znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 111/2011-61

Ústavný   súd Slovenskej   republiky na neverejnom   zasadnutí 4.   júla 2012   v pléne zloženom   z   predsedníčky   Ivetty   Macejkovej   a   zo   sudcov   Jána   Auxta,   Petra   Brňáka, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Milana Ľalíka, Sergeja Kohuta, Jána   Lubyho,   Lajosa   Mészárosa,   Ladislava   Orosza   a Rudolfa   Tkáčika   vo   veci   návrhu Okresného súdu Bratislava I, zastúpeného sudkyňou JUDr. J. G., na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade čl. I bodu 30 § 18a ods. 1 zákona   č.   72/1999   Z.   z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   Národnej   rady   Slovenskej republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 374/1996 Z. z. a ktorým sa dopĺňa zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov, § 8 ods.   10 zákona č.   523/2004 Z.   z. o rozpočtových   pravidlách   verejnej správy   a o zmene a doplnení   niektorých   zákonov   v znení   neskorších   predpisov   a § 12   ods.   7   zákona č. 291/2002 Z.   z. o Štátnej pokladnici a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 20 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 18a ods. 1 v časti slov „výkon rozhodnutia“ zákona Národnej rady Slovenskej   republiky   č.   278/1993   Z.   z.   o správe   majetku   štátu   v znení   zákona č. 72/1999 Z. z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   Národnej   rady   Slovenskej   republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 374/1996 Z. z. a ktorým sa dopĺňa zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov, a § 12 ods. 7 zákona č. 291/2002   Z.   z.   o Štátnej pokladnici   a o zmene a doplnení   niektorých   zákonov v znení neskorších predpisov n i e   s ú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 20 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

2. Vo zvyšnej časti návrhu Okresného súdu Bratislava I   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky   (ďalej len „ústavný súd“) bol 2. novembra 2010   doručený   návrh   Okresného   súdu   Bratislava   I   (ďalej   aj   „okresný   súd“ alebo „navrhovateľ“), zastúpeného sudkyňou JUDr. J. G., na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade čl. I bodu 30 § 18a   ods.   1   zákona   č.   72/1999   Z.   z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   Národnej   rady Slovenskej republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 374/1996 Z. z. a ktorým sa dopĺňa zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych   vzťahov   k pôde   a inému   poľnohospodárskemu   majetku   v znení   neskorších predpisov   (ďalej   len   „zákon   č.   72/1999   Z.   z.“),   §   8   ods.   10   zákona   č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových   pravidlách   verejnej   správy   a o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách“) a § 12 ods. 7 zákona č. 291/2002 Z. z. o Štátnej pokladnici a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o Štátnej pokladnici“) s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 20 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných   slobôd   (ďalej   len   „dohovor“)   a čl.   1   Dodatkového   protokolu   k dohovoru (ďalej len „dodatkový protokol“).

1.   Ústavný   súd   dospel   pri   predbežnom   prerokovaní   návrhu   na   začatie   konania k záveru o splnení predpokladov na meritórne prerokovanie veci ustanovených v ústave a v zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“), a preto uznesením č. k. PL. ÚS 111/2011-11   z   9.   novembra   2011   prijal   uvedený   návrh   na   ďalšie   konanie.   Nevyhovel   návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení právnych predpisov.

2.   Skutkové   a právne   pozadie   prijatého   návrhu   pramenilo   zo   skutočnosti, že 24. januára   2007   okresný   súd   ako   súd   exekučný   vydal „JUDr.   P.   B.,   súdnemu exekútorovi, poverenie na vykonanie exekúcie č. 5101*023350 na vymoženie pohľadávky oprávnených voči povinnej – Slovenská republika – Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky, Župné námestie 13, Bratislava priznanej platobným rozkazom Okresného súdu Martin z 24. augusta 2006, sp. zn. 11 C 219/2005, vykonateľným od 19. septembra 2006, v celkovej sume 7.674 Sk.

Povinná   listom   z 3.   apríla   2007   oznámila   súdnemu   exekútorovi,   že   uhradila oprávneným   sumu   6.463   Sk.   Zvyšok   vymáhanej   sumy   zostal   neuhradený.“.   Exekučné konanie je na okresnom súde vedené pod sp. zn. 1 Er 1730/2006. Okresný súd predmetné exekučné   konanie   uznesením   č.   k.   1   Er   1730/2006-31   zo 7. decembra   2009   prerušil až do rozhodnutia   ústavného   súdu   o súlade   dotknutých   právnych   noriem   s ústavou a medzinárodnými zmluvami.

Navrhovateľ   je   toho   názoru,   že   napadnuté   ustanovenia   označených   právnych predpisov,   ktoré   v skutkových   okolnostiach   ním   vedeného   exekučného   konania právno-aplikačne   prichádzali   do   úvahy,   vo   svojom   súhrne   znamenajú,   že „exekúciou   nie   je postihnuteľný   majetok   štátu   (teda   veci   vo   vlastníctve   Slovenskej   republiky   vrátane finančných prostriedkov, ako aj pohľadávky a iné majetkové práva Slovenskej republiky – pozri   §   2   ods.   1   zákona   NR   SR   č.   278/1993   Z.   z.   o správe   majetku   štátu),   finančné prostriedky poskytnuté zo štátneho rozpočtu, ani prostriedky na účtoch vedených v štátnej pokladnici.   Exekúcii   teda   nepodlieha   takmer   žiadna   majetková   hodnota   patriaca   štátu, keďže   každá   majetková   hodnota   je   buď   vecou,   alebo   pohľadávkou,   alebo   majetkovým právom (porov. § 118 ods. 1 Občianskeho zákonníka č. 40/1964 Zb.).“.

Okresný   súd   nespochybnil,   že „existujú   rozumné   a objektívne   dôvody, v ktorých možno   priznať   majetku   štátu   nepostihnuteľnosť   exekúciou,   teda   kedy   možno priznať   štátu   exekučnú   imunitu.   Takúto   exekučnú   imunitu   napokon   zákon   NR   SR č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (exekučný poriadok) priznáva dlžníkom vo vzťahu k určitému majetku (§ 70 a 71, § 104, § 114 až 115 cit. zákona). Táto exekučná   imunita   je   však   objektívne   odôvodniteľná   napr.   sociálnymi   záujmami (nepostihnuteľná časť mzdy), právom na ochranu osobnosti a súkromia (nepostihnuteľnosť hnuteľných   vecí   bytostne   spätých   s osobou   povinného)   či   verejným   sociálnym   záujmom (nepostihnuteľné prostriedky na výplatu miezd zamestnancom). V prípade štátu si možno predstaviť   exekučnú   imunitu   napríklad   vo   vzťahu   k majetku   na   zabezpečenie   obrany a bezpečnosti   štátu,   k majetku zahraničných   misií,   k podielom   v strategických podnikoch a k inému majetku, na ktorého udržaní vo vlastníctve štátu existuje mimoriadny verejný záujem.   Takto   vymedzená   exekučná   imunita   by   bola   nepochybne   objektívne   a rozumne odôvodnená a tým ústavne konformná s čl. 12 ods. 2 Ústavy.

Citované ustanovenia § 18a zákona NR SR č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov (doplneného čl. I 30. bodom zákona č. 72/1999 Z. z.), § 12 ods. 7   zákona   č.   291/2002   Z.   z.   o štátnej   pokladnici   a o zmene   a doplnení   niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a § 8 ods. 10 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách   verejnej   správy   a o zmene   a doplnení   niektorých   zákonov   v znení   neskorších predpisov   však   poskytujú   štátu   (a   tiež   štátnym   rozpočtovým   organizáciám,   štátnym príspevkovým organizáciám, štátnym fondom, ako aj niektorým ďalším subjektom) úplnú alebo čiastočnú exekučnú imunitu. Táto imunita spôsobuje, že voči uvedeným subjektom nie je možné nútene vykonať, či už v exekúcii alebo súdnym výkonom rozhodnutia, právoplatné rozhodnutia   súdov   ani   iných   štátnych   orgánov,   teda   že   veritelia   takto   priznaných pohľadávok   sú   pri   svojom   uspokojení   plne   závislý   od   vôle   uvedených   subjektov ako povinných. Tento stav zasahuje do práv veriteľov pohľadávok voči štátu na vlastníctvo a užívanie   majetku   v zmysle   čl.   20   ods.   1   Ústavy   Slovenskej   republiky   a spôsobuje znevýhodnenie   veriteľov   jedného   druhu   pohľadávok,   a to   pohľadávok   voči   štátu pri uplatnení práva na ochranu vlastníckeho práva (t. j. vymoženie svojich pohľadávok) v porovnaní   s...   inými   veriteľmi.   Na   druhej   strane   zvýhodňuje   toto   ustanovenie   štát pri ochrane   jeho   vlastníckeho   práva,   pretože   majetok   štátu   sa   tak   bezvýnimočne   stáva exekučne takmer nepostihnuteľný.“.

Podľa názoru navrhovateľa sú z uvedených dôvodov sporné ustanovenia zákonných právnych predpisov v rozpore s čl. 20 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 12 ods. 2 ústavy.

Na   podklade   rovnakej   argumentácie   navrhovateľ   dospel   k záveru,   že   predmetné zákonné ustanovenia nie sú v súlade ani s čl. 1 dodatkového protokolu, keďže tento «chráni ako   majetok   aj   pohľadávku   prisúdenú   právoplatným   rozhodnutím   súdu,   čo   je   aj   tento prípad;   takáto   pohľadávka   je   minimálne   „legitímnou   nádejou“   na   získanie   majetku v peniazoch».

S poukazom na judikatúru ústavného súdu i Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len   „ESĽP“)   okresný   súd   dôvodí,   že   súčasťou   základného   práva   na   súdnu   ochranu   je aj „právo na prístup k exekučnému konaniu“ a že „veriteľ, ktorý sa domáha vymoženia svojej   právoplatne   priznanej   pohľadávky,   preto   uplatňuje   tiež   svoje   právo   na   súdnu ochranu   zaručené   čl.   46   ods.   1   Ústavy,   ktorému   zodpovedá   povinnosť   súdu   a ďalších určených   orgánov   (súdny   exekútor)   nasadiť   zákonné   podmienky   (ustanovené   najmä Exekučným poriadkom) na vymoženie takej pohľadávky aj proti vôli povinného“. V tejto súvislosti okresný súd ďalej zdôraznil, že podmienky vyňatia určitej majetkovej podstaty z exekúcie „nesmú byť koncipované tak, aby znamenali pre veriteľa vylúčenie práva na súdnu ochranu...“.

Z   napadnutých   ustanovení   označených   právnych   predpisov   nevyplýva podľa okresného   súdu „žiadna   skutočnosť,   ktorá   by   objektívne   a rozumne   odôvodnila rozdiel   medzi   postavením   veriteľa   (oprávneného),   ktorý   má   pohľadávku   voči   štátu (resp. štátnemu orgánu), a veriteľom (oprávneným), ktorý má inú vykonateľnú pohľadávku. Tieto ustanovenia však spôsobujú, že pohľadávky voči štátu (efektívne) nie sú vymožiteľné. To   však   nemožno   považovať   za   legitímny   spôsob   a rozsah   ochrany   verejného   záujmu. Pripustiť takýto prostriedok ochrany štátu ako dlžníka (povinného) by totiž v konečnom dôsledku   mohlo   viesť   k tomu,   že   by   sa   legislatívne   mohol   ľubovoľne   rozširovať   rozsah pohľadávok,   a tým   aj   veriteľov,   ktorí   by   nemohli   požiadať   o exekučno-právnu   ochranu podľa   Exekučného   poriadku...“.   Napadnuté   zákonné   právne   normy   sú   tak   v rozpore aj s ustanovením čl. 46 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 12 ods. 2 ústavy.

3. Ústavný súd 13. decembra 2011 požiadal podľa § 39 ods. 1 zákona o ústavnom súde   Národnú   radu   Slovenskej   republiky   (ďalej   aj „národná   rada“)   a   vládu   Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) o stanovisko k návrhu.

4. Národná rada vo svojom stanovisku č. PREDS-755/2011 doručenom ústavnému súdu 17. februára 2012 považovala v prvom rade za potrebné «poukázať na skutočnosť, že návrh   Okresného   súdu   je   podľa   nášho   názoru   vecne   nesprávny   a   pri   dogmaticko- doktrinálnom   prístupe   z   hľadiska   jeho   prípadnej   úspešnosti   pred   Ústavným   súdom pro futuro, keďže rozhodnutia Ústavného súdu sú právne záväzné ergaomnes, predstavuje možné aplikačné problémy.

Uvedené   spočíva   v   tom,   že   Okresný   súd   navrhuje,   aby   Ústavný   súd   rozhodol o protiústavnosti čl. I 30. bodu, in concreto § 18a ods. 1 novely. V legislatívnej teórii a praxi,   ako   aj   v   právnej   teórii,   sa   považuje   za   neprípustné   novelizovať   novelu, teda ak existuje zákon, ktorý predstavuje samostatnú úpravu určitého okruhu spoločenských vzťahov, ako je napríklad Trestný zákon, zákon o rodine a pod. tento je možné novelizovať, no   predpokladom   existencie   noviel   (teda   novelizujúcich   zákonov)   je   skoršia   a   trvajúca existencia   zákonov,   ktoré   nemecká   právna   a   legislatívna   teória   označuje   ako „stammgesetz“   -   kmeňové   zákony,   teda   zákonov,   ktoré   predstavujú   samostatnú   úpravu vymedzeného   okruhu   spoločenských   vzťahov   (teda   ide   o   (v   budúcnosti   potenciálne) novelizované   zákony).   Ak   sa   zákonodarca   rozhodne   vykonať   v   „kmeňovom   zákone“ legislatívne   korekcie   prijme   novelu,   ktorá   novelizuje   existujúci   zákon.   Po   tom   čo   sa novelizujúci zákon stane platným a nadobudne účinnosť dochádza, podľa nášho názoru, k splynutiu novelizovaného a novelizujúceho zákona, ktoré tak vytvárajú týmto splynutím staronovú entitu (starú v tom zmysle, že novelou nedotknuté ustanovenia sú aj naďalej v platnosti a novú v tom zmysle, že sa v závislosti aj od intertemporality novely - od jej účinnosti, aplikujú novelou upravené ustanovenia novelizovaného zákona). K uvedenému dochádza nielen v Nemeckej spolkovej republike, ale vo všetkých relevantných právnych poriadkoch Európy vrátane Slovenskej republiky.

V legislatívnej praxi sa teda vychádza z postulátu, že ak chce zákonodarca upraviť ustanovenie zákona Z, ktoré bolo novelizované novelou Nl, má pristúpiť k ďalšej novelizácii zákona Z novelou N2 a nie k novelizácii novelizačného bodu novely Nl novelizačným bodom novely N2.

Uvedenej argumentácii nasvedčuje aj skutočnosť, že ak dôjde k novelizácii zákona Z (novelizovaný zákon) novelou Nl (novelizujúci zákon) vzniká staronová entita, ktorá nesie označenie   „zákon   Z   v   znení   zákona   Nl“,   pričom   toto   schematické   vyjadrenie   je legislatívnym   a   legislatívno-technickým   štandardom.   Uvedenému   nasvedčuje   aj   prax uvádzania   úplnej   citácie   zákona,   teda   jeho   názvu   spolu   s   uvedením   skrátenej   citácie všetkých jeho noviel, v prípade derogácie alebo abrogácie takéhoto novelizovaného zákona alebo   jeho   republikácie,   prípadne   jeho   novelizácie   v   úvodnej   vete   príslušného novelizačného článku.

Nie je vylúčené, že možno nájsť v právnom poriadku aj prípad novelizácie novely, ide však o exces v legislatíve a v právnom poriadku ako takom, z ktorého nemožno vyvodiť pravidlo, ale jeho opak.

Na   základe   uvedeného   sa   domnievame,   že   ak   by   Ústavný   súd   vyhovel   návrhu Okresného   súdu   došlo   by   tak   k   strate   účinnosti   novelizačného   bodu,   ktorý   však   nemá svojbytnú   existenciu,   resp.   o   jeho   svojbytnej   existencii   sa   v   teórii   vedú   diskusie,... a to aj napriek   tomu,   že   v   tomto   konkrétnom   prípade   ide   o   taký   novelizačný   bod, ktorým došlo k vloženiu samostatného ustanovenia do novelizovaného zákona a ktorého normatívnu   existenciu   možno   nájsť   v   novelizovanom   zákone,   ale   nie   v   novelizujúcom zákone. Z hľadiska, aj nami prezentovaných, názorov právnej doktríny je možné skúmať ústavnosť   novely   z hľadiska   ústavnosti   a   zákonnosti   jej   vzniku   a   prijatia,   teda   skúmať legislatívny proces, ktorého je výsledkom.

Národná rada v tejto súvislosti konštatuje, že novela bola ako vládny návrh zákona prerokovaná   a   schválená   na   11.   schôdzi   druhého   volebného   obdobia   30.   marca   1999 uznesením   č.   239,   následne   podpísaná   prezidentom   republiky   a   publikovaná   v   Zbierke zákonov v súlade s Ústavou, rokovacím poriadkom Národnej rady Slovenskej republiky a zákonom č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov v znení neskorších predpisov, teda ústavným a zákonným spôsobom.

Preto sa domnievame, že Okresný súd mal vo svojom návrhu ak, tak napadnúť § 18a ods. 1 zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov (ďalej „ZoSMŠ“), teda tento zákon a nie čl. I 30. bod in concreto § 18a ods. 1 novely o to viac, že čl. I 30. bod novely inkorporuje do zákona § 18a, ktorý ma dva odseky, preto je aj návrh Okresného súdu v tejto časti podľa nášho názoru nerealizovateľný, keďže § 18a ods. 2 ZoSMŠ   predstavuje   vo   vzťahu   k   §   18a   ods.   1   ZoSMŠ   výnimku,   ktorá   by,   po   kladnom rozhodnutí   Ústavného   súdu   o   návrhu   Okresného   súdu,   stratila   akúkoľvek   normatívnu relevanciu.

Uvedené, podľa nášho názoru, treba vnímať aj z toho hľadiska, že aj keď v tomto prípade navrhuje Okresný súd vyhlásiť za protiústavné ustanovenia čl. I 30. bodu novely, teda § 18a ods. 1 ZoSMS, ktoré aj keď je samo novelou, nebolo doteraz novelizované, keďže ide o ustanovenie inkorporované novelou, mohlo by sa v budúcnosti stať, že iný aktívne legitimovaný subjekt,   inšpirovaný týmto postupom Okresného súdu, podá návrh na vyhlásenie za protiústavný novelizačný bod, ktorý by novelizoval ustanovenia, ktoré by bolo, ale ešte následne novelizované neskoršou novelou, čím by nebolo možné dostatočne presne   rekonštruovať   právnu   normu   a   aj   by   vznikali   pochybnosti   či   by   mohlo   dôjsť k zrušeniu   takého   novelizačného   bodu,   ktorý   bol   následne   v   rámci   ním   novelizovaného ustanovenia   takpovediac   „prenovelizovaný“   následnou   novelou,   ktorá   {materiálne) deroguje predchádzajúcu novelu opakovanou novelou pôvodne novelizovaného zákona. Sme preto toho názoru, že Okresný súd mal ak, tak napadnúť protiústavnosť § 18a ods. 1 zákona a nie čl. I 30. bodu novely. Na základe uvedeného sa domnievame, že Ústavný súd by nemal vyhovieť návrhu Okresného súdu, a to v celom rozsahu, keďže napadnuté ustanovenia § 8 ods. 10 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoRP“) a § 12 ods. 7 vecne súvisia s problematikou exekučnej imunity Slovenskej republiky.“.

K meritu   prerokovávanej   veci   národná   rada   uviedla,   že „aj   keď   to   Okresný   súd explicitne neuvádza, možno z jeho argumentácie vyvodiť poukaz na akýsi vnútorný rozpor, kde   na   jednej   strane   má   štát   garantovať   vymožiteľnosť   práva,   v   civilnom   konaní reprezentovanú exekučným konaním, no na druhej strane, ak verejnomocenský akt orgánu verejnej moci (v tomto prípade súdu) smeruje proti samotnému štátu, je neutralizovaný exekučnou imunitou štátu, ktorú si sám udelil.

Ako správne   poznamenal Okresný súd   exekučná imunita má svoje opodstatnenie a to aj v prospech štátu, keďže ten plní mnohé verejnosprávne funkcie, ktoré nesmú byť paralyzované, inak by vznikli odôvodnené pochybnosti o legitimite takého štátu, ktorý nie je schopný plniť svoje základné funkcie predstavujúce jeho raison ď être.

Národná rada sa s týmto posledne uvedeným pohľadom Okresného súdu stotožňuje, no nestotožňuje sa s chápaním rozsahu tejto   exekučnej imunity,   ktorá je podľa názoru Okresného súdu neprimerane rozsiahla.

Každý správca majetku štátu disponuje majetkom štátu,   tento vzniká z verejných zdrojov, ktorých prevažná časť je tvorená z daní a poplatkov, ktoré predstavujú príjmovú časť   a   hlavný   zdroj   krytia   existencie   a   fungovania   akéhokoľvek   štátu   neoplývajúceho enormným   prírodným   bohatstvom.   Tieto   zdroje   zhmotnené   v   majetku   štátu   sú   určené na plnenie jeho funkcií, pričom nie je celkom dobre možné určiť prioritu týchto funkcií, keďže v rámci štátnej správy, územnej samosprávy a záujmovej samosprávy, teda celkovo verejnej správy dochádza k realizácii Ústavy ako celku či už uhradením nákladov spätých s činnosťou   napríklad   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   ako   zastupiteľského   zboru a imanentného   znaku   demokratickosti   štátu,   ale   aj   s   chodom   súdov   a   Ústavného   súdu ako garantov   materiálneho   právneho   štátu.   No   Okresný   súd   spája   exekučnú   imunitu na prvom   mieste   s   obranou   a   bezpečnosťou   štátu,   podielmi   v   strategických   podnikoch, k majetku zahraničných misií a pod. akoby hodnoty a ciele uvedené v čl. 1 ods. 1 Ústavy, ktorý   vymedzuje   Slovenskú   republiku ako demokratický   a právny   štát a   pri   zohľadnení systematického výkladu sú tieto hodnoty a ciele uvedené na prvom mieste - v prvom odseku prvého   článku,   boli   tieto   hodnoty   a   ciele   len   sekundárnym   účelom   štátu   vo   vzťahu k zmieneným podielom v strategických podnikoch či obrane a bezpečnosti štátu.

No z majetku štátu sú uspokojované aj iné práva a zabezpečované iné slobody ako napríklad   práva   kultúrne   a   sociálne,   zabezpečovanie   chodu   školstva,   múzeí,   galérií, divadiel a iných vzdelávacích a kultúrnych ustanovizní ako aj starostlivosťou o kultúrne dedičstvo (ktorého časť je zapísaná v zozname UNESCO, z čoho vyplývajú pre Slovenskú republiky určité záväzky, napr. čl. 5 písm. d) Dohovoru o ochrane svetového kultúrneho a prírodného dedičstva - oznámenie FMZV č. 159/1991 Zb.) ochrana prírody a krajiny. Je nesporné, že posledné z uvedených funkcií nie sú bazálnymi pre holú existenciu štátu. V tejto súvislosti však Národná rada považuje za potrebné upozorniť na potrebu definovania resp. chápania bazálnych funkcií štátu.

V čase mieru je podpora,   športu,   životného prostredia, kultúry, školstva a iných pre každodenný   život   obyvateľov   Slovenskej   republiky   užitočných   aspektov   života významná, možno viac ako zabezpečenie obranyschopnosti prostredníctvom výdavkov na zbrojenie, ktoré majú bazálny charakter a prioritu najmä v čase vojny, prípravy na ňu a vojnového hospodárstva, prechodu na neho. Uvedené vyplýva aj z dodržiavania príslušných článkov druhej hlavy Ústavy, kde má štát priznaný status activus& status positivus, teda pozitívnu povinnosť konať - ingerovať a intervenovať, pričom táto ingerencia a intervencia ex constitutione nie je mysliteľná v materiálnom právnom štáte, kde sú práva a slobody reálne vynútiteľné, bez ich pokrytia finančnými prostriedkami štátu.“. Národná rada k tomu predložila stručný prehľad o rozpočtovaných výdavkoch vybraných rozpočtových kapitol v období   rokov   2009   –   2012.   Z prehľadu   podľa   názoru   národnej   rady „možno   vidieť, aké percento   vynakladá   štát   zo   štátneho   rozpočtu   na   obranu   vo   vzťahu   k   výdavkom na zdravotníctvo, školstvo, prácu a sociálne veci či dopravnú infraštruktúru a výstavbu. Uvedené   čísla   zároveň   odzrkadľujú,   aké   aktivity   sú   z   hľadiska   rozpočtových   výdavkov prioritami   a   teda   ktoré   oblasti   štát   považuje   v   čase   mieru   za   významné   vo   vzťahu k argumentácii Okresného súdu.

Preto sme toho názoru, že nie je možné takým spôsobom, ako to robí Okresný súd, vymedziť bazálne funkcie štátu a tým aj majetok štátu na ktorý bude mať exekučnú imunitu, inak by vykazovala Slovenská republika znaky totalitného režimu s prevalenciou vojensko- priemyselného komplexu orientovaného prioritne na ťažký priemysel a výrobu zbraní tak, ako tomu bolo v Sovietskom zväze ku koncu 80. rokov, alebo do súčasnosti je v Severnej Kórey,   keďže   iné   funkcie   štátu   -   mierové,   by   mohli   byť   nielen   atrofované, ale aj paralyzované absenciou exekučnej imunity štátu.

Národná rada sa nedomnieva, že exekučnou imunitou dochádza k akémusi vyňatiu sa normotvorcu (štátu) spod pôsobnosti vlastného zákona a v naznačenom zmysle postaveniu sa   nad   zákon.   Uvedené   vyplýva   aj   zo   skutočnosti,   že   samotný   Okresný   súd   vo   svojom návrhu,   ktorý   opiera   o   konkrétny   prípad,   uvádza,   že   povinná   -   Slovenská   republika prostredníctvom ministerstva spravodlivosti z dlžnej sumy 7.674,- Sk uhradila 6.463,- Sk. Je teda zrejmé, že povinná   prostredníctvom   ministerstva   spravodlivosti   splnila   časť právoplatným verejnomocenským aktom adjudikovaného právneho nároku oprávnenému. Keďže   z   obsahu   návrhu   nevyplýva,   prečo   povinná   prostredníctvom   ministerstva spravodlivosti neuhradila zmienený nárok v plnej výške, ale len cca 84 %, nemôže sa k tejto diskrepancii Národná rada vyjadriť. Avšak sme toho názoru,   že z postupu ministerstva spravodlivosti vyplýva, že svojim správaním (či už výslovným alebo komisívnym), aj keď len čiastočne,   ale   predsa,   povinná   rešpektovala   právoplatné   rozhodnutie   súdu   a   čiastočne plnila.“.

