znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 11/2010-42

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí   23.   novembra   2011 v pléne   zloženom   z   predsedu   Milana   Ľalíka   a   zo   sudcov   Jána   Auxta,   Petra   Brňáka, Ľubomíra   Dobríka,   Juraja   Horvátha,   Sergeja   Kohuta,   Jána   Lubyho,   Lajosa   Mészárosa, Marianny Mochnáčovej a Rudolfa Tkáčika o návrhu skupiny 43 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpených doc. JUDr. R. P., PhD., P., spol. s r. o., B., na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade § 31 ods. 3 zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení zákona č. 8/2010 Z. z. s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, § 100b ods.   2   a   §   100c   ods.   1   v časti   „Doterajšie   funkčné   obdobie   členov   správnych   rád neziskových   organizácií   založených   štátom   končí   28.   februára   2010.   Zakladatelia neziskových organizácií založených štátom vymenujú nových členov správnych rád týchto neziskových organizácií tak, aby ich funkčné obdobie začalo plynúť od 1. marca 2010.“ zákona   č.   578/2004   Z.   z.   o poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti,   zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov   v   znení   zákona   č. 8/2010   Z.   z.   s   čl.   29   ods.   4   Ústavy   Slovenskej   republiky v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, § 100b ods. 4 zákona č. 578/2004 Z. z.   o   poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti,   zdravotníckych   pracovníkoch, stavovských   organizáciách   v   zdravotníctve   a o zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov v znení zákona č. 8/2010 Z. z. s čl. 29 ods. 4 a čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a § 100c ods. 2 zákona č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských   organizáciách   v   zdravotníctve   a o zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov v znení zákona č. 8/2010 Z. z. s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie § 31 ods. 3 zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení zákona č. 8/2010 Z. z. n i e   j e v súlade s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

2. Ustanovenie § 100b ods. 4 zákona č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti,   zdravotníckych   pracovníkoch,   stavovských   organizáciách   v   zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 8/2010 Z. z. n i e   j e v súlade s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 20 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky.

3. Vo zvyšnej časti návrhu skupiny 43 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky   (ďalej len "ústavný súd") bol 22. marca 2010 doručený návrh skupiny 43 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovatelia“)   na   začatie   konania   podľa   čl.   125   ods.   1   písm.   a)   Ústavy   Slovenskej republiky (ďalej len "ústava") o súlade § 31 ods. 3 zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení zákona č. 8/2010 Z. z. (ďalej len „zákon o neziskových organizáciách“) s čl. 20 ods. 1 ústavy,   § 100b ods. 2 a § 100c   ods.   1   v   časti   „Doterajšie   funkčné   obdobie   členov   správnych   rád   neziskových organizácií   založených   štátom   končí   28.   februára   2010.   Zakladatelia   neziskových organizácií založených štátom vymenujú nových členov správnych rád týchto neziskových organizácií   tak,   aby   ich   funkčné   obdobie   začalo   plynúť   od   1.   marca   2010.“   zákona č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských   organizáciách   v   zdravotníctve   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov v znení   zákona   č.   8/2010   Z.   z.   (ďalej   len   „zákon   o   poskytovateľoch   zdravotnej starostlivosti“) s čl. 29 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy, § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 29 ods. 4 a čl. 20 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 ústavy a § 100c ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 20 ods. 4 ústavy.

Ústavný súd dospel pri predbežnom prerokovaní návrhu na začatie konania k záveru o splnení predpokladov na meritórne prerokovanie veci ustanovených v ústave a v zákone Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z.   o   organizácii   Ústavného   súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“), a preto uznesením č. k. PL. ÚS 11/2010-16 z 9. júna 2010 prijal uvedený návrh na ďalšie konanie.

Nesúlad § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách s čl. 20 ods. 1 ústavy vidia navrhovatelia v nerovnosti zákonného obsahu vlastníckeho práva, ktorú predmetné zákonné ustanovenie   nastoľuje.   S   poukazom   na   judikatúru   ústavného   súdu   (II.   ÚS   8/97, PL. ÚS 37/99, PL. ÚS 26/00 a PL. ÚS 38/03) zdôrazňujú, že „oprávnenie vlastníkov držať, užívať   a   nakladať   s   druhovo   rovnakou   vecou   musí   byť   predmetom   zákonnej   ochrany v rovnakej kvalite a rozsahu. Inými slovami, oprávnenie jedného vlastníka držať, užívať a nakladať s vecou, ktorá je rovnakého druhu ako vec, patriaca inému vlastníkovi, nesmie byť   podrobené výhodnejším alebo   menej výhodným   zákonným podmienkam,   než aké   sa vzťahujú na tohto iného vlastníka. V kontexte predmetu tohto konania je podstatné najmä to, že osoba vlastníka nie je v zmysle ústavy prípustným kritériom rozlišovania v obsahu vlastníckeho práva. Presne takéto rozlišovanie a takúto nerovnosť výlučne na základe osoby vlastníka však napadnutá zákonná úprava zavádza.

Nezisková   organizácia   je   autonómnym   subjektom   práv   a   povinností,   má   vlastnú právnu   subjektivitu   a   bez   ohľadu   na   osoby   zakladateľov   a   predmet   činnosti   je per definitionem   oddelená   od   štátu,   žije   vlastným   faktickým,   ale   aj   právnym   životom. Je nepochybné, že druhovo odlišné typy právnických osôb môžu podliehať odlišným právam a povinnostiam. Je však rovnako nepochybné, že druhovo totožné typy právnických osôb musia podliehať rovnakým právam a povinnostiam. Inak povedané, rozsah vlastníckych práv   obchodných   spoločností   nemusí   byť   vždy   totožný   s   rozsahom   vlastníckych   práv nadácií, rovnako ako rozsah vlastníckych práv štátnych príspevkových organizácií nemusí byť   vždy   totožný   s   rozsahom   vlastníckych   práv   neziskových   organizácií.   Rozsah vlastníckeho   práva   jedného   typu   právnických   osôb   (v   danom   prípade   neziskových organizácií) však jednoducho musí byť rovnaký.

Nezisková   organizácia,   ktorú   založil   alebo   spoluzaložil   štát,   podlieha   takým obmedzeniam v nakladaní so svojim majetkom, t. j. v obsahu svojho vlastníckeho práva, akým   iné   právnické   osoby   rovnakého   typu   nepodliehajú.   Inými   slovami,   zákonodarca napadnutým   ustanovením   zavádza   nerovnosť   v   obsahu   vlastníckeho   práva   k   druhovo rovnakej   veci,   a   to   práve   a   len   na   základe   právnej   povahy   osoby   zakladateľa,   resp. spoluzakladateľa neziskovej organizácie. Takáto nerovnosť je prima facie v rozpore s čl. 20 ods. 1 ústavy, ktorý postuluje rovnosť v obsahu vlastníckeho práva a formách vlastníctva. Svojvoľnosť   tohto   rozlišovania   v   rozsahu   a   kvalite   ochrany   vlastníckeho   práva najlepšie   dokumentuje   porovnanie   s   predchádzajúcou   zákonnou   úpravou.   Tá   takisto zakotvovala   isté   obmedzenia   pre   neziskové   organizácie   v   nakladaní   s   tzv.   prioritným majetkom.   Práve   v   tomto   prípade   sa   však   nerovnosť   v   zákonnom   vymedzení   obsahu vlastníckeho   práva   opierala   o   vecne   relevantný   a   preto   legitímny   dôvod   rozlišovania, in concreto o účel, na ktorý má prioritný majetok slúžiť. Inými slovami, účelové obmedzenia v nakladaní s prioritným majetkom tu pôsobili v logickej súhre s faktom, že tento majetok bol určený za prioritný práve vo väzbe na výlučnosť účelov, ktorým môže a má slúžiť. Napadnuté   zmeny   tejto   úpravy   rezignujú   na   akýkoľvek   vecne   konotovaný   účel a za referenčnú   kategóriu   rozlišovania   berú   práve   a   len   osobu   (spolu)zakladateľa neziskovej   organizácie.   Podľa   názoru   navrhovateľov   je   zrejmé,   že   obmedziť   právnickú osobu   v   nakladaní   s   jej   majetkom   len   z   dôvodu   právnej   povahy   jedného   z   jej spoluzakladateľov   znamená   vymedziť   zákonný   obsah   vlastníckeho   práva   v   rozpore s princípom rovnosti, ergo spôsobom, ktorý čl. 20 ods. 1 ústavy výslovne vylučuje.“.Vo vzťahu k napadnutému ustanoveniu § 100c ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti navrhovatelia dôvodia tvrdením, že v danom prípade ide o nútené obmedzenie   vlastníckeho   práva,   ktoré   „je   v   zmysle   čl.   20   ods.   4   ústavy   prípustné   len pri splnení   štyroch   podmienok,   ktoré   musia   byť   splnené   súčasne:   zákonný   základ, nevyhnutná miera, verejný záujem, primeraná náhrada... Aj v prípade, ak by sme okrem zákonného   základu   priznali   napadnutému   ustanoveniu   i   sledovanie   verejného   záujmu, zvyšné   dve   podmienky   zákonodarca   nerešpektoval.   Po   prvé,   obmedzenie   sa   netýka   oba prioritného majetku, ktorý je účelovo určený na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, ale všetkého majetku neziskovej organizácie. Po druhé, obmedzenie platí na všetok majetok nielen bez ohľadu na jeho účelové určenie, ale aj bez ohľadu na to, či ide o majetok hnuteľný alebo nehnuteľný. Až do doby, než začne plynúť funkčné obdobie nových členov správnych rád, je teda nezisková organizácia nútene obmedzená v nakladaní so všetkým majetkom, ktorý jej patrí, vrátane hnuteľných vecí, finančných prostriedkov, majetkových práv   a   tak   podobne.   Takýto   rozsah   obmedzenia   podľa   názoru   navrhovateľov   nespĺňa podmienku nevyhnutnej miery.“.

S   poukazom   na   ustálený   právny   názor   ústavného   súdu   (PL.   ÚS   33/95)   podľa navrhovateľov bolo možné verejný záujem sledovaný zákonodarcom prijatím § 100c ods. 2 zákona   o   poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti „dosiahnuť   menej   intenzívnejším zásahom   do   vlastníckeho   práva   než   tým,   ktorý   zvolil   zákonodarca   v   napadnutých ustanoveniach“. V tejto súvislosti navrhovatelia tvrdia, že menej intenzívnym zásahom bol postup „podľa   právnej   úpravy   upravujúcej   transformáciu   bývalých   rozpočtových a príspevkových organizácií na neziskové organizácie (postup podľa zákona č. 13/2002 Z. z.)“. Ďalej navrhovatelia tvrdia, že „ešte zjavnejšou je absencia akejkoľvek náhrady, ktorú ústava za obmedzenie vlastníckeho práva predpisuje. V skratke, neziskové organizácie sú zákonom obmedzené v nakladaní so všetkým svojim majetkom, a to v miere podstatne vyššej, než aká je pre realizáciu verejného záujmu nevyhnutná, a zároveň bez toho, aby im za toto obmedzenie bola priznaná vôbec nejaká náhrada.“.

