ako zákonodarným orgánom, ktorý má oprávnenie prijímať zákony v určitom rozsahu upravujúce ľudské práva a základné slobody. Touto skutočnosťou sa však vyčerpáva vzťah k čl. 11 ústavy. Národná rada Slovenskej republiky nie je takým orgánom, ktorý by prakticky uplatňoval   (aplikoval)   zákon   alebo   medzinárodné   zmluvy   o   ľudských   právach a základných slobodách, preto neprichádza do úvahy ani možnosť porušenia čl. 11 ústavy v dôsledku jeho zákonodarnej činnosti.

Z   uvedených   dôvodov   ústavný   súd   konštatuje,   že   ustanovenie   §   83 ods. 1 zákona o priestupkoch sa nemohlo dostať do nesúladu s čl. 11 ústavy tak, ako to tvrdí vo svojom návrhu navrhovateľ.

III.

Návrh   generálneho   prokurátora   na   vyslovenie   nesúladu   ustanovenia §   83   ods.   1   zákona   o   priestupkoch   s   čl.   6   ods.   1   Dohovoru   o   ochrane ľudských   práv   a   základných     slobôd     v   spojení   s   čl.   11 ústavy  

Navrhovateľ vo svojom návrhu žiada okrem vyslovenia nesúladu ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch s niektorými článkami ústavy vysloviť nesúlad aj s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) v spojení s čl. 11 ústavy. Pokiaľ ide o čl. 11 ústavy, ústavný súd už vyššie   vyslovil   svoj   právny   názor.   V   ďalšom   texte   tohto   odôvodnenia   sa   preto ústavný súd zaoberá len názorom vzťahujúcim sa k čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Ustanovenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru v znení protokolov č. 3, 5 a 8 uverejneného oznámením bývalého ministerstva zahraničných vecí č. 209/1992 Zb. znie: „Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná   nezávislým   a   nestranným   súdom   zriadeným   zákonom, ktorý   rozhodne o   jeho   občianskych   právach   alebo   záväzkoch   alebo   oprávnenosti   akéhokoľvek trestného   obvinenia   proti   nemu.   Rozsudok   musí   byť   vyhlásený   verejne,   ale   tlač a verejnosť môžu byť vylúčené buď po dobu celého, alebo časti procesu v záujme mravnosti,   verejného   poriadku   alebo   národnej   bezpečnosti   v   demokratickej spoločnosti, alebo keď to vyžadujú záujmy maloletých alebo ochrana súkromného života účastníkov alebo, v rozsahu požadovanom súdom za úplne nevyhnutný, pokiaľ by, vzhľadom na osobitné okolnosti, verejnosť konania mohla byť na ujmu záujmom spravodlivosti“. Z citácie článku je evidentné, že problematiky, ktorú navrhovateľ predložil na riešenie ústavnému súdu, sa dotýka iba prvá veta čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Ústavný súd pri formovaní svojho právneho názoru sledoval predovšetkým, či je rozhodnutie   o   priestupku,   ktoré   vydáva   orgán   štátnej   správy,   rozhodnutím o občianskych právach a záväzkoch s trestnoprávnym aspektom a či je orgán štátnej správy, ktorý rozhoduje o priestupkoch nezávislým tribunálom alebo takým orgánom, za aký sa považuje nezávislý súd.

Pri riešení veci   zohľadnil ústavný   súd aj rozhodnutie   Európskeho súdu   pre ľudské práva v Štrasburgu (ďalej len „Európsky súd“), ktorý sa súbežne zaoberal touto   problematikou   v   spojitosti   so   sťažnosťami   občanov   Slovenskej   republiky (Kadubec, Lauko), ktorým orgán štátnej správy uložil za priestupok pokutu nižšiu ako 2 000 Sk. Európsky súd sa zaoberal otázkou uloženia pokuty, kým úlohou ústavného súdu v danom prípade bolo posúdiť súlad celého ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch,   teda   aj   pokiaľ   ide   o zákaz   činnosti,   prepadnutie   a   zhabanie   veci v rozsahu, v akom ho napadol navrhovateľ.