Svoju argumentáciu národná rada opiera aj o poznatky „z aplikačnej praxe štátnych orgánov. Ako príklad uvádzame situáciu, keď dôjde ku skončeniu štátnozamestnaneckého pomeru podľa niektorého zo zákonov upravujúcich služobný pomer štátneho zamestnanca k štátu. Ak sa takýto (bývalý) štátny zamestnanec obráti na súd a je v rámci správneho súdnictva   úspešný   a   domôže   sa   zrušenia   rozhodnutia   štátneho   orgánu   o   zániku štátnozamestnaneckého pomeru, čím sa tento obnovuje, vzniká štátnemu orgánu povinnosť uhradiť úspešnej strane sporu plat, na ktorý jej rozhodnutím súdu v správnom súdnictve vznikol nárok za čas medzi skončením služobného pomeru na základe súdom zrušeného rozhodnutia   a   právoplatným   rozhodnutím   o   zrušení   takéhoto   rozhodnutia   súdom, keďže rozhodnutie súdu má v tomto prípade účinky ex tunc. V takom prípade príslušný právny odbor štátneho orgánu zašle kópiu rozhodnutia po jej založení do spisu osobnému úradu ako aj ekonomickému odboru (konkrétne označenia týchto organizačných zložiek štátnych orgánov môžu byť v praxi rôzne), je potom vecou ekonomického odboru vykonať všetky   nevyhnutné   finančné   operácie   smerujúce   k   doplateniu   platu,   na   ktorý   vznikne rozhodnutím   súdu štátnemu   zamestnancovi   nárok.   Ide o   bežnú   aplikačnú   prax štátnych orgánov.

O pravdivosti tohto tvrdenia svedčí aj to, že doposiaľ sa na Ústavný súd neobrátil iný súd, prípadne iný aktívne legitimovaný subjekt, namietajúci protiústavnosť § 18a ods. 1 ZoSMŠ   a   ďalších   zákonov   súvisiacich   s   exekučnou   imunitou   štátu.   Z   uvedeného   ďalej vyplýva, aká je štandardná aplikačná prax, teda aj štandardná interpretácia príslušných zákonov a ich relevantných ustanovení teda, že štátne orgány zo znenia platných právnych predpisov,   najmä   §   18a   ods.   1   ZoSMŠ   nevyvodili   takú   právnu   normu,   ktorá   by odôvodňovala   postup,   s   ktorým   sa   stretol   Okresný   súd   a   štátne   orgány   rešpektujú právoplatné rozhodnutia súdov a plnia v nich uložené povinnosti. Obdobne postupovalo aj ministerstvo   spravodlivosti,   ktoré   plnilo   (aj   keď   len   sčasti),   preto   považujeme   inú interpretáciu   za   raritnú   a   ak,   tak   za   výnimku   (exces)   zo   štandardnej   interpretácie a aplikácie   §   18a   ods.   1   ZoSMŠ.   Nami   uvedený   príklad   z aplikačnej   praxe   ďalej   plne odzrkadľuje postup štátnych orgánov v súlade s nálezom Ústavného súdu PL. ÚS 15/98, podľa   ktorého   ak   ustanovenie   právneho   predpisu   pripúšťa   ústavne   konformný a nonkonformný výklad, je povinnosťou štátneho orgánu zvoliť ústavne konformný výklad. Sme   taktiež   toho   názoru,   že   výklad   okresného   súdu   je   nesprávny   aj   z   hľadiska použitia argumentum ad absurdum, ako aj k rozporu pohľadu Okresného súdu na aplikáciu § 18a ods. 1 ZoSMŠ z hľadiska argumentumrationelegis, keďže takou interpretáciou k akej dospel Okresný súd, sa zakladá praxeologický rozpor medzi ochranou majetku štátu ako verejného majetku určeného na plnenie verejnoprospešných úloh a poskytovanie verejných statkov, na jednej strane a vymožiteľnosťou práva na strane druhej (táto je však taktiež zabezpečovaná z verejných prostriedkov a je verejným statkom).“.

Národná rada je toho názoru, «že je možné sa delege lata domôcť rozhodnutím súdu priznaného   právneho   nároku,   ak   dôjde   k   výkladu   nielen   jedného   ustanovenia   jedného zákona, ale k výkladu a následnej aplikácii Ústavy, ktorá presvetľuje celý právny poriadok, ktorý teda má byť v jej svetle vykladaný a uplatňovaný (už zmienený nález PL. ÚS 15/98). Každý štátny orgán je povinný konať len na základe Ústavy a v jej medziach a len v rozsahu a   spôsobom,   ktorý   ustanoví   zákon   a   pri   interpretácii   a   aplikácii   právnych   predpisov dodržiavať a zachovávať zmysel Listiny základných práv a slobôd tak, ako to napokon vyplýva   z   čl.   2   ods.   2   Ústavy,   kde   sa   má   podľa   názoru   Národnej   rady   slovo   „môže“ interpretovať   ako   „má“   teda   nie   ako   možnosť,   ktorá   je   vecou   voľby,   ale   ako   ústavná povinnosť a   záväzok.   Z   uvedeného vyplýva,   že každý orgán verejnej správy je   povinný rešpektovať   zákon,   aj   keď   taký   postup   môže   byť   považovaný   jeho   zamestnancami a predstaviteľmi   individuálne   a   subjektívne   za   nevýhodný   pre   orgán   verejnej   správy. Keďže občania prichádzajú do kontaktu so Slovenskou republikou prostredníctvom orgánov verejnej   správy,   nesú   tieto   morálnu   a   právnu   zodpovednosť   za   dodržiavanie   práv a oprávnených nárokov fyzických a právnických osôb, ktoré uskutočňujú či uplatňujú svoje individuálne práva (vlastnícke právo nevynímajúc) a slobody.

Ak   teda   orgán   verejnej   správy   poruší   zákon,   je   možné   voči   nemu   vyvodiť zodpovednosť prostredníctvom vyvodenia zodpovednosti voči štatutárnemu orgánu takéhoto orgánu   verejnej   správy,   ktorý   svojím   podpisom   pod   individuálnymi   právnymi   aktmi príslušného orgánu verejnej správy preberá na seba zodpovednosť za chod tohto orgánu verejnej   správy.   Nie   je   tomu   inak   ani   v   prípade   akéhokoľvek   ministerstva,   kde   je štatutárnym   orgánom   nesúcim   právnu   a   politickú   zodpovednosť   za   jeho   chod   minister. Ak minister   príjme   rozhodnutie,   ktorým   poruší   zákon   je   možné   voči   nemu   vyvodiť aj trestnoprávnu   zodpovednosť...,   ako   aj   zodpovednosť   politickú   v   podobe   jeho   demisie a prostredníctvom   opravných   prostriedkov   a   mechanizmov   ochrany   práva   (prokuratúra a pod.) uplatnených v ustanovených lehotách v záujme právnej istoty, a obnoviť tak panstvo práva. Sme   preto   toho   názoru,   že   exekučná   imunita   neslúži   na   „beztrestnosť“ resp. „nepostihnuteľnosť“   štátu   za   jeho   záväzky,   ku   ktorým   bol   rozhodnutím   súdu zaviazaný,   ale   má   ochrániť   plnenie   jeho   legitímnych   funkcií,   pričom   existujú   nielen formálne,   ale reálne   prostriedky,   ako   sa   domôcť   súdom   priznaného   nároku.   Uvedená argumentácia vychádza aj z čl. 1 ods. 1 Ústavy, podľa ktorého je Slovenská republiky právnym štátom, teda štátom kde je pôvodca právnych noriem nimi sám viazaný a nik, teda ani štát nestojí nad zákonom.

Národná   rada   sa   domnieva,   že   návrh   Okresného   súdu   je   motivovaný   prílišným súdnym formalizmom pri výklade a aplikácii právnych noriem (konkrétne § 18a ods. 1 ZoSMŠ,   §   8   ods.   10   ZoRP,   §   12   ods.   7   ZoŠP)   v   zmysle   rozhodnutia   Ústavného   súdu napr. IV. ÚS 192/08 alebo IV. ÚS 110/2009.».

Za   nedôvodnú   považuje   národná   rada   aj   námietku   navrhovateľa, podľa ktorej vznikajú   uplatňovaním   napadnutých   ustanovení   právnych   predpisov   dve skupiny veriteľov, pričom tá z nich, ktorá je tvorená veriteľmi štátu, je diskriminovaná. Podľa   národnej   rady „štát   plní,   ako   bolo   naznačené,   mnohé   úlohy   a   funkcie,   ktoré   sú nezastupiteľné   a   zďaleka   nejde   len   o   zabezpečenie   obrany   a   bezpečnosti   štátu, pričom prípadné   pôsobenie   neštátnych   subjektov   súkromného   alebo   tretieho   sektoru nemožno považovať za dostatočné či ekvivalentné úlohe štátu, keďže štát v týchto oblastiach presadzuje   verejný   záujem,   ktorý   z   povahy   veci   nemôže   byť   zverený   iným   subjektom prioritne sledujúcim súkromný záujem a presadenie ktorého je niekedy potrebné vynútiť štátnou   mocou,   čo   nemožno   zveriť   ani   tretiemu   sektoru   pre   jeho   demokratický   deficit, napr. ochrana prírody, ako aj už zmienená starostlivosť o kultúrne dedičstvo a mnohé iné. Z uvedeného vyplýva, že v tomto prípade nejde o neprimerané zvýhodnenie jedného dlžníka voči   inému   dlžníkovi,   pričom   obaja   plnia   rovnaké   funkcie   (ako   tomu   bolo   napríklad pri exekučnej   imunite   štátnych   nemocníc   oproti   súkromným   nemocniciam).   Štát   plní funkcie, ktoré nemôže a v niektorých prípadoch by ani nemal plniť nik iný.

Napokon,   sám   navrhovateľ   poukazuje   v   časti   III.   svojho   návrhu   na   existenciu exekučnej imunity v § 70 a 71, § 104, § 114 až 115 Exekučného poriadku. Z uvedených ustanovení   vyplýva,   že   zákonodarca   zohľadnil   pri   určení   rozsahu   exekúcie   hľadiská morálne   ako   aj   rozumné   a   vyňal   spod   exekúcie   napríklad   prostriedky   určené   na   mzdy resp. platy zamestnancom ako aj tie majetkové hodnoty, ktoré slúžia na podnikanie (tieto sa neexekvujú   prioritne,   ak   je   iný   majetok   exekvovaného).   Na   základe   argumentum per analogiam,   rationelegis   a argumentum   ad absurdum   možno   dospieť   k interpretácii, že príslušné ustanovenia Exekučného poriadku sa primerane vzťahujú aj na štátny orgán (prostredníctvom § 18a ZoSMŠ), keďže ten síce nepodniká, ale disponuje s vecami, ktoré sú vo vlastníctve štátu, ktoré slúžia na plnenie úloh štátu probonopublico. Teda plnia takú funkciu akú výrobné prostriedky podnikateľa, ktoré slúžia na podnikanie čo je zmyslom podnikateľskej činnosti. Keďže v prevažnej miere, ak nie výlučne, má štát len majetkové hodnoty, ktoré sú určené na plnenie jeho úloh a to aj v prípade, ak ide o umelecké predmety alebo napríklad zlato tieto nevlastní štát v rámci uspokojovania svojich túžob po luxuse tak, ako je tomu u subjektov súkromného práva, ale na plnenie verejných funkcií, akými je napríklad   ochrana   kultúrneho   dedičstva   a   umožnenie   jeho   sprístupnenia   verejnosti a v prípade   spomenutého   zlata   ako   prostriedok   monetárnej   politiky.   Exekučná   imunita v § 18a   ods.   1   ZoSMŠ   ako   aj   v   ďalších   napadnutých   ustanoveniach   zákonov   je preto len dôsledným premietnutím kautel Exekučného poriadku, bez ktorých by bolo možné hovoriť o medzere v práve v zmysle medzery v právnom poriadku.“.

V relácii ku konkurznej imunite, ktorá taktiež vyplýva z ustanovenia § 18a ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení zákona   č.   72/1999   Z.   z.   (ďalej   len   „zákon   o správe   majetku   štátu“),   národná   rada s poukazom na relevantné ustanovenia zákona č. 7/2005 Z. z. o konkurze a reštrukturalizácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o konkurze“)   zdôraznila,   že „štát   a   iné   subjekty   disponujúce   okrem   iného   s   verejnými prostriedkami   disponujú   aj   konkurznou   imunitou.   Pričom   z   hľadiska   dikcie   §   1   ZoKR vyplýva,   okrem   iného,   že   účelom   zákona   je   umožniť   uspokojenie   veriteľov   úpadcu speňažením jeho majetku. Z dikcie § 11 ods. 3 ZoKR vyplýva, že predpokladom začatia konkurzu je pluralita splatných, ale neuhradených záväzkov a pluralita veriteľov. Naproti tomu Exekučný poriadok upravuje otázku núteného výkonu rozhodnutia aj za predpokladu existencie len jedného nesplneného právneho nároku čo i len jednému veriteľovi. Základný rozdiel teda spočíva v kvantite. Považujeme za vhodné dodať, že obdobnú úpravu obsahuje aj právna úprava v Českej republike..., nejde teda o slovenské špecifikum. Je teda podľa nášho názoru ústavne konformné, ak sa poskytne štátu imunita pred jedným veriteľom, ak sa poskytuje imunita pred viacerými veriteľmi.

Okresný súd sa pri svojej úvahe o podaní návrhu na Ústavný súd, podľa nášho názoru   nedostatočne   zaoberal   interpretáciou § 18a ods.   1 ZoSMŠ   vo   vzťahu k možnej eventualite, že ak by tohto ustanovenia nebolo, mohol by byť ktorýkoľvek štátny orgán postihnutý exekúciou, ktorá by sa mohla dotknúť finančných prostriedkov na platy štátnych zamestnancov v štátnom orgáne pracujúcich (pričom podľa Exekučného poriadku finančné prostriedky   povinného   určené   na   výplatu   miezd   zamestnancov   povinného   nepodliehajú exekúcii za podmienok podľa § 104 Exekučného poriadku) ako aj prevádzkového kapitálu štátneho orgánu, ako sú počítače, tlačiarne či kancelársky nábytok. Ak by k tomu došlo štátny orgán by nemohol plniť svoje funkcie, na ktoré je zo zákona povinný a musel by čeliť oprávneným   podaniam   fyzických   a   právnických   osôb   na   súdy   pre   porušenie   ich   práv, ktoré si   nemožno   uplatniť   inak   ako   prostredníctvom   štátneho   orgánu,   napríklad pri vydávaní   živnostenských   oprávnení,   rôznych   licencií   a   koncesií,   prípadne   osvedčení ako aj správnych rozhodnutí. Naproti tomu je však štát prostredníctvom konkurznej imunity chránený   proti   konkurzu,   ak   by   mal   viacero   neuhradených   splatných   záväzkov voči viacerým veriteľom. Exekučná imunita je preto podľa nášho názoru konzekventným premietnutím imunity poskytnutej štátu vo vzťahu ku konkurzu.“.

Národná   rada   poukázala   i na   rozhodnutie   ústavného   súdu   vo   veci   sp.   zn. PL. ÚS 11/96 definujúce verejný záujem ako akceptovaný dôvod obmedzenia základných práv a slobôd. Napokon národná rada konštatovala, že napadnuté ustanovenia nepôsobia retroaktívne   a vyhovujú   aj   testu   proporcionality,   pretože „pokiaľ   ide   o   požiadavku vhodnosti   právnej   úpravy   z   hľadiska   jednak   dosiahnutia   sledovaného   účelu   zvoleným spôsobom, je Národná rada toho názoru, že ústavne konformným spôsobom využila svoju zákonodarnú   právomoc   a prijala   takú právnu   úpravu   ktorou dosiahla   sledovaný   cieľ   - zabezpečiť   fungovanie   štátu   -   verejnej   správy   teda   správy   vecí   verejných   zverenej orgánovom   verejnej   správy.   Pokiaľ   ide   o   požiadavku   vytvorenia   právnej   normy   takým spôsobom,   a   tak dôkladne,   aby   bola spôsobilá   dosiahnuť   identifikovaný cieľ,   sme toho názoru, že aj táto podmienka je splnená.

Pokiaľ   ide   o   druhé   kritérium   spočívajúce   v   nevyhnutnosti,   sme   toho   názoru, že prijatá právna úprava predstavuje len taký zásah do sféry práv oprávneného, ktoré sú nevyhnutné a nejde nad rámec tejto nevyhnutnosti. K uvedenému dospela Národná rada z interpretácie §70 a 71, § 104, § 114 až 115 Exekučného poriadku, tak ako bolo uvedené skôr, ktoré poskytujú za podmienok ustanovených týmto zákonom exekučnú imunitu určitým majetkovým hodnotám, ak tie slúžia na určitý špecifický účel - napr. mzdy zamestnancov povinného a pod. ako aj z poznatkov z aplikačnej praxe.

Napokon,   pokiaľ   ide   o   posledné   kritérium   -   kritérium   proporcionality   v   užšom zmysle, je Národná rada toho názoru, že napadnuté ustanovenia zákonov sú primerané vo vzťahu k nimi sledovanému cieľu a teda príslušné legislatívne opatrenia síce obmedzujú základné práva alebo slobody, no svojimi negatívnymi dôsledkami nepresahujú pozitíva stelesnené   v   presadení   verejného   záujmu   nimi   sledovaného,   keďže   ako   bolo   vyložené, exekučná imunita pri ústavne konformnom výklade, ktorý sa v aplikačnej praxi aj uplatňuje nevedie k vyňatiu štátu spod vlastných zákonov a postaveniu sa nad ne.“.

Národná   rada   navrhuje   nevyhovieť   návrhu   navrhovateľa   a netrvá   na   ústnom pojednávaní.

5.   Vláda   v   zastúpení   Ministerstva   spravodlivosti   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „ministerstvo   spravodlivosti“)   vo   svojom   stanovisku   č.   11078/2012/150   doručenom ústavnému súdu 20. februára 2011 uviedla, že zmyslom napadnutých ustanovení právnych predpisov   je „zabezpečiť   uspokojovanie   potrieb   verejného   záujmu,   vrátane   potreby zabezpečiť   riadne   fungovanie   štátu.   Bez   dostatku   finančných   prostriedkov   a materiálnej základne   nemôže   štát   fungovať.   Ak   by   takáto   ochrana   neexistovala,   realizovaný   výkon rozhodnutia by mohol znemožniť výkon funkcií štátu. Postavenie štátu ako právnickej osoby v občianskoprávnych   vzťahoch,   preto   nesmie   ohroziť   jeho   funkčnosť   v rámci   jeho postavenia   ako   právnej   organizácie   zvrchovanej   politickej   moci   spoločnosti   na určitom území, a teda ako formy organizácie ľudskej spoločnosti.“.

Vo   vzťahu   k §   18a   ods.   1   zákona   o správe   majetku   štátu   vláda   uviedla,   že   toto ustanovenie „je potrebné posudzovať v kontexte § 1 ods. 1, § 2 ods. 2 a § 3 ods. 1 a 2 zákona o správe majetku štátu“. Z nich vyplýva, že „vlastníkom majetku štátu je... výlučne štát.   Správu   tohto   majetku   vykonáva   štátom   určený   správca   majetku   štátu,   ktorý s ním nakladá v rozsahu práv vlastníka (Slovenskej republiky). Správca je oprávnený a povinný vykonávať vlastnícke práva štátu len v medziach zákona. Štát určuje spôsob nakladania so svojím vlastníckym právom len prostredníctvom zákonov.   Štát ani   iný reálny nástroj na ovplyvnenie výkonu svojho vlastníckeho práva prostredníctvom správcov majetku štátu nemá (nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 28/00).

Majetok štátu neslúži správcovi na zabezpečovanie jeho vlastných potrieb, ako je to v prípade majetku súkromných osôb, ale prioritne je tento majetok nadobúdaný a využívaný na účely, ktoré súvisia so zabezpečovaním a plnením úloh, ktoré správcovi zveril štát. Ak by sme pripustili možnosť výkonu exekúcie na majetok štátu, v skutočnosti by exekúcia   reálne   postihla   majetok   iného   subjektu   (podľa   §   21   Občianskeho   zákonníka v občianskoprávnych vzťahoch je štát právnickou osobou), než dlžníka. Správcu majetku štátu si nemožno totiž zamieňať s osobou vlastníka, ktorým je Slovenská republika. Správca majetku štátu,   ako už bolo vyjadrené, koná v mene štátu,   ale samostatne a na vlastnú zodpovednosť.“. Tento názor potvrdzuje podľa vlády aj rozhodnutie ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/96.

Oprávnenia   a povinnosti   štátu   ako   vlastníka   majetku   plynúce   zo   zákona č. 40/1964 Zb.   Občiansky   zákonník v znení neskorších   predpisov   (ďalej len   „Občiansky zákonník“) podľa názoru vlády «dokazujú, že vlastnícke právo Slovenskej republiky má rovnaký zákonný obsah ako vlastnícke právo každého iného vlastníka. Rovnako ako majetok iného   vlastníka   možno   majetok   štátu   vyvlastniť   alebo   vlastnícke   právo   štátu   obmedziť. Zákonom možno vymedziť, že určitý majetok môže byť len vo vlastníctve štátu alebo len vo vlastníctve určených osôb, ak ide o majetok nevyhnutný na plnenie potrieb spoločnosti, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu (§ 125 ods. 2 Občianskeho zákonníka v spojení s čl. 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky).

Článok 4 Ústavy Slovenskej republiky definuje niektoré objekty výlučného vlastníctva štátu ako je nerastné bohatstvo, jaskyne, podzemné vody, prírodné liečivé zdroje a vodné toky. Tento výpočet nie je konečný, pretože podľa čl. 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky možno zákonom určiť ďalšie objekty vlastníctva, ktoré môžu byť len vo vlastníctve štátu. V zásade   možno   konštatovať,   že   ide   o   majetok,   ktorý   je   významný   pre   spoločnosť, napr. z dôvodu ochrany prírody, životného prostredia, zabezpečovania potrieb spoločnosti, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu.

Majetok taxatívne vymenovaný v čl. 4 Ústavy Slovenskej republiky nemožno previesť na inú osobu, a to ani na základe osobitného zákona (zákonným prechodom). Majetok, ktorý na   základe   čl.   20   ods.   2   Ústavy   Slovenskej   republiky   je   vo   vlastníctve   zákonom určenej osoby (nemusí ísť len o štát), nemožno previesť na inú osobu, okrem tej, ktorej také právo zákon priznáva. Ústava Slovenskej republiky neposkytuje ochranu len pred jedným spôsobom   zmeny   vlastníctva   (napr.   predajom),   ale   pred   akýmkoľvek   spôsobom   zmeny vlastníctva. Preto nie je možné zmeniť vlastníctvo majetku uvedeného v čl. 4 a majetku ustanoveného zákonom podľa čl. 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky ani v dôsledku exekučného konania. Tento majetok je podľa Ústavy Slovenskej republiky „nedotknuteľný“. V súlade s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky je možné vo verejnom záujme vyvlastniť alebo obmedziť vlastnícke právo.

Vychádzajúc zo znenia čl. 4 alebo čl. 20 ods. 2 a 4 Ústavy Slovenskej republiky, Ústava Slovenskej republiky osobitne rozoznáva majetok, ktorý slúži verejným potrebám. Ústava Slovenskej republiky z titulu verejného záujmu umožňuje obmedziť výber subjektov vlastníctva (čl.   4 a čl.   20 ods.   2 Ústavy Slovenskej republiky)   alebo naopak umožňuje na základe   rozhodnutia   príslušného   orgánu,   v   medziach   zákona,   zmeniť   doterajšie vlastníctvo.   Z   uvedeného   vyplýva,   že   verejný   záujem   je   ústavne   konformný   dôvod obmedzenia základného práva jednotlivca podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Spôsob ochrany majetku štátu využívaného na verejnoprospešné a nepodnikateľské účely je však zákonom o správe majetku štátu založený na tom, že tento majetok (definovaný v § 2 ods. 1 zákona o správe majetku štátu) nemožno postihnúť výkonom rozhodnutia, konkurzným a vyrovnacím (od 01.01.2006 reštrukturalizačným) konaním. Aj Ústavný súd Slovenskej   republiky   sa   kladne   postavil   k   možnosti   samostatne   si   zvoliť   opatrenia, ktoré majú za cieľ zabezpečiť využívanie majetku pre potreby verejného záujmu (viď nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 11/96).

Pre   úplnosť   uvádzame,   že   ochrane   majetku   štátu   pred   výkonom   rozhodnutia, konkurzným a reštrukturalizačným (do 01.01.2006 vyrovnacím) konaním podľa § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu nepodlieha majetok štátu využívaný v podnikateľskej sfére (v správe štátnych podnikov) a ani vlastný majetok správcu majetku štátu uvedeného v § 1 ods. 1 písm. c) a d) zákona o správe majetku štátu, pokiaľ nejde o majetok podľa čl. 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, alebo ak osobitné predpisy (napr. Exekučný poriadok) nevyňali   úplne   alebo   čiastočne   jeho   majetok   z predmetu   výkonu   rozhodnutia.   Ochrana majetku štátu využívaného vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére podľa zákona o správe majetku štátu sa preto nevzťahuje na celý majetok štátu.

Zdôrazňujeme,   že   §   18a   zákona   o   správe   majetku   štátu   nezbavuje   povinného zodpovednosti uhradiť záväzok. Táto právna úprava len vylučuje uspokojenie pohľadávky veriteľa z majetku štátu využívaného na verejnoprospešné a nepodnikateľské účely výkonom rozhodnutia,   alebo   konkurzným   a   reštrukturalizačným   (do   01.01.2006   vyrovnacím) konaním.

Ústavný súd Slovenskej republiky skúmal povahu zvýhodnenia štátu dotknutého 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu vo väzbe na uplatňovanie základných práv a slobôd zaručených   Ústavou   Slovenskej   republiky   a   medzinárodnými   zmluvami,   ktorými   je Slovenská   republika   viazaná.   Jeho   závery   jednoznačne   potvrdzujú,   že   zakotvením namietanej   ochrany   štátu   (majetku   štátu)   v   dotknutých   právnych   predpisoch   nedošlo k porušeniu Ústavy Slovenskej republiky a medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná (nález Ústavného súdu SR PL. ÚS 11/96).».

Pokiaľ ide o § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách, vláda uvádza, že toto ustanovenie okrem iného „zakotvuje ochranu prostriedkov štátneho rozpočtu pred výkonom rozhodnutia. Takáto úprava ochrany prostriedkov štátneho rozpočtu, má za cieľ ochrániť plnenie hlavných a základných funkcií štátu, a to vnútorných (napr. ochrana práv a slobôd občanov   vrátane   ochrany   ich   života,   zdravia   a   bezpečnosti,   ochrana   súkromného a verejného   majetku,   ochrana   verejného   poriadku,   podpora rozvoja školstva,   vzdelania, vedy a kultúry, ochrana prírody a kultúrnych pamiatok a pod.), vonkajších (zabezpečovanie hospodárskej   apolitickej   spolupráce   sinými   štátmi   a   medzinárodnými   organizáciami, obrana   pred   agresiou   a   vonkajšia   bezpečnosť   štátu),   ako   aj   zákonodarných,   súdnych alebo výkonných funkcií.