Ustanovenie § 100b ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti nie je podľa navrhovateľov v súlade s požiadavkou oddelenosti spolkov a iných združení od štátu, pretože „odhliadnuc od toho, že štát si napadnutým ustanovením zabezpečuje neprimerane dominantné   postavenie   (možnosť   voľby   všetkých   členov   správnej   rady   na   úkor   iných spoluzakladateľov), činí tak spôsobom, ktorý ústavou garantovanú regulačnú autonómiu neziskovej   organizácie   pri   úprave   vnútorných   pomerov   zbavuje   akéhokoľvek   obsahu   významu“.

Podľa navrhovateľov „ak by aj takéto obmedzenie členskej samosprávy sledovalo nejaký   legitímny   cieľ,   prostriedok,   ktorý   zákonodarca   zvolil,   je   celkom   neprimeraný. Primeranosť obmedzenia základného práva je totiž ex constitutione vylúčená tam, kde ide o zásah do samej jeho podstaty. Navrhovatelia považujú za zrejmé, že priama zákonná úprava natoľko samosprávneho prvku vnútorných pomerov neziskovej organizácie, akým sú podrobnosti   kreácie   členov   jej   správnej   rady.   Zásadu   oddelenosti   od   štátu   a   členskej samosprávy úplne zbavuje významu.

Vo vzťahu k uvedenému nie je bez právneho významu ani okolnosť, že štát nielen, že mal možnosť určiť subjektom, ktoré založil ako neziskové organizácie, inú právnu formu, ktorá   by   mu   umožňovala   priamejšiu   alebo   intenzívnejšiu   ingerenciu   do   vnútorných pomerov; štát tiež mal a má k dispozícii také prostriedky na realizáciu svojich záujmov v predmetných   neziskových   organizáciách,   aké   v   plnom   rozsahu   zodpovedajú   právnej forme, ktorú pre tieto organizácie vybral. Neziskové organizácie, ktoré zakladal štát, vznikli transformáciou z bývalých rozpočtových a príspevkových organizácií, pričom transformáciu každej   jednej   z   nich   schvaľoval   štátny   orgán,   konkrétne   vláda   SR.   Rovnako   vláda   SR schvaľovala tak zakladaciu listinu, ako aj štatút týchto organizácií. Práve tieto vnútorné predpisy   predstavujú   primeraný   a   vhodný   nástroj   na   ingerenciu   štátu   do   vnútorných pomerov tých organizácií, v ktorých figuruje ako zakladateľ, resp. spoluzakladateľ. Reálna dostupnosť   takýchto   prostriedkov   celkom   jednoznačne   preukazuje,   že   tú   spoločenskú potrebu,   ktorú   napadnuté   ustanovenie   sleduje,   je   možné   dosiahnuť   aj   podstatne   menej intenzívnym zásahom do základného práva a že teda napadnuté ustanovenie obmedzuje dotknuté základné právo nad rozsahu, prípustný podľa čl. 13 ods. 4 ústavy. V skratke, ak ústavná zásada, tvoriaca obsah a hodnotové zázemie čl. 29 ods. 4 ústavy má mať svoj zmysel,   nástroj, ktorým je priamy legislatívny zásah do vnútorných pomerov neziskovej organizácie, v dispozícii zákonodarcu zostať nesmie.“.

Ustanovenie § 100c ods. 1 druhej a tretej vety zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti   podľa   navrhovateľov   zasahuje „do   vnútorných   pomerov   neziskovej organizácie a priamo zákonom upravujú výkon kreačnej pôsobnosti príslušných orgánov. Ide o zásah, ktorý je bez ďalšieho bezprostredným zásahom orgánu štátu do základného práva   neziskovej   organizácie   podľa   čl.   29   ods.   4   ústavy.   Tieto   prechodné   ustanovenia zasahujú podľa navrhovateľov do predmetného základného práva prinajmenšom v rovnakej miere, ako ustanovenia vyššie napadnutého § 100b ods. 2, pričom v oboch prípadoch ide o zásah nerešpektujúci zásadu proporcionality.“.

Navrhovatelia   poukazujú   na   neurčitosť   dôvodovej   správy   k   predmetnému napadnutému ustanoveniu (dôvodom je potreba vyššej miery kontroly chodu organizácie zo strany zakladateľov) a súčasne zastávajú názor, že „potreba kontroly a ingerencie... neobstojí   ako   dôvod   legitimizujúci   takýto   zásah,   keďže   nastavenie   kontrolných mechanizmov   ako   aj   možnosti   zakladateľov   vplývať   na   chod   neziskovej   organizácie upravuje už doterajší zákon č. 213/1997 Z. z.... Inými slovami, medzi ukončením funkčného obdobia členov správnej rady priamo zákonom a kontrolou neziskovej organizácie zo strany jej   (spolu)zakladateľa   nie   je   vôbec   taká   súvislosť,   aká   by   daný   zásah   do   vnútorných pomerov neziskovej organizácie mohla opodstatniť. Navrhovatelia zastávajú názor, že ak by aj existoval nejaký verejný záujem na realizácii zákonom predpokladaných hmotnoprávnych zmien, skončenie funkčného obdobia členov správnej rady priamo zákonom určite nie je primeraným prostriedkom   realizácie takéhoto cieľa. Predmetné opatrenie by mohlo mať opodstatnenie   vo   výnimočnej   situácii,   ak   by   absencia   priameho   zákonného   zásahu do trvania funkčného obdobia členov správnej rady mohla priamo a konkrétne ohroziť onen nejaký   konkrétny   verejný   záujem.   Takáto   hrozba   tu   podľa   navrhovateľov   vonkoncom neexistuje.

Napadnuté prechodné ustanovenie § 100c ods. 1 z povahy veci nemôže sledovať dosiahnutie rovnosti pri strete právnych úprav, pretože ten zakladateľ, v prospech ktorého predmetné ustanovenie slúži (štát)   jednak (i)   mal   v neziskových organizáciách   rovnaké postavenie ako každý iný zakladateľ s porovnateľným vkladom a predovšetkým (ii) bol už pri   vytváraní   neziskovej   organizácie   privilegovaný   v   tom,   že   mal   priamy   vplyv na schvaľovanie procesu transformácie a samotnú kreáciu neziskovej organizácie. Štát mal v rukách rozhodnutie o tom, ako budú pomery v príslušných neziskových organizáciách usporiadané a preto je zrejmé, že nebol a nemohol byť v nerovnom postavení, ktoré by nová právna   úprava   mala   napraviť   a   v   prospech   ktorého   by   prechodné   ustanovenie   malo pôsobiť. Naopak, predmetné ustanovenie zásadne zasahuje do princípu právnej istoty a dôvery adresátov práva v zachovanie stability právnych vzťahov a účinkov skôr prijatých rozhodnutí o menovaní členov správnej rady.

Na základe vyššie uvedeného zastávajú navrhovatelia názor, že ustanovenie § 100c ods. 1 predstavuje priamy zásah orgánov štátu do pomerov neziskovej organizácie, ktorý predstavuje   priamy   zásah   orgánov   štátu   do   pomerov   neziskovej   organizácie,   ktorý predstavuje priame popretie základných výsad neziskovej organizácie, medzi ktoré patrí aj voľba vlastných orgánov. Z dôvodu absencie legitímneho cieľa, ktorý bol týmto zásahom sledovaný, ako aj porušenia princípov proporcionality pri obmedzovaní základných práv a pri vyvažovaní novej a starej právnej úpravy, ide o neprípustný zásah do základného práva podľa čl. 29 ods. 4 ústavy.“.

Nakoniec   navrhovatelia   namietajú   protiústavnosť   §   100b   ods.   4   zákona o poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti.   Uvádzajú,   že „ak   sa   zlučujú   zanikajúca nezisková organizácia, v ktorej má štát aspoň polovičný podiel na vkladoch zakladateľov s neziskovou organizáciou v ktorej štát žiaden takýto podiel nemá, je zrejmé, že v činnosti bude pokračovať nezisková organizácia, ktorá (i) preberie všetok majetok, t. j. majetok pochádzajúci zo štátneho vkladu, ako aj majetok z takéhoto vkladu nepochádzajúci a ktorej (ii) zakladateľom nebude štát, pričom (iii) aj majetok, pochádzajúci zo štátneho vkladu zanikajúcej   organizácie,   sa   stane   majetkom   pokračujúcej   organizácie.   Napadnuté ustanovenie § 100b ods. 4 zákona č. 578/2004 Z. z. však aj takejto pokračujúcej neziskovej organizácii dáva status neziskovej organizácie založenej štátom a vzťahuje na ňu všetky obmedzenia, týkajúce sa nakladania so ‚štátnym vkladom' či voľby členov správnej rady – a to napriek tomu, že štát pôsobnosť zakladateľa v skutočnosti nevykonáva a ani vykonávať nemôže. Zlúčenie dvoch neziskových organizácií, kde v žiadnej fáze ich predchádzajúceho právneho života nefiguroval vklad štátu, takéto konzekvencie nemá. Rozlišovacím kritériom je   teda   výlučne   povaha   jedného   zo   zakladateľov,   ktorý   má   kvalifikovanú   výšku   vkladu v niektorej zo zaniknutých organizácií. Predmetné v plnom rozsahu platí aj na splynutie neziskových organizácií.

Podľa   napadnutého   ustanovenia   teda   akákoľvek   transformácia   neziskovej organizácie s 50% a väčšou účasťou štátu na jej založení bude zachovávať formou zákonnej fikcie   status   neziskovej   organizácie,   založenej   štátom   a   tento   ďalej   replikovať   aj   pri všetkých budúcich transformáciách tejto neziskovej organizácie, ktorá je ‚založená štátom' výlučne   na   základe   fikcie.   Inými   slovami,   štátu   postačuje   50%   zakladateľský   vklad   v organizácii na to, aby svoj vplyv zachoval až pokým organizácia nezanikne a aby tento vplyv nebol transformáciou dotknutý.“.

Citujúc z dôvodovej správy k napadnutému ustanoveniu navrhovatelia uvádzajú, že „odhliadnuc   od   všeobecného   dôvodu,   spočívajúceho   v   potrebe   kontroly   a   ingerencie zakladateľov, ktorý navrhovatelia spochybnili vyššie, nevidia navrhovatelia žiaden verejný záujem   a   žiadne   odôvodnenie   nevyhnutnosti   takéhoto   zásahu   do   základných   práv dotknutých subjektov, ako ani žiaden legitímny cieľ, ktorý by sa zásahom mal dosiahnuť a sú nútení konštatovať, že ustanovenie § 100b ods. 4 zákona č. 578/2004 Z. z. predstavuje neprimeraný zásah do vnútorných pomerov neziskových organizácií a do princípu rovnosti v obsahu vlastníckeho práva ich zakladateľov v (ne) prospech jedného z nich.

Za osobitne dôležitú považujú navrhovatelia skutočnosť, že prechodné ustanovenia k zmenám v zákone č. 578/2004 Z. z. neobsahujú žiadne ustanovenie, ktoré by fikciu podľa § 100b ods. 4 vzťahovalo len na budúce transformácie neziskových organizácií. Naopak, z gramatického výkladu ustanovenia ‚nezisková organizácia, ktorá vznikla zlúčením alebo splynutím... sa na účely tohto zákona považuje za neziskovú organizáciu založenú štátom' vyplýva, že § 100b ods. 4 zakladá status neziskovej organizácie založenej štátom vo vzťahu ku   všetkým,   aj   v   minulosti   transformovaným   neziskovým   organizáciám,   ktorých   jedným zo zakladateľov bol s aspoň polovičným vkladom štát.