Európsky súd vo veci Kadubec vyslovil právny názor, že menší priestupok, za ktorý   bol   Kadubec   odsúdený,   sa   síce   nepovažuje za   trestný   čin podľa   domáceho práva,   ale   ide   o „trestný   čin“ všeobecného charakteru, pretože   došlo   k porušeniu právneho   predpisu   a   uložená   pokuta   má   trestný   charakter.   Európsky   súd   ďalej uviedol,   že základom určenia, či sa priestupok bude kvalifikovať ako „trestný“ v zmysle Dohovoru, je zistiť, či text definujúci priestupok patrí alebo nepatrí v zmysle legislatívnej   techniky   žalovaného   štátu   do   trestného   práva.   Potom   je   namieste skúmať, majúc na zreteli predmet a účel čl. 6 Dohovoru, či obvyklý význam termínov v právnom poriadku zmluvných strán má povahu porušenia zákona, ako aj povahu a stupeň závažnosti sankcie, ktorá hrozí obvinenému. Rozhodnutie Európskeho súdu zaväzuje Slovenskú republiku, a preto je povinnosťou ústavného súdu sa vo svojom rozhodnutí na toto rozhodnutie odvolávať.

Ústavný súd, bez ohľadu na spomínané rozhodnutie, je toho názoru, že článok 6 ods. 1 Dohovoru možno aplikovať aj na priestupky, vzhľadom na ich relatívnu podobnosť s trestným činom. Zákon o priestupkoch, ako aj Trestný zákon obsahujú niekoľko   rovnakých   procesných   inštitútov,   ako   je napr.   prezumpcia   neviny   alebo právo nevypovedať. Pri rozhodovaní o priestupku sa rovnako ako u trestného činu skúma   zavinenie,   stupeň   ktorého   ovplyvňuje   uloženie   určitého   druhu   sankcií. Rozhodnutia o priestupkoch i o trestných činoch majú podobné účinky i v otázke uplatňovania nárokov v občianskoprávnom konaní. Súdy sú týmito rozhodnutiami, pokiaľ   ide   o základ   žaloby,   viazané.   Istú   podobnosť   medzi   trestnými   činmi   a priestupkami treba vidieť pri vymedzení pojmu priestupok (ktorý upravuje § 2 zákona o priestupkoch) a pojmu trestný čin (podľa ustanovenia § 3 Trestného zákona). V oboch prípadoch ide o zavinené konanie, ktoré porušuje alebo ohrozuje spoločenské vzťahy, resp. je pre spoločnosť nebezpečným činom. Významná je i skutočnosť, že Ústava Slovenskej republiky dáva možnosť udeliť milosť nielen u trestných činov, ale aj u priestupkov. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti ústavný súd je toho názoru,   že   i   priestupok   má   trestnú   povahu,   a   preto   možno   naň   aplikovať   čl.   6 Dohovoru.

Podľa   názoru   Európskeho   súdu,   vzhľadom   na   povahu   priestupku   a   výšku trestu,   patrí   priestupok   z   hľadiska   Dohovoru   vo   všeobecnosti   do   trestnej   oblasti. Všeobecný   charakter   napadnutého   právneho   predpisu   je vyjadrený   v   §   1   zákona o priestupkoch, ktorý poukazuje na fakt, že všetci občania musia rešpektovať právne predpisy   a   práva   ostatných   občanov.   Európsky   súd   už konštatoval,   že   všeobecný charakter   právneho   predpisu   porušeného   žiadateľom   spolu   s   odstrašovacím   a trestným   účelom   uloženej   pokuty   postačia   na   to,   aby   priestupok   v   zmysle   čl.   6 Dohovoru bol trestným podľa povahy. (Prípad Ozturk str. 20 § 53)

Ústavný   súd   skúmal,   či   možno orgán   prejednávajúci   priestupok,   ktorým   je obvodný úrad alebo iný orgán štátnej správy, považovať za nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom. Európsky súd vyslovil k tejto otázke takýto právny názor: „Právo na   spravodlivý   proces   a   prejednanie   veci   na   nezávislom   súde   je   dôležitým komponentom a zastáva významnú úlohu v demokratickej spoločnosti. Na určenie toho, či orgán môže byť považovaný za „nezávislý“ najmä od exekutívy je nevyhnuté rešpektovať spôsob menovania jeho členov a dĺžku funkčného obdobia, existenciu záruk   voči   vonkajším   vplyvom,   vzhľadom   na   existujúce   predpisy   upravujúce   ich odvolanie   alebo   záruky   ich   neodvolateľnosti,   na   zákon   zakazujúci   dávať   im inštrukcie zo strany exekutívy.“ (Rozsudok vo veci Campbell a Fell z roku 1984 A-80 § 78-91 - nezávislý tribunál)