Bez zabezpečenia plnenia výkonu týchto funkcií nemôže štát vôbec existovať. Jedným z   predpokladov   fungovania   štátu   je   zdrojové   krytie   a   dostatok   finančných   prostriedkov pre bezproblémový chod štátu.

Postavenie štátu ako právnickej osoby v občianskoprávnych vzťahoch preto nesmie ohroziť   činnosť   štátu   v   rámci   jeho   postavenia   ako   právnej   organizácie   zvrchovanej politickej   moci   spoločnosti   na   určitom   území,   a   teda   ako   formy   organizácie   ľudskej spoločnosti. A práve štátny rozpočet, ako strednodobý ekonomický nástroj finančnej politiky štátu, slúži na zabezpečenie plnenia všetkých funkcií štátu, cez rozpočtovanie potrebného objemu   finančných   prostriedkov   v   jednotlivých   kapitolách   štátneho   rozpočtu,   ktoré   ich musia   používať   len   v   súlade   s   ich   presne   ustanoveným   účelovým   určením,   upraveným priamo   v   zákone   o   štátnom   rozpočte   na   príslušný   rozpočtový   rok.   Ak   by   bolo   možné uskutočniť   výkon   rozhodnutia   na   prostriedky   štátneho   rozpočtu,   ich   exekúcia   by   bola priamo   v   rozpore   so   zákonom   o   štátnom   rozpočte   na   príslušný   rozpočtový   rok, ktorý explicitne ustanovuje, aký objem finančných prostriedkov a na aké konkrétne účely sa v danom rozpočtovom roku môže použiť.

Porušenie ustanovení zákona o rozpočtových pravidlách, hospodárenie a nakladanie s   prostriedkami   štátneho   rozpočtu   v   rozpore   so   základnými   pravidlami   rozpočtového hospodárenia   môže   mať   za   následok   naplnenie   skutkovej   podstaty   porušenia   finančnej disciplíny a z toho   vyplývajúce   sankcie,   ktoré v prípade porušenia   finančnej   disciplíny pri nakladaní   s   prostriedkami   štátneho   rozpočtu   ukladá   a   vymáha   príslušná   správa finančnej kontroly. Nie je teda správne vykladať si právnu úpravu § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách ako neodôvodnene výhodnú pre štát,   keďže,   berúc do úvahy právnu   úpravu   zákona   o   rozpočtových   pravidlách   ako   celok,   možno   konštatovať, že hospodárenie s prostriedkami štátneho rozpočtu má striktné pravidlá, ktorých nesplnenie je v taxatívne vymedzených prípadoch pri naplnení skutkovej podstaty porušenia finančnej disciplíny   aj   finančne   postihované.   Dôsledkom   neplnenia   záväzkov   štátnej   rozpočtovej organizácie   alebo   štátnej   príspevkovej   organizácie   a   z   toho   vyplývajúceho   narastania napr. úrokov z omeškania, môže byť sankcia uložená príslušným orgánom, v danom prípade prichádza do úvahy pokuta za nesplnenie povinností vyplývajúcich so zákona (povinnosť zachovávať pri používaní verejných prostriedkov hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť ich použitia).

Ďalšia úroveň ochrany prostriedkov štátneho rozpočtu smeruje navonok, t. j. ak sú prostriedky   štátneho   rozpočtu   poskytované   ako   dotácie   iným   fyzickým   a   právnických osobám. Dotácie sa poskytujú vždy na podporu určitej vymedzenej oblasti. Poskytovanie dotácií   a   celý   dotačný   mechanizmus,   od   administrácie   až   po   reálnu   implementáciu jednotlivých projektov, je explicitne upravený v právnych predpisoch. Najväčší dôraz pri používaní   finančných   prostriedkov   sa   prikladá   zachovaniu   účelu   použitia   prostriedkov, ktorý je presne vymedzený, a to väčšinou v zmluvách o poskytnutí dotácie uzatvorených s príjemcami.   Tieto   zmluvy   upravujú   aj   presné   podmienky   použitia   týchto   prostriedkov, spôsob zúčtovania, vrátenia nepoužitých prostriedkov a pod. Účelom ochrany prostriedkov štátneho rozpočtu je v danom prípade zabrániť tomu, aby tieto prostriedky boli predmetom výkonu rozhodnutia v rámci exekučného konania v prípade insolvencie príjemcu. Ak by bol výkon rozhodnutia prípustný, absolútne by sa tým negoval a popieral zmysel poskytovania cielenej podpory štátu vo forme dotácií, ktoré majú slúžiť výhradne na určené účely. Navyše by sa uspokojenie záväzkov realizovalo z verejných prostriedkov, ktorých použitie na iný účel   je   explicitným   porušením   zákona   o   rozpočtových   pravidlách.   Takéto   konanie   má za následok nielen vrátenie poskytnutých prostriedkov do štátneho rozpočtu, ale úhradou záväzku   príjemcu   dotácie   (napr.   exekúciou)   vznikne   nový   (ešte   vyšší)   jeho   záväzok voči štátnemu rozpočtu.“.

Aj pri prostriedkoch poskytnutých z rozpočtu Európskej únie je podľa názoru vlády «legitímny   cieľ   ochrany   týchto   finančných   prostriedkov...   v   zásade   rovnaký   ako   cieľ ochrany   prostriedkov   štátneho   rozpočtu   poskytovaných   ako   dotácia   iným   subjektom. Postavenie   Slovenskej   republiky,   ako   člena   Európskej   únie   a   prijímateľa   pomoci poskytovanej z fondov Európskej únie, je viazané sekundárnou legislatívou Európskej únie. Európska únia kladie veľký dôraz na ochranu prostriedkov, ktoré jednotlivým krajinám zo svojho rozpočtu vo veľkých objemoch poskytuje, čo vyplýva nielen z právne záväzných aktov Európskej únie v tejto oblasti, ale aj z medzinárodných zmlúv, ku ktorým Slovenskej republika pristúpila (napr. Dohovor vyhotovený na základe článku K. 3 Zmluvy o Európskej únii o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev). Nevyhnutná úroveň ochrany je   čiastočne   premietnutá   aj   v   nemožnosti   postihnúť   výkonom   rozhodnutia   prostriedky na financovanie   spoločných   programov   Slovenskej   republiky   a   Európskej   únie.   Podľa platnej legislatívy je neprípustné, aby mohli byť takéto prostriedky v rámci núteného výkonu rozhodnutia na prijímateľa predmetom exekúcie. Neexistencia takejto úpravy by výrazne skomplikovala   postavenie   Slovenskej   republiky   v   Európskej   únii   a   znemožnila   reálne čerpanie   finančných   prostriedkov   rámci   fondov   Európskej   únie,   čo   by   bolo   v   rozpore s verejnými   záujmom.   Týmto   spôsobom   štát   zabezpečuje,   aby   prostriedky   poskytované na realizáciu jednotlivých projektov nemohli byť nútene „zhabané“, a teda de facto použité na iný účel. Špecifický prístup k prostriedkom Európskej únie reflektuje celá legislatívna úprava,   napr.   v trestnoprávnej   rovine   skutková   podstata   Poškodzovania   finančných záujmov Európskych spoločenstiev (§ 261 až § 263 Trestného zákona).

Slovenská   republika   pristúpením   k Európskej   únii   prijala   záväzok   podľa   čl.   280 Zmluvy o Európskom spoločenstve bojovať proti podvodom a iným nelegálnym aktivitám, ktoré   poškodzujú   finančné   záujmy   ES   na   strane   príjmov   všeobecného   rozpočtu   ES a na strane   výdavkov   všeobecného   rozpočtu   ES,   a   to   prijímaním   takých   opatrení, ktoré zabezpečia ochranu finančných záujmov ES rovnako dôsledne ako v prípade vlastných finančných záujmov. Nariadenie Rady (ES) č. 2988/1995 o ochrane finančných záujmov Európskych   spoločenstiev   pritom   definuje   jednotnú   úpravu   pre   kontroly   a   správne opatrenia a sankcie, ktoré sa týkajú protiprávneho konania s ohľadom na právo ES a nariadenie   Komisie   (ES)   č.   1681/1994   o   nezrovnalostiach   a   získavaní   neoprávnene vyplatených   prostriedkov   späť   v   súvislosti   s   financovaním   štrukturálnych   politík   a   o organizácii informačného systému v tejto oblasti v znení neskorších predpisov upravuje oblasť ochrany finančných záujmov ES na strane výdavkov všeobecného rozpočtu ES do štrukturálnej politiky na základe vecne príslušných nariadení ES. Nariadenie Komisie (ES) č.   1083/2006   v   znení   neskorších   predpisov   v   tejto   súvislosti   definuje   nezrovnalosť   ako akékoľvek   porušenie   ustanovení   práva   Spoločenstva,   ktoré   vyplýva   z   konania   alebo opomenutia   hospodárskeho   subjektu,   dôsledkom   čoho   je   alebo   by   bolo   poškodenie všeobecného   rozpočtu   Európskej   únie   zaťažením   všeobecného   rozpočtu   neoprávnenou výdavkovou položkou.

Realizácia   spoločných   programov   SR   a   Európskej   únie   je   prísne   posudzovaná zo strany kontrolných orgánov EK, ktoré v prípade zistenia závažných nedostatkov môžu uplatniť viaceré mechanizmy na nápravu, a to od finančných opráv, cez žiadosť o vrátenie prostriedkov a krátenie finančných prostriedkov na iných programoch, až po úplné zrušenie pomoci.

Z   vyššie   uvedených   dôvodov   je   napadnutá   právna   úprava   ochrany   prostriedkov nevyhnutná   pre   plynulé   zabezpečenie   realizácie   spoločných   programov SR   a Európskej únie.».

Rovnako   aj   ochrana   hnuteľného   majetku   a   nehnuteľného   majetku   obstaraného z prostriedkov poskytnutých zo štátneho rozpočtu a z rozpočtu Európskej únie podľa § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách patrí podľa názoru vlády „medzi legislatívne opatrenia na zabezpečenie využívania majetku výlučne pre potreby verejného záujmu.... Legitímny   a   odôvodniteľný   cieľ   ochrany   vyplýva,   obdobne   ako   v   prípade   prostriedkov Európskej   únie   a   prostriedkov   štátneho   rozpočtu   určených   na   financovanie   spoločných programov   Slovenskej   republiky   a   Európskej   únie,   z   postavenia   SR   ako   prijímateľa finančných   prostriedkov   Európskej   únie.   Podľa   pravidiel   Európskej   únie   sa   majetok obstaraný v rámci realizácie spoločných programov musí počas piatich rokov používať výlučne v súlade s vymedzeným účelom.

Výnimku v tejto súvislosti tvorí majetok obstaraný z prostriedkov Európskej únie a štátneho   rozpočtu,   ktorý   je   explicitne   uvedený   v   zmluve   uzatvorenej   s   prijímateľom. Konečný   príjemca   prostriedkov   štátneho   rozpočtu   a   štrukturálnych   fondov   realizuje rôznorodé projekty, pričom finančné prostriedky sa mu prevažne poskytujú ako úhrada oprávnených   výdavkov   po   ich   preukázanom   vynaložení.   Aby   bolo   možné   zabezpečiť počiatočné   financovanie   týchto   projektov,   je   konečnému   príjemcovi   pomoci   vo   väčšine prípadov poskytnutý úver z banky. Zároveň medzi bankou a štátom musí byť uzatvorená zmluva o spolupráci pri vzájomnej výmene informácií. Banka je povinná pri poskytnutí úveru   dodržať   minimálne   kritéria   predpísané   Národnou   bankou   Slovenska   vo   väzbe na potencionálne   riziká   úpadku   konečného   príjemcu,   a   teda   nemôže   poskytnúť nezabezpečený   alebo   dostatočne   nezabezpečený   úver.   Tým,   že z výkonu   rozhodnutia   sú vylúčené prostriedky poskytnuté zo štátneho rozpočtu a z rozpočtu Európskej únie a zároveň i   majetok   obstaraný   z   týchto   prostriedkov,   nie   je   možné   úver   banky   zabezpečiť zabezpečovacím prevodom práva - postúpením pohľadávky konečného príjemcu voči štátu. Zriadenie   záložného   práva   je   možné   na   majetok   konečného   príjemcu   obstaraný z prostriedkov štátneho rozpočtu a rozpočtu Európskej únie, jeho vykonateľnosť by však bola obmedzená, keďže banka ako záložný veriteľ by sa mohla zo zálohu uspokojiť len dobrovoľnou dražbou. Pre banky bolo takéto zabezpečenie ich pohľadávky nepostačujúce, ale bez finančných prostriedkov poskytnutých financujúcou bankou ako úver konečnému príjemcovi by nebolo možné projekty realizovať. Preto nie je z výkonu rozhodnutia vylúčený majetok   obstaraný   zo   štátneho   rozpočtu   a   z   rozpočtu   Európskej   únie   vo   vlastníctve konečného príjemcu, o ktorom tak ustanovuje zmluva uzatvorená s konečným prijímateľom. Takáto   právna   úprava   umožňuje   naplno   využiť   čerpanie   finančných   prostriedkov zo štrukturálnych   fondov   na   realizáciu   projektov,   čo   je   spoločensky   prospešné, keďže dosiahnutie tohto cieľa sa nedalo zabezpečiť iným vyhovujúcim riešením.“.

K napadnutému § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici vláda uviedla, že „Štátna pokladnica   v   súčasnosti   zabezpečuje   úplnú   administráciu   príjmových,   výdavkových a ostatných účtov klientov - subjektov verejnej správy, vykonáva tuzemský platobný styk a zabezpečuje   zahraničný   platobný   styk,   agreguje   predpísané   výkazy   od   jednotlivých organizácií za účelom získania všeobecných údajov o finančnej pozícii verejnej správy. Systém   Štátnej   pokladnice   umožňuje   centralizovať   finančné   prostriedky   štátu, ktoré je možné priamo využiť na krytie potrieb štátu súvisiacich s financovaním štátneho rozpočtu a s riadením štátneho dlhu.

Prostriedky na účtoch uvedených klientov majú prioritne slúžiť verejnému záujmu, t. j. na plnenie funkcií štátu a uspokojovanie potrieb verejnosti, preto účel ich použitia je striktne   určený   a   kontrolovaný.   Realizovaný   výkon   rozhodnutia   by   znemožnil   výkon základných   povinností   chránených   subjektov.   Jednotlivé   činnosti,   ktoré   tieto   subjekty verejnej správy uskutočňujú, sa realizujú vo verejnom záujme podľa platných právnych predpisov.   Preto   možno   považovať   dôvody   ochrany   finančných   prostriedkov   na   účtoch v Štátnej   pokladnici   za   totožné   s   dôvodmi   ochrany   prostriedkov   štátneho   rozpočtu podľa zákona o rozpočtových pravidlách.“.

Na podklade stabilizovanej judikatúry ústavného súdu (PL. ÚS 37/95, PL. ÚS 11/96, PL.   ÚS   3/00,   PL.   ÚS   40/03)   vláda   zhrnula,   že „ak   využívanie   majetku   pre   potreby verejného   záujmu   môže   byť   dôvodom   na   obmedzenie   nielen   vlastníckeho   práva,   ale   aj ďalších základných práv alebo slobôd, ak by ich uplatňovaním tento majetok prestal slúžiť potrebám verejného záujmu, potom ani dotknuté ustanovenia § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu, § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách a § 12 ods. 7 zákona o štátnej pokladnici nemôžu byť porušením čl. 12 ods. 2 a čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, pretože sledujú legitímny a s Ústavou Slovenskej republiky konformný cieľ ochrany majetku (vrátane   finančných   prostriedkov)   potrebného   na   plnenie   úloh   štátu   alebo   v   súvislosti splnením týchto funkcií a na zabezpečovanie verejnoprospešných činností, t. j. využívanému na verejné potreby. Tento cieľ odôvodňuje zásah tak do vlastníckeho práva, ako aj do práva na súdnu ochranu. Preto ochrana pred výkonom rozhodnutia, ktorú poskytol zákonodarca v §   18a   ods.   1   zákona   o   správe   majetku   štátu,   v   §   8   ods.   10   zákona   o   rozpočtových pravidlách a v § 12 ods.   7 zákona o štátnej pokladnici,   nie je ani   prejavom ľubovôle ani zneužitím   zvrchovaného   postavenia   štátu.   Bez   ochrany,   ktorú   predmetné   právne predpisy   poskytujú   vymedzenému   majetku   (vrátane   finančných   prostriedkov),   by   bolo ohrozené   fungovanie   štátu   a   plnenie   úloh,   ktoré   štát   zabezpečuje   v   záujme   verejných potrieb.

Je   povinnosťou   štátu   chrániť   majetok   štátu   (vrátane   finančných   prostriedkov) potrebný na plnenie úloh štátu alebo v súvislosti s plnením jeho funkcií a na zabezpečovanie verejnoprospešných   činností.   Ak   by   štát   prostredníctvom   svojej   zákonodarnej   moci neuplatňoval ochranu svojho majetku (a to aj odlišným spôsobom od iných subjektov), stratil by jediný nástroj, ktorým by mohol zabrániť destabilizácii a znefunkčneniu nielen štátnych orgánov (napr. ministerstiev, orgánov miestnej štátnej správy, súdov, policajného zboru),   ale   napr.   aj   likvidácií   nemocníc,   škôl   a   iných   verejne   významných   inštitúcií. Zároveň je potrebné v tejto súvislosti konštatovať, že obmedzenie výkonu rozhodnutia sa týka iba majetku štátu, ktorý môže byť len vo vlastníctve štátu (podľa čl. 4 a v súlade s čl. 20 ods.   2   Ústavy   Slovenskej   republiky)   a   majetku   štátu   určeného   na   verejnoprospešné a nepodnikateľské účely. Výkonom rozhodnutia môže byť postihnutý napr. majetok štátu využívaný v podnikateľskej sfére (štátne podniky) a vlastný majetok tých správcov majetku štátu, ktorí sú uvedení v § 1 ods. 1 písm. c) a d) zákona o správe majetku štátu, pokiaľ nejde o majetok podľa čl. 20 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky alebo o majetok, ktorý je podľa osobitných predpisov (napr. Exekučný poriadok) úplne alebo čiastočne vyňatý z predmetu výkonu rozhodnutia. Ochrana majetku štátu sa preto nevzťahuje na celý majetok štátu. Zákonné obmedzenie uplatnenia   výkonu   rozhodnutia podľa   §   18a   ods.   1   zákona o správe majetku štátu, § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách a § 12 ods. 7 zákona o   štátnej   pokladnici   nemožno   považovať   ani   za   preferovanie   vlastníka,   ktorým   je   štát, ale za spôsob zamedzenia zneužívania majetku v rozpore s jeho samotným určením, ktorým je nepochybne jeho využívanie vo verejnom záujme. Z rovnakých dôvodov požíva ochranu podľa § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách aj majetok konečného prijímateľa, napr.   fyzickej   osoby   alebo   iného   subjektu   súkromného   sektora,   získaný   z   verejných prostriedkov.

Medzinárodné dokumenty o ľudských právach taktiež vychádzajú zo zásady, že nie každé   nerovné   zaobchádzanie   s   rôznymi   subjektmi   možno   kvalifikovať   ako   porušenie princípu rovnosti, a teda ako protiprávnu diskrimináciu jedných subjektov v porovnaní s inými   subjektmi.   Ako   porušenie   tohto   princípu   by   mohlo   naopak   považovať   rozdielne zaobchádzanie s rôznymi subjektmi, ktoré sa nachádzajú v rovnakom alebo porovnateľnom postavení, napriek tomu, že existujú rozumné a objektívne dôvody na uplatnenie rozdielneho prístupu.“.

Vláda súhlasí s upustením od ústneho pojednávania vo veci a navrhuje, aby ústavný súd nevyhovel návrhu okresného súdu.

6. Stanovisko národnej rady i vlády zaslal ústavný súd 2. marca 2012 okresnému súdu   s možnosťou   reagovať   na   ne.   Zároveň   požiadal   o vyjadrenie   k otázke   upustenia od ústneho pojednávania vo veci. Určená lehota 14 dní však uplynula márne. Ústavný súd preto 25. apríla 2012 urgoval navrhovateľa vyjadriť sa k upusteniu od ústneho pojednávania vo veci. Navrhovateľ doručil ústavnému súdu 3. mája 2012 súhlas s upustením od ústneho pojednávania vo veci.

7. Ústavný súd požiadal 5. marca 2012 Ministerstvo financií Slovenskej republiky (ďalej   len   „ministerstvo   financií“)   o informáciu,   či   ustanovenie   §   8   ods.   10   zákona o rozpočtových   pravidlách   má   na   mysli   prostriedky   poskytované   zo   štátneho   rozpočtu a z rozpočtu Európskej únie výlučne súkromnoprávnym subjektom stojacim mimo sústavy štátneho   sektora,   alebo   aj   subjektom   štátneho   sektora,   a o informáciu,   či   ministerstvo financií disponuje poznatkami o existencii majetku využívaného subjektmi štátneho sektora, ktorý   v prípade   neuspokojenej   pohľadávky   vzniknutej   z činnosti   týchto   subjektov   je postihnuteľný výkonom rozhodnutia.

V odpovedi   č.   MF/7429/2012-821   doručenej   ústavnému   súdu   2.   apríla   2012 ministerstvo financií zdôraznilo, že „ochrana proti výkonu rozhodnutia podľa § 8 ods. 10 zákona   č.   523/2004   Z.   z.   o rozpočtových   pravidlách   verejnej   správy...   je   ustanovená na prostriedky poskytnuté zo   štátneho rozpočtu   a z rozpočtu Európskej   únie   bez   ohľadu na to, či s týmito prostriedkami hospodári súkromnoprávny subjekt stojaci mimo sústavy štátneho   sektora   alebo   subjekt   verejnej   správy,   resp.   štátnej   správy“.   V tejto   súvislosti ministerstvo   financií   uviedlo,   že „vynaloženie   prostriedkov   poskytnutých   zo   štátneho rozpočtu   a rozpočtu   Európskej   únie   by   bolo   zbytočné,   neefektívne,   neúčinné   a najmä neúčelné, ak by predmetné prostriedky mali byť predmetom výkonu rozhodnutia. To isté platí   o majetku   obstaranom   z týchto   prostriedkov,   keďže   hlavným   zmyslom   úpravy   je splnenie   základného   cieľa,   ktorým   je   užívanie   majetku   obstaraného   v rámci   realizácie spoločných   programov   Slovenskej   republiky   a Európskej   únie   v súlade   s jeho   účelovým určením.“.

Ďalej ministerstvo financií formulovalo názor, podľa ktorého „z hľadiska možnosti exekúcie majetku štátu môže do úvahy potenciálne pripadať majetok štátu, ktorý spravujú subjekty   podnikateľského   charakteru   a ktorý   aj   reálne   nie   je   využívaný   na   plnenie verejnoprospešných funkcií štátu, ale na podnikateľské účely. Ide napríklad o majetok štátu v správe   štátnych   podnikov   podľa   zákona   č.   111/1991   Zb.   o štátnom   podniku   v znení neskorších predpisov, majetok štátu v správe Železníc Slovenskej republiky podľa zákona č. 258/1991 Z. z. o Železniciach Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, majetok štátu   poľnohospodárskeho   charakteru   podľa   zákona   č.   330/1991   Zb.   o pozemkových úpravách,   usporiadaní   pozemkového   vlastníctva,   obvodných   pozemkových   úradoch, pozemkovom   fonde   a o pozemkových   spoločenstvách   v znení   neskorších   predpisov. Vzhľadom   na   skutočnosť,   že   podľa   §   7   ods.   2   písm.   a)   zákona   č.   575/2001   Z.   z. o organizácii   činnosti   vlády   a organizácii   ústrednej   štátnej   správy   v znení   neskorších predpisov Ministerstvo financií Slovenskej republiky zabezpečuje tvorbu a uskutočňovanie politiky   spravovania   majetku   verejnej   správy   vo   verejnoprospešnej   a nepodnikateľskej sfére, nedisponuje podrobnými poznatkami o postihovaní štátneho majetku tohto charakteru výkonom rozhodnutia.“.

Napokon   ministerstvo   financií   dodalo,   že „aj   keď   štát,   resp.   právnické   osoby, ktoré v jeho   mene   spravujú   jeho   majetok,   vyvíjajú   činnosť   v rámci   občianskoprávnych alebo obchodnoprávnych vzťahoch, nie je možné ohroziť výkon funkcií štátu neexistenciou ochrany   majetku   štátu   pred   exekúciou.   Z uvedených   dôvodov   sa   táto   ochrana   týka   len majetku štátu vo verejnoprospešnej sfére určeného na plnenie základných úloh a funkcií štátu   alebo   v súvislosti   s plnením   týchto   funkcií.   Táto   ochrana   sa   netýka   majetku   štátu určeného primárne na zabezpečenie hospodárskych funkcií štátu v správe právnických osôb podnikateľského charakteru, ktoré vystupujú v právnych vzťahoch vo svojom mene a nesú zodpovednosť   vyplývajúcu   z týchto   vzťahov.   Takisto   nezodpovedajú   za   záväzky   štátu alebo iných subjektov a štát nezodpovedá za záväzky týchto právnických osôb (napr. § 5 ods. 1 a 2 zákona č. 111/1990 Zb. o štátnom podniku v znení neskorších predpisov). Tým sa líšia od správcov majetku štátu podľa zákona o správe majetku štátu,   ktorí vykonávajú právne úkony pri správe majetku štátu v mene štátu (§ 2 ods. 2 zákona o správe majetku štátu).“.

8.   Ústavný   súd   so   súhlasom   účastníkov   konania   podľa   §   30   ods.   2   zákona o ústavnom súde upustil v danej veci od ústneho pojednávania, pretože po oboznámení sa s ich stanoviskami k opodstatnenosti návrhu dospel k názoru, že od tohto pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci.

II.

Ústavný   súd   sa   musel   hneď   v úvode   tejto   časti   odôvodnenia   vysporiadať s niektorými procesnými otázkami vyplývajúcimi so samotného návrhu, ako aj niektorých námietok účastníkov.