Neziskové organizácie, ktoré splynuli alebo sa zlúčili pred účinnosťou napadnutého ustanovenia, tak konali v určitej právnej situácii, kde platné právo ich konanie nespájalo sa následkom,   ktorým   je   vznik   statusu   neziskovej   organizácie   založenej   štátom   a   s   tým spojenými dôsledkami pre ich vnútornú organizáciu a nakladanie s majetkom. Nové právo, v   podobe   napadnutého   ustanovenia,   spája   tieto   transformácie   s   úplne   novým   právnym dôsledkom, ktorý adresáti práva nemohli v čase vykonania transformácie poznať. Z tohto dôvodu   sa   navrhovatelia   považujú   za   zrejmé,   že   ustanovenie   §   100b   ods.   4   zákona č. 578/2004 Z. z. vo svojich dôsledkoch prisudzuje skorším právnym úkonom taký následok, ktorý vtedy platné právo s týmto úkonom nespájalo a tým sa dostáva do rozporu s čl. 1 ods. 1   ústavy   ako   ustanovením,   v   ktorom   je   obsiahnutý   zákaz   retroaktivity   ako   jeden zo sťažňových princípov právneho štátu.“.

Ústavný súd požiadal podľa § 39 ods. 1 zákona o ústavnom súde Národnú radu Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a vládu Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) o stanovisko k návrhu.

3. Národná rada vo svojom stanovisku doručenom ústavnému súdu 11. októbra 2010 uviedla, že „schválila zákon súhlasom ustanovenej potrebnej väčšiny poslancov. Zákon bol podpísaný   príslušnými   ústavnými   činiteľmi   a   vyhlásený   v   Zbierke   zákonov   Slovenskej republiky. Je na rozhodnutí Ústavného súdu, aby v súvislosti s podanými návrhmi posúdil ústavnosť napadnutých ustanovení.“. Národná rada zároveň oznámila, že netrvá na ústnom pojednávaní vo veci.

4. Vláda v zastúpení Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky vo svojom stanovisku   doručenom   ústavnému   súdu   22.   septembra   2010   oznámila,   že „ministerstvo spravodlivosti pripravuje do legislatívneho konania návrh novely zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby, ktorý sa bude týkať aj   riešenia   možných   protiústavných   problémov   tohto   zákona,   ktoré   sú   v   súčasnosti predmetom konania č. PL. ÚS 11/2010. Zároveň oznamujeme, že súhlasíme s tým, aby Ústavný súd Slovenskej republiky upustil od ústneho pojednávania o prijatom návrhu.“.

Ústavný súd zaslal 4. novembra 2010 stanoviská národnej rady i vlády právnemu zástupcovi navrhovateľov s možnosťou vyjadriť sa k nim.

Vyjadrenie   právneho   zástupcu   navrhovateľov   bolo   ústavnému   súdu   doručené 23. novembra 2011. Právny zástupca navrhovateľov v ňom uviedol, že „z vyjadrenia tak vlády, ako aj Národnej rady SR, podľa môjho názoru prinajmenšom implicitne vyplýva opodstatnenosť predmetného návrhu skupiny poslancov, ktorú ani jeden z týchto štátnych orgánov   nespochybnil   žiadnym   právne   relevantným   argumentom.   Z   uvedených   dôvodov na návrhu   v   plnom   rozsahu   zotrvávame.   Zároveň   oznamujem,   že   súhlasím   s   tým,   aby ústavný súd Slovenskej republiky upustil od ústneho pojednávania v tejto veci.“.

Ústavný súd so súhlasom účastníkov konania podľa § 30 ods. 2 zákona o ústavnom súde   upustil   v   danej   veci   od   ústneho   pojednávania,   pretože   po   oboznámení   sa   s   ich stanoviskami k opodstatnenosti návrhu dospel k názoru, že od tohto pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci.

II.

Postavenie   neziskových   organizácií   so   zreteľom   na   majetkovo-právny   aspekt a napadnuté ustanovenia novely

1. Inštitút neziskovej organizácie bol do právneho poriadku Slovenskej republiky zavedený s účinnosťou od 1. augusta 1997.

Nezisková   organizácia   je   právnická   osoba   založená podľa   zákona   o   neziskových organizáciách,   ktorá   poskytuje   všeobecne   prospešné   služby   za   vopred   určených a pre všetkých   používateľov   rovnakých   podmienok   a   ktorej   zisk   sa   nesmie   použiť v prospech zakladateľov, členov orgánov ani jej zamestnancov, ale sa musí použiť v celom rozsahu na zabezpečenie všeobecne prospešných služieb (§ 2 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách).   Všeobecne   prospešné   služby   zákon   o   neziskových   organizáciách demonštratívne   vypočítava   v   §   2   ods.   2.   Nezisková   organizácia   vzniká   dňom,   keď rozhodnutie   registrového   úradu   (obvodný   úrad   v   sídle   kraja)   o   registrácii   nadobudlo právoplatnosť (§ 9 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách).

Neziskovú organizáciu môže založiť fyzická osoba, právnická osoba alebo štát, ak to nevylučuje   osobitný   zákon   (§   5   ods.   1   zákona   o   neziskových   organizáciách),   a   to zakladacou   listinou   podpísanou   všetkými   zakladateľmi.   Neziskovú   organizáciu   môže založiť aj jeden zakladateľ (§ 5 ods. 2 zákona o neziskových organizáciách).

Zakladacia listina neziskovej organizácie musí okrem iného obsahovať identifikáciu zakladateľov,   prvých   členov   správnej   rady,   dozornej   rady   (revízora),   riaditeľa   a   členov ďalšieho   orgánu,   ak   je   zriadený,   peňažné   vklady   jednotlivých   zakladateľov,   nepeňažné vklady jednotlivých zakladateľov a ich peňažnú hodnotu určenú znaleckým posudkom, ak sú vložené (§ 6 zákona o neziskových organizáciách). Zároveň zakladacia listina môže ustanoviť, že určitý majetok vložený pri založení nie je možné scudziť [§ 7 písm. b) zákona o neziskových organizáciách].

Zakladateľ vydá štatút, ktorý upraví podrobnosti o organizačnej štruktúre, činnosti a hospodárení   neziskovej   organizácie,   pričom   musí   okrem   iného   obsahovať   orgány neziskovej organizácie a vymedzenie ich pôsobnosti, ako aj počet členov, spôsob voľby a dĺžku funkčného obdobia správnej rady, dozornej rady (revízora) alebo ďalšieho orgánu, ak je zriadený (§ 8 ods. 2 zákona o neziskových organizáciách).

Činnosť neziskovej organizácie zabezpečujú ex lege správna rada, riaditeľ a dozorná rada (revízor). Ak štatút určí, môže mať nezisková organizácia aj ďalšie orgány (§ 9 zákona o neziskových organizáciách).

Správna rada je najvyšší orgán neziskovej organizácie. Prvých členov správnej rady vymenúva zakladateľ (§ 19 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách). Správna rada má najmenej troch členov, ktorí za predsedu zvolia jedného z nich (§ 20 ods. 1 a § 21 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách). Správna rada podľa § 10 ods. 2 zákona o neziskových organizáciách   najmä   rozhoduje   o   zrušení,   zlúčení,   splynutí   alebo   rozdelení   neziskovej organizácie, volí a odvoláva riaditeľa a určuje jeho plat, volí a odvoláva členov správnej rady,   ak   štatút   neustanovuje   inak,   a   volí   a   odvoláva   členov   dozornej   rady   (revízora), schvaľuje právne úkony týkajúce sa nehnuteľného majetku a rozhoduje o zmenách v štatúte s výnimkou ustanovení, ktoré si zakladateľ vyhradil v zakladateľskej zmluve. Na platné rozhodnutie správnej rady je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny jej členov, ak tento zákon neustanovuje inak (§ 21 ods. 4 zákona o neziskových organizáciách).

Riaditeľ je štatutárny orgán, ktorý riadi činnosť neziskovej organizácie a koná v jej mene.   Rozhoduje   o   všetkých   záležitostiach   neziskovej   organizácie,   ak   nie   sú   týmto zákonom, zakladacou listinou alebo štatútom vyhradené do pôsobnosti iných orgánov (§ 23 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách).

Dozorná rada (revízor) je kontrolný orgán neziskovej organizácie, ktorý dohliada na činnosť   neziskovej   organizácie   (§   25   ods.   1   zákona   o   neziskových   organizáciách). Členom dozornej rady nemôže byť člen správnej rady a riaditeľ (§ 26 ods. 1 posledná veta zákona o neziskových organizáciách).

Nezisková organizácia zabezpečuje svoju činnosť a hospodári so svojím majetkom a môže užívať aj majetok štátu alebo majetok územnej samosprávy v súlade s osobitnými predpismi   (§   29   ods.   1   zákona   o   neziskových   organizáciách).   Majetok   neziskovej organizácie   tvoria   okrem   iného   aj   vklady   zakladateľov   [§   29   ods.   2   písm.   a)   zákona o neziskových organizáciách]. Majetok neziskovej organizácie sa môže použiť len v súlade s   podmienkami   určenými   v   zakladacej   listine   alebo   v   štatúte   a   na   úhradu   výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie. Výšku výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie určí správna   rada   každoročne   v   rozpočte   v   miere   nevyhnutnej   na   zabezpečenie   činnosti neziskovej   organizácie   (§   31   ods.   1   zákona   o   neziskových   organizáciách).   Neziskovej organizácii   možno   poskytnúť   aj   dotácie   zo   štátneho   rozpočtu,   rozpočtu   štátneho   fondu a rozpočtu obce (§ 29 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách). Nezisková organizácia môže podnikať podľa osobitných predpisov za podmienky, že touto činnosťou sa dosiahne účelnejšie využitie jej majetku a nebude ohrozená kvalita, rozsah a dostupnosť služieb, pre ktoré bola založená (§ 30 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách).

Kontrolu majetkových dispozícií neziskovej organizácie právna úprava zabezpečuje povinnosťou vypracúvať výročnú správu o činnosti a hospodárení s predpísaným obsahom (§   34   ods.   2   zákona   o   neziskových   organizáciách).   Tá   musí   byť zverejnená   spôsobom určeným v štatúte, zasiela sa registrovému úradu v stanovenom termíne (§ 34 ods. 3 zákona o   neziskových   organizáciách)   a   musí   byť   pre   verejnosť   prístupná   v   sídle   neziskovej organizácie (§ 34 ods. 4 zákona o neziskových organizáciách).

Pre   etablovanie   neziskových   organizácií   v   slovenskom   právnom   prostredí   mal značný význam i zákon č. 13/2002 Z. z. o podmienkach premeny niektorých rozpočtových organizácií a príspevkových organizácií na neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby (transformačný zákon) a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení neskorších predpisov (ďalej len „transformačný   zákon“),   ktorým   štát   pristúpil   k   procesu   premeny   niektorých   štátnych rozpočtových organizácií a štátnych príspevkových organizácií na neziskové organizácie.

Transformácia bola dôvodovou správou k transformačnému zákonu označená ako vhodný   spôsob „zabezpečenia   verejnoprospešných   činností,   ktoré   sa   dnes   poskytujú prostredníctvom   organizácií   vo   vlastníctve   štátu.  ...   Zmena   právneho   štatútu   v   rámci transformácie   má   priniesť   zrovnoprávnenie   a   spoluzodpovednosť   štátnych   a   neštátnych inštitúcií, vytvorenie zdravého konkurenčného prostredia, ako aj posilnenie demokratického spôsobu rozhodovania o organizácii založenej na samosprávnom systéme volenej správnej rady...“.