Ústavný   súd   s poukazom na   právny   názor Európskeho   súdu   konštatuje, že orgány   štátnej   správy   Slovenskej   republiky   prejednávajúce   priestupky   nie   sú nezávislými a nestrannými tribunálmi alebo nestranným súdom zriadeným zákonom, pretože   nespĺňajú ani jedno z kritérií   ustanovených   judikatúrou Európskeho súdu. Obvodné   a   krajské   úrady   sú   orgánmi štátnej   správy.   Menovanie   vedúcich   týchto orgánov   (obvodný   úrad,   okresný   úrad,   krajský   úrad)   je   kontrolované   exekutívou a pracovníci   prejednávajúci   priestupky   sú   s   príslušným   štátnym   orgánom   v pracovnom pomere. Sú teda odvolateľní z funkcie a sú povinní riadiť sa príkazmi nadriadených.   V konaní   o priestupkoch   nejde   o   konanie   medzi   stranami   s rovnakými právami ako pred nezávislým súdom, keďže správny orgán zlučuje v sebe osobu žalobcu i sudcu. Z rovnakých dôvodov nemožno správny orgán v právnom poriadku Slovenskej republiky považovať za iný orgán súdneho typu, ktorý by bol integrovaný   do   štruktúry   všeobecných   súdov.   Podľa   názoru   ústavného   súdu vzhľadom   na   spôsob   menovania   úradníkov,   ktorí   prejednávajú   priestupky,   a   k vonkajším   vplyvom   a ich   problematickej   nezávislosti   nemožno   tieto   orgány považovať za „nezávislé“ od výkonnej moci z pohľadu čl. 6 ods. 1 Dohovoru. Aj Európsky súd konštatoval, že poverenie dané administratívnym orgánom na stíhanie a   trestanie   za   priestupky   nie   je   nezlučiteľné   s Dohovorom.   Súčasne   uviedol,   že zainteresovaná osoba, ktorej práva sú garantované Dohovorom, musí mať možnosť napadnúť akékoľvek rozhodnutie na súde v zmysle čl. 6 ods. 1. (Vec Le Compte z roku 1983 A-58 § 29) Z tohto rozsudku Európskeho súdu vyplýva, že podľa čl. 6 ods. 1   Dohovoru   postačí,   ak   rozhodnutie   správneho   orgánu,   ktoré   samo   osebe nezodpovedá požiadavkám tohto ustanovenia, podlieha následnej kontrole súdneho orgánu s plnou jurisdikciou. Plnou jurisdikciou sa rozumie oprávnenie skúmať danú vec po stránke skutkovej, ako aj po stránke právnej. Z uvedeného judikátu ústavný súd vyvodzuje, že možnosťou súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu o priestupku   je   naplnená   požiadavka   čl.   6   ods.   1   Dohovoru   o   prejednaní   veci nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom.

Novelizáciou   do   Občianskeho   súdneho   poriadku   bola   zaradená   nová,   piata časť pod názvom „správne súdnictvo“. Problematika súvisí s rozšírením právomoci súdov   tak,   aby   bola   v súlade   s čl. 36   ods.   2   Listiny   základných   práv   a   slobôd. Ustanoveniami § 244 a nasl. Občianskeho súdneho poriadku sa v zásade dosiahlo aj splnenie požiadavky čl. 6 ods. 1 Dohovoru, pokiaľ ide o netrestnú oblasť. Preto je podľa názoru ústavného súdu potrebné upraviť a dať do súladu i ustanovenie § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch s čl. 6 ods. 1 Dohovoru. Správne súdy preskúmavajú na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy. Rovnaký postup by sa mal vytvoriť aj pri rozhodovaní o priestupkoch podľa ustanovenia § 83 ods. 1 zákona o priestupkoch v tých prípadoch, kde správny orgán v priestupkovom konaní uložil pokutu nižšiu ako 2 000 Sk, prepadnutie a zhabanie veci, kde hodnota je nižšia ako 2 000 Sk a vyslovený zákaz činnosti nepresahujúci 6 mesiacov, tak ako sa to dovoľuje ustanovením § 83 ods. 1 citovaného zákona.

Ústavný súd na tomto právnom a skutkovom základe rozhodol tak, ako je to uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia a vyslovil, že § 83 ods. 1 napadnutého zákona nie je v označenej časti v súlade s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Dňom   vyhlásenia   tohto   nálezu   v   Zbierke   zákonov   Slovenskej   republiky príslušné   ustanovenie   §   83 ods.   1   zákona   č.   372/1990   Zb.   o   priestupkoch   stráca účinnosť.   Ak   Národná   rada   Slovenskej   republiky   neuvedie   citované   ustanovenie zákona do súladu s Ústavou Slovenskej republiky, stráca po šiestich mesiacoch od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky platnosť.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

Nález vyhlásený v Košiciach 15. októbra 1998