1. Ústavný súd považuje za potrebné reagovať predovšetkým na námietku národnej rady týkajúcu sa podľa jej názoru nesprávnej formulácie petitu predmetného návrhu v časti namietajúcej nesúlad čl. I bodu 30 § 18a ods. 1 zákona č. 72/1999 Z. z. Národná rada je toho názoru, že «Okresný súd mal vo svojom návrhu ak, tak napadnúť § 18a ods. 1 zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov (ďalej „ZoSMŠ“), teda tento zákon a nie čl. I 30. bod in concreto § 18a ods. 1 novely». Ak by teda ústavný súd vyhovel v tejto časti návrhu okresného súdu, došlo by tak podľa názoru národnej rady „k strate účinnosti novelizačného bodu, ktorý však nemá svojbytnú existenciu, resp. o jeho svojbytnej existencii sa v teórii vedú diskusie,... a to aj napriek tomu, že v tomto konkrétnom prípade ide o taký novelizačný bod, ktorým došlo k vloženiu samostatného ustanovenia do novelizovaného zákona a ktorého normatívnu existenciu možno nájsť v novelizovanom zákone, ale nie v novelizujúcom zákone“. Ďalej k tomu národná rada doplnila úvahu, že „Z hľadiska, aj nami prezentovaných, názorov právnej doktríny je možné skúmať ústavnosť novely z hľadiska ústavnosti a zákonnosti jej vzniku a prijatia, teda skúmať legislatívny proces, ktorého je výsledkom.“.

Ústavný   súd   sa   s   prezentovaným   názorom   národnej   rady   vo   všeobecnej   rovine stotožňuje. K obdobným záverom napokon opakovane dospel vo svojej rozhodovacej praxi aj Ústavný súd Českej republiky, ktorý štandardne odmieta návrhy na vyslovenie nesúladu právnych   predpisov   v prípadoch,   keď   navrhovateľ   podal   návrh   na   zrušenie   ustanovení novelizujúceho   zákona,   hoci   v skutočnosti   napadol   ustanovenia   novelizovaného   zákona. (napr. jeho rozhodnutia sp. zn. PL. ÚS 5/96, sp. zn. PL. ÚS 25/2000, sp. zn. PL. ÚS 33/01 a nález sp. zn. PL. ÚS 5/02).

Ústavný súd však, rešpektujúc rôznorodosť legislatívnych prostriedkov, ktoré sa pri novelizácii   právnych   predpisov   v legislatívnej   praxi   používajú,   zdôrazňuje   individuálny prístup aj pri posudzovaní takýchto návrhov. V prípadoch, ak sa novelou napríklad právna norma   z novelizovaného   predpisu   vypúšťa,   mení   alebo   zrušuje,   je   nutné   dôsledne postupovať v uvedených intenciách a návrhy napádajúce iba novelizujúce predpisy s týmto obsahom   odmietnuť.   Tento   postup   ústavného   súdu   je   potrebné   v takýchto   prípadoch zachovať predovšetkým s ohľadom na mechanizmus účinkov jeho rozhodnutí podľa čl. 125 ods. 1 ústavy ustanovený v čl. 125 ods. 3 ústavy v úzkom spojení s princípom právnej istoty (čl. 1 ods. 1 ústavy).

Okresný súd v petite svojho podania navrhol ústavnému súdu vysloviť, že v nesúlade s označenými   článkami   ústavy   a medzinárodných   zmlúv   je „ustanovenie   čl. I   30.   bodu § 18a   ods.   1   zákona   č.   72/1999   Z.   z.  ...“,   a takéto   ustanovenie   zákon   č.   72/1999   Z. z. aj skutočne obsahuje. Fakt, že novelizujúci zákon nemá samostatnú normatívnu existenciu a že novelizáciou, ako to uvádza aj národná rada, „vzniká staronová entita“, nespôsobuje nemožnosť   meritórne   posúdiť   ústavnosť   novelizujúceho   ustanovenia,   pretože v prípade vyhovenia návrhu dôjde k strate účinnosti, uvedeniu do súladu s ústavou alebo následnej derogácii dotknutého ustanovenia tak v novelizujúcom, ako aj v novelizovanom zákone.

V posudzovanej súvislosti   nemožno opomenúť, že ústavný súd bez akýchkoľvek pochybností už viackrát pristúpil k meritórnemu prieskumu ústavného súladu ustanovení zákonov,   ktorými   boli   novelizované   ustanovenia   iných   zákonov   (napr.   PL.   ÚS   30/95, PL. ÚS 32/95, PL. ÚS 37/95, PL. ÚS 43/95, PL. ÚS 24/98, PL. ÚS 12/05, PL. ÚS 10/06 a PL. ÚS 11/08).

V daných   okolnostiach   ústavný   súd   hodnotí   petit   smerujúci   formálne   iba   proti novelizujúcemu zákonu č. 72/1999 Z. z. v tejto časti návrhu iba ako formulačný nedostatok, ktorý   nevyvoláva   žiadne   pochybnosti   o tom,   že   návrh   smeruje   aj   proti   §   18a   ods.   1 (novelizovaného) zákona o správe majetku štátu, preto v úvodnej časti 1. bodu výroku zvolil upresňujúci text označiac priamo § 18a ods. 1 ako súčasť zákona o správe majetku štátu.

2. Ústavný súd ďalej vo vzťahu k napadnutému ustanoveniu zákona o správe majetku štátu   uvádza,   že   všeobecný   súd   je   v konaní   podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   oprávnený navrhovať   vyslovenie   nesúladu   výlučne   takej   právnej   normy,   ktorú   je   nevyhnutné interpretovať   a aplikovať   v rozhodovacej   činnosti   všeobecného   súdu,   teda v konaní, v ktorom má materiálne dôjsť k použitiu napadnutého ustanovenia zákona, t. j. k subsumpcii skutkového   stavu   pod   napádanú   právnu   normu   (právne   normy;   m.   m.   PL.   ÚS   7/04 a PL. ÚS 17/2010).

Okresný   súd   v   petite   návrhu   žiadal   ústavný   súd,   aby   vyslovil   nesúlad   celého normatívneho textu čl. I 30. bodu § 18a ods. 1 zákona č. 72/1999 Z. z., z ktorého vyplýva, že na majetok   štátu   v správe   určených   správcov   nemožno   nielen   uskutočniť   výkon rozhodnutia, ale ani konkurzné konanie a vyrovnacie   (reštrukturalizačné) konanie (ďalej tiež aj „konkurzná imunita“).

Okresný   súd   podal   návrh   na začatie   konania   pred   ústavným súdom   vychádzajúc z právneho   názoru,   že   v exekučnom   konaní   sp.   zn.   1   Er   1730/2006   nie   je   v dôsledku exekučnej   imunity   majetku   štátu   možné   uspokojiť   judikovanú   pohľadávku.   Žiadne ustanovenia   právnej   úpravy   konkurzu   a vyrovnania,   resp. reštrukturalizácie v konkretizovanom   exekučnom   konaní   neprichádzali   v aplikačnej   perspektíve   do   úvahy a okresný súd v tomto smere svoj návrh ani nijako neodôvodnil.

Ústavný súd preto návrh v časti § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu, ktorá sa týka   zákazu   uskutočnenia   konkurzného   konania   a vyrovnacieho   (reštrukturalizačného), pre zjavný nedostatok príčinnej súvislosti s namietaným nesúladom s označenými článkami ústavy, dohovoru a dodatkového protokolu meritórne nepreskúmaval.

Iba   pre   úplnosť   ústavný   súd   dodáva,   že zákon   o konkurze   sa nevzťahuje na usporiadanie   majetkových   pomerov   dlžníka,   ktorým je   štát,   štátna   rozpočtová organizácia,   štátna   príspevková   organizácia,   štátny   fond,   obec,   vyšší   územný   celok, rozpočtová   organizácia   a príspevková   organizácia   v zriaďovateľskej   pôsobnosti   obce   a vyššieho územného celku alebo iná osoba, za ktorej všetky záväzky zodpovedá alebo ručí štát   (§   2   zákona   o konkurze).   Prípadné   vyslovenie   nesúladu   by   tak   nič   nezmenilo na existencii konkurznej imunity vo vzťahu k subjektom vymenovaným v citovanom § 2 zákona o konkurze.

3.   Napokon   k   tejto   časti   odôvodnenia,   k metodologickej   stránke   prieskumu napadnutých právnych noriem zakotvujúcich exekučnú imunitu ústavný súd poznamenáva, že úzka súvislosť a ich vzájomné väzby vyžadujú, aby sa z hľadiska ústavnosti v prvom kroku neposudzovali   jednotlivo,   ale   aby   sa   brali   do   úvahy   ako   celok.   Aj   navrhovateľ v odôvodnení svojho návrhu nespochybňuje existenciu dôvodov, „v ktorých možno priznať majetku štátu nepostihnuteľnosť exekúciou“. Podľa jeho názoru však napadnuté ustanovenia „poskytujú   štátu   (a   tiež   štátnym   rozpočtovým   organizáciám,   štátnym   príspevkovým organizáciám, štátnym fondom, ako aj niektorým ďalším subjektom) úplnú alebo čiastočnú exekučnú imunitu“,   ktorá   spôsobuje,   že „voči uvedeným   subjektom nie   je   možné   nútene vykonať,   či   už   v exekúcii   alebo   súdnym   výkonom   rozhodnutia,   právoplatné   rozhodnutia súdov ani iných štátnych orgánov...“.   Inými slovami, navrhovateľ namieta   príliš široký rozsah exekučnej imunity majetku štátu.

Ústavný súd preto musel najprv preskúmať koncepciu exekučnej imunity majetku štátu, ktorú zákonodarca do právneho poriadku vtelil, ako celok. V druhom kroku potom bude   potrebné,   aby   sa   ústavný   súd   vysporiadal   s otázkou   ústavnosti   jednotlivých napadnutých   zákonných   právnych   noriem,   pretože   hoci   tieto   vo   svojom   súhrne   tvoria kritizovaný celok, ich samostatná a od seba nezávislá normatívna existencia je, prirodzene, nepochybná.

III.

Namietaná právna úprava v historickom, právno-aplikačnom a komparatívnom pohľade

1. Po roku 1948 zákon č. 142/1950 Sb. o konaní v občianskych právnych veciach (občiansky súdny poriadok) obmedzoval exekúciu majetku štátu ustanovením § 437 ods. 1, podľa ktorého proti štátu, rozpočtovým organizáciám a proti hospodárskym organizáciám štátneho socialistického sektora bolo možné nariadiť exekúciu pre peňažné pohľadávky len vtedy,   ak   kompetentný   dozorný   orgán   označil   súdu   časti   majetku,   ktoré   bolo   možné postihnúť exekúciou, poprípade označil exekučné prostriedky, ktoré bolo možné použiť. Súd   vyzval   kompetentný   dozorný   orgán,   aby   sa   vyjadril   do   tridsiatich   dní,   a ak   ide o exekúciu odpísaním z účtu v peňažnom ústave, do desiatich dní. Ak sa nevyjadril tento orgán v uvedenej lehote, bolo možné exekúciu nariadiť a v nej pokračovať, pokiaľ bola exekúcia vôbec prípustná.

Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok účinný od 1. januára 1964 však uvedené ustanovenie zrušil a nenahradil ho inou explicitnou právnou úpravou, ktorá by osobitným spôsobom upravovala exekúciu majetku štátu.

V období   predchádzajúcom   roku   1989   exekučná   imunita   tzv.   národného   majetku (podľa   §   64   ods.   1   zákona   č.   109/1964   Zb.   Hospodársky   zákonník   v znení   neskorších predpisov išlo o veci vo vlastníctve štátu, majetkové práva štátu a majetkové práva štátnych organizácií)   ako   jednej   z dvoch   základných   foriem   socialistického   spoločenského vlastníctva z právnych predpisov explicitne nevyplývala. Ani vykonávacie právne predpisy (spočiatku vyhláška Federálneho ministerstva financií č. 90/1984 Zb. o správe národného majetku a neskôr vyhláška Federálneho ministerstva financií č. 119/1988 Zb. o hospodárení s národným   majetkom   a vyhláška   Federálneho   ministerstva   financií   č.   61/1986   Zb. o dočasnej   správe   národného   majetku)   výslovne   nevylučovali   výkon   rozhodnutia na národný   majetok.   Rovnako   ani   zákon   Slovenskej   národnej   rady   č.   32/1971   Zb. o pravidlách   štátneho   rozpočtu   Slovenskej   socialistickej   republiky   a   o   hospodárení s rozpočtovými   prostriedkami   (rozpočtové   pravidlá)   v znení   zákona   č.   63/1973   Zb. nevylučoval prostriedky štátneho rozpočtu Slovenskej socialistickej republiky spod výkonu rozhodnutia.

2. Po roku 1989 zostali vykonávacie predpisy o hospodárení s národným majetkom účinné až do 31. decembra 1993, pričom od 1. januára 1994 nadobudol účinnosť zákon o správe majetku štátu, ktorý taktiež žiadne obmedzenia exekvovateľnosti majetku štátu nezakotvoval. Zároveň ani zákonné právne predpisy upravujúce rozpočtové hospodárenie prijaté po novembri 1989 [zákon Slovenskej národnej rady č. 174/1989 Zb. o pravidlách hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami Slovenskej socialistickej republiky (rozpočtové pravidlá),   zákon   Slovenskej   národnej   rady   č.   592/1990   Zb.   o   rozpočtových   pravidlách Slovenskej   republiky   a zákon   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   567/1992 Zb. o rozpočtových pravidlách Slovenskej republiky] nevynímali prostriedky štátneho rozpočtu Slovenskej republiky spod výkonu rozhodnutia.

3.   Prvýkrát   bola   čiastočná   exekučná   imunita   majetku   štátu   zakotvená do   zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 303/1995 Z. z.“) s účinnosťou od 1. januára 1997. Nadobudnutím   účinnosti   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   386/1996   Z. z. o štátnom rozpočte na rok 1997 a o zmene a doplnení niektorých zákonov bol totiž § 10 zákona   č.   303/1995   Z. z.   označený   ako „Časové   a účelové   použitie   rozpočtových prostriedkov“ doplnený   o odsek   9,   podľa ktorého   výkonu   rozhodnutia   podľa   osobitných predpisov   odpísaním   z   účtu   v   banke   nepodliehajú   prostriedky   na   účte   poskytnuté zo štátneho rozpočtu; z výkonu tohto rozhodnutia je vylúčený aj hnuteľný a nehnuteľný majetok,   ak   je   obstaraný   z prostriedkov   poskytnutých   zo   štátneho   rozpočtu.   Podľa dôvodovej správy si zmenu vyžiadali poznatky, „že v praxi dochádza k exekúcii peňažných prostriedkov   (vrátane   dotácií)   na   účtoch   daňových   subjektov   uhradených   zo   štátneho rozpočtu daňovými a súdnymi exekútormi“.

4. S účinnosťou od 1. mája 1999 bol zákon o správe majetku štátu konceptuálne regulujúci správu majetku štátu vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére doplnený o § 18a.

Podľa § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu na majetok štátu v správe správcu uvedeného   v § 1   ods.   1   nemožno   uskutočniť   výkon   rozhodnutia,   konkurzné   konanie a vyrovnacie konanie podľa osobitných predpisov.

Podľa   § 18a   ods.   2 zákona o majetku   štátu   ustanovenie   odseku   1 sa   nevzťahuje na výkon   rozhodnutia   prikázaním   pohľadávky   odpísaním   z   účtu   v   banke,   na ktorý   sa vzťahuje osobitný predpis.

Osobitným predpisom bol v tomto prípade zákon č. 303/1995 Z. z. Dôvodová správa k tomuto zákonu uvádza, že novozavedené ustanovenie pokrýva „hnuteľný a nehnuteľný majetok štátu, ktorý spravujú správcovia podliehajúci pod režim zákona o správe majetku štátu.... Majetok štátu v správe subjektov uvedených v § 1 ods. 1 zákona o správe majetku štátu   je   zákonom   určený   na   využívanie   na   verejnoprospešné   a nepodnikateľské   účely, t. j. slúži   výlučne   na uspokojovanie   verejných   záujmov.   Jedna   zo   záruk   zabezpečenia využívania tohto majetku pre potreby verejného záujmu je v tom, že tento majetok štátu majú subjekty podliehajúce pod režim zákona o správe majetku štátu iba vo svojej správe a nie   vo vlastníctve   a preto   nemôže   byť   tento   majetok   predmetom   výkonu   rozhodnutia podľa Občianskeho súdneho poriadku, Exekučného poriadku a tiež predmetom konkurzného konania alebo vyrovnacieho konania podľa zákona o konkurze a vyrovnaní. Navrhované ustanovenie nie je v rozpore s ústavným princípom rovnoprávnosti a rovnosti účastníkov občiansko-právnych vzťahov, čo skonštatoval aj Ústavný súd SR (nález Ústavného súdu SR publikovaný v Zbierke zákonov SR pod č. 92/1998).

V odseku 2 ide o upresňujúce ustanovenie, prelamujúce všeobecný zákaz zakotvený v odseku   1.   Výkon   rozhodnutia   prikázaním   pohľadávky   odpísaním   z účtu   v banke   bude možné realizovať na peňažné prostriedky štátu, na ktoré sa vzťahuje zákon o rozpočtových pravidlách.“.

5. Zákon o Štátnej pokladnici s účinnosťou od 1. januára 2003 vylúčil z predmetu výkonu   rozhodnutia   prostriedky   na   účte   klienta   Štátnej   pokladnice   s výnimkou   klienta, ktorým je Slovenský pozemkový fond a Fond národného majetku Slovenskej republiky. Dôvodová   správa   len   stručne   informuje,   že   v dotknutom   ustanovení   zákona   o Štátnej pokladnici „je pre klientov ŠP okrem SPF a FNM poskytovaná garancia na nemožnosť použitia ustanovení zákona o Exekučnom poriadku, t. j. vykonať exekúciu odpísaním z účtu klienta ŠP“.

Podľa   §   12   ods.   7   zákona   o Štátnej   pokladnici   v novelizovanom   znení   účinnom od 1. januára 2006 prostriedky na účte klienta s výnimkou klienta uvedeného v § 2a ods. 1 písm. f), g) a m) nepodliehajú výkonu rozhodnutia odpísaním z účtu.

Exekučnej imunite teda nepodliehajú prostriedky, ktoré má vedené na účte v Štátnej pokladnici   Slovenský   pozemkový   fond,   Fond   národného   majetku   alebo   štátny   podnik, právnická   osoba,   v ktorej má   štát   majetkovú   účasť,   Fond   ochrany   vkladov,   Slovenská televízia   a Slovenský   rozhlas   na   základe   písomnej   dohody   so   Štátnou   pokladnicou uzavretou   po predchádzajúcom   písomnom   súhlase   ministerstva   financií.   Zámerom predmetnej   novelizácie   podľa   dôvodovej   správy   bolo   okrem   iného   rozšíriť „zoznam klientov o subjekty, v ktorých orgány štátnej moci majú majetkovú účasť alebo vo vybraných prípadoch kde štát má rozhodovaciu právomoc, pričom ich vstup do systému je postavený na   báze   dobrovoľnosti“.   V nadväznosti   na   to   bol   definovaný   okruh   klientov,   ktorých prostriedky na účtoch v Štátnej pokladnici nie sú chránené exekučnou imunitou.

6. Podľa § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách v znení účinnom od 1. mája 2005 (po zmene uskutočnenej zákonom č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení   niektorých   zákonov) výkonu   rozhodnutia   podľa   osobitných   predpisov nepodliehajú prostriedky   poskytnuté   zo   štátneho   rozpočtu   a z   rozpočtu   Európskej   únie. Hnuteľný majetok a nehnuteľný majetok obstaraný z prostriedkov poskytnutých zo štátneho rozpočtu a z rozpočtu Európskej únie nepodlieha výkonu rozhodnutia podľa osobitných predpisov, s výnimkou výkonu rozhodnutia na majetok obstaraný z prostriedkov štátneho rozpočtu a z rozpočtu Európskej únie, o ktorom tak ustanovuje zmluva podľa § 20 ods. 2. Ide tu o zmluvu, na základe ktorej sa poskytujú účelovo určené prostriedky Európskej únie zaradené do   príjmov štátneho rozpočtu, a to prostredníctvom   príslušného orgánu štátnej správy,   alebo   ak   tak   ustanoví   osobitný   zákon,   prostredníctvom   inej   právnickej   osoby. Dôvodová správa k predmetnému ustanoveniu iba potvrdila, že „aj naďalej sa navrhuje ochrana   prostriedkov   štátneho   rozpočtu   a prostriedkov   Európskej   únie   voči   exekúcii podľa osobitného predpisu“.

7. Problematika exekučnej imunity majetku štátu nie je ústavnému súdu neznáma. Vo veci sp. zn. II. ÚS 194/08 sa sťažovateľ v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy domáhal ústavno-súdnej ochrany proti neplneniu povinnosti Krajského riaditeľstva Policajného zboru v   Bratislave   zaplatiť   mu   náhradu   trov   právneho   zastúpenia,   ktoré   mu   boli   uložené uznesením   Okresného súdu   Bratislava II.   Vo svojej   sťažnosti   sťažovateľ argumentoval, že „výsledným   efektom   uvedených   ustanovení   zákona   o   správe   majetku   štátu,   zákona o Štátnej pokladnici a zákona o rozpočtových pravidlách (ide o navrhovateľom napadnuté ustanovenia,   pozn.) je   skutočnosť,   že   pokiaľ   štátny   orgán,   ktorý   je   rozpočtovou organizáciou štátu, je zaviazaný na základe právoplatného rozhodnutia súdu oprávnenému účastníkovi konania niečo zaplatiť, v prípade, ak neplní, nemožno ho exekúciou k plneniu donútiť“.   Ústavný   súd   sťažnosť   uznesením   č.   k.   II.   ÚS   194/08-20   z 22.   apríla   2008 odmietol, pretože „v okolnostiach danej veci ústavný súd nemá právomoc zaviazať krajské riaditeľstvo,   aby   uhradilo   sťažovateľovi   jeho   pohľadávku.   V   opačnom   prípade   by   sa ústavný   súd   stal   ďalším   orgánom,   ktorý   by   vykonával   exekúciu   popri   exekútorovi poverenom exekučným súdom počas prebiehajúceho exekučného konania.“. Zámerne však ústavný   súd „ponechal   v uznesení   rozsiahlu   rekapituláciu,   aby   boli   zreteľné   právne problémy spojené s uplatňovaním pohľadávky voči krajskému riaditeľstvu...“.

8.   V konaní   o sťažnosti   sťažovateľa   (obchodnej   spoločnosti)   vedenom pod sp. zn. IV. ÚS   352/09   ústavný   súd   preskúmaval   potvrdzujúci   odvolací   rozsudok Krajského   súdu   v Nitre   vo   vzťahu   k   rozsudku   Okresného   súdu   Galanta,   ktorým   bol zamietnutý návrh sťažovateľa na určenie, že „žalobca ako záložný veriteľ je oprávnený navrhnúť vykonanie dobrovoľnej dražby v zmysle zákona č. 527/2002 Z. z. o dobrovoľných dražbách   v   znení   neskorších   predpisov   na   základe   Zmluvy   o   zriadení   záložného   práva k nehnuteľnostiam“,   ktorými   boli   spoluvlastnícke   podiely   na   konkretizovaných nehnuteľnostiach. Okresný súd Galanta dospel k záveru o nedostatku naliehavého právneho záujmu na strane sťažovateľa, ale aj z dôvodu, že „konanie dobrovoľnej dražby, ktorej predmetom by mal byť majetok vo vlastníctve Slovenskej republiky, vylučuje § 18a ods. 1 zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov“. Krajský súd v Nitre sa s týmto názorom stotožnil, keď dospel k záveru, že „na základe vyhodnotenia dôkazov jednotlivo i vo vzájomnej súvislosti mal súd za preukázané, že žalobe nie je možné vyhovieť vzhľadom na ustanovenie § 3 ods. 2, zák. č. 527/2002 o dobrovoľných dražbách, kde je vyslovené,   že nie   je   možné dražiť,   ak konanie dražby vylučuje   osobitný   predpis, v tomto prípade sa jedná o zákon č. 278/1993 Zb. zák. o majetku štátu a to konkrétne o § 18a ods. 1, pretože na majetok štátu v správe správcu uvedeného v § 1 ods. 1 nemožno uskutočniť výkon rozhodnutia, konkurzné konanie a vyrovnacie konanie podľa osobitných predpisov...“.   Ústavný   súd   pri poskytovaní   ochrany   základnému   právu   sťažovateľa na súdnu ochranu i jeho právu na spravodlivé súdne konanie dospel k záveru, že „právny názor,   ktorý   krajský   súd   založil   na   vzťahu   §   3   ods.   2   zákona   č.   527/2002   Z. z. k predovšetkým   §   13a,   ale aj k § 18a   zákona   č. 278/1993   Z.   z.,   nie   je   podľa   názoru ústavného súdu svojvoľný ani arbitrárny“.

9.   Nálezom   č.   k.   II.   ÚS   509/2010-27   zo   17.   marca   2011   ústavný   súd   vyslovil porušenie práva základného práva sťažovateľa na súdnu ochranu odvolacími uzneseniami Krajského súdu v Trenčíne. V nich sa odvolací súd stotožnil s právnymi názormi Okresného súdu Trenčín konštatujúc, že „nie každý majetok je možné exekúciou postihnúť. Z exekúcie je vylúčený taký majetok, ktorý vzhľadom na svoj špecifický, zákonom určený charakter nemôže   podliehať   režimu   exekučného   konania.   Pokiaľ   povinnou   osobou   je   štátna rozpočtová organizácia vykonávajúca správu majetku štátu a svojimi príjmami a výdavkami je napojená na štátny rozpočet, exekúciu za použitia § 18a ods. 1 a 2 zákona... o správe majetku   štátu...   a   §   8   ods.   10   zákona...   o rozpočtových   pravidlách...   nie   je   prípustné vykonať.“.   Sťažovateľ   v sťažnosti   argumentoval   tvrdením,   že „priznaním   absolútnej exekučnej imunity by sa z legitímnych vlastníckych nárokov ex offo obhajcov, týkajúcich sa už právoplatne priznaných trov právneho zastúpenia stali práva a nároky bez reálneho obsahu“. Ústavný súd dospel k záveru o porušení základného práva sťažovateľa na súdnu ochranu, pretože všeobecné súdy „priznali súdy povinnému subjektu úplnú exekučnoprávnu imunitu. Túto skutočnosť odôvodnili ustanovením § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách. Všeobecné súdy nevzali do úvahy, že exekučnoprávna imunita v zmysle už citovaných zákonných ustanovení sa vzťahuje nie na príslušný subjekt, ale na konkrétny majetok. Zákon v tomto prípade neposkytuje súdom ako štátnym rozpočtovým organizáciám úplné vyňatie z exekúcie tým, že by ich explicitne uvádzal   ako   subjekty,   proti   ktorým   je   exekúcia   absolútne   neprípustná.   Z   exekúcie   sú vylúčené podľa zákona len konkrétne časti majetku, čo úplne nevylučuje možnosť existencie majetku,   ktorý   zo   zákona   nie   je   vylúčený   z   exekúcie.“.   Súčasne ústavný súd   zdôraznil, že „je na exekútorovi zvoliť si spôsob exekúcie a až potom je možné zistiť, či tento spôsob by viedol k   postihnutiu   majetku   (vecí,   práv a   pohľadávok),   ktoré sú podľa   príslušných právnych predpisov vylúčené z exekúcie, a preto vo vzťahu k nim možno exekúciu zastaviť.“.