Transformačným   zákonom   sa   štát   zaviazal   realizovať   do   budúcich   neziskových organizácií vzniknutých premenou majetkový vklad [§ 2 ods. 1 písm. e) transformačného zákona].   O   transformáciách   individuálne   rozhodovala   vláda,   pričom   súčasťou   každého rozhodnutia o transformácii bola zakladacia listina i štatút neziskovej organizácie [§ 5 ods. 3 písm. d) a e) transformačného zákona].

V   procese   transformácie   štát   určil,   ktorá   časť   štátneho   majetku   vloženého do neziskovej organizácie bude tvoriť tzv. prioritný majetok. Prioritný majetok je určený výlučne   na   zabezpečenie   všeobecne   prospešných   služieb   (§   31a   ods.   1   zákona o neziskových   organizáciách).   Nemožno   založiť   ani   ho   inak   použiť   na   zabezpečenie záväzkov   neziskovej   organizácie   alebo   tretej   osoby,   nemožno   ho   predať,   darovať   ani prenechať do nájmu alebo do výpožičky (§ 31a ods. 3 zákona o neziskových organizáciách) a nie je ani predmetom likvidácie (§ 31a ods.   4 zákona o neziskových organizáciách). K nehnuteľnostiam,   ktoré   sú   prioritným   majetkom,   vzniká   v   prospech   štátu   právo zodpovedajúce vecnému bremenu, ktoré sa zapisuje do katastra nehnuteľností (§ 31a ods. 5 zákona o neziskových organizáciách).

2. Z rekapitulovanej právnej úpravy vyplýva, že z majetkového hľadiska sa vzťah štátu   ako   zakladateľa   (spoluzakladateľa)   k   neziskovej   organizácii   prejavuje   na   troch úrovniach:

prostredníctvom zakladania neziskovej organizácie dovŕšeného jej vznikom,počas existencie neziskovej organizáciepri zániku neziskovej organizácie

K bodu a)Zakladatelia v zakladacej   listine neziskovej   organizácie určujú peňažné, prípadne nepeňažné vklady   každého   z   nich,   ak sú   vložené   [§   6   písm.   f)   zákona   o   neziskových organizáciách]. Zároveň v zakladacej listine môžu zakladatelia zakotviť, že určitý majetok vložený   pri   založení   nie   je   možné   scudziť   [§   7   písm.   b)   zákona   o   neziskových organizáciách].   Aj   štatút   neziskovej   organizácie,   ktorý   vydávajú   zakladatelia,   upraví podrobnosti   o   hospodárení   neziskovej   organizácie   (§   8   ods.   1   zákona   o   neziskových organizáciách). Pritom je dôležité, že zakladateľmi v štatúte určené pravidlá hospodárenia neziskovej organizácie môže správna rada po vzniku organizácie zmeniť, avšak s výnimkou tých ustanovení, ktoré si zakladatelia vyhradili v zakladateľskej zmluve [§ 19 ods. 2 písm. i) zákona o neziskových organizáciách].

Na   základe   vzniku   neziskovej   organizácie,   má   realizácia   majetkového   vkladu zakladateľa za následok, že tento vklad sa stáva vlastníctvom neziskovej organizácie [§ 29 ods. 2 písm. a) zákona o neziskových organizáciách].

K bodu b)Nezisková organizácia napriek jej názvu môže dosahovať zisk, avšak tento sa nesmie použiť v prospech zakladateľov, členov orgánov ani jej zamestnancov, ale sa musí použiť v celom   rozsahu   na   zabezpečenie   všeobecne   prospešných   služieb   (§   2   ods.   1   zákona o neziskových organizáciách). Rovnako majetok neziskovej organizácie sa môže použiť len v súlade s podmienkami určenými v zakladacej listine alebo v štatúte a na úhradu výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie. Výšku výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie určí správna   rada   každoročne   v   rozpočte   v   miere   nevyhnutnej   na   zabezpečenie   činnosti neziskovej organizácie (§ 31 ods. 1 zákona o neziskových organizáciách).

K bodu c)K zániku neziskovej organizácie dochádza na základe rozhodnutia správnej rady, ktorá rozhoduje o zrušení, zlúčení, splynutí alebo rozdelení neziskovej organizácie [§ 19 ods. 2 písm. d) zákona o neziskových organizáciách]. Pri zániku neziskovej organizácie sa uskutočňuje likvidácia. Výnimkou je prípad, ak majetok neziskovej organizácie prechádza na inú neziskovú organizáciu alebo nadáciu po zlúčení alebo splynutí (§ 17 ods. 2 zákona o neziskových organizáciách). Pri likvidácii však likvidačný zostatok môže byť prevedený len na inú neziskovú organizáciu alebo nadáciu. Nemožno ho teda previesť na zakladateľa.

Okrem toho nemožno opomenúť, že neziskové organizácie, ktoré vznikli procesom premeny podľa transformačného zákona, vlastnia aj prioritný majetok. Ten predstavuje časť majetkového vkladu štátu určenú samotným štátom, ktorá podlieha podstatne prísnejším obmedzeniam pri nakladaní, ako je to u zvyšnej časti majetkového vkladu štátu a u majetku tvoreného vkladmi ostatných zakladateľov.

3. Predostretý model právnej úpravy a v nej konkrétne regulácie majetkovej podstaty vzťahu štátu ako (spolu)zakladateľa k neziskovej organizácii dokazujú, že zakladateľ môže majetkové   postavenie   konkrétnej   neziskovej   organizácie   v   maximálnej   miere   ovplyvniť práve v procese jej zakladania dovŕšeného vznikom neziskovej organizácie. Po ukončení tejto   fázy   sa   možnosti   zakladateľa   ovplyvňovať   nakladanie   s   majetkom   neziskovej organizácie v rovine právnej úpravy zákona o neziskových organizáciách zužujú. Etapa zakladania   neziskovej   organizácie   je   pre   vplyv   zakladateľa   na   majetkové   postavenie neziskovej   organizácie   osobitne   významná aj preto,   lebo nastavením   obsahu zakladacej listiny a štatútu v medziach určených zákonom o neziskových organizáciách si štát (ale aj ktorýkoľvek   iný   zakladateľ)   môže   vytvoriť   solídnu   základňu   pre   neskoršie   zásahy do majetkových dispozícií neziskovej organizácie.

Koncept,   ktorý   vytvára   svojou   konštrukciou   samotný   zákon   o   neziskových organizáciách, má racionálny základ práve v skutočnosti, že vznik neziskovej organizácie je výsledkom vôle jej zakladateľov, a preto je odôvodnené, že títo majú možnosť pri jej vzniku vopred určiť niektoré (zákonom dovolené) limity jej právnej autonómie. Dokonca v prípade neziskových   organizácií vzniknutých   v procese   transformácie štát ako (spolu)zakladateľ určil   časť   svojho   majetkového   vkladu   za   prioritný   majetok   podliehajúci   už   uvedeným podstatne prísnejším dispozičným obmedzeniam.

Keď však už nezisková organizácia vznikne, stáva sa samostatným subjektom práva, právnickou osobou súkromného práva, ktorej právna subjektivita by sa stala bezobsažnou, ak by nezahŕňala potrebnú mieru samostatnosti rozhodovania okrem iného aj v majetkových veciach.   Dôvodová   správa   k   transformačnému   zákonu   doslovne   uvádza,   že „pozícia zakladateľa   neziskovej   organizácie   nie   je   pozíciou   vlastníka   ako   je   to   pri   obchodných spoločnostiach.“.

4.   Zákon   č.   8/2010   Z.   z.,   ktorým   sa   mení   a   dopĺňa   zákon   č.   213/1997   Z.   z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti,   zdravotníckych   pracovníkoch,   stavovských   organizáciách   v   zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 8/2010 Z. z.“), zaviedol do právnej úpravy neziskových organizácií ustanovenie, podľa ktorého na platnosť právnych úkonov týkajúcich sa nakladania s nehnuteľným majetkom, ktorý vložil štát ako zakladateľ alebo spoluzakladateľ do neziskovej organizácie a nejde o prioritný   majetok,   sa   vyžaduje   predchádzajúci   písomný   súhlas   zakladateľa   alebo spoluzakladateľa, ktorým je štát. To isté sa vzťahuje na platnosť takýchto právnych úkonov právneho nástupcu neziskovej organizácie.

Vo   svojej   podstate   ide   o   výnimku   zo   všeobecného   pravidla   majúceho   základ v právnej úprave postavenia neziskových organizácií, podľa ktorého právne úkony týkajúce sa   nehnuteľného   majetku   schvaľuje   správna   rada   [§   19   ods.   2   písm.   h)   zákona o neziskových organizáciách] a takto vytvorenú vôľu neziskovej organizácie ako právnickej osoby   potom   navonok   prejavuje   jej   riaditeľ   ako   štatutárny   orgán   konajúci   v   mene neziskovej organizácie (§ 23 ods. 1 prvá veta zákona o neziskových organizáciách).

Dôvodová   správa   k   analyzovanému   bodu   novely   zákona   o   neziskových organizáciách   uvádza: „Dopĺňa   sa   ustanovenie   upravujúce   predchádzajúci   súhlas zakladateľa   alebo   spoluzakladateľa   v   prípade   nakladania   s   majetkom   vloženým do neziskovej   organizácie.“ Všeobecná   časť   dôvodovej   správy   sa   k   predmetnej   otázke vôbec nevyjadruje.

V čl. II zákona č. 8/2010 Z. z. je obsiahnutá novelizácia zákona o poskytovateľoch zdravotnej   starostlivosti.   Jej   podstata   spočíva   v   zakotvení   osobitného   druhu   neziskovej organizácie, a to takej, ktorá poskytuje zdravotnú starostlivosť a jej zakladateľom alebo spoluzakladateľom   je   štát   (ďalej   len   „nezisková   organizácia   založená   štátom“)   a   ktorá pôsobí v oblasti regulovanej zákonom o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti.

V nadväznosti na konštituovanie osobitnej skupiny neziskových organizácií právna úprava   zavádza   spôsob   kreácie   správnej   rady   neziskovej   organizácie   založenej   štátom odlišný   od   kreácie   správnej   rady   v   ostatných   neziskových   organizáciách.   Kým pri neziskových   organizáciách   založených   štátom   vzniká   členstvo   v   správnej   rade vymenovaním   (§   100b   ods.   1   zákona   o   poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti), v ostatných neziskových organizáciách (a to aj v neziskových organizáciách, na zakladaní ktorých sa spolupodieľa štát, ale nespadajú do okruhu pôsobnosti zákona o poskytovateľoch zdravotnej   starostlivosti)   sú   budúci   členovia   správnej   rady   volení   správnou   radou v predchádzajúcom zložení, ak štatút neziskovej organizácie neustanoví inak [§ 19 ods. 2 písm. g) zákona o neziskových organizáciách].

Navyše, ak ide o neziskovú organizáciu založenú štátom a vklad štátu pri jej založení presiahol   polovicu   všetkých   vkladov,   potom   právna   úprava   explicitne   určuje,   že   štát, v mene   ktorého   koná   ministerstvo   zdravotníctva,   menuje   nadpolovičnú   väčšinu   členov správnej   rady   vrátane   predsedu   správnej   rady.   Ostatní   zakladatelia   menujú   na   základe vzájomnej   dohody   zostávajúci   počet   členov   správnej   rady.   Ak   k   dohode   ostatných zakladateľov   o   menovaní   zostávajúcich   členov   správnej   rady   nedôjde,   vymenuje zostávajúcich členov správnej rady ministerstvo zdravotníctva z kandidátov navrhnutých ostatnými zakladateľmi (§ 100b ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti).

Zákonodarca v súvislosti s neziskovými organizáciami založenými štátom zaviedol aj pravidlo,   podľa   ktorého   nezisková   organizácia,   ktorá   vznikla   zlúčením   alebo splynutím viacerých neziskových organizácií, z ktorých aspoň jedna bola neziskovou organizáciou založenou štátom a vklad štátu do tejto neziskovej organizácie založenej štátom presahuje polovicu všetkých vkladov zakladateľov a spoluzakladateľov do neziskových organizácií, ktoré   boli   zlúčené   alebo   splynuli,   sa   na   účely   tohto   zákona   považuje   za   neziskovú organizáciu   založenú   štátom   (§   100b   ods.   4   zákona   o   poskytovateľoch   zdravotnej starostlivosti).

Dôvodová   správa   koncept   uvedených   zmien   obhajuje   snahou „zabezpečiť,   aby správna rada ako jeden z najdôležitejších orgánov neziskovej organizácie v zdravotníctve mala   zloženie   zodpovedajúce   pomeru   majetku   štátu   vloženého   do   takejto   neziskovej organizácie“. Podľa všeobecnej časti dôvodovej správy sa „tak zabezpečí lepšia kontrola činnosti   neziskovej   organizácie,   ktorej   zakladateľom   alebo   spoluzakladateľom   je   štát. Navrhovaná právna úprava odstraňuje nelogickosť súčasnej právnej úpravy v tejto oblasti, keď po skončení funkčného obdobia členov správnej rady menuje ďalších členov správnej rady samotná správna rada, čo vylučuje akúkoľvek ďalšiu možnú kontrolu tejto organizácie zo strany zakladateľov po jej založení.“.

Nakoniec zákonodarca vzhľadom na konflikt starej a novej právnej úpravy zaviedol do zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti § 100c, podľa ktorého neziskové organizácie založené štátom sú povinné uviesť svoju činnosť do súladu s § 100b najneskôr do   1.   marca   2010.   Doterajšie   funkčné   obdobie   členov   správnych   rád   neziskových organizácií   založených   štátom   končí   28.   februára   2010.   Zakladatelia   neziskových organizácií založených štátom vymenujú nových členov správnych rád týchto neziskových organizácií tak, aby ich funkčné obdobie začalo plynúť od 1. marca 2010 (ods. 1). Až do začiatku   plynutia   funkčného   obdobia   nových   členov   správnych   rád   neziskových organizácií   založených   štátom   podľa   odseku   1   možno   nakladať   s   majetkom   týchto neziskových   organizácií   založených   štátom   len   na   účel   poskytovania   zdravotnej starostlivosti (ods. 2).

III.

A. K namietanému nesúladu § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách s čl. 20 ods. 1 ústavy

Podľa   čl.   20   ods.   1   ústavy   každý   má   právo   vlastniť   majetok.   Vlastnícke   právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.

Podľa § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách na platnosť právnych úkonov týkajúcich sa nakladania s nehnuteľným majetkom, ktorý vložil štát ako zakladateľ alebo spoluzakladateľ   do   neziskovej   organizácie   a   nejde   o   prioritný   majetok,   sa   vyžaduje predchádzajúci písomný súhlas zakladateľa alebo spoluzakladateľa, ktorým je štát. To isté sa   vzťahuje   na   platnosť   takýchto   právnych   úkonov   právneho   nástupcu   neziskovej organizácie.

Nesúlad   §   31   ods.   3   zákona   o   neziskových   organizáciách   vidia   navrhovatelia v skutočnosti, že zákonodarca zaviedol rozdielnosť v zákonnom obsahu vlastníckeho práva neziskových organizácií na základe kritéria spočívajúceho v osobe zakladateľa neziskovej organizácie (zakladateľom neziskovej organizácie môže byť aj štát). Takéto kritérium podľa ich názoru ústava v čl. 20 ods. 1 nepripúšťa.

1. K podstate vlastníckeho práva, ktorá má význam aj pri posúdení predloženého návrhu, už ústavný súd uviedol, že vlastnícke právo ako najdôležitejší vecnoprávny inštitút je charakteristické tým, že prostredníctvom neho sa oprávneným subjektom (vlastníkom) zabezpečuje bezprostredná právna možnosť ovládať veci. Existencia právneho ovládania vecí ako súčasti vlastníckeho práva inkorporuje v sebe možnosť riešenia otázky, komu vec patrí,   kto   ju   využíva   a   môže   ňou   disponovať.   Podstata   vlastníckeho   práva   spočívajúca v priamom právnom ovládaní veci sa prejavuje v právnom postavení oprávneného subjektu (vlastníka) tak, že jeho právne ovládanie veci je výlučné. Z toho vyplýva, že ho každý musí rešpektovať, voči akémukoľvek nedovolenému zásahu ktoréhokoľvek subjektu je chránené, a   je   možné   ho   aj   právnymi   prostriedkami   presadiť.   Vlastníckemu   právu   zodpovedá povinnosť   individuálne   neurčeného   počtu   subjektov   nerušiť   oprávneného   (vlastníka) vo výkone jeho práva (PL. ÚS 30/95).

Zároveň v tej istej veci (PL. ÚS 30/95) ústavný súd predznačil, že v podmienkach sociálneho trhového hospodárstva a demokratického právneho štátu, ktoré sú jednoznačne proklamované   v   ústave   a   ďalej   konkretizované   vo   viacerých   zákonoch,   sa   zásadne poskytuje slobodná možnosť každému subjektu nadobúdať vlastnícke právo, ako i ďalšie vecné   práva   k   veciam,   ktorých   okruh   nie   je   kvantitatívne   a   kvalitatívne   obmedzený (s výnimkou   vecí   patriacich   podľa   čl.   4   ústavy   do   výlučného   vlastníctva   Slovenskej republiky). V zásade slobodnú možnosť realizácie už nadobudnutého vlastníckeho práva zabezpečujúceho právne panstvo nad vecami možno iba výnimočne obmedziť s ohľadom na existenciu spoločenského záujmu, presnejšie verejného záujmu.

K otázke rovnakosti v zákonnom obsahu vlastníckeho práva ústavný súd uviedol, že čl. 20 ods. 1 ústavy určuje vlastníckemu právu všetkých vlastníkov rovnaký zákonný obsah. Rovnaký zákonný obsah neznamená, že vlastníci všetkých vecí (ktoré môžu byť predmetom vlastníctva) majú absolútne rovnaké práva a povinnosti, ale vlastníci druhovo rovnakej veci (nehnuteľnosť, hnuteľnosť, akcia) majú mať zákonom určené rovnaké práva bez ohľadu na povahu vlastníka (PL. ÚS 38/95).

Na prvý pohľad možno konštatovať, že právna úprava obsiahnutá v napadnutom ustanovení   §   31   ods.   3   zákona   o   neziskových   organizáciách   je   v   rozpore   s   citovanou judikatúrou   ústavného   súdu.   Predmetné   ustanovenie   vytvára   dve   skupiny   neziskových organizácií, teda dve skupiny typovo identických právnických osôb. Prvou skupinou sú neziskové   organizácie,   do   ktorých   majetkový   vklad   v   podobe   nehnuteľného   majetku nerealizoval   štát   ako   (spolu)zakladateľ.   Druhou   skupinou   sú   zas neziskové   organizácie, na zakladaní ktorých sa svojím vkladom podieľal aj štát. Kým prvá skupina neziskových organizácií   je   oprávnená   nakladať   so   svojím   nehnuteľným   majetkom   samostatne a autonómne, druhá skupina potrebuje na nakladanie s tou časťou nehnuteľného majetku, ktorá tvorila súčasť „štátneho“ vkladu, súhlas štátu. Možno konštatovať, že samostatnosť rozhodovania o nakladaní s nehnuteľným majetkom u neziskových organizácií patriacich do druhej skupiny je § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách obmedzená. Proces rozhodovania   totiž   nemôžu   úspešne   dovŕšiť   bez   súhlasu   právne   odlišného   subjektu (zakladateľa).

Vymedzené   dve   skupiny   neziskových   organizácií   zjavne   nedisponujú   vo   vzťahu k rovnakému druhu majetku (nehnuteľné veci) rovnakým rozsahom práv a povinností.

2.   Ústavný   súd   sa   však   neuspokojil   s   formálnym   konštatovaním   rozporu preskúmavanej   právnej   úpravy   s   jeho   stabilizovanou   judikatúrou,   ale   pristúpil   aj   ku skúmaniu vecného odôvodnenia § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách ústiaceho predovšetkým do ústavne významného vzťahu cieľa tejto právnej úpravy a zákonodarcom použitého   prostriedku   na   jeho   dosiahnutie.   Prípadná   nerovnosť   v   zákonnom   obsahu vlastníckeho práva by totiž mohla byť ústavne akceptovateľná, avšak iba vtedy, keby bola objektívne a rozumne zdôvodnená, to znamená, keby sledovala legitímny cieľ a keby medzi týmto cieľom a prostriedkami prijatými na jeho dosiahnutie existoval vzťah proporcionality (napr. PL. ÚS 38/03).

2.1 Cieľ zakotvenia § 31 ods. 3 do zákona o neziskových organizáciách z dôvodovej správy jednoznačne nevyplýva. Iba z celkového konceptu zákona č. 8/2010 Z. z. možno vyvodiť,   že   zámerom   zákonodarcu   bolo   podriadiť   nakladanie   s   nehnuteľnosťami vo vlastníctve neziskových organizácií, na zakladaní ktorých sa (spolu)podieľal štát, vyššej miere   kontroly.   Prostriedok,   ktorý   zákonodarca   zvolil   na   dosiahnutie   tohto   cieľa,   však ústavný súd nepovažuje za primeraný, keďže nespĺňa druhú požiadavku štandardného testu proporcionality,   ktorou   je   kritérium   nevyhnutnosti,   potrebnosti   či   použitia   najmenej drastických   –   šetrnejších   prostriedkov   (Erforderlichkeit,   test   of   necessity,   test   of subsidiarity, sufficiently important objective) (napr. PL. ÚS 23/06).

Základným účelom existencie a pôsobenia neziskových organizácií v slovenskom právnom prostredí je poskytovanie všeobecne prospešných služieb (demonštratívne uvedené v § 2 ods. 2 zákona o neziskových organizáciách). Cieľom samotného zavedenia inštitútu neziskových organizácií bola snaha, aby poskytovanie všeobecne prospešných služieb mohli uskutočňovať   nielen   štátne   rozpočtové   organizácie,   štátne   príspevkové   organizácie, rozpočtové organizácie obcí a samosprávnych krajov či príspevkové organizácie obcí alebo samosprávnych krajov, ale aj subjekty právne oddelené od štátu alebo územnej samosprávy, ktoré   svoje   aktivity   podriadia   zákonnej   právnej   úprave   najlepšie   vystihujúcej   cieľ   ich fungovania, no zároveň aj vychádzajúcej z myšlienky ich nezávislosti na výkonnej zložke verejnej moci.