10. V súvislosti s predmetom konania ústavný súd nemôže opomenúť ani okolnosti exekúcie majetku štátu v tzv. kauze T., ktoré čiastočne boli aj predmetom rozhodovania ústavného   súdu   a ktoré   dotvárajú   celkový   obraz   právnej   úpravy   i na   ňu   nadväzujúcej aplikačnej praxe pri postihovaní majetku štátu prostriedkami núteného výkonu rozhodnutí.V konaniach vedených pod sp. zn. II. ÚS 159/07 a sp. zn. II. ÚS 346/08 sa ústavný súd mal možnosť oboznámiť s relevantným skutkovým a právnym pozadím predmetných sťažností   zakladajúcom   sa   na   fakte   exekučného   konania   proti   Slovenskej   republike ako povinnej. V tomto exekučnom konaní došlo k exekúcii 110 ks akcií, ktorých majiteľom bola povinná, pričom každá z akcií mala menovitú hodnotu 1 000 000 Sk. Na základe mimoriadneho   dovolania   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   (ďalej   len „generálny prokurátor“) Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“; sp. zn. 1 M Obdo 5/05 a sp. zn. 2 M Obdo 1/08) konštatoval, že akcie, ktorých majiteľom bola Slovenská republika, nebolo možné exekvovať, pretože z ustanovení zákona č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení účinnom v rozhodnom čase a súčasne   z ustanovení   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   192/1995   Z.   z. o zabezpečení   záujmov   štátu   pri   privatizácii   strategicky   dôležitých   štátnych   podnikov a akciových spoločností v znení účinnom v rozhodnom čase vyplývala nemožnosť predaja akcií   spoločnosti   T.,   a. s.,   vo   vlastníctve   Slovenskej   republiky,   a tým   aj   ich neexekvovateľnosť.   Predmetné   rozhodnutia   najvyššieho   súdu   boli   ústavným   súdom označené   za   porušujúce   základné   práva   sťažovateľa,   avšak   z dôvodu,   že podľa   názoru ústavného súdu je vylúčené, aby zákonnosť priebehu exekúcie posudzoval ako prejudiciálnu otázku   súd   v inom   konaní   (o vydaní   poverenia   na   zvolanie   mimoriadneho   zasadnutia valného   zhromaždenia   akciovej   spoločnosti),   a to   i v prípade,   že   ide   o súd   konajúci o mimoriadnom dovolaní generálneho prokurátora smerujúcom proti rozhodnutiu vydanému v inom   než   preskúmavanom   exekučnom   konaní.   Ústavný   súd   sa   tak   k samotnej   otázke exekvovateľnosti majetku štátu meritórne nevyjadril.

11.   Z hľadiska   využitia   porovnateľných   zahraničných   právnych   úprav   exekučnej imunity majetku štátu ústavný súd považuje za účelné poukázať aspoň na niektoré z nich.

11.1 V práve Európskej únie upravuje predmetnú problematiku Zmluva o Európskej únii zo 7. februára 1992 (ďalej len „Zmluva“), a to svojím Protokolom č. 7 o výsadách a imunitách Európskej únie, ktorý je podľa čl. 51 Zmluvy jej neoddeliteľnou súčasťou. Podľa čl. 1 Protokolu č. 7 sú vonkajšie priestory a budovy Únie nedotknuteľné. Sú vyňaté z domových prehliadok, vymáhania, zabavenia alebo vyvlastnenia. Majetok a aktíva Únie nemôžu   byť   predmetom   akéhokoľvek   správneho   alebo   súdneho   výkonu   rozhodnutia bez povolenia Súdneho dvora.

Súdny   dvor   Európskej   únie   pri   rozhodovaní   o vydávaní   povolenia   podľa   čl.   1 Protokolu č. 7 uvádza, že toto ustanovenie „je zamerané na zabránenie vzniku prekážok vo fungovaní a nezávislosti Spoločenstiev“ (uznesenie zo 17. júna 1987 vo veci Universe Tankship v. Komisia, C-1/87 SA, bod 3, uznesenie z 11. apríla 1989 vo veci Générale de Banque   v.   Komisia,   1/88   SA,   bod   2,   uznesenie   z 29.   mája   2001   vo   veci   Cotecna Inspection v. Komisia, C-1/00 SA, bod 9), a stabilne vychádza z názoru, že „fungovaniu Spoločenstva   môžu   brániť   donucovacie   opatrenia,   ktoré   majú   vplyv   na   financovanie spoločných politík alebo na uskutočnenie akčných programov stanovených Spoločenstvom“ (uznesenie z 27. marca 2003 vo veci Antippas v. Komisia, C-1/02 SA, bod 15, uznesenie zo 14. decembra 2004 vo veci Tertir-Terminais de Portugal SA v. Komisia, C-1/04 SA, bod 14).

11.2   V Spolkovej   republike Nemecko   podľa   § 882a   ods.   1   civilného procesného poriadku [Zivilprozessordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 2005 BGBl. I S. 3202 (2006 I S. 431) (2007 I S. 1781)] naposledy novelizovaného čl. 3 zákona z 22.   decembra   2011   (BGBl.   I   S. 3044)   (ďalej   len   „ZPO“)   nútený   výkon   rozhodnutia proti spolku alebo krajine z titulu peňažnej pohľadávky môže začať najskôr štyri týždne odo dňa,   keď veriteľ   oznámil   svoj   úmysel   pristúpiť   k nútenému   výkonu   buď   orgánu oprávnenému zastupovať dlžníka, alebo príslušnému ministrovi financií, ak ide o nútený výkon   postihnutím   majetku   spravovaného   iným   orgánom.   Na   požiadanie   sa   takéto oznámenie veriteľovi potvrdí. Pokiaľ v takýchto prípadoch nútený výkon uskutočňuje súdny vykonávateľ, určí ho na návrh veriteľa exekučný súd.

Zároveň   podľa   odseku   2   toho   istého   ustanovenia   je   nútený   výkon   neprípustný na veci, ktoré sú nepostrádateľné pre plnenie verejných úloh dlžníka alebo ktorých predaj odporuje verejnému záujmu. O tom, či uvedené podmienky sú splnené, sa v prípade sporu rozhodne   podľa   §   766   (rozhoduje   exekučný   súd,   pozn.).   Pred   rozhodnutím   musí   byť vypočutý príslušný minister.

Nemecká   odborná   literatúra   v súvislosti   s predmetnými   ustanoveniami   zdôrazňuje fakt, že exekučná nepostihnuteľnosť podľa § 882a ods. 2 ZPO sa vzťahuje len na veci, teda hmotné predmety (körperliche Gegenstände) v zmysle § 90 Bürgerliches Gesetzbuch, ktoré sú nevyhnutné na plnenie verejných úloh, a nevzťahuje sa na finančný majetok (Stein, F.   -   Jonas,   M.   -   Münzberg,   W.:   Zivilprozessordnung.   Kommentar,   Bd.   3,   19.   Aufl., Tübingen, Mohr Siebeck, 1975, § 882a Anm. IV 1.a), ktorým sú napríklad pohľadávky na bankových účtoch. Tomuto názoru prisvedčil v rovine obiter dictum aj Spolkový ústavný súd vo svojom uznesení z 12. apríla 1983 vo veciach 2 BvR 678, 679, 680, 681, 683/81. Nemecká   právna   teória   totiž   rozlišuje   verejný   majetok   na   majetok   finančný (Finanzvermögen) a majetok správny (Verwaltungsvermögen), a to podľa toho, či predmety vlastníctva   slúžia   bezprostredne   účelom   výkonu   vrchnostenskej   kompetencie,   alebo zabezpečujú   napĺňanie   tohto   účelu   iba   sprostredkovane,   teda   rozmnožovaním   majetku a dosahovaním výnosov pre verejné rozpočty [Salzwedel, J.: Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen. In: Erichsen, H., - Martens, W. (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 9., neubearbeitete Auflage. Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1992, s. 538].

11.3 Ústavný   súd   Českej   republiky   v len   čiastočne   súvisiacej   veci   sp.   zn. PL. ÚS 48/06 konštatoval, že vlastnícke právo ako právo základné je chránené čl. 11 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“). Podľa prvej a druhej vety prvého odseku uvedeného článku listiny má každý právo vlastniť majetok a vlastnícke právo všetkých vlastníkov   má   rovnaký   zákonný   obsah   a ochranu.   Z uvedenej   ústavnej   normy   nemožno žiadnou interpretáciou dovodiť zvýšenú ochranu práv štátu ako vlastníka reprezentovaného v daňových veciach správcom dane, ktorá by v prípade vyhlásenia konkurzu viedla k jeho zvýhodneniu   a   de   facto   mu   priznávala   privilegované   postavenie   oproti   ostatným konkurzným veriteľom.

V Českej   republike   reguluje   právny   režim   majetku   štátu   zákon   č.   219/2000   Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ktorý v § 43 ods. 2 ustanovuje,   že   výkon   rozhodnutí   ukladajúceho   štátu   zaplatenie peňažnej čiastky   možno viesť   na   majetok,   s   ktorým   je   príslušná   hospodáriť   (§   9   a   11)   organizačná   zložka, z ktorej činnosti   záväzok   vznikol   alebo   ktorej   prislúcha   hospodáriť   s   majetkom, s ktorým záväzok súvisí; to platí obdobne v prípade verejnej dražby. Ak nepostačuje tento majetok   na uspokojenie   oprávnenej   osoby,   možno   výkon   rozhodnutia   vo   zvyšnej   časti uskutočniť   prikázaním   pohľadávky   z   účtu   ministerstva   financií.   Pritom   zákon č. 218/2000 Sb.   rozpočtová   pravidla   neobsahuje   žiadne   obmedzenia   exekvovateľnosti majetku štátu.

11.4 V Rakúsku podľa § 15 zákona z 27. mája 1896 o exekučnom a zaisťovacom konaní   (Exekutionsordnung)   v znení   neskorších   predpisov   proti obci   alebo   proti   ústavu, ktorý je výrokom správneho orgánu označený za verejný alebo verejnoprospešný, možno exekúciu   na   účely   vymáhania   peňažných   pohľadávok,   ak   nejde   o realizáciu   zmluvného záložného   práva,   povoliť   len   vo   vzťahu   k tým   častiam   majetku,   ktoré   sa   môžu   použiť na uspokojenie veriteľa bez obmedzenia verejných záujmov chránených dotknutou obcou alebo   ústavom.   Časti   majetku   spĺňajúce   podmienky   podľa   predchádzajúcej   vety   sú oprávnené   určiť   štátne   správne   úrady.   Za   zmienku   v tejto   súvislosti   stojí,   že   citované ustanovenie   bolo   súčasťou   právneho   poriadku   Československej   republiky až do 31. decembra   1950   [zákon   č.   79/1896   r.   z.   o   exekučnom   a   zaisťovacom   konaní (exekučný   poriadok)],   pričom   Najvyšší   súd   Československej   republiky   vo   svojom rozhodnutí z 19. júna 1946 vo veci sp. zn. R II 77/46, hoci len ako obiter dictum, zaujal jednoznačný postoj, podľa ktorého „exekuce proti veřejným svazkům, k nimž nutno počítati také stát, může býti vede na jedině podle §§ 15 a 28 ex.ř., jejichž předpoklady musí býti zachovány“.

11.5 Maďarská právna regulácia obsiahnutá v zákone č. LIII z roku 1994 o súdnom výkone rozhodnutia (1994. évi LIII. törvény a bíróságivégrehajtásról) zásadne nerozlišuje medzi exekúciou majetku štátu a exekúciou majetku iných povinných subjektov. Na tomto prístupe maďarského zákonodarcu nič nezmenil ani zákon č. CVI z roku 2007 o štátnom majetku (2007. évi CVI. törvény az állami vagyonról).

12.   V komparatívnej   perspektíve   sa   osožnou   javí   i konfrontácia   preskúmavanej právnej úpravy s právnymi režimami iných druhov majetku právnických osôb verejného práva. Ide predovšetkým o majetok obcí a majetok samosprávnych krajov, ktorých právny režim rovnako akcentuje prvok ochrany využitia na plnenie verejných cieľov.

12.1 Podľa § 1 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o majetku obcí“) majetok obce tvoria nehnuteľné veci a hnuteľné veci vrátane finančných prostriedkov, ako aj pohľadávky a iné majetkové práva, ktoré sú vo vlastníctve obce podľa tohto zákona alebo ktoré nadobudne obec do vlastníctva prechodom z majetku Slovenskej republiky na základe tohto zákona alebo osobitného predpisu, alebo vlastnou činnosťou.

Podľa § 2b ods. 1 zákona o majetku obcí do vlastníctva obcí prechádzajú z majetku Slovenskej republiky veci v správe

a)   právnických   osôb,   ku   ktorým   prechádza   zriaďovateľská   funkcia   na   obec podľa osobitných zákonov,

b) zriaďovateľov škôl a školských zariadení bez právnej subjektivity v užívaní týchto škôl   alebo   zariadení,   ku   ktorým   prechádza   zriaďovateľská   funkcia   na   obec   podľa osobitného zákona,

c)   zriaďovateľov   zariadení   sociálnych   služieb   bez   právnej   subjektivity   v   užívaní týchto zariadení, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia na obec podľa osobitného zákona.

Podľa   §   2c   zákona   o majetku   obcí   do   vlastníctva   obcí   prechádzajú   z   majetku Slovenskej republiky veci v správe

a) právnických osôb v oblasti zdravotníctva, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia na obec podľa osobitných zákonov,

b) zriaďovateľa zdravotníckych zariadení bez právnej subjektivity v užívaní týchto zdravotníckych   zariadení,   ku   ktorým   prechádza   zriaďovateľská   funkcia   na   obec podľa osobitného zákona.

V § 7a ods. 1 zákona o majetku obcí ukladá obci povinnosť zachovať účelové určenie majetku, ktorý   nadobudla   podľa   § 2b   ods. 1 a §   2c   a ktorý   ku   dňu   prechodu   majetku Slovenskej republiky na obec slúži na výchovno-vzdelávací proces v oblasti vzdelávania a výchovy a činnosti s nimi bezprostredne súvisiace a na zabezpečenie sociálnej pomoci a zdravotnej starostlivosti.

Podľa § 7a ods. 4 zákona   o majetku obcí na majetok vo vlastníctve obce uvedený v odseku   1 nemožno zriadiť záložné právo ani zabezpečovací prevod práva, uskutočniť výkon rozhodnutia, konkurzné konanie a vyrovnacie konanie podľa osobitných zákonov.

Zákon o majetku obcí teda exekučnou imunitou zvýhodnil len relatívne úzky okruh jej   majetkovej   základne.   Konkrétne   ide   o majetok,   ktorý   ex   lege   prešiel   z vlastníctva Slovenskej republiky do vlastníctva obcí a súčasne si zachováva svoje účelové určenie.

12.2 Majetok samosprávnych krajov je v zákone č. 446/2001 Z. z. o majetku vyšších územných   celkov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o majetku   vyšších územných celkov“) legálne definovaný, obdobne ako to je pri majetku obcí.

Podľa § 3 ods. 1 zákona o majetku vyšších územných celkov do vlastníctva vyššieho územného celku prechádzajú z majetku štátu veci v správe

a) právnických osôb, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia na vyšší územný celok podľa osobitných predpisov,

b)   zriaďovateľov   stredísk   praktického   vyučovania   a   stredísk   odbornej   praxe bez právnej   subjektivity   v   užívaní   týchto   stredísk,   ku   ktorým   prechádza   zriaďovateľská funkcia podľa osobitného predpisu na vyšší územný celok,

c)   zriaďovateľov   zariadení   sociálnych   služieb   bez   právnej   subjektivity   v   užívaní týchto zariadení, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia podľa osobitného predpisu na vyšší územný celok.

Podľa   §   3a   ods.   1   zákona   o majetku   vyšších   územných   celkov   do   vlastníctva vyššieho územného celku prechádzajú z majetku štátu veci v správe

a) právnických osôb v oblasti sociálnej pomoci, zdravotníctva a školstva, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia na vyšší územný celok podľa osobitných predpisov,

b)   zriaďovateľov   zariadení   sociálnych   služieb   bez   právnej   subjektivity   v   užívaní týchto   zariadení,   ku   ktorým   prechádza   zriaďovateľská   funkcia   na   vyšší   územný   celok podľa osobitného predpisu,

c) zriaďovateľov zdravotníckych zariadení bez právnej subjektivity v užívaní týchto zdravotníckych zariadení, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia na vyšší územný celok podľa osobitného zákona,

d) zriaďovateľov škôl a školských zariadení bez právnej subjektivity v užívaní týchto škôl alebo zariadení, ku ktorým prechádza zriaďovateľská funkcia na vyšší územný celok podľa osobitného zákona.

Zákon o majetku vyšších územných celkov potom ukladá vyššiemu územnému celku povinnosť zachovať účelové určenie majetku, ktorý nadobudol podľa § 3 ods. 1 a § 3a tohto zákona a ktorý ku dňu prechodu majetku štátu na vyšší územný celok slúži na výchovno-vzdelávací   proces   v   oblasti   vzdelávania   a   výchovy   a   činnosti   s nimi   bezprostredne súvisiace, na zabezpečenie sociálnej pomoci, zdravotnej starostlivosti a kultúrnej činnosti. Súčasne na tento výsek majetkovej základne vyšších územných celkov nemožno zriadiť záložné právo ani zabezpečovací prevod práva, uskutočniť výkon rozhodnutia, konkurzné konanie a vyrovnacie konanie podľa osobitných predpisov (§ 8 ods. 4 zákona o majetku vyšších územných celkov).

12.3 Zákon č. 176/2004 Z. z. o nakladaní s majetkom verejnoprávnych inštitúcií a o zmene   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   259/1993   Z.   z.   o   Slovenskej lesníckej komore v znení zákona č. 464/2002 Z. z. v znení neskorších predpisov nevylučuje žiaden majetok verejnoprávnych inštitúcií (napr. Rozhlas a televízia Slovenska, Sociálna poisťovňa, verejné vysoké školy, Matica Slovenská a pod.) z núteného výkonu rozhodnutia.

IV.

Vlastný meritórny prieskum namietanej exekučnej imunity majetku štátu

A. K namietanému nesúladu s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2 a čl. 20 ods. 1 ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu

1.   Z povahy   posudzovaných   zákonných   noriem   a z obsahu   argumentácie navrhovateľa vyplýva, že kľúčové pre ústavný súd bolo posúdiť v poradí ako prvú otázku ústavnej   konformnosti   exekučnej   imunity   vo   vzťahu   k čl.   20   ods.   1   ústavy   a čl.   1 dodatkového protokolu.

Podľa   čl.   20   ods.   1   ústavy   každý   má   právo   vlastniť   majetok.   Vlastnícke   právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.

Podľa čl. 1 dodatkového protokolu každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.

Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné,   aby   upravili   užívanie   majetku   v   súlade   so   všeobecným   záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.

1.1 Podľa názoru ústavného súdu (II. ÚS 28/96) Slovenská republika potvrdila svoju viazanosť   dohovorom,   ktorý   ratifikovala   a   uverejnila   predpísaným   spôsobom. Ak špecifikácia práva alebo slobody zaručenej dohovorom na konkrétnu situáciu vyplýva z medzinárodného   štandardu   uplatnenia   dohovoru,   je   ním   Slovenská   republika   viazaná. Pre stanovenie rozsahu a obsahu určitého základného práva alebo slobody je teda právne významný   aj   rozsah   a   obsah   základného   práva   alebo   slobody   podľa   medzinárodných dohovorov,   ak   je   nimi   Slovenská   republika   viazaná   (PL.   ÚS   5/93,   II.   ÚS   94/95, II. ÚS 48/97).   Ústavu   nemožno   vyložiť   spôsobom   porušujúcim   medzinárodné   záväzky štátu.

V nadväznosti   na   to   ústavný   súd   zdôrazňuje   svoj   už   judikovaný   právny   názor, podľa ktorého majetok, ktorý je predmetom ochrany zaručenej podľa čl. 20 ústavy, zahŕňa nielen veci, ale aj práva a iné majetkové hodnoty (II. ÚS 19/97). To zodpovedá aj judikatúre ESĽP,   podľa   ktorého   pojem   „majetku“   v zmysle   dohovoru   môže   byť   „existujúcim majetkom“   alebo   majetkovou   hodnotou   vrátane   pohľadávok,   vo   vzťahu   ku   ktorým sťažovateľ   môže   argumentovať,   že   má   prinajmenšom   legitímnu   nádej   (očakávanie) dosiahnuť efektívne užívanie vlastníckeho práva (napr. rozsudok z 12. júla 2001 v konaní o sťažnosti č. 42527/98 vo veci Knieža Hans-Adam II. Lichtenštajsnký v. Nemecko, § 83).Ústavný   súd   Českej   republiky   v uznesení z 28.   júna   2006   vo   veci   sp.   zn. III. ÚS 27/06 konštatoval, že čl. 11 ods. 1 listiny (ustanovenie identické s čl. 20 ods. 1 ústavy) je chránené vlastnícke právo už konštituované, a teda už existujúce, alebo legitímne očakávanie (čl. 1 ods. 1 dodatkového protokolu), a nie iba tvrdený majetkový nárok.

Na   základe   uvedených   právnych   názorov   ústavný   súd   uzatvára,   že   argumentácia navrhovateľa,   podľa   ktorej   stav   vytvorený   namietanou   konštrukciou   právnej   úpravy „zasahuje   do   práv   veriteľov   pohľadávok   voči   štátu   na   vlastníctvo   a užívanie   majetku v zmysle čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a spôsobuje znevýhodnenie veriteľov jedného druhu pohľadávok,   a to pohľadávok voči štátu pri uplatnení práva na ochranu vlastníckeho práva (t. j. vymoženie svojich pohľadávok) v porovnaní s... inými veriteľmi. Na druhej strane zvýhodňuje toto ustanovenie štát pri ochrane jeho vlastníckeho práva, pretože   majetok   štátu   sa   tak   bezvýnimočne   stáva   exekučne   takmer   nepostihnuteľný.“, umožňuje   označené   ustanovenia   právnych   predpisov   vnímať   v súvislosti   so   základným právom   vlastniť   majetok   i právom   na   pokojné   užívanie   majetku   v miere   zakladajúcej právomoc   ústavného   súdu   meritórne   preskúmať   súlad   napadnutých   ustanovení   s čl.   20 ods. 1 ústavy i s čl. 1 dodatkového protokolu.

Právna konštrukcia exekučnej imunity majetku vymedzeného spornými zákonnými ustanoveniami teda obsahovo spadá pod režim čl. 20 ods. 1 ústavy i čl. 1 dodatkového protokolu.   Nútený   výkon   rozhodnutia   podľa exekučného   práva   sa   totiž   vždy   musí nevyhnutne   pojmovo   spájať   nie   iba   s tvrdeným   majetkovým   nárokom,   ale v dôsledku existencie   exekučného   titulu   s už   konštituovaným   legitímnym   očakávaním   splnenia vykonateľne   judikovanej   pohľadávky   veriteľa   voči   štátu.   Aj   ESĽP   pri   rozhodovaní o subsumpcii   peňažných pohľadávok pod čl. 1 dodatkového protokolu naplnenie pojmu „užívanie majetku“ interpretačne podmieňuje zistením, či pohľadávka je dostatočne uznaná za vykonateľnú (rozsudok z 9. decembra 1994 o sťažnosti č. 13427/87 vo veci Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece; § 59).

1.2 Základné právo vlastniť majetok nie je právom absolútne neobmedziteľným. Už samotná ústava v čl. 20 ods. 3 počíta s obmedzeniami vlastníckeho práva. Zákonodarca môže vlastnícke právo zákonom obmedziť z dôvodov ochrany práv druhých a ochrany všeobecných   záujmov,   predovšetkým   ľudského   zdravia,   prírody   a   životného   prostredia. S ohľadom   na   povinnosť   dbať   na   podstatu   a   zmysel   vlastníckeho   práva   (čl.   13   ods.   4 ústavy) pritom nesmie byť vlastnícke právo takto obmedzené vo väčšej než primeranej miere (m. m. napr. uznesenie Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. II. ÚS 482/02).

Na podklade záverov uvedených v bode 1 možno konštatovať, že navrhovateľom napadnuté zákonné ustanovenia obmedzujú základné právo veriteľa štátu vlastniť majetok, ako aj jeho právo na pokojné užívanie majetku.

1.3 Posúdenie legitimity obmedzenia vlastníckeho práva

Ústavný súd už vyslovil, že prípadná nerovnosť v zákonnom obsahu vlastníckeho práva by totiž mohla byť ústavne akceptovateľná, avšak iba vtedy, keby bola objektívne a rozumne zdôvodnená, to znamená, keby sledovala legitímny cieľ a keby medzi týmto cieľom   a   prostriedkami   prijatými   na   jeho   dosiahnutie   existoval   vzťah   proporcionality (napr. PL.   ÚS   38/03).   Rovnaký   postoj   možno   zaujať   aj   k prípadom   obmedzenia vlastníckeho   práva,   keďže   dôležitým   kritériom   na   určenie   primeranosti   obmedzenia každého základného práva alebo slobody je rovnováha verejného a súkromného záujmu (PL. ÚS 7/96, II. ÚS 59/97, III. ÚS 169/03 a PL. ÚS 15/06). Úlohou ústavného súdu je tak posúdenie, či legálna konštrukcia tvorená namietanými zákonnými právnymi normami v ich súhrne legitímne obmedzuje základné právo zaručené čl. 20 ods. 1 ústavy i právo podľa čl. 1 dodatkového protokolu. Ak výsledok tohto skúmania je kladný, potom ústavný súd musí dospieť   k jednoznačnému   záveru,   či zásah   zákonodarcu   do základného   práva   vlastniť majetok a do práva na pokojné užívanie majetku je primeraný.

Legitimitu obmedzenia vlastníckeho práva napadnutými zákonnými ustanoveniami založili národná rada i vláda na tvrdení o verejnom záujme na zakotvení exekučnej imunity majetku štátu. Národná rada zdôraznila, že predmetné ustanovenia sú nástrojom presadenia nimi stelesneného verejného záujmu, vláda prostredníctvom ministerstva spravodlivosti zas uviedla, že zmyslom napadnutých právnych noriem je „zabezpečiť uspokojovanie potrieb verejného   záujmu,   vrátane   potreby   zabezpečiť   riadne   fungovanie   štátu.   Bez   dostatku finančných prostriedkov a materiálnej základne nemôže štát fungovať. Ak by takáto ochrana neexistovala, realizovaný výkon rozhodnutia by mohol znemožniť výkon funkcií štátu.“.