Vyjadrením   vôle   zákonodarcu   prispieť   k   majetkovej   nezávislosti a majetkovo-právnej   autonómii   neziskových   organizácií   a   k   posilneniu   ich   pôsobenia pri poskytovaní všeobecne prospešných služieb bol i už spomenutý proces transformácie štátnych   rozpočtových   organizácií   a   štátnych   príspevkových   organizácií   na   neziskové organizácie.

Význam existencie a pôsobenia neziskových organizácií teda spočíva práve v ich majetkovo-právnej samostatnosti a autonómii, ktoré vytvárajú vhodné podmienky na ich schopnosť   zabezpečovať   poskytovanie   všeobecne   prospešných   služieb   v   kvalite porovnateľnej, ak nie lepšej, ako je to v prípade subjektov priamo riadených výkonnou zložkou verejnej moci. Preto každý mocenský zásah do právnej samostatnosti neziskových organizácií   musí   byť   veľmi   starostlivo   zvážený,   a   to   nielen   z   hľadiska   vplyvu   na   ich schopnosť poskytovať všeobecne prospešné služby na očakávanej úrovni, ale aj z hľadiska ústavnoprávnych   kritérií   tak,   aby   sa   samostatnosť   neziskových   organizácií   nestala iluzórnou.

Ústavný   súd   vníma   ako   celkom   logické   a   prirodzené,   že   štátu   ako (spolu)zakladateľovi   realizujúcemu   majetkový   vklad   do   neziskovej   organizácie   právna úprava (tak ako aj iným zakladateľom „neštátnej“ povahy) určité oprávnenia „zásahového“ charakteru priznáva. Uvedené oprávnenia účinné pred 1. februárom 2010 však rešpektovali spravodlivú rovnováhu medzi oprávneniami štátu ako zakladateľa neziskovej organizácie voči   neziskovej   organizácii   a   právom   konštruovanou   samostatnosťou   neziskovej organizácie.   Inými   slovami,   aj   keď   zákon   o   neziskových   organizáciách   umožňoval zakladateľovi určitými prostriedkami ovplyvňovať činnosť neziskovej organizácie (využitie zákonom vymedzeného voľného priestoru pri tvorbe obsahu zakladajúcej listiny, štatútu i obsah   rozhodnutia   o   transformácii   podľa   transformačného   zákona),   tieto   prostriedky nenarúšali samostatnosť neziskovej organizácie nad mieru, ktorú fakt majetkového vkladu zakladateľa   vyžaduje   a   umožňuje.   Dôvodom   ich   primeranosti   bola   predovšetkým skutočnosť, že uvedené prostriedky sa realizovali v čase, keď ešte nezisková organizácia ako právne samostatný subjekt neexistovala.

2.2   Ustanovenie   §   31   ods.   3   zákona   o   neziskových   organizáciách   zasahuje do majetkových   dispozícií   už   existujúcich   právne   samostatných   neziskových   organizácií spôsobom   zvýhodňujúcim   štát,   a   to   napriek   tomu,   že   štát   má   aj v   súčasnosti   možnosť zabezpečovať   poskytovanie   všeobecne   prospešných   služieb   prostredníctvom   na   to zriadených   rozpočtových   a   príspevkových   organizácií,   ktorých   právna   samostatnosť a autonómia   sú   minimalizované   vzhľadom   na   ich   vzťah   k   zakladateľovi   regulovaný zákonom č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých   zákonov v znení neskorších predpisov. Z tohto dôvodu   nemožno považovať snahu   o   vyššiu   mieru   kontroly   majetkových   dispozícií   neziskových   organizácií, na zakladaní   ktorých   sa   štát   podieľal,   za   cieľ   ospravedlňujúci   zavedenie   nerovnakého zákonného obsahu vlastníckeho práva neziskových organizácií k nehnuteľnému majetku.

Navyše, pokiaľ ide o neziskové organizácie založené štátom podľa transformačného zákona   (a   o   tie   išlo   pri   prijímaní   zákona   č.   8/2010   Z.   z.   predovšetkým;   vyplýva   to z priebehu poslaneckej diskusie počas zákonodarného procesu), v procese premeny bol štát oprávnený určiť, ktorá časť jeho majetkového vkladu bude tvoriť tzv. prioritný majetok podliehajúci   podľa   §   31a   zákona   o   neziskových   organizáciách   podstatne   väčším obmedzeniam v dispozícii s ním, než je to pri ostatnom majetku neziskových organizácií pochádzajúcom zo "štátneho" vkladu. Štát tak už raz vlastným rozhodnutím určil tú časť svojho vkladu do majetku neziskových organizácií, ktorá je ex lege podriadená prísnejšej preventívnej   kontrole,   čím   súčasne   implicitne   vymedzil   zvyšnú   časť   svojho   vkladu, ktorá prísnejším obmedzeniam nepodlieha. Preto nie je primerané ten istý cieľ (vyššia miera kontroly) zabezpečovať dodatočne vo vzťahu k časti majetkového vkladu štátu netvoriacej prioritný majetok spôsobom narúšajúcim ústavnú požiadavku rovnosti v zákonnom obsahu vlastníckeho   práva.   Neprimeranosť   zdôrazňuje   i   skutočnosť,   že   zákon   o   neziskových organizáciách   dôsledne   trvá   na   zverejňovaní   všetkých   relevantných   informácií o majetkovom hospodárení neziskových organizácií (§ 33 ods. 4 a § 34 ods. 3 a 4 zákona o neziskových organizáciách), a tak vytvára predpoklady na dôslednú kontrolu zo strany verejnosti i príslušných orgánov (obvodný úrad v sídle kraja).

2.3 Ustanovenie § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách teda priamo atakuje kvalitu ústavnej požiadavky na rovnosť zákonného obsahu vlastníckeho práva neziskových organizácií ústavne neakceptovateľným spôsobom, čoho dôsledkom je jeho rozpor s čl. 20 ods. 1 ústavy.

B. K namietanému nesúladu § 100b ods. 2 a § 100c ods. 1 druhej a tretej vety zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 29 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Podľa   čl.   29   ods.   4   ústavy   politické   strany   a   politické   hnutia,   ako   aj   spolky, spoločnosti alebo iné združenia sú oddelené od štátu.

Podľa § 100b ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti ministerstvo zdravotníctva   vymenúva   nadpolovičnú   väčšinu   členov   správnej   rady   vrátane   predsedu správnej rady, ak vklad štátu do neziskovej organizácie založenej štátom pri jej založení presiahol polovicu všetkých vkladov. Ostatní zakladatelia vymenujú na základe vzájomnej dohody   zostávajúci   počet   členov   správnej   rady.   Ak   k   dohode   ostatných   zakladateľov o menovaní zostávajúcich členov správnej rady nedôjde, vymenuje zostávajúcich členov správnej rady ministerstvo zdravotníctva z kandidátov navrhnutých ostatnými zakladateľmi.

Podľa § 100c ods. 1 druhej vety zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti doterajšie   funkčné   obdobie   členov   správnych   rád   neziskových   organizácií   založených štátom končí 28. februára 2010. Zakladatelia neziskových organizácií založených štátom vymenujú nových členov správnych rád týchto neziskových organizácií tak, aby ich funkčné obdobie začalo plynúť od 1. marca 2010.

Navrhovatelia   namietajú,   že   uplatňovanie   citovaných   zákonných   ustanovení   má za následok   zoštátnenie   neziskových   organizácií,   keďže   dochádza   k   tvorbe „zákonných možností pre zásahy štátu do fungovania a vnútorných pomerov neziskovej organizácie v takom rozsahu a takým spôsobom, pri akom sa úplne ruší ústavný princíp oddelenosti spolkov od štátu“. Inými slovami, podľa navrhovateľov ide o taký zásah do základného práva združovať sa (čl. 29 ústavy), ktorý nedbá na podstatu a zmysel (čl. 13 ods. 4 ústavy) združovacieho práva.

1. Pre rozhodnutie o petite formulovanom navrhovateľmi je podľa názoru ústavného súdu   nevyhnutné   zamerať   najprv   pozornosť   na   zodpovedanie   otázky,   či   neziskové organizácie   sú   výrazom   uplatňovania   základného   práva   zaručeného   čl.   29   ústavy. Systematický výklad čl. 29 ústavy totiž vedie k záveru, že ochranu poskytovanú čl. 29 ods. 4 požíva len   tá   skupina právnických   osôb,   ktorá   je výrazom   realizácie   základného práva združovať sa zaručeného čl. 29 ods. 1 ústavy. U ostatných právnych subjektov potom ich   právna   autonómia   a   oddelenosť   od   štátu   vyplýva   z   iných   ústavných   článkov systematicky zaradených v druhej hlave ústavy.

Ústavný   súd   tak   musel   pristúpiť   k   vymedzeniu   charakteristických   čŕt   ústavou garantovaného základného práva združovať sa a následne ustáliť, či neziskové organizácie a ich   činnosť   tieto   črty   vykazujú.   Ústavný   pojem   združenia   či   spolku   je   pojmom autonómnym, čo zodpovedá aplikačnému poňatiu Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj „ESĽP“) vo vzťahu k čl. 11 ods. 1 Dohovoru ochrane ľudských práva základných slobôd (ďalej len "dohovor"), ktorý garantuje každému právo na slobodu združovať sa s inými (rozsudok z 29. apríla 1999 vo veci Chassagnou a ostatní c. Francúzsko). Zákonodarcovi totiž   nemožno   priznať   právo   vylúčiť   pôsobnosť   čl.   29   ústavy   na   subjekty   požívajúce ochranu združovacieho práva len prostredníctvom formálneho legálno-typového označenia určitej právnickej osoby.

1.1   Vo   svojej   doterajšej   rozhodovacej   činnosti   ústavný   súd   skôr   okrajovo a iba negatívne definoval rozsah pôsobnosti čl. 29 ústavy tak, že zakladanie obchodných spoločností   nemožno   považovať   za   výkon   združovacieho   „politického“   práva   v   zmysle čl. 29   ods.   1   ústavy,   ale   základného   „hospodárskeho“   práva   podnikať   a   uskutočňovať podnikateľskú činnosť podľa čl. 35 ods. 1 ústavy (PL. ÚS 8/96). V náleze sp. zn. PL. ÚS 10/08   zas   zdôraznil,   že   právo   na   slobodu   združovania   sa   nevzťahuje   na   zakladanie verejnoprávnych   inštitúcií   a   združení   ako   napríklad   korporácií   verejného   práva.   Tomu zodpovedá názor vyjadrený vo veci sp. zn. III. ÚS 205/07, podľa ktorého čl. 29 ods. 1 ústavy zaväzuje štátnu, resp. verejnú moc, aby nezasahovala do slobody združovania, ktorá patrí súkromným osobám. V náleze sp. zn. PL. ÚS 10/08 ďalej ústavný súd uviedol, že združovanie v cirkvách a náboženských spoločnostiach nie je formou uplatnenia základného práva slobodne sa združovať podľa čl. 29 ústavy, ale podlieha úprave čl. 24 ods. 2 ústavy.

Článok 29 ústavy teda nedopadá na také formy združovania, ktoré sú bytostne späté s realizáciou   základných   práv   a   slobôd   chránených   inými ústavnými článkami [sloboda náboženského vyznania a viery (čl. 24 ods. 2 ústavy), základné právo podnikať (čl. 35 ods. 1 ústavy), právo združovať sa na ochranu svojich hospodárskych a sociálnych záujmov (čl.   37   ústavy)].   Judikatúra   ústavného   súdu   okrem   toho   zjavne   zdôrazňuje   „politickú“ podstatu   základného práva   garantovaného čl.   29 ústavy   a celkom   samozrejme vylučuje previazanosť realizácie tohto základného práva s výkonom verejnej moci.

Z   účinnej   právnej   úpravy   postavenia   neziskových   organizácií   je   nad   všetky pochybnosti jasné, že neziskové organizácie nedisponujú žiadnymi výsadami verejnej moci.

Pokiaľ ide o politický charakter združovacieho práva, ten znamená ambíciu podieľať sa na formovaní a tvorbe politického systému. V tomto zmysle predstavuje združovacie právo   významnú   úroveň   procesu,   prostredníctvom   ktorého   sa   jednotlivec   pochádzajúci z atomizovanej masy individuálnych právnych subjektov integruje do spoločnosti na účely presadzovania a pretvárania vlastnej vôle a individuálnych záujmov do roviny záujmov celospoločenských.   Uvedený   proces   je   ústavnoprávne   determinovaný   v   prvom   stupni slobodou prejavu (čl. 26 ods. 1 a 2 ústavy), právom pokojne sa zhromažďovať na druhom stupni (čl. 28 ústavy), právom slobodne sa združovať na treťom stupni (čl. 29 ods. 1 ústavy) a vrcholí realizáciou práva združovať sa v politických stranách a hnutiach (čl. 29 ods. 2 ústavy).   Sloboda   združovania   zohráva   v   načrtnutom   procese   kľúčovú   rolu.   Od   nej v modernom   právnom   štáte   rozhodujúcou   mierou   závisí   uskutočňovanie   demokracie, pretože   zabezpečuje   premostenie   pomyselnej   priepasti   medzi   štátom   a   jednotlivcom. Prostredníctvom črty organizovanosti dáva do rúk izolovaným bezmocným jednotlivcom moc, ktorá je schopná meniť spoločenskú realitu a ovplyvňovať výkon verejnej moci (Stein, E.: Staatsrecht. 13., neubearbeitete Auflage. Tübingen: Mohr 1991, s. 126).

Hlavným   cieľom   existencie   neziskových   organizácií   je   poskytovanie   všeobecne prospešných   služieb,   ktorých   zabezpečovanie   predstavovalo   v   minulosti   prioritne   úlohu verejného   sektora   (štát,   územná   samospráva).   Pôsobenie   neziskových   organizácií   plní celospoločenskú funkciu jednak vďaka charakteru služieb, ktorý determinuje záujem širšej spoločenskej   základne   na   ich   poskytovaní,   ale   aj   prostredníctvom   snahy   konkurovať verejnému   sektoru   pri   vytváraní   a   udržiavaní   podmienok   poskytovania   všeobecne prospešných služieb. Práve ambícia konkurovať štátu či územnej samospráve je bezpochyby spôsobilá   v   konečnom   dôsledku   ovplyvniť   komplexnú   úroveň   poskytovania   všeobecne prospešných služieb, a to nielen v rovine realizačnej, ale aj v rovine tvorby predpokladov ich poskytovania.

Ambícia podieľať sa na formovaní a tvorbe politického systému prostredníctvom združovacieho práva však nevyhnutne vyžaduje aj platformu intenzívnejšej alebo menej intenzívnej   organizovanosti,   ktorá   vytvára   pre   obsahovo   príbuzné   individuálne   záujmy jednotlivcov reálnejšie predpoklady efektívneho presadenia a uplatnenia. Pre definitívnu odpoveď na otázku, či neziskové organizácie sú výrazom uplatňovania základného práva zaručeného   čl.   29   ods.   1   ústavy,   je   tak   potrebné   zaoberať   sa   prípadným   kriteriálnym významom členského prvku pre materiálnu stránku tejto ústavnej normy a následne ustáliť jej prípadnú aplikovateľnosť na podmienky neziskových organizácií. Veď už len samotný fakt, že inštitút občianskych združení podľa zákona č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o združovaní“) ako typická forma realizácie združovacieho   práva   je   právne   regulovaný   v   samostatnom   právnom   predpise nevzťahujúcom sa na neziskové organizácie ani subsidiárne, vyvoláva otázniky o povahe neziskových organizácií z hľadiska základného práva podľa čl. 29 ústavy. Je to tak hlavne preto,   lebo   v   prípade   neziskových   organizácií   nastoľuje   vážne   pochybnosti   absencia členského   vzťahu,   ktorý   by bol   základňou   pre   kreáciu   orgánov   neziskovej   organizácie, a tým aj pre tvorbu jej vôle.

Kým   totiž   občianske   združenia   sú   výrazne   charakterizované   členskou   základňou podliehajúcou dokonca v určitej miere vôli reprezentantov združenia (§ 3, § 5 druhá veta a § 15   zákona   o   združovaní),   zákon   o   neziskových   organizáciách   na   prvý   pohľad nepovažuje   členský   princíp   pre   fungovanie   neziskových   organizácií   pojmovo za nepostrádateľný.   Pre   odstránenie   uvedených   pochybností   je   nápomocné   chápanie podstaty ústavne garantovaného práva združovať sa v niektorých zahraničných ústavných poriadkoch.

1.2 Podľa čl. 9 ods. 1 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko (ďalej len „GG“)   majú   všetci   Nemci   právo   zakladať   spolky   a   spoločnosti.   Podľa   Spolkového ústavného   súdu   citované   ustanovenie   garantuje   jednotlivcovi   slobodu   sústreďovať   sa z vlastnej   súkromnej   iniciatívy   s   inými   do   združení   akéhokoľvek   druhu   (s   výnimkou zakázaných združení podľa odseku 2), tieto združenia zakladať, ale aj právo vystúpiť z nich či   nezúčastňovať sa   ich   činnosti   (rozhodnutie z 18.   decembra 1974 vo veciach   1 BvR 430/65 a 259/66). Pojem združenia (Vereinigung) preberá nemecká ústavná teória z § 2 ods. 1 zákona na úpravu verejného spolkového práva [Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Vereinsgesetz) vom 5. August 1964 (BGBl. I S. 593)], podľa ktorého je spolkom   bez   ohľadu   na   právnu   formu   každé   združenie,   ktoré   vzniklo   na   dlhší   čas slobodným   zlúčením   viacerých   (Mehrheit)   fyzických   osôb   alebo   právnických   osôb so spoločným   cieľom,   podriaďujúce   sa   pritom   organizovanej   tvorbe   vôle   (organisierte Willensbildung). Aplikácia čl. 9 ods. 1 GG vyžaduje súkromnoprávny charakter združenia (rozsudok z 29. júla 1959 vo veci 1 BvR 394/58).

Z   citovaného   ustanovenia   možno   vyvodiť,   že   k   esenciálnym   znakom   ústavne relevantného pojmu   združenia   sa   zaraďuje slobodné   zoskupenie   minimálne dvoch   osôb (fyzických alebo právnických), existencia spoločného cieľa, zámer vyvíjať činnosť dlhší čas a   podriadenie   sa   vôli   vytvorenej   orgánmi   združenia.   Nemecká   ústavnoprávna   teória interpretuje   uvedené   znaky   pomerne   extenzívne,   čo   však   je   dôsledkom   užšie a všeobecnejšie   formulovaného   katalógu   základných   práv   v   GG.   Napríklad   požiadavky na organizovanú tvorbu vôle nie sú striktne určené, čo má za následok, že aj celkom voľné združenia spadajú pod čl. 9 ods. 1 GG. Rozhodujúcu úlohu nezohráva ani využitá právna forma, prípadne absencia právnej subjektivity. Článku 9 ods. 1 GG podliehajú združenia sledujúce neziskové ciele, ako aj hospodárske ciele [Merten, D. in: Isensee, J. - Kirchhof, P. (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland: Freiheitsrechte. Band VI. Heidelberg: C. F. Müller Juristischer Verlag 1989, Rn. 787 - 790]. Spolkový ústavný súd   sa   doteraz   vyhýba   priamej   odpovedi   na   otázku   aplikovateľnosti   čl.   9   ods.   1   GG na podmienky obchodných spoločností, práve výrazne oslabený personálny prvok však skôr naznačuje tendenciu vylúčiť obchodné spoločnosti spod pôsobnosti uvedeného ústavného článku. Vplyv spoločníkov obchodných spoločností s veľkým obchodným podielom totiž často spôsobuje, že kreácia orgánov a tvorba vôle obchodnej spoločnosti rovnoprávnymi spoločníkmi   sa   takmer   úplne stráca,   čím   sa   minimalizuje aj   myšlienka   vlastná   slobode združovania,   totiž   sebaurčenie   členov   prostredníctvom   slobodnej   asociácie   (rozsudok z 1. marca 1979 vo veci 1 BvR 532, 533/77, 419/78 a 1 BvL 21/78, Rn. 356).

1.3 Podľa čl. 12 štátneho základného zákona (Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867)   tvoriaceho   integrálnu   súčasť   rakúskej   ústavy   majú   rakúski   štátni   občania   právo zhromažďovať sa a zakladať spolky. V Rakúsku sa uplatňuje spolkový zákon o združeniach (Bundesgesetz   über   Vereine,   BGBl.   I   66/2002),   ktorý   k   definičným   znakom   združenia zaraďuje dobrovoľnosť, trvácnosť, organizáciu minimálne dvoch osôb na základe štatútu, účelové určenie (musí ísť o určitý, spoločný a neziskový cieľ). Podľa § 1 ods. 1 uvedeného zákona je združením v zmysle tohto spolkového zákona dobrovoľné, na trvaní založené a na základe štatútu organizované zoskupenie minimálne dvoch osôb na účely dosiahnutia určitého, spoločného a neziskového (ideel) cieľa. Združenie požíva právnu subjektivitu.

Rakúska ústavná teória uvádza, že ústavnoprávne chránenej inštitúcii spolkov je v jej podstate   imanentná   autonómna   tvorba   kolektívnej   vôle.   Inštitucionálnym   jadrom   tejto autonómie   je   sebaurčenie   (Selbstbestimmung)   členov   spolkov   prostredníctvom   ich vlastných   orgánov.   Autonómia   znamená aj vnútornú   organizačnú   suverenitu   v rámcoch daných   zákonnými   normami   regulujúcimi   organizáciu   spolkov.   Zákonmi   stanovené organizačné štruktúry pre jednotlivé typy spolkov musia rešpektovať všeobecné ústavné limity   i   požiadavku   proporcionality   (Bric,   J:   Vereinsfreiheit:   Eine   rechtsdogmatische Untersuchung   der   Grundfragen   des   Vereinsrechts.   Springer.   Wien,   New   York   1998). Spolkový   ústavný dvor   k   tomu   zdôraznil,   že spolkom   patrí   ústavne zabezpečené právo ustanoviť si svoju organizáciu v rámcoch daných zákonom o spolkoch (VfSlg 3369/1958).

1.4 V podmienkach Českej republiky ústavne garantuje slobodu združovania Listina základných práv a slobôd v čl. 20, podľa ktorého právo slobodne sa združovať je zaručené a každý   má   právo   spolu   s   inými   združovať   sa   v   spolkoch,   spoločnostiach   a   iných združeniach (ods. 1), pričom združenia sú oddelené od štátu (ods. 4).