Ústavný súd sa k vzťahu verejného záujmu a obmedzenia základných práv a slobôd už   vyjadril   vo   veci   sp.   zn.   PL.   ÚS   11/96,   keď   zaujal   doktrinálny   postoj, podľa ktorého využívanie   majetku   pre   potreby   verejného   záujmu   môže   byť   dôvodom na obmedzenie nielen   vlastníckeho práva, ale aj ďalších   základných   práv alebo slobôd, uplatňovaním ktorých by tento majetok prestal slúžiť potrebám verejného záujmu. Ak je totiž   verejný   záujem   ústavným   dôvodom   na   obmedzenie   jedného   zo   základných   práv (t. j. základné právo ako právo individuálneho subjektu sa „podrobilo“ celospoločenskému záujmu) v situácii, keď sa celospoločenský záujem uplatnil, nie je už možné, aby nad ním už „prevládol“ iný individuálny záujem predstavovaný uplatnením niektorého z ďalších základných práv alebo slobôd.

1.3.1 Podľa § 1 ods. 1 zákona o správe majetku štátu tento zákon upravuje správu majetku vo vlastníctve Slovenskej republiky vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére, ktorú vykonáva správca majetku štátu, a to

a) štátna rozpočtová organizácia a štátna príspevková organizácia,

b) štátny fond,

c) verejnoprávna inštitúcia, ak na základe zákona spravuje majetok štátu,

d) iná právnická osoba, ak na základe zákona spravuje majetok štátu.Správa majetku štátu je súhrn oprávnení a povinností správcu k tej časti majetku štátu, ktorý mu štát zveril do správy (§ 3 ods. 1 zákona o správe majetku štátu). Správca je oprávnený a povinný majetok štátu užívať na plnenie úloh v rámci predmetu činnosti alebo v súvislosti   s ním, nakladať s ním   podľa   tohto zákona, udržiavať ho v riadnom stave, využívať všetky právne prostriedky na jeho ochranu a dbať, aby nedošlo najmä k jeho poškodeniu, strate, zneužitiu alebo zmenšeniu (§ 3 ods. 2 zákona o správe majetku štátu).

Z uvedeného je zrejmé, že majetok štátu v správe správcov majetku štátu je zákonom určený   na   využívanie   na   verejnoprospešné   a nepodnikateľské   úlohy   (§ 1   ods.   1   zákona o správe majetku štátu), a tak jeho právna úprava sleduje verejný záujem.

1.3.2 Podľa § 1 písm. a) zákona o Štátnej pokladnici tento zákon upravuje systém Štátnej pokladnice. Podľa § 2 ods. 1 písm. a) zákona o Štátnej pokladnici systémom Štátnej pokladnice sa rozumie sústava činností zabezpečujúcich centralizáciu riadenia verejných financií. Štátna pokladnica je štátna rozpočtová organizácia, ktorej cieľom je zabezpečiť realizáciu rozpočtu klienta. Podľa § 2a ods. 1 zákona o Štátnej pokladnici klientom je

a) štátna rozpočtová organizácia,

b) štátna príspevková organizácia,

c) štátny fond,

d) Sociálna poisťovňa,

e) zdravotná poisťovňa,

f) Slovenský pozemkový fond,

g) Fond národného majetku Slovenskej republiky,

h) verejná vysoká škola,

i) vyšší územný celok,

j)   právnická   osoba,   v   ktorej   je   zriadená   implementačná   agentúra   pre   programy financované z prostriedkov Európskej únie, ktorá nie je klientom uvedeným v písmenách a) až i),

k) Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou,

l)   subjekt   verejnej   správy   neuvedený   v   písmenách   a) až k) na základe písomnej dohody so Štátnou pokladnicou po predchádzajúcom písomnom súhlase ministerstva; ak je týmto   subjektom   rozpočtová   organizácia   vyššieho   územného   celku   a   príspevková organizácia vyššieho územného celku, dohodu so Štátnou pokladnicou po predchádzajúcom písomnom   súhlase   ministerstva   je   možné   uzavrieť,   len   ak   tomuto   súhlasu   predchádza písomný súhlas vyššieho územného celku,

m) štátny podnik, právnická osoba, v ktorej má štát majetkovú účasť, a právnická osoba zriadená osobitným zákonom, ktoré nie sú klientom uvedeným v písmenách a) až l), na   základe   písomnej   dohody   so   Štátnou   pokladnicou   uzavretou   po   predchádzajúcom písomnom súhlase ministerstva.

Podľa § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici prostriedky na účte klienta s výnimkou klienta   uvedeného   v   §   2a   ods.   1   písm.   f),   g)   a   m)   nepodliehajú   výkonu   rozhodnutia odpísaním z účtu.

Zo záznamu rozpravy k návrhu zákona o Štátnej pokladnici predloženého národnou radou vyplýva, že zmeny, ktoré priniesol zákon o Štátnej pokladnici, „spočívajú najmä v skvalitnení   systému   riadenia   verejných   financií   a vo   zvýšení   transparentnosti   všetkých finančných tokov“.

Citované   ustanovenia   zákona   o Štátnej   pokladnici   podľa   názoru   ústavného   súdu vo vzájomnej   prepojenosti   účelu   tohto   právneho   predpisu   (zabezpečenie   centralizácie riadenia verejných financií) s legálnymi definíciami charakterizujúcimi hlavné úlohy Štátnej pokladnice   dokazujú,   že   exekučná   imunita   prostriedkov   na   účtoch   konkretizovaných klientov má za cieľ zabezpečiť využívanie týchto prostriedkov na verejné účely, a tým plniť požiadavky verejného záujmu.

1.3.3 Prostriedky poskytnuté podľa § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách tvoria obsahovú súčasť štátneho rozpočtu, ktorý je základnou súčasťou rozpočtu verejnej správy a zabezpečuje sa ním financovanie hlavných funkcií štátu v príslušnom rozpočtovom roku (§ 6 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách).

Prostriedky štátneho rozpočtu i rozpočtu Európskej únie poskytnuté tak, ako to má na mysli § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách, sú buď transferované rôznorodým subjektom   neštátneho   sektora   (najčastejšie   prijímatelia   účelových   dotácií,   ktorými   sú občianske   združenia,   neziskové   organizácie   poskytujúce   všeobecne   prospešné   služby a pod.),   ktoré   potom   v rozsahu   majetkového   prírastku   tvoreného   účelovo   poskytnutými prostriedkami sprostredkovane požívajú zákonnú ochranu pred exekúciou aplikáciou § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách. Ak sú adresátmi týchto prostriedkov subjekty štátneho sektora, deje sa tak mimo „hlavného toku“ ich financovania (§ 8 ods. 1), a to vždy s osobitným režimom sledovania dodržania účelu poskytnutia. Na tomto mieste je vhodné pripomenúť   tú   časť   vyjadrenia   ministerstva   financií,   v ktorom   sa   uvádza,   že „hlavným zmyslom   úpravy (§   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových   pravidlách,   pozn.) je   splnenie základného cieľa, ktorým je užívanie majetku obstaraného v rámci realizácie spoločných programov Slovenskej republiky a Európskej únie v súlade s jeho účelovým určením.“.

Pritom   najčastejšie   sú   prostriedky   podľa   §   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových pravidlách   poskytované   vo   forme   dotácií.   Tie   sa   poskytujú   len   na   základe   osobitného zákona   v   rozsahu,   spôsobom   a za podmienok   ním   ustanovených   alebo   ustanovených podrobnejšie iným všeobecne záväzným právnym predpisom vydaným na jeho vykonanie. Poskytovateľ dotácie môže ustanovené podmienky podrobnejšie určiť, prípadne môže určiť ďalšie podmienky, ktorými sa zabezpečí maximálna hospodárnosť a efektívnosť použitia dotácie.   Poskytovateľ   dotácie   je   povinný pri   poskytnutí   dotácie   jednoznačne   písomne vymedziť   účel,   na   ktorý   sa   dotácia   poskytuje   (§   8a   ods.   1   zákona   o rozpočtových pravidlách). Dotácia má teda zásadne účelový charakter, ktorý zároveň stelesňuje verejný záujem   dosahovaný   jej   poskytnutím.   Ústavný   súd   sa   z tohto   uhla   pohľadu   stotožňuje s názorom vlády, podľa ktorého „ak by bol výkon rozhodnutia prípustný, absolútne by sa tým negoval a popieral zmysel poskytovania cielenej podpory štátu vo forme dotácií, ktoré majú slúžiť výhradne na určené účely“.

Napĺňanie verejného záujmu peňažnými prostriedkami poskytovanými podľa   §   8 ods.   10   zákona   o rozpočtových   pravidlách   potom   priamo   určuje   rovnaký   cieľ aj pri využívaní   hnuteľného   majetku   a nehnuteľného   majetku   obstaraného   z prostriedkov poskytnutých zo štátneho rozpočtu.

1.3.4 Súhrnne   teda   ústavný   súd   konštatuje,   že   právne   režimy   zákona   o správe majetku   štátu,   zákona   o Štátnej   pokladnici   i zákona   o rozpočtových   pravidlách, ktorých integrálnou súčasťou je navrhovateľom namietaná exekučná imunita majetku štátu, sú nástrojmi na dosahovanie verejného záujmu. Možno uzavrieť, že napadnuté ustanovenia zákonných   právnych   predpisov   sú   legitímne   z pohľadu   dosahovania   verejného   záujmu, a teda   sú   spôsobilým   dôvodom   obmedzenia   základného   práva   vlastniť   majetok   i práva na pokojné užívanie majetku.

Toto konštatovanie platí zhodne pre § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu v časti   týkajúcej   sa   zákazu   výkonu   rozhodnutia,   §   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových pravidlách a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici, teda o exekučnej imunite ako celku.

1.4 Test proporcionality

Ústavný súd tak musel pristúpiť ku skúmaniu, či obmedzeniami základného práva vlastniť majetok i práva na pokojné užívanie majetku stelesnenými v namietanej právnej úprave zákonodarca zachoval spravodlivú rovnováhu medzi potrebami všeobecného záujmu spoločnosti   a   požiadavkou   ochrany   základných   práv   jednotlivca   (rozsudok   ESĽP z 23. septembra   1982   o sťažnosti   č.   7151/75;   7152/75   vo   veci   Sporrong   and   Lönnroth v. Sweden, § 69).

Test primeranosti (proporcionality) je štandardne založený na troch fázach. Prvou je skúmanie   hľadiska   vhodnosti   (Geeignetheit).   Ide   tu   o odpoveď   na   otázku,   či inštitút obmedzujúci určité základné právo umožňuje dosiahnuť sledovaný cieľ, ktorým môže byť aj ochrana verejného záujmu. Druhou fázou je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, potrebnosti či použitia   najmenej   drastických   prostriedkov   (Erforderlichkeit,   test   of   necessity,   test of subsidiarity,   sufficiently   important   objective).   Má   sa   na   mysli   porovnávanie posudzovaného legislatívneho prostriedku obmedzujúceho základné právo alebo slobodu s inými opatreniami umožňujúcimi dosiahnutie rovnakého cieľa, avšak nedotýkajúcimi sa základných práv a slobôd, resp. dotýkajúcimi sa ich v menšej miere (napr. nález Ústavného súdu Českej republiky vo veci sp. zn. PL. ÚS 15/96). Napokon treťou fázou je skúmanie hľadiska proporcionality v užšom zmysle slova (Angemessenheit, test of proporcionality in the strict sense, proporcionate effect, napr. PL. ÚS 3/00, PL. ÚS 23/06 a pod.).

Cieľom napadnutej právnej úpravy je zabezpečiť, aby majetok, ktorý je jej objektom, nebol prostredníctvom výkonu rozhodnutia legálne „vyňatý“ z napĺňania verejného záujmu. Exekúciou   by   sa   totiž   dostal   do   vlastníckej   sféry   oprávneného   (fyzickej   osoby   alebo právnickej   osoby),   ktorý   by   už   nebol   povinný   zachovať   účelové   určenie   dotknutej majetkovej podstaty.

1.4.1 Pokiaľ ide o kritérium vhodnosti, ústavný súd konštatuje, že zákonodarcom zvolené   opatrenie   je   spôsobilé   dosiahnuť   zamýšľaný   cieľ.   V situácii,   keď   vlastník pohľadávky voči štátu disponuje exekučným titulom a iniciuje začatie exekučného konania, je exekučná imunita majetku vymedzeného dotknutými ustanoveniami účinnou zábranou proti definitívnej eliminácii využívania tohto majetku na verejné účely.

1.4.2 K druhému kritériu v procese testovania proporcionality zásahu do základného práva   vlastniť   majetok   a do   práva   na   pokojné   užívanie   majetku   národná   rada   uviedla, že „prijatá právna úprava predstavuje len taký zásah do sféry práv oprávneného, ktoré sú nevyhnutné a nejde nad rámec tejto nevyhnutnosti. K uvedenému dospela Národná rada z interpretácie §70 a 71, § 104, § 114 až 115 Exekučného poriadku, tak ako bolo uvedené skôr, ktoré poskytujú za podmienok ustanovených týmto zákonom exekučnú imunitu určitým majetkovým hodnotám, ak tie slúžia na určitý špecifický účel - napr. mzdy zamestnancov povinného a pod. ako aj z poznatkov z aplikačnej praxe.“. Národná rada však neuviedla, o aké poznatky z aplikačnej praxe ide.

Pri skúmaní druhého kritéria ide v okolnostiach prerokúvaného návrhu navrhovateľa o odpoveď na otázku, či v podmienkach exekučného konania začatého na účely núteného vymoženia judikovaného záväzku štátu pozná právny poriadok v súčasnej jeho podobe taký prostriedok   slúžiaci   zachovaniu   predmetného   okruhu   majetku   na   využívanie   v prospech verejného   dobra,   ktorý by   zasahoval   do   vlastníckeho   práva,   resp.   do   práva   na pokojné užívanie majetku oprávneného menej zaťažujúcim spôsobom, prípadne by doň nezasahoval vôbec. Inými slovami, posúdenie druhého kritéria testu proporcionality si v tomto prípade vyžaduje   jednoznačné   zistenie,   či   by   v prípade,   ak   by   namietaná   právna   konštrukcia exekučnej   imunity   v jej   platnej   a účinnej   podobe   neexistovala,   umožňoval   právny   stav de lege   lata   iný   spôsob   ochrany majetku   štátu   pred   jeho   exekučným   odňatím   z plnenia verejných úloh, než je ten, ktorý je predmetom prieskumu v konaní pred ústavným súdom.

V tejto súvislosti hodno poukázať na vyjadrenie vlády, ktorá uviedla, že „ochrane majetku   štátu   pred   výkonom   rozhodnutia...   nepodlieha   majetok   štátu   využívaný v podnikateľskej sfére (v správe štátnych podnikov) a ani vlastný majetok správcu majetku štátu uvedeného v § 1 ods. 1 písm. c) a d) zákona o správe majetku štátu...“. Rovnako tak ministerstvo   financií   zdôraznilo,   že „z   hľadiska   možnosti   exekúcie   majetku   štátu   môže do úvahy   potenciálne   pripadať   majetok   štátu,   ktorý   spravujú   subjekty   podnikateľského charakteru a ktorý aj reálne nie je využívaný na plnenie verejnoprospešných funkcií štátu, ale na podnikateľské   účely.   Ide   napríklad   o majetok   štátu   v správe   štátnych   podnikov podľa zákona č. 111/1991 Zb. o štátnom podniku v znení neskorších predpisov, majetok v správe   Železníc   Slovenskej   republiky   podľa   zákona   č. 258/1991   Z.   z.   o Železniciach Slovenskej   republiky   v znení   neskorších   predpisov,   majetok   štátu   poľnohospodárskeho charakteru podľa zákona č. 330/1991 Zb....“.

Hoci   obsah   citovaných   vyjadrení   sa   na   prvý   pohľad   môže   javiť   ako   súvisiaci s druhým   kritériom   testu   proporcionality,   nie   je   tomu   tak.   Ak   by   totiž   ústavný   súd na podklade argumentácie vlády i ministerstva financií pristúpil ku skúmaniu, či v prípade vykonateľnej   pohľadávky   voči   štátu   neexistuje   riešenie,   ktoré   by   naplnilo   požiadavku účinnej ochrany základného práva veriteľa vlastniť majetok a súčasne by chránilo majetok štátu určený na plnenie verejných úloh, a dospel by k záveru, že takéto riešenie existuje (postihnutie   „podnikateľského“   majetku   štátu),   nijako   by   sa   to   nedotklo   odôvodnenosti ochrany majetku štátu využívaného na plnenie verejného záujmu pred exekúciou, a teda by nebolo spôsobilé vysloviť záver, že ochrana poskytovaná napadnutými ustanoveniami nie je nevyhnutná. Totiž, aj keby exekučná imunita v jej súčasnej podobe neexistovala, žiadne iné ustanovenie   právneho   poriadku   súdnemu   exekútorovi   neprikazuje   vylúčiť   z exekúcie „nepodnikateľský“   majetok   štátu   slúžiaci   na   plnenie   verejných   úloh.   Preto   citované vyjadrenia vlády i ministerstva financií je potrebné materiálne hodnotiť ako náčrt priestoru pre   ústavne   konformný   výklad   napadnutých   ustanovení   právnych   predpisov,   a nie   ako argumentáciu   smerujúcu   k otázke   nevyhnutnosti   navrhovateľom   kritizovanej   exekučnej imunity majetku štátu.

Vrátiac   sa teda   k analýze   druhého   kritéria   testu   proporcionality   ústavný   súd konštatuje,   že   v prípade   začatého   exekučného   konania   (iba   vtedy   prichádza   do   úvahy aplikácia   napadnutých   zákonných   ustanovení)   nepozná   právny   poriadok   iné   nástroje na ochranu   využitia   dotknutého   majetku   na   verejné   účely.   Takýmto   nástrojom   by podľa názoru ústavného súdu mohol byť napríklad príkaz pre súdneho exekútora plynúci z exekučných predpisov postihovať v exekučnom konaní proti štátu ako povinnému výlučne jeho majetok slúžiaci na podnikateľské účely. Ten však v právnom stave delege lata nie je zakotvený a ústavný súd nezistil ani iné právom aprobované možnosti, ako pri zachovaní preskúmavanej   exekučnej   imunity   zasiahnuť   šetrnejšie   do   vlastníckeho   práva   veriteľa vykonateľne judikovanej pohľadávky voči štátu.

Rovnako   aj   kritériu   nevyhnutnosti   či   skúmanému   použitiu   najmenej   drastických prostriedkov   vyhovela   právna   úprava   exekučnej   imunity   v rozsahu   všetkých   troch napadnutých zákonných noriem.

1.4.3   Ústavný súd tak pristúpil ku skúmaniu tretieho kritéria, ktorým je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova.

Z metodologického   hľadiska   vysvetleného   v II.   časti   bode   3   odôvodnenia   tohto nálezu   je   na   tomto   mieste   potrebné   pristúpiť   ešte   k hlbšej   diferenciácii   jednotlivých napadnutých   zákonných   noriem   tvoriacich   ucelenú   legislatívnu   koncepciu   exekučnej imunity.

Normatívny   záber   §   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových   pravidlách   nepokrýva podľa názoru ústavného súdu všetky peňažné prostriedky vynakladané zo štátneho rozpočtu, hoci by   sa   to   vzhľadom   na   použitú   formuláciu   („prostriedky   poskytnuté   zo štátneho rozpočtu...“)   na   prvý   pohľad   tak   mohlo   javiť.   Na   mieste   je   preto   reštriktívny   výklad. Dôvody majú predovšetkým systematické i logické pozadie.

Napriek zaradeniu predmetného ustanovenia v § 8 zákona o rozpočtových pravidlách označeného   ako   „Výdavky   štátneho   rozpočtu“   ústavný   súd   je   toho   názoru,   že   ak   by zámerom   §   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových   pravidlách   bolo   postihnutie   všetkých peňažných   prostriedkov   štátneho   rozpočtu   slúžiacich   na   hradenie   výdavkov   štátneho rozpočtu   uvedených   v   §   8   ods.   1   až   3   zákona   o rozpočtových   pravidlách   a všetkých hnuteľných a nehnuteľných vecí obstaraných z takýchto prostriedkov, nebolo by potrebné zakotvovať exekučnú imunitu majetku štátu v ďalších dvoch napadnutých ustanoveniach (§ 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici). Okrem toho, z hľadiska systematiky normatívny obsah tohto ustanovenia je celkom odlišný od matérie obsiahnutej v predchádzajúcich odsekoch § 8 zákona o rozpočtových pravidlách, pretože v skutočnosti vôbec neupravuje výdavky štátneho rozpočtu, ale výlučne len zákaz exekúcie voči (niektorým) prostriedkom poskytnutým zo štátneho rozpočtu a z rozpočtu Európskej únie. Navyše, v prospech zužujúceho výkladu možno použiť aj argumentum ad absurdum. Výdavkami štátneho rozpočtu   sú   napríklad aj prostriedky   slúžiace na úhradu platov štátnych zamestnancov (malo by teda tiež ísť „o prostriedky poskytnuté zo štátneho rozpočtu“). Pri širokom výklade by to znamenalo, že časť majetkovej podstaty fyzickej osoby   tvorená   platom   štátneho   zamestnanca   by   nebola   postihnuteľná   prostriedkami núteného   výkonu   exekučného   titulu   znejúceho   na   tohto   štátneho   zamestnanca   ako   na povinného.

Z uvedeného možno vyvodiť, že prostriedky, ktoré má na mysli § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových   pravidlách,   sú   prostriedky   poskytované   nielen   účelovo,   ale   aj na nepravidelnej (mimoriadnej) báze, čo môže v procese vyvažovania v kolízii stojaceho základného práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy (i práva podľa čl. 1 dodatkového protokolu) a verejného záujmu na ochrane majetku štátu zohrať nezanedbateľnú úlohu.

Z naznačených dôvodov   bude   potrebné   závery   testu   proporcionality   členiť v intenciách vymedzených rozdielov.

Tretie   kritérium   štandardného   testu   proporcionality   spočíva   vo zvažovaní empirických,   systémových,   kontextových   i   hodnotových   argumentov.   Empirickým argumentom možno chápať faktickú závažnosť javu, ktorý je spojený s ochranou určitého základného   práva.   Systémový   argument   znamená   zvažovanie   zmyslu   a   zaradenia dotknutého základného práva či slobody v systéme základných práv a slobôd. Kontextovým argumentom   treba   rozumieť   ďalšie   negatívne   dopady   obmedzenia   jedného   základného práva   v   dôsledku   uprednostnenia   verejného   záujmu.   Hodnotový   argument   predstavuje zvažovanie   pozitív   v   kolízii   stojaceho   základného   práva   a verejného   záujmu   vzhľadom na akceptovanú hierarchiu hodnôt (Holländer, P.: Ústavněprávní argumentace. Praha: Linde nakladatelství, s. r. o., 2003, s. 22). Všetky uvedené kritériá slúžia porovnávaniu závažnosti v kolízii stojaceho základného práva vlastniť majetok a práva na pokojné užívanie majetku a verejného záujmu na zachovaní určenia majetku štátu na plnenie verejných úloh a funkcií.

K empirickému argumentu

Pre posúdenie zákonného riešenia preskúmavanej kolízie základného práva vlastniť majetok a práva na pokojné užívanie majetku je z hľadiska empirického argumentu dôležité opätovne uviesť, že navrhovateľ nespochybnil samotnú exekučnú imunitu majetku štátu ako právny inštitút. Sám vo svojom návrhu uvádza, že „existujú rozumné a objektívne dôvody, v ktorých možno   priznať   majetku   štátu   nepostihnuteľnosť   exekúciou,   teda   kedy   možno priznať štátu exekučnú imunitu“. Namieta však jej šírku, ktorá vo svojej podstate znamená, že veritelia vykonateľne judikovaných pohľadávok voči štátu „sú pri svojom uspokojení plne závislý od vôle uvedených subjektov ako povinných“.

Exekučná   imunita   majetku   štátu   v jej   súčasnej   podobe   je   výsledkom   postupného vývoja daného zmenami právnej úpravy tak, ako to bolo popísané v časti III bodoch 3 – 6 odôvodnenia   tohto   nálezu. Zámer   zákonodarcu   pri   stanovení   daného rozsahu   exekučnej imunity   majetku   štátu   teda   nemožno   identifikovať   z dôvodových   správ.   Národná   rada vo svojom vyjadrení k návrhu navrhovateľa zdôrazňovala účelové využívanie majetku štátu na plnenie verejných úloh, čo však nedáva potrebné odpovede na otázky posudzovanej existujúcej šírky exekučnej imunity.

O tom, že nebolo zámerom ani samotného zákonodarcu zaviesť ochranu majetku štátu pred prostriedkami núteného výkonu rozhodnutí v rozsahu súčasnej právnej úpravy, svedčí   samotný   vývoj   právnej   úpravy.   Kým   spočiatku   boli   chránené   iba   prostriedky poskytované zo štátneho rozpočtu (§ 10 ods. 9 zákona č. 303/1995 Z. z.), pretože „v praxi dochádza   k exekúcii   peňažných   prostriedkov   (vrátane   dotácií)   na   účtoch   daňových subjektov uhradených zo štátneho rozpočtu daňovými a súdnymi exekútormi“, neskôr sa pristúpilo aj k vylúčeniu majetku štátu spadajúceho pod režim zákona o správe majetku štátu   z exekúcie.   V tomto   prípade   už   zákonodarca   neargumentoval   empirickými poznatkami,   ale   dosť   nezrozumiteľne   dôvodil,   že „tento   majetok   štátu   majú   subjekty podliehajúce   pod   režim   zákona   o správe   majetku   štátu   iba   vo   svojej   správe   a nie vo vlastníctve   a preto   nemôže   byť   tento   majetok   predmetom   výkonu   rozhodnutia podľa Občianskeho súdneho poriadku, Exekučného poriadku“. Nezrozumiteľnosť je daná tým, že zákonodarca nijak nevysvetlil, prečo by právna skutočnosť správy majetku štátu mala ipso facto vylučovať možnosť jeho exekúcie. Z konceptu dôvodovej správy k zákonu č. 72/1999 Z. z. možno iba vyvodiť, že cieľom bolo chrániť majetok slúžiaci „výlučne na uspokojovanie verejných záujmov“.

Zaujímavým faktom dokresľujúcim celkový obraz posudzovanej právnej úpravy je § 18a ods. 2 zákona o správe majetku štátu, ktorý ustanovuje výnimku z exekučnej imunity zakotvenej v odseku 1 toho istého ustanovenia. Podľa § 18a ods. 2 sa totiž ustanovenie odseku   1   nevzťahuje   na   výkon   rozhodnutia   prikázaním   pohľadávky   odpísaním   z   účtu v banke, na ktorý sa vzťahuje osobitný predpis (právna regulácia rozpočtových pravidiel). V čase nadobudnutia účinnosti celého § 18a zákona o správe majetku štátu (1. mája 1999) predmetná výnimka mala reálnu uplatniteľnosť v právnej praxi, pretože právna regulácia rozpočtových   pravidiel   v roku   1999 zakazovala iba exekúciu   prostriedkov   poskytnutých zo štátneho rozpočtu. Keďže však správcovia majetku štátu (štátne rozpočtové organizácie, štátne príspevkové organizácie, štátne fondy) boli oprávnení získavať peňažné prostriedky aj   zo   zdrojov   odlišných   od   štátneho   rozpočtu   a následne   ich   sústreďovať na mimorozpočtových   účtoch   (§   24   ods.   4,   §   36   ods.   1   a   §   42   ods.   3   zákona č. 303/1995 Z. z.),   prichádzala   do   úvahy   možnosť   postihnutia   peňažných   prostriedkov na takýchto účtoch výkonom rozhodnutia odpísaním z účtu v banke. Táto možnosť však na druhej   strane   už   v tom   čase   bola   vylúčená   v prípadoch   peňažných   prostriedkov, s ktorými hospodárili štátne fondy, keďže tieto neručili za záväzky Slovenskej republiky (uvedené pravidlo sa uplatňuje dodnes – § 5 ods. 4 zákona o rozpočtových pravidlách).

Aj   získavanie   peňažných   prostriedkov   z mimorozpočtových   zdrojov   a ich sústreďovanie na mimorozpočtových účtoch umožňuje právna úprava dodnes (§ 22 ods. 4 a § 28   ods.   1   a 2   zákona   o rozpočtových   pravidlách),   zásadnú   zmenu   v nazeraní na aplikovateľnosť analyzovaných ustanovení však prinieslo nadobudnutie účinnosti zákona o Štátnej   pokladnici,   ktorý   s účinnosťou   od 1. januára   2003   uložil   klientom   Štátnej pokladnice   (sú   nimi   aj   správcovia   majetku   štátu)   povinnosť   zriaďovať   účty   výlučne v Štátnej pokladnici [§ 12 ods. 1 písm. e) zákona o Štátnej pokladnici], pričom prostriedky na týchto účtoch nepodliehajú výkonu rozhodnutia odpísaním z účtu (spočiatku § 12 ods. 6, neskôr § 12 ods. 7 zákona o štátnej pokladnici). Ustanovenie § 18a ods. 2 zákona o správe majetku štátu sa tak v dôsledku neskôr prijatej právnej úpravy (zákona o Štátnej pokladnici) stalo nerealizovateľným. Navyše, dôvodová správa k návrhu zákona o Štátnej pokladnici nezaujala k exekučnej imunite prostriedkov na účtoch v Štátnej pokladnici žiaden zásadný postoj.

Pri skúmaní empirického argumentu ústavný súd neopomína ani skúsenostný faktor na   opačnej   strane   právneho   vzťahu, teda   na   strane   veriteľa,   proti   ktorému   ako   dlžník vystupuje štát. V bodoch 7 – 9 časti III odôvodnenia tohto nálezu už boli identifikované právno-aplikačné problémy vyplývajúce z exekučnej imunity majetku štátu, ktoré značne sťažujú majiteľom pohľadávok voči štátu ich uspokojenie v procese exekúcie.

V tejto súvislosti argumentácia vlády uvádzajúca ako príklad možnosti domôcť sa uspokojenia   judikovanej   pohľadávky   veriteľa   štátu   exekúciu   na   majetok   štátu   v   správe štátnych podnikov podľa zákona č. 111/1990 Zb. o štátnom podniku v znení neskorších predpisov   (ďalej   len   „zákon   o štátnom   podniku“)   je   nedôvodná.   Štátny   podnik   svoju podnikateľskú činnosť prevádzkuje samostatne na základe hospodárenia na vlastný účet (§ 2 ods.   1   zákona   o štátnom   podniku).   Súčasne   štátny   podnik   hospodári   s   vecami a majetkovými právami zverenými mu pri jeho založení a ďalej s vecami a majetkovými právami nadobudnutými v priebehu jeho podnikania. Veci, s ktorými podnik hospodári, sú v štátnom vlastníctve (§ 6 ods. 1 zákona o štátnom podniku). Napokon je účelné zvýrazniť právny   stav,   podľa ktorého štátny   podnik   nezodpovedá   za   záväzky   štátu   alebo   iných subjektov (§ 5 ods. 2 zákona o štátnom podniku).

Z citovaných ustanovení zákona o štátnom podniku vyplýva, že hoci štátny podnik hospodári s majetkom štátu, týmto majetkom nezodpovedá za záväzky štátu. Vykonateľne judikovaný   záväzok   štátu   teda   nemožno   vymáhať   exekúciou   na   majetok   štátu, s ktorým hospodári štátny podnik.

Pokiaľ ide o vlastný majetok správcu majetku štátu podľa § 1 ods. 1 písm. c) a d) zákona o správe majetku štátu (verejnoprávna inštitúcia, ak na základe zákona spravuje majetok   štátu,   a   iná   právnická   osoba,   ak   na   základe   zákona   spravuje   majetok   štátu), na ktorý poukázala   vo   svojom   vyjadrení   vláda,   ústavný   súd   zdôrazňuje,   že   právna skutočnosť zverenia majetku štátu do správy týmto subjektom nezakladá ipso facto ich ručenie   za záväzky   štátu   vlastným   majetkom.   Pre takýto   záver   niet   žiadnej   opory v právnych   predpisoch.   Vlastný   majetok   uvedených   subjektov   teda   nemožno   postihnúť núteným   výkonom   exekučného   titulu   zaväzujúceho   štát   a majetok   štátu   v ich   správe   je podľa   §   18a   ods.   1   z výkonu   takého   exekučného   titulu   vylúčený.   Ani   v tejto   časti   tak nemožno dať za pravdu argumentácii vlády.

K argumentácii   ministerstva   financií   ústavný   súd   dodáva,   že   podľa   §   34   ods.   3 zákona Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového   vlastníctva,   obvodných   pozemkových   úradoch,   pozemkovom   fonde a o pozemkových   spoločenstvách   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o pozemkových   úpravách“)   poľnohospodárske   nehnuteľnosti   vo   vlastníctve   štátu, ako aj podiely spoločnej nehnuteľnosti vo vlastníctve štátu spravuje Slovenský pozemkový fond, ktorý nie je zriadený na podnikanie a svoju činnosť vykonáva vo verejnom záujme (§ 34   ods.   2   zákona   o pozemkových   úpravách).   Slovenský   pozemkový   fond   bol podľa dôvodovej správy k zákonu o pozemkových úpravách zriadený na komerčné využitie poľnohospodárskej   pôdy   vo   vlastníctve   štátu,   pričom   však   s   ňou   sám   nehospodári, ale na komerčných   princípoch   ju   má   prenajímať   či   predávať   poľnohospodárskym podnikateľom.   Cieľom   zákonodarcu   pri kreovaní   Slovenského   pozemkového   fondu a pri úprave   spravovania   nehnuteľností   vo vlastníctve   štátu   Slovenským   pozemkovým fondom   teda   zreteľne   nebola   snaha   vyčleniť   dotknutý   poľnohospodársky   majetok na uspokojovanie záväzkov štátu vzniknutých z činnosti širokého spektra správcov majetku štátu. Napriek tomu treba zdôrazniť, že zákon o pozemkových úpravách svojou právnou konštrukciou   nevylučuje   možnosť   postihnúť   majetok   štátu   v správe   Slovenského pozemkového fondu exekúciou. Rovnaký záver platí o majetku štátu, s ktorým hospodária Železnice   Slovenskej   republiky   podľa   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky č. 258/1993 Z. z. o Železniciach Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.

Ústavný   súd   neopomína   skutočnosť,   že   Slovenská   republika   zjavne   vlastní aj majetok, ktorý nespadá pod právny režim zákona o správe majetku štátu, zákona o Štátnej pokladnici ani zákona o rozpočtových pravidlách. Ide predovšetkým o majetok v podobe akcií   ako cenných   papierov,   veľmi   výnimočne   aj   o   obchodné   podiely   v spoločnostiach s ručením   obmedzeným.   V praxi   sa   však   v prípade   núteného   vymáhania   záväzku   štátu výlučne   siaha   na   majetok   v správe   toho   správcu,   z ktorého   činnosti   záväzok   vznikol. Aj keď súčasná právna úprava (na rozdiel od § 43 ods. 2 zákona č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) takéto pravidlo nezakotvuje, je v praxi   zreteľne   rešpektované   a ako   výraz   proporcionality   je   aj   odôvodnené.   Menovité hodnoty   akcií,   ktorých   majiteľom   je   štát,   stoja   totiž   vo   výraznom   nepomere   k sume záväzkov,   ktoré vznikajú   pri   činnosti   správcov   majetku   štátu   spravujúcich   majetok vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére. Postihnutie jednej akcie štátu v menovitej hodnote   niekoľko   miliónov   eur   z dôvodu   judikovaného   záväzku   štátu   znejúceho na niekoľko desiatok alebo stoviek eur by tak samo osebe bolo výrazom neprimeranosti v procese   núteného   výkonu   exekučných   titulov   a bezpochyby   by   v konečnom   dôsledku poškodilo predovšetkým samotný štát. Navyše, ani exekúcia „podnikateľského“ majetku štátu nemusí byť v konkrétnom prípade právne jednoduchá, a to predovšetkým s ohľadom na systém obmedzení vyplývajúcich zo stále účinného a uplatňujúceho sa zákona č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení neskorších predpisov (už spomínaná „kauza T.“).

Načrtnutý   vývoj   právnej   úpravy   exekučnej   imunity   majetku   štátu   podľa   názoru ústavného   súdu   dokazuje   silnú   previazanosť   právnej   úpravy   stelesnenej   v napadnutých ustanoveniach, ktorá tak zabezpečuje vskutku účinnú a rozsiahlu ochranu majetku štátu. Tá je   však   zjavne   skôr   výsledkom   postupného   nedostatočne   kontrolovaného   vývoja pri zmenách právnej úpravy, než dôsledkom vedomého a zámerného legislatívneho počinu zákonodarcu   reagujúceho   na   negatívne   praktické   skúsenosti   vyžadujúce   si   účinné normatívne   riešenie.   Pokiaľ   ide   o hodnotenie   skúseností   veriteľov   pri   vymáhaní   ich pohľadávok voči štátu, možno uzavrieť, že hoci tieto nedokazujú úplnú apriórnu nemožnosť exekúcie majetku štátu, naznačujú mimoriadnu náročnosť procesu legálneho domáhania sa ich uspokojenia. Táto náročnosť bezpochyby predovšetkým v prípadoch nižších súm dlhu štátu   môže   viesť   až   k rezignácii   veriteľa   na vlastnú   snahu   doviesť   uspokojenie   svojich judikovaných   nárokov   k zdarnému   koncu   (pozri   napr.   II.   ÚS   194/08).   Možno   teda konštatovať,   že   empirický   argument   nezdôvodňuje   v ústavne   akceptovateľnej   miere preskúmavanú exekučnú imunitu upravenú v § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici.

K systémovému argumentu

Pri analýze systémového argumentu je potrebné zamerať pozornosť na dva tematické okruhy.   V prvom   rade   ide   o pohľad   na   exekučnú   imunitu   majetku   štátu   a následne aj o význam základného práva vlastniť majetok. Hoci totiž imunita v práve svojou podstatou predstavuje procesno-právny inštitút (prekážka v konaní), a nie hmotno-právnu exempciu, bolo by výrazom formalizmu, ak by ústavný súd ignoroval výrazný dopad preskúmavanej exekučnej imunity na majetkovú sféru dotknutých veriteľov.

i)   Podstata   imunity   štátu   je   rozpracovaná   predovšetkým   v rovine medzinárodnoprávnej,   pričom   vychádza   z uplatňovania zásady par   in   parem   non   habet imperium. Takto sa štátna imunita stáva prejavom suverénnej rovnosti štátov [Caplan, L. M.: State Immunity, Human Rights, and Jus Cogens: A Critique of the Normative Hierarchy Theory.   The   American   Journal   of   International   Law,   Vol.   97,   No.   4   (2003).   s.   748]. Absolútne   ponímanie   štátnej   imunity   však   bolo   v angloamerickom   i v   kontinentálnom systéme práva prevažne v 20.   storočí   nahrádzané reštriktívnejšou   optikou,   ktorej   rozvoj iniciovalo   rozlišovanie   vrchnostenských   aktov   štátu   na jednej   strane (acta   iure   imperii) a štátnych   úkonov   súkromnoprávneho   charakteru   (acta   iure   gestionis);   (Caban,   P.: Jurisdikční   imunity   států.   Univerzita   Karlova   -   Právnická   fakulta,   Praha   2007.   s.   10). Z reštriktívneho   chápania   vychádzajú   aj   viaceré   medzinárodno-právne   dokumenty. Predovšetkým   ide   o Európsky   dohovor   o imunite   štátov   uzatvorený   na   platforme   Rady Európy 16. mája 1972 v Bazileji zužujúci jurisdikčnú imunitu štátov, súčasne ale vylučujúci výkon rozhodnutia proti majetku povinného cudzieho štátu, hoci štátu ukladá povinnosť plniť. Významným je i Dohovor Organizácie spojených národov o jurisdikčných imunitách štátov   a ich   majetku   prijatý   Valným   zhromaždením   v roku   2004,   ktorý   v čl.   19 proti majetku   jedného   štátu   v súvislosti   s konaním   pred   súdom   iného   štátu   po   vydaní súdneho rozhodnutia zásadne neumožňuje nariadenie donucovacích opatrení ako napríklad zhabanie, zabavenie alebo exekúciu. Súčasne však to isté ustanovenie reguluje výnimky z formulovanej   zásady.   Zákaz donucovacích   opatrení   sa   neuplatní v prípade   výslovného súhlasu   štátu   s nariadením   predmetných   opatrení   vyjadreného   v medzinárodnej   dohode, v rozhodcovskej dohode, v písomnej zmluve alebo vo vyhlásení pred súdom uskutočnenom po vzniku sporu vo forme písomného oznámenia. Zákaz vymáhacích opatrení sa taktiež nepoužije, ak štát majetok, ktorý bol predmetom súdneho konania, vyhradil alebo určil na uspokojovanie žalovaného nároku, ako aj v prípade, ak bol podaný dôkaz, že majetok štát používa alebo zamýšľa ho používať výlučne na iné než štátne neobchodné účely, a tento majetok   sa   nachádza   na   území   štátu   fóra,   pričom   vymáhacie   opatrenia   môžu   v takom prípade   postihnúť   iba   majetok,   ktorý súvisí   s predmetom   predchádzajúceho   súdneho konania.

Imunita štátu bola aj predmetom individuálnej rozhodovacej činnosti ESĽP vo veci Al Adsani v. Spojené kráľovstvo (sťažnosť č. 35763/97), ktorý v rozsudku z 21. novembra 2001 konštatoval, že normy upravujúce štátnu imunitu sú všeobecne uznanými pravidlami medzinárodného   práva,   a preto   priznanie   imunity   štátu   nemôže   byť   označené za neprimerané,   a teda   v rozpore   s kritériom   proporcionality   (§   55   a   §   56).   Predmetný rozsudok bol prijatý iba väčšinou jedného hlasu. Vo svojom súhlasnom stanovisku sudca Pellonpää (pripojil sa k nemu sudca Bratza) vyzýval na opatrnosť pri prelamovaní imunity štátu, a to aj v nadväznosti na ďalší významný princíp medzinárodného práva, ktorým je imunita verejného majetku štátu. V rozsiahlom disentujúcom stanovisku sudcov Caflischa a Rozakisa, ku ktorému sa pripojili sudcovia Cabral Baretto, Costa, Vajić a Wildhaber, je naopak zdôraznené, že žiadna norma upravujúca štátnu imunitu nebola medzinárodným spoločenstvom nikdy posudzovaná ako imperatívne pravidlo, ale štát má vždy možnosť sa imunity vzdať. Všetko nasvedčuje tomu, že nejde o pravidlo chrániace verejný poriadok (ordrepublic)   alebo   fundamentálne   hodnoty,   na   ktorých   je   medzinárodné   právo   verejné postavené. V ďalšom disentujúcom stanovisku sudca Loucaides uviedol, že imunita štátu ako právny inštitút nemá dostatočnú právnu silu na to, aby prevážil nad imperatívnymi normami medzinárodného práva (zákaz mučenia).

Imunita   štátu   v perspektívne   individuálnej   právno-aplikačnej   činnosti   bola   tiež predmetom rozhodovania gréckeho Areios Pagos (najvyšší súd), ktorý 4. mája 2000 potvrdil prvostupňové súdne rozhodnutie z 30. októbra 1997. Ním bol prefektúre Voiotia i ďalším navrhovateľom   priznaný   voči   Spolkovej   republike   Nemecko   nárok   na   odškodnenie za vraždy   a škody   na   majetku   spôsobené počas   2.   svetovej   vojny   nemeckou   okupáciou v obci Distomo. Oba grécke súdy vychádzali okrem iného z právneho názoru, že priznanie imunity   štátu   pri   úkonoch   porušujúcich   imperatívne   normy   medzinárodného   práva   je zneužitím práva na imunitu. Grécky štátny orgán (minister spravodlivosti) však po ukončení predmetného   konania   neudelil   súhlas   na výkon   rozhodnutia,   čo   viedlo   oprávnených k podaniu sťažnosti na ESĽP (rozhodnutie o neprípustnosti z 12. decembra 2002 v konaní o sťažnosti č. 59021/00 vo veci Kalageropoulou a ostatní v. Grécko a Spolková republika Nemecko), ktorý však zotrval na svojej stabilnej judikatúre z prípadu Al Adsani.

ii)   Základné   právo   vlastniť   majetok   ako   druhý   prvok   skúmania   systémového argumentu   predstavuje   štandardnú   súčasť   ústavného   katalógu   základných   práv   a slobôd demokratických štátov majúcich ambíciu byť aj štátmi právnymi. Ústavný súd už uviedol, že moderný demokratický štát sa vyznačuje rešpektovaním vlastníckeho práva a princípov trhového hospodárstva (III. ÚS 243/2010). V relácii k prerokovávanej veci je pritom okrem už   judikovaného   právneho   názoru   o priamom   právnom   a výlučnom   ovládaní   veci ako o podstate   vlastníckeho   práva   (PL.   ÚS   30/95)   vhodné   podčiarknuť   názor, podľa ktorého v podmienkach   sociálneho   trhového   hospodárstva   a   demokratického právneho   štátu,   ktoré   sú   jednoznačne   proklamované   v   ústave   a   ďalej   konkretizované vo viacerých   zákonoch,   sa   zásadne   poskytuje   slobodná   možnosť   každému   subjektu nadobúdať   vlastnícke   právo   i   ďalšie   vecné   práva   k   veciam,   ktorých   okruh   nie   je kvantitatívne   a   kvalitatívne   obmedzený   (s výnimkou   vecí   patriacich   podľa   čl.   4   ústavy do výlučného vlastníctva Slovenskej republiky). V zásade slobodnú možnosť realizácie už nadobudnutého vlastníckeho práva zabezpečujúceho právne panstvo nad vecami možno iba výnimočne obmedziť s ohľadom na existenciu spoločenského záujmu, presnejšie verejného záujmu (rovnako PL. ÚS 30/95).

Formulovaný právny názor ústavného súdu naznačuje možnosť rozšírenia skúmania podstaty základného práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy aj o často pertraktovanú sociálnu funkciu   vlastníctva.   Podľa   čl.   20   ods.   3   ústavy   totiž   vlastníctvo   zaväzuje.   Nemožno ho zneužiť   na ujmu   práv   iných   alebo   v   rozpore   so   všeobecnými   záujmami   chránenými zákonom. Takto vlastnícke právo nadobúda okrem rysov práva osobného aj výrazné rysy práva sociálneho. Funkcia vlastníctva je teda v zásade koncipovaná nie individualisticky, ale z   hľadiska   záujmov   občana   štátu   ako   celku   (Blahož,   J.:   Úvaha o podstatě   lidských a občanských práv. Právník, č. 10 – 11, s. 887, Havlan, P.: Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck 2008, s. 21).

Spolkový ústavný súd k tomu uviedol, že pri určovaní obsahu a hraníc vlastníckeho práva   má   zákonodarca   uskutočňovať   sociálny   model   vyplývajúci   jednak   z garancie súkromného   vlastníctva,   no   aj   z jeho   sociálnej   väzby   (Sozialbindung).   Sociálna   väzba zahŕňa   príkaz   brať   ohľad   na   význam   jednotlivého   právneho   úžitku,   ktorý   je   spojený s využitím   predmetu   vlastníctva   (uznesenie   I.   senátu   z 23. apríla   1974   vo   veciach č. 1 BvR6/74   a č.   2270/73).   Zákonodarca   pritom   musí   rovnocenne   vziať   do úvahy   oba prvky   dialektického   vzťahu   ústavnoprávne   chránenej   slobody   (nález   I.   senátu z 18. decembra 1968 vo veciach č. 1 BvR 638, 673/64 a č. 200, 238, 249/65) a príkazu sociálne   spravodlivého   vlastníckeho   poriadku,   a takto   nastoliť   spravodlivú   rovnováhu a vyrovnaný   vzťah   chránených   záujmov   všetkých   zúčastnených   (uznesenie   I.   senátu z 15. januára 1969 vo veci   č.   1 BvL   3/66).   Sociálny prvok v základnom   práve vlastniť majetok podčiarkuje, že garancia vlastníctva má prispievať k dosiahnutiu rovnako reálnej slobody všetkých a nemá chrániť hoci aj sociálne zdôvodňované mocenské pozície založené na   nerovnom   rozdelení   majetku   (Stern,   E.:   Staatsrecht.   13.   neubearbeitete   Auflage. Tübingen: Mohr 1991, s. 257, 258).

Aj keď citované judiciálne postoje nevyplývali z rozhodovacej činnosti týkajúcej sa priamo   majetku   štátu,   sú   v posudzovanom   prípade   využiteľné,   pretože   predmetom prieskumu ústavného súdu je zákonná právna úprava majetku vlastnícky priradeného štátu. Tá je špecifická tým, že slúži štátu na všeobecne záväznú, vrchnostenskú reguláciu jeho vlastného majetku. Je síce pravdou, že štát iný reálny nástroj na ovplyvňovanie výkonu svojho vlastníckeho práva ani nemá (PL. ÚS 28/00), nič to však nemení na požiadavke, aby veľmi dôsledne zvažoval výhody, ktoré si ako vlastník sám prostredníctvom právnej úpravy   prizná.   Formulovaná   požiadavka   je   osobitne   zvýraznená   pri   právnej   regulácii postavenia   majetku   štátu   v procese   núteného   výkonu   rozhodnutia,   ktorý   pojmovo predpokladá poruchový priebeh realizácie konkrétneho právneho vzťahu, v ktorom poruchu spôsobil   práve   štát   nesplnením   právoplatne   judikovaného   záväzku.   Neprimeraným zvýhodnením   vlastnej   majetkovo-právnej   pozície   na   úkor   právneho   statusu   vlastníka majetkovej   pohľadávky   môže   v takom   prípade   štát   narušiť ústavné garancie   vlastníctva individuálnych veriteľov, a tým aj sociálny aspekt vlastníctva. Slobodný rozvoj osobnosti jednotlivca, ktorý nepochybne zahŕňa aj potenciál širšieho spoločenského úžitku, je totiž determinovaný celým radom materiálnych dobier realizovaných prevažne prostredníctvom vlastníckeho práva.

iii) Systémový argument skúmania spravodlivej rovnováhy medzi základným právom vlastniť majetok a právom na pokojné užívanie majetku na jednej strane a posudzovaným rozsahom exekučnej imunity majetku štátu v prvom rade poukazuje na zreteľné tendencie obmedzovania   štátnej   imunity   v medzinárodnoprávnej   rovine.   O to   prísnejšie   je   potom podľa   názoru   ústavného   súdu   potrebné   posudzovať   (vnútornú)   imunitu   chrániacu   štát vo vzťahoch   k mocensky   podriadeným   subjektom   tvoriacim   jeho   osobný   substrát,   teda vo vzťahoch,   na   ktoré   sa   neuplatňuje   už   spomenutá   zásada par   in   parem   non   habet imperium vyjadrujúca   rovnosť   štátov   ako   subjektov   medzinárodného   práva.   Systémový argument   rovnako   naznačuje   potrebu   zohľadnenia   šírky   dopadu   sporného   obmedzenia základného   práva   vlastniť   majetok,   ktorá   sa   neobmedzuje   len   na   individuálnu   sféru dotknutého veriteľa, ale prostredníctvom limitácie uspokojenia jeho majetkovej pohľadávky vplýva i na kvalitu a kvantitu jeho príspevku k rozvoju spoločenského prostredia ako celku.

Ku kontextovému argumentu

Načrtnutým   ponímaním   a hodnotením   systémový   argument   plynulo   prechádza do roviny   argumentu   kontextového.   Už   samotné   neplnenie   právoplatne   judikovaných a vykonateľných   záväzkov   bez   ohľadu   na   charakter   subjektov   predmetného   právneho vzťahu je v právnom štáte nielen neželaný, ale aj škodlivý jav. Ak k nemu pristúpi právne odňatie   alebo radikálne   obmedzenie   možnosti   veriteľa   využiť   účinne   verejno-mocenské prostriedky na účel vymoženia pohľadávky, potom negatívny vývoj dotknutého právneho vzťahu dosahuje kvalitu, ktorá nemôže byť v právnom štáte ospravedlniteľná.

Pritom,   ak   kontextový   argument   orientuje   pozornosť   ústavného   súdu   na   ďalšie negatívne   dopady   obmedzenia   základného   práva   v   dôsledku   uprednostnenia   verejného záujmu, je vhodné poukázať na ďalšie možné dopady nevymožiteľnosti, resp. výrazného obmedzenia vymožiteľnosti pohľadávky voči štátu. Tie sa orientujú predovšetkým do sféry hospodárskej, kde v závislosti od sumy poškodenej pohľadávky môžu priamo ovplyvňovať veriteľove   hospodárske   aktivity   v ich   širokom   zábere,   a tak   nepriamo   zasiahnuť aj ekonomický   priestor   ďalších   subjektov   práva.   Vzhľadom   na   skutočnosť, že v posudzovaných okolnostiach je dlžníkom štát, nemožno opomenúť ani mimoprávny aspekt dôvery subjektov tvoriacich osobný substrát štátu voči nemu samotnému, čo môže negatívne vplývať na úroveň plnenia verejno-právnych povinností voči štátu (napr. v oblasti daňovej).