Ústavný   súd   Českej   republiky   vysvetlil   svoje   poňatie   obsahu   čl.   20   Listiny základných práv a slobôd tak, že právna úprava práva na slobodu združovania je založená na princípe oddelenosti od štátu, na princípe členskej samosprávy, do ktorej štát nesmie nijak zasahovať, lebo mu to zakazuje ústavný princíp odluky súkromnoprávnych korporácií spolkového   práva   od   štátu,   a   tiež   na   princípe   práva   člena   na   súdnu   ochranu   proti rozhodnutiu orgánu spoločnosti, ktoré je v rozpore so zákonom alebo stanovami, prípadne s iným vnútorným predpisom (nález z 12. decembra 2006 vo veci sp. zn. I. ÚS 90/06, N 223/43 SbNU 497).

Judiciálne postoje Ústavného súdu Českej republiky sú pre rozhodnutie ústavného súdu   v   prerokúvanej   veci   obzvlášť   nápomocné   z   toho   dôvodu,   že   v   českom   právnom poriadku existuje inštitút všeobecne prospešnej spoločnosti (obecně prospěšná společnost podľa zákona č. 248/1995 Sb.), ktorý je vo svojich typických znakoch takmer identický s inštitútom neziskovej organizácie v Slovenskej republike. Ústavný súd Českej republiky sa ku vzťahu všeobecne prospešnej spoločnosti a slobody združovania meritórne nevyjadril, avšak vo veci sp. zn. III. ÚS 1257/09 ako obiter dictum bez bližšieho vysvetlenia uviedol, že   o   výkon   práva   slobodne   sa   združovať   vo   vzťahu   k   inštitútu   všeobecne   prospešnej spoločnosti ani len pojmovo ísť nemôže. Použiteľnosť takto formulovaného názoru je však pre účely rozhodovania ústavného súdu výrazne modifikovaná skutkovým pozadím veci prerokúvanej   Ústavným   súdom   Českej   republiky   (do   úvahy   tu   prichádzala   zámena všeobecne   prospešnej   spoločnosti   s   verejnoprávnou   korporáciou,   ktorá   ochranu združovacieho práva nepožíva).

Česká   odborná   spisba   zastáva   názor,   že   všeobecne   prospešná   spoločnosť   nie   je korporáciou,   ale súkromnoprávnou   právnickou   osobou   ústavného   typu,   ktorej   základ   je tvorený   prvotným   majetkovým   vkladom   (Ronovská,   K.:   Spolkové   a   nadační   právo. 1. vydání. Brno, Masarykova univerzita: 2008, s. 82). Všeobecne prospešné spoločnosti sa vyznačujú absenciou osobného substrátu a ich podstatným znakom je existencia vecného substrátu,   a   to   majetku   vzniknutého   predovšetkým   z   vkladov   zakladateľov,   ktorí   však vkladom nezískavajú na organizácii účasť ako jej členovia (Knappová, M. – Švestka, J. a kol.: Občanské právo hmotné. Svazek I. 3. aktualizované a doplněné vydání, Praha: ASPI Publishing, s. r. o., 2002, s. 176).

1.5 V štrasburskej judikatúre sa ustálili dva základné znaky združenia relevantného z pohľadu čl. 11 ods. 1 dohovoru. Ide o zásadu dobrovoľnosti a existenciu spoločného cieľa [Svák, J.: Ochrana ľudských práv (z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany   práv).   II.   rozšírené   vydanie.   Žilina:   Poradca   podnikateľa   2006,   s.   836]. Dobrovoľnosť   vylučuje   nátlak   pri   zakladaní   a   vstupe   do   združení   a   taktiež   umožňuje slobodný výber pri hľadaní vhodnej formy a typu združenia, pri zakladaní alebo pri vstupe do určitého združenia (rozsudok ESĽP z 13. augusta 1981 vo veci Young, James a Webster c.   Spojené kráľovstvo,   sťažnosti   č.   7601/76   a č.   7806/77).   Spoločný   cieľ   zas musí   byť dovolený a súkromnoprávny. Súkromnoprávny charakter cieľa vylučuje spod režimu čl. 11 dohovoru združovanie v subjektoch, ktoré boli založené z vrchnostenskej pozície nositeľa verejnej moci a obdarené administratívnou či disciplinárnou právomocou (rozsudok ESĽP z 23.   júna   1981   vo   veci   Le   Compte,   Van   Leuven   a   De   Meyre   c.   Belgicko,   sťažnosti č. 6878/75 a č. 7238/75), ktorá ich integruje do štátnych štruktúr a umožňuje im používať postupy verejnej moci (rozsudok ESĽP z 29. apríla 1999 vo veci Chassagnou a ostatní c. Francúzsko, sťažnosti č. 25088/94, č. 28331/95 a č. 28443/95). Článok 11 dohovoru tak upravuje iba právo zakladať združenia ako organizácie súkromného práva, ktoré vznikli na základe súkromnoprávnych predpisov a majú plnú autonómiu pri vydávaní rozhodnutí a pri správe svojich vnútorných vecí (rozsudok ESĽP z 30. júna 1993 vo veci Sigurdur A. Sigurjónsson c. Island, sťažnosť č. 16130/90).

Do   skupiny   foriem   právnických   osôb   podliehajúcich   režimu   čl.   11   dohovoru doterajšia judikatúra ESĽP jednoznačne zaraďuje politické strany (rozsudok z 30. januára 1998   vo   veci   Zjednotená   komunistická   strana   Turecka   a   ďalší   v.   Turecko,   sťažnosť č. 19392/92,   bod   25),   náboženské   spoločnosti   (rozhodnutie   z   31.   júla   2008 Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas v. Rakúsko, sťažnosť č. 40825/98, bod 61), odborové organizácie (už spomenutý rozsudok z 13. augusta 1981 vo veci Young, James a Webster   c.   Spojené   kráľovstvo,   sťažnosti   č.   7601/76   a č,   7806/77,   bod   52),   ale   aj združenia   zakladané   napríklad   na   účely   ochrany   environmentálnych   hodnôt   (Tebieti Mühafize Cemyyieti a Israfilov v. Azerbajdžan, sťažnosť č. 37083/03) alebo pozdvihnutia národného ducha či rozvoja a ochrany národnej dôstojnosti (Zhechev v. Bulharsko, sťažnosť č. 57045/00).

V   uvedených   rozhodnutiach   ESĽP   zdôrazňuje   výrazný   príspevok   združení požívajúcich ochranu čl. 11 dohovoru k pluralistickej črte modernej demokracie. V tejto súvislosti uvádza, že pluralizmus nevytvárajú len politické strany, ale pre jeho budovanie je dôležité aj skutočné uznanie a úcta k rozmanitosti kultúrnych tradícií, etnickej a kultúrnej identite,   náboženskému   vyznaniu,   umeleckým,   literárnym   a   sociálno-ekonomickým myšlienkam   a   koncepciám.   Harmonická   vzájomná   súčinnosť   jednotlivcov   a   skupín s rozličnými identitami je podstatná pre dosiahnutie sociálnej súdržnosti. Je len prirodzené, že   tam,   kde   občianska   spoločnosť   funguje   zdravým   spôsobom,   participácia   občanov na demokratických   procesoch   je   v   rozsiahlej   miere   dosahovaná   prostredníctvom   ich príslušnosti k združeniam, v ktorých sa môžu integrovať s inými a kolektívne presadzovať spoločné zámery a ciele (napr. rozsudok zo 17. februára 2004 vo veci Gorzelik a ďalší v. Poľsko, bod 92, sťažnosť č. 44158/98).

V uvedených súvislostiach ESĽP vo veci Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas v.   Rakúsko   (bod   62.)   uvádza, že možnosť   založiť právnu   entitu   na účely   kolektívneho konania na poli spoločných záujmov predstavuje jeden z najdôležitejších aspektov slobody združovania   podľa   čl.   11   dohovoru.   Vo   veci   Chassagnou   (bod   100   ods.   3)   zas   ESĽP nepriamo obsah slobody združovania stotožnil s garanciou možnosti jednotlivca podieľať sa na   svojej   viere,   svojom   presvedčení   či   na   svojich   ideách   v   komunite   s   inými,   a   to predovšetkým   prostredníctvom   združení   jednotlivcov   s   rovnakou   vierou,   myšlienkami a záujmami.

Vo   vzťahu   k   ustáleniu   významu   členskej   základne   pre   aplikovateľnosť   čl.   11 dohovoru nie je bez významu ani Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy CM/Rec (2007)14   z   10.   októbra   2007   o   právnom   postavení   mimovládnych   organizácií,   ktoré definuje mimovládnu organizáciu ako dobrovoľný samosprávny útvar alebo organizáciu založenú   na   účely   presadzovania   zásadne   neziskových   cieľov   ich   zakladateľov   alebo členov.   Odporúčanie   predpokladá   existenciu   člensky   aj   nečlensky   organizovaných mimovládnych   organizácií.   K   otázke   aplikovateľnosti   čl.   11   dohovoru   odporúčanie   iba vo svojej   preambule uvádza,   že   existencia   mnohých   (teda   nie   všetkých)   mimovládnych organizácií je prejavom práva ich členov na slobodu združovania podľa čl. 11 dohovoru. Odporúčanie tak nedáva jednoznačnú odpoveď na otázku aplikovateľnosti čl. 11 dohovoru na postavenie mimovládnych organizácií, skôr však naznačuje, že čl. 11 dohovoru sa bude vzťahovať len na člensky organizované mimovládne organizácie.

1.6   Prezentované   modely   ústavnej   interpretácie   od   zákonodarstva   autonómneho pojmu združenie podľa názoru ústavného súdu či už explicitne, alebo implicitne dokazujú, že existencia členskej základne je conditio sine qua non aplikovateľnosti ústavných noriem garantujúcich   slobodu   združovania.   Podstatným   je   tu   prvok   sebaurčenia   (samosprávy) členov   združenia,   ktorí   sa   podieľajú   na   tvorbe   vôle   združenia   buď   priamo,   alebo prostredníctvom   z   nich   kreovaných   orgánov.   Sebaurčenie   znamená   právo   regulovať (upraviť) si vlastné záležitosti bez vplyvu pochádzajúceho zvonku (rozsudok Spolkového ústavného súdu z 19. januára 2001 vo veci 1 BvR 1759/91). Tento predpoklad nakoniec nepopierajú   ani   samotní   navrhovatelia,   keď   naznačujú,   že   súčasťou   základného   práva zaručeného čl. 29 ústavy je „právo členov spolku na autonómnu úpravu jeho vnútorných pomerov, bez neprimeranej ingerencie štátu“.

1.7 Problém identifikácie možnej členskej základne neziskových organizácií úzko súvisí   s   diferenciáciou   právnických   osôb   na   korporatívne   a   fundatívne.   Korporatívne právnické   osoby   vyznačujúce   sa   personálnym   prvkom   môžu   za   splnenia   ostatných popísaných podmienok podliehať ochrane podľa čl. 29 ústavy. Fundatívne právnické osoby (nadácie) sú založené na majetkovom substráte, preto slobodu združovania podľa čl. 29 ústavy nepožívajú. Účel nadácií je určovaný treťou stranou (zakladateľom). Tým sa nadácia odlišuje od korporácie, ktorej účel je stanovený zvnútra samotnej korporácie spoločnou vôľou osôb v korporácii združených (Hermann - Otavský, E. in: Hácha, E. a kol.: Slovník veřejného práva československého, Brno: Polygrafie - Rudolf M. Rohrer 1932, s. 711, 712). Rozvoj tzv. tretieho sektora po roku 1989 priniesol so sebou rozmanité právne formy, v ktorých sa všeobecne prospešné ciele na neziskovej báze zabezpečujú. Načrtnuté tradičné členenie právnických osôb tak postupne strácalo svoju