K hodnotovému argumentu

Napokon, pokiaľ ide o hodnotový argument, ústavný súd konštatuje, že v súčasnosti v spoločnosti   všeobecne   akceptovaná   hierarchia   hodnôt   nemôže   ospravedlniť   apriórnu exekučnú   imunitu   štátu   v takom   rozsahu,   aký   z napadnutej   právnej   úpravy zakotvenej v § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a v § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici kumulatívne vyplýva. Dôvodom je už len samotný právny princíp, podľa ktorého dlžník je povinný plniť svoj záväzok. Takýto princíp (bezpochyby presahujúci aj rámec predstáv spoločnosti o podobe právneho poriadku) musí zákonodarca chrániť, a v prípade, ak dlžník dobrovoľne záväzok neplní, je potrebné veriteľovi poskytnúť účinné právne prostriedky na uspokojenie jeho základného práva vlastniť majetok. Prezentované hodnotové predstavy sa znásobujú v prípade, ak je dlžníkom štát, ktorý svojou vrchnostenskou pozíciou úroveň vymožiteľnosti   záväzkov   má   garantovať.   Ak   štát   svojou   normotvorbou   sám   seba ako právoplatne   a vykonateľne   potvrdeného   dlžníka   zvýhodní   do   tej   miery,   že   veriteľ nedisponujúci verejno-právnou vrchnosťou sa vôbec, alebo len s veľkými ťažkosťami môže domôcť   majetku,   ktorého   nadobudnutie   na   základe   majetkovej   pohľadávky   dôvodne očakáva, potom hodnotový systém spoločnosti jednoznačne uprednostní záujem veriteľa na zachovaní   zmyslu   a podstaty   jeho   základného   práva   vlastniť   majetok   pred   verejným záujmom na ochrane majetku štátu pred jeho odňatím z napĺňania verejných funkcií.

1.4.4 Nemožnosť docieliť výkon rozhodnutia znamená zásah do práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu (rozsudok zo 7. mája 2002 v konaní o sťažnosti č. 59498/00 vo veci Burdov v. Rusko, § 40). Ústavný súd po zhrnutí všetkých relevantných do úvahy prichádzajúcich aspektov dospel po prieskume napadnutej úpravy (§ 18a   ods.   1   v časti   týkajúcej   sa   výkonu   rozhodnutia   a   §   12   ods.   7   zákona   o Štátnej pokladnici) k záveru o jej ústavnej neudržateľnosti ako celku.

Ústavný   súd   uznáva,   že   štát   v pozícii   právnickej   osoby   sui   generis   (Beran,   K.: Právnické osoby veřejného práva. Linde Praha, a. s., 2006. s. 80 a nasl.) musí disponovať potrebnou   vonkajšou   i vnútornou   suverenitou,   pričom   vnútorná   suverenita   sa ako zvrchovanosť   nad vymedzeným   teritoriálnym a osobným substrátom   prejavuje práve vo výkone štátnej moci, teda schopnosti štátu presadiť v rámci svojho územia vlastnú vôľu vyjadrenú prostredníctvom platného právneho poriadku, a to vrátane prípadného využitia prostriedkov   donútenia   (Zoubek,   V.:   Právověda   a   státověda.   Úvod   do právního a státovědního   myšlení.   Plzeň:   Aleš   Čeněk   2010.   s.   259).   Výkon   štátnej   moci,   ako   to naznačovala   národná   rada   i vláda,   predpokladá   nevyhnutnú   majetkovú   základňu,   ktorej účelové   určenie   je   potrebné   chrániť.   I   táto   ochrana   sa   uskutočňuje   štátno-mocenskými prostriedkami, ktoré sú však v právnom štáte limitované ústavným poriadkom (čl. 2 ods. 2 ústavy) s jeho integrálnou súčasťou reprezentovanou katalógom základných práv a slobôd.

Bez spochybnenia konceptu zvýšenej miery ochrany majetku štátu pred jeho odňatím z vlastníckej sféry štátu tak ústavný súd konštatuje, že preskúmavaná ochrana musí byť primeraná. Je neprípustné, aby subjektom vystupujúcim v právnych vzťahoch so štátom, ktorých predmetom   je   majetok,   nebolo   garantované   dostatočne   efektívne   a účinné uspokojenie ich majetkových nárokov. V opačnom prípade sa totiž základné právo vlastniť majetok   i právo   na   pokojné   užívanie   majetku   u týchto   subjektov   dostáva   do   pozície iluzórnosti,   a nie   reálnosti.   Fyzická   osoba   alebo   právnická   osoba,   ktorá   je   adresátom mocenského   pôsobenia   štátu   a podlieha   jeho   vrchnostenskému   postaveniu,   potom v právnych   vzťahoch   obsahujúcich   povinnosť   štátu   plniť   môže   len   dúfať,   že štát   svoju povinnosť splní dobrovoľne, lebo inak jej právny poriadok nezabezpečí dôvodne očakávaný majetkový   prospech   využiteľný   v právnom   priestore   vymedzenom   zákonným   obsahom vlastníckeho práva.

Ústavný súd na základe súhrnného zhodnotenia výsledkov skúmania empirického, systémového,   kontextového   i hodnotového   argumentu   dospel   k záveru,   že   koncepcia namietanej exekučnej imunity majetku štátu stelesnená spoločne v § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a v § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici vymedzuje veriteľovi štátu   mimoriadne   úzky   priestor   na   domáhanie   sa   uspokojenia   jeho   pohľadávky   cestou núteného výkonu rozhodnutia. Tento priestor v podstate tvorí škála možností pohybujúcich sa   v rozpätí   od   extrémnej,   a tak   aj   neprimeranej   právnej   i faktickej   náročnosti   procesu vedúceho k uspokojeniu vykonateľne judikovanej pohľadávky, až po jej právnu i faktickú nevymožiteľnosť. Preto § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu v časti týkajúcej sa výkonu   rozhodnutia   ani   §   12   ods.   7   zákona   o Štátnej   pokladnici nevyhovujú   tretiemu kritériu testu proporcionality, v teste neobstáli, a teda sú v rozpore so základným právom vlastniť majetok i s právom na pokojné užívanie majetku.

1.4.5 Ako ústavný súd opakovane zdôrazňoval, § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách nepochybne tvorí spolu s ďalšími dvomi napadnutými ustanoveniami ucelenú koncepciu   exekučnej   imunity   štátu.   Na   druhej   strane,   popri   rozdielnej   právnej   povahe subjektov, na ktoré sa môže ochrana pred exekúciou podľa tohto zákonného ustanovenia vzťahovať   (bod   IV   1.3.3),   nemožno   obísť   fakt,   že   na   strane   oprávneného   spravidla ani nepôjde o pohľadávku voči štátu, ktorá je predmetom exekučného konania.

Ústavný súd taktiež v úvode bodu 1.4.3 tejto časti odôvodnenia vysvetlil a zdôraznil nepravidelný (mimoriadny) charakter prostriedkov poskytovaných podľa § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách, čo oproti ostatným prostriedkom slúžiacim na úhradu výdavkov štátneho rozpočtu (chráneným iba § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici) znásobuje ich účelový charakter.

Cieľom § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách je teda zachovanie účelového určenia   majetku   v tomto   ustanovení   vymedzeného,   čo   vyvoláva aj   určité   preventívne účinky,   napr.   aj   proti   špekulatívnym   postupom   prijímateľov   poskytnutých   prostriedkov, a to o to   viac,   že   v čase,   keď   by   pri   absencii   tejto   zákonnej   ochrany   majetku   štátu prichádzala do úvahy jeho exekúcia, spravidla už tento majetok ani nebude v dispozičnej či majetkovej sfére štátu.

V kontexte posudzovanej ústavnosti § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách však za rozhodujúci aspekt treba považovať skutočnosť, že prostriedky poskytnuté podľa predmetného ustanovenia budú tvoriť v subjektoch na strane povinného v zásade iba časť ich   majetku,   čo   v konečnom   dôsledku   znamená   absenciu   príčinnej   súvislosti   medzi exekučnou imunitou štátu zakotvenou v tomto ustanovení a prípadnou nevymožiteľnosťou pohľadávky v exekučnom konaní.

Toto tvrdenie   platí   aj   v prípade,   že   adresátmi   týchto   prostriedkov   sú   subjekty štátneho sektora, čo však samo osebe   dostatočne neodôvodňuje odlišný záver ústavného súdu   vo   vzťahu   k ústavnosti   tohto   ustanovenia   oproti   ostatným   dvom   napadnutým zákonným   normám,   práve   naopak,   vzniká   legitímna   otázka,   prečo   aj   toto   ustanovenie nebolo zahrnuté do 1. bodu výroku tohto rozhodnutia, ak sa v praxi (aj keď kvantitatívne v zúženom   rozsahu)   uplatňuje   aj   v prípadoch,   keď   príjemcom   prostriedkov   podľa predmetného   ustanovenia   a zároveň   povinným   v exekúcii   bude   organizácia   štátneho sektora. Ústavný súd pristúpil k tomuto problému v súlade so svojou doktrínou zdržanlivosti a minimalizácie   zásahov   do   právneho   poriadku.   V danom   prípade   ide   o situáciu,   keď prevažná   časť   argumentov   odôvodňuje   ponechať §   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových pravidlách nedotknutý.   Opačný dôvod, t. j. skutočnosť, že v rozsahu   subjektov štátneho sektora   sa   exekučná   imunita   štátu   zakotvená   v tomto   ustanovení   ničím   neodlišuje od ostatných dvoch napadnutých ustanovení, by mohol viesť k vysloveniu neústavnosti aj tohto ustanovenia. Takýto výrok by však nevyhnutne negoval zvýšenú potrebu chrániť pred exekúciou majetok štátu a Európskej únie u všetkých ostatných subjektov, ktoré by jej ako príjemcovia   prostriedkov   definovaných   v tomto   ustanovení   museli   čeliť.   Ústavný   súd pritom   nemohol   opomenúť,   že   1.   bod   výroku   nálezu   „uvoľní“   istú   časť   majetkovej základne   štátu   v správe   subjektov   štátneho   sektora   (ale   čo   sa   týka   druhu   komplexne) na účely   núteného   výkonu   rozhodnutí.   Inými   slovami,   exekúcie   vedené   v   budúcnosti v týchto prípadoch môžu byť úspešné, aj keď nebudú môcť postihnúť časť majetku týchto organizácií spadajúceho pod ochranu podľa § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách. Zachovanie   exekučnej   imunita   štátu   zakotvenej   v §   8   ods.   10   zákona   o rozpočtových pravidlách   v daných   okolnostiach   teda   nemôže   ohroziť   vymožiteľnosť   exekvovanej pohľadávky ani v prípadoch, ak povinný je subjektom štátneho sektora.

Hodnotiac súhrnne všetky uvedené faktory ústavný súd konštatuje, že § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách z hľadiska prvých dvoch krokov testu proporcionality (vhodnosť a potrebnosť) má minimálne rovnaký, ak nie ešte vyšší stupeň akceptovateľnosti oproti   ostatným   napadnutým   ustanoveniam,   ale   na   rozdiel   od   nich   toto   ustanovenie v dôsledku posilneného prvku ochrany účelovosti budúceho využitia v ňom vymedzeného relatívne úzkeho okruhu majetku obstálo aj v teste proporcionality v užšom zmysle. Preto nebolo potrebné vysloviť jeho nesúlad s čl. 20 ods. ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu.

  2. Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republiky je zvrchovaný, demokratický a právny štát....

Ústavný   súd   v   predchádzajúcich   konaniach   o   súlade   zákona   alebo   jeho   časti s ústavou viackrát rozhodol, že prijatím zákona porušujúceho ustanovenie ústavy národná rada   konala   v   nesúlade   s   čl.   1 ústavy (PL.   ÚS   32/95,   PL.   ÚS   36/95,   PL.   ÚS   37/95, PL. ÚS 42/95, PL. ÚS 43/95, PL. ÚS 11/96, PL. ÚS 17/96 a PL. ÚS 4/97). Princíp právneho štátu   ustanovený   čl.   1   ústavy   je   základným   ústavnoprávnym   princípom   v   Slovenskej republike.   Ak národná   rada   uplatní   svoju   zákonodarnú   právomoc   v   nesúlade   s   iným ustanovením ústavy, zároveň tým poruší aj základný princíp ústavnosti ustanovený čl. 1 ústavy. Preto,   keďže ústavný   súd   dospel   k záveru   o uplatnení   zákonodarnej   právomoci národnej rady pri právnej regulácii exekučnej imunity majetku štátu v prípade § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici v rozpore s čl. 20 ods. 1 ústavy i s čl. 46 ods. 1 ústavy (pozri ďalej), vyslovil aj porušenie princípu právneho štátu plynúceho z čl. 1 ods. 1 ústavy.

3. Podľa   čl.   12   ods.   2   ústavy   základné   práva   a   slobody   sa   zaručujú   na   území Slovenskej   republiky   všetkým   bez   ohľadu   na   pohlavie,   rasu,   farbu   pleti,   jazyk,   vieru a náboženstvo,   politické   či   iné   zmýšľanie,   národný   alebo   sociálny   pôvod,   príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať.

Vo veci sp. zn. PL. ÚS 37/95 ústavný súd uviedol, že ustanovenie čl. 12 ods. 2 ústavy je označované aj ako ustanovenie upravujúce zákaz diskriminácie, a na druhej strane zákaz zvýhodňovania v konkrétnom základnom práve a slobode každého, komu toto právo náleží. Záruky univerzálnej rovnosti bez ohľadu na spomínané dôvody prirodzenej nerovnosti majú svoj teritoriálny rozmer určený územím Slovenskej republiky. Tento základný princíp je porušený   vždy   vtedy,   ak   sa   s   jednou   skupinou   adresátov   noriem   v   porovnaní   s   inou skupinou   zaobchádza   inak,   hoci   medzi   oboma   skupinami nie   sú   rozdiely   takého   druhu a takej závažnosti, že odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie (II. ÚS 5/03).

Súčasne podľa názoru ústavného súdu je národná rada povinná prijímať také zákony, ktoré pri uplatňovaní práva na prístup k súdnej ochrane zásadne nikoho nediskriminujú. Treba však pripustiť, že nie každý rozdiel, ktorý sa vyskytne v zákonoch upravujúcich výkon práva na súdnu ochranu, musí byť v rozpore s čl. 12 ods. 2 ústavy, pretože v určitých situáciách   sa   na   prvý   pohľad   diskriminujúca   úprava   používa   na   odstránenie alebo zmiernenie   faktickej   nerovnosti   účastníkov   konania   (napríklad   účastník   konajúci v duševnej poruche, maloleté dieťa). Za diskriminačnú úpravu však možno považovať takú úpravu prístupu k súdnej ochrane, ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže alebo ani nevie rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením (PL. ÚS 21/00).

Napadnutý   právno-regulačný koncept   exekučnej   imunity   majetku   štátu   zakotvený kumulatívne v § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici identifikovaný ako nesúladný s ústavnými požiadavkami plynúcimi z princípu právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy), zo základného práva vlastniť majetok (čl. 20 ods. 1 ústavy) i zo základného práva na súdnu ochranu (čl. 46 ods. 1 ústavy) má podľa názoru ústavného súdu za následok, že s jednou skupinou adresátov právnych noriem regulujúcich nútený   výkon   rozhodnutí   (veritelia   štátu)   sa   zaobchádza   inak   ako s veriteľmi   dlžníkov odlišných od štátu. Inakosť zaobchádzania tkvie v neprimeranom obmedzení a sťažení, ba až v nemožnosti veriteľov štátu domôcť sa uspokojenia svojich vykonateľne potvrdených pohľadávok,   ak   ich   štát   dobrovoľne   neuspokojí.   Ako   už   bolo   uvedené   a   zdôvodnené, ústavný   súd   považuje   toto   znevýhodnenie   veriteľov   štátu   za neprimerané   požiadavkám plynúcim z uvedených   článkov   ústavy,   preto dospel   k záveru   o   nesúlade   namietanej koncepcie exekučnej imunity majetku štátu aj s čl. 12 ods. 2 ústavy.

B. K namietanému nesúladu s čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 6 ods. 1 dohovoruPodľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho   práva   na   nezávislom   a   nestrannom   súde   a   v   prípadoch   ustanovených   zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

Podľa   čl.   6   ods.   1   dohovoru   každý   má   právo   na   to,   aby   jeho   záležitosť   bola spravodlivo,   verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným   zákonom,   ktorý   rozhodne   o   jeho   občianskych   právach   alebo   záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.

Podľa   navrhovateľa „veriteľ,   ktorý   sa   domáha   vymoženia   svojej   právoplatne priznanej pohľadávky, preto uplatňuje tiež svoje právo na súdnu ochranu zaručené čl. 46 ods.   1   Ústavy,   ktorému   zodpovedá   povinnosť   súdu   a ďalších   určených   orgánov   (súdny exekútor)   nasadiť   zákonné   prostriedky   (ustanovené   najmä   Exekučným   poriadkom) na vymoženie   takej   pohľadávky   aj   proti   vôli   povinného“.   Ďalej   navrhovateľ   dôvodí, že napadnuté   ustanovenia „spôsobujú,   že   pohľadávky   voči   štátu   (efektívne)   nie   sú vymožiteľné. To však nemožno považovať za legitímny spôsob a rozsah ochrany verejného záujmu.   Pripustiť   takýto   prostriedok   ochrany   štátu   ako   dlžníka   (povinného)   by   totiž v konečnom dôsledku mohlo viesť k tomu, že by sa legislatívne mohol ľubovoľne rozširovať rozsah   pohľadávok,   a tým   aj   veriteľov,   ktorí   by   nemohlo   požiadať   o exekučno-právnu ochranu podľa Exekučného poriadku...“.

Nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí vrátane súdnej exekúcie podľa zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Exekučný poriadok“) je podľa stabilnej judikatúry ústavného súdu súčasťou základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy (PL. ÚS 21/00, I. ÚS 5/00, II. ÚS 143/02). To zodpovedá aj judikatúre ESĽP, podľa ktorej výkon súdneho rozhodnutia je považovaný za integrálnu súčasť prejednania veci („trial“) z hľadiska čl. 6 ods. 1 dohovoru a právo na výkon rozhodnutia vyplýva z princípu vlády práva. Podľa ESĽP by   totiž   právo   na   spravodlivé   súdne   konanie   bolo   iluzórne,   ak   by   vnútroštátny   právny systém umožňoval, aby meritórne a záväzné súdne rozhodnutie zostalo neúčinné na ujmu jednej zo sporových strán (rozsudok z 19. marca 1997 v konaní o sťažnosti č. 18357/91 vo veci Hornsby v. Grécko, § 40). ESĽP k tomu ďalej uvádza, že omeškanie a brzdenie („delay“)   výkonu   rozhodnutia   môže   byť   v špeciálnych   okolnostiach   ospravedlniteľné, nesmie   však   znehodnocovať   a poškodzovať   podstatu   práva   chráneného   čl.   6   ods.   1 dohovoru (rozsudok z 28. júla 1999 v konaní o sťažnosti č. 22774/93 vo veci Immobiliare Saffi v. Taliansko, § 74, ale aj rozsudok vo veci Burdov v. Rusko, § 35).

Dôvody   navrhovateľom   tvrdeného   nesúladu namietanej   konštrukcie   exekučnej imunity majetku štátu so základným právom na súdnu ochranu a právom na spravodlivé súdne   konanie sú   v zásade   totožné   s dôvodmi,   na   ktorých   bola   založená   argumentácia na podporu nesúladu existujúceho rozsahu exekučnej imunity majetku štátu s čl. 20 ods. 1 ústavy   a s čl. 1   dodatkového   protokolu.   Kým   základné   právo   vlastniť   majetok   a právo na pokojné   užívanie   majetku   orientujú   právnu   ochranu   v hmotno-právnej   sfére   veriteľa pohľadávky   voči   štátu, základné právo na súdnu   ochranu i právo   na spravodlivé súdne konanie zas majú zabezpečiť procesné garancie reálneho naplnenia práv hmotnej povahy. Ústavný   súd   to   zreteľne   vyjadril   názorom,   podľa   ktorého   súčasťou   vlastníckeho   práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy je tiež požiadavka, aby súdne konanie, ktoré sa týka aj ochrany tohto základného práva, dôsledne rešpektovalo ústavné princípy právnej istoty, rovnosti a zákazu diskriminácie (III. ÚS 328/05).

Exekučné   konanie,   v ktorom   sú   obligatórne   aplikované   právne   normy   účinne znemožňujúce   alebo   výrazne   oslabujúce   efektívne   uspokojenie   vykonateľne   prisúdenej pohľadávky, negarantuje potrebné procesné záruky súdnej ochrany veriteľovho vlastníckeho práva. Ak v exekučnom konaní exekučný súd dospeje k záveru, že majetok prichádzajúci do úvahy   na   účel   uspokojenia   nie   je   možné   podľa   osobitných   predpisov   prostriedkami núteného výkonu rozhodnutia postihnúť, je povinný podľa § 57 ods. 1 písm. d) Exekučného poriadku exekučné konanie zastaviť. Exekučné konanie, v ktorom veriteľ štátu uplatnil svoj právoplatne a vykonateľne priznaný nárok, sa tak musí ukončiť procesným rozhodnutím bez možnosti reálneho vymoženia judikovanej pohľadávky, procesne teda bez meritórneho ukončenia. Na podklade dôvodov vysvetlených v bode A tejto časti odôvodnenia nálezu preto ústavný   súd   dospel   k záveru,   že exekučná   imunita   majetku   štátu   v jej   súčasnom normatívnom koncepte a rozsahu stelesnenom v § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici nie je v súlade s čl. 46 ods. 1 ústavy ani s čl. 6 ods. 1 dohovoru, čo je v okolnostiach posudzovaného návrhu logický dôsledok ich nesúladu s čl. 20 ods. 1 ústavy i s čl. 1 dodatkového protokolu.

V.

Závery

1. Ústavný súd za ústavne neakceptovateľnú nepovažuje exekučnú imunitu ako takú, ale   jej   rozsah   a koncept   vyplývajúci   zo súčasnej   právnej   úpravy.   Verejný   záujem na zachovaní určenia majetku štátu na plnenie jedinečných a nezastupiteľných verejných úloh   štátu   je   nespochybniteľný,   ústavne   neudržateľným   sa   však   stáva   vo   chvíli, keď charakter a spôsob jeho normatívneho ukotvenia obmedzuje základné práva fyzických osôb alebo právnických osôb vystupujúcich v právnych vzťahoch so štátom do tej miery, že tieto základné práva a slobody nemožno primerane užívať, takže sa stávajú iluzórnymi.

2. Podstata konštatovanej neprimeranosti ochrany majetku štátu pred uskutočnením výkonu rozhodnutia vyplývajúcej z dikcie § 18a ods. 1 zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici pri ich spoločnom posudzovaní a pôsobení je, že veriteľ štátu   (oprávnený   v exekučnom   konaní)   po   zastavení   exekúcie   súdom   (ex   offo)   práve z dôvodov tejto reštrikcie stráca účinný právny prostriedok na vynútené vymoženie svojej pohľadávky.

3.   V uvedených   intenciách   výsledky   vlastného   meritórneho   prieskumu   vyústili do konštatovaní v závere IV. časti odôvodnenia nálezu, ktoré v konečnom dôsledku viedli ústavný súd k vysloveniu nesúladu   § 18a ods. 1 v časti slov „výkon rozhodnutia“ zákona o správe majetku štátu a § 12 ods. 7 zákona o Štátnej pokladnici s čl. 1 ods. 1, čl. 12 ods. 2, čl. 20 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 1 dohovoru a čl. 1 dodatkového protokolu (bod 1 výroku nálezu).

4. Odôvodnenosť   takéhoto   výroku   ústavného   súdu   je   daná   tým,   že   základným dôvodom, ktorý ústavný súd viedol k záveru o ústavnej neudržateľnosti konceptu exekučnej imunity   majetku   štátu   v právnom   poriadku   Slovenskej   republiky,   je   rozsah   namietanej exekučnej imunity (časť IV odôvodnenia nálezu), to však pri súčasnom plnom akceptovaní primeranej   miery   ochrany   majetku   štátu   z dôvodu   verejného   záujmu.   Aj   preto   bude následne   vecou národnej   rady   ako   pozitívneho   zákonodarcu,   aby na základe   ústavného nesúladu vymedzenej právnej úpravy zvážila tvorbu legálnej platformy pre ochranu majetku štátu v podobe vyhovujúcej ústavno-právnym kritériám. Pritom inšpiratívne v tomto smere môžu pôsobiť skúsenosti zahraničných právnych úprav len príkladmo uvedených v časti II bode 11, ktoré určenie súčastí verejného majetku požívajúcich exekučnú imunitu prenášajú z normatívnej   úrovne   do roviny   individuálnej,   právno-aplikačnej   (nemecká   a rakúska právna úprava, právna úprava platná do 31. decembra 1950 v Československej republike, ako aj právo Európskej únie).

5.   Koncept   exekučnej   imunity   stelesnený   v troch   napadnutých   zákonných ustanoveniach   vyplývajúci   z analýzy   a na   základe   nej   konštatovanej   ich   vzájomnej prepojenosti nijako nespochybňuje ich normatívnu nezávislosť a samostatnosť i z hľadiska legislatívno-technického.   Toto   viedlo   ústavný   súd   k záveru,   že   vyslovenie   nesúladu s ústavou len u jedného z nich nemusí ipso facto mať za následok ústavný nesúlad ostatných napadnutých ustanovení.

6. Hodnotiac v súhrne všetky aspekty výsledkov ústavno-súdneho prieskumu vrátane už vysloveného názoru, že   § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách vyhovel testu proporcionality   vo   všetkých   troch   krokoch   a posudzovaných   kritériách,   ústavný   súd konštatuje, že reštrikcia obsiahnutá v tomto ustanovení nemá takú povahu neprimeranosti, ktorá by v konečnom dôsledku   pri jeho aplikácii v exekučnom konaní znamenala stratu účinných prostriedkov na vymoženie pohľadávok veriteľov. Z týchto dôvodov ústavný súd návrhu na vyslovenie nesúladu § 8 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách s označenými článkami ústavy, dohovoru a dodatkového protokolu nevyhovel (bod 2 výroku nálezu).

7. Ústavný súd z dôvodov objasnených v bode II.2 nevyhovel návrhu ani v tej časti, ktorá namieta nesúlad § 18 ods. 1 zákona o správe majetku štátu v rozsahu týkajúcom sa zákazu   uskutočnenia   konkurzného   konania   a vyrovnacieho   (reštrukturalizačného) s označenými článkami ústavy, dohovoru a dodatkového protokolu (bod 2 výroku nálezu).

VI.

Z dôvodov uvedených v častiach IV a V tohto nálezu ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

Podľa   čl.   125   ods.   3   ústavy   dňom   vyhlásenia   tohto   nálezu   v   Zbierke   zákonov Slovenskej republiky stráca § 18a ods. 1 v časti slov „výkon rozhodnutia“ zákona o správe majetku   štátu   a   §   12   ods.   7   zákona   o Štátnej   pokladnici účinnosť.   Ak   národná   rada neuvedie   tieto   ustanovenia   do   súladu   s ústavou,   strácajú   po   šiestich   mesiacoch od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky platnosť.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. júla 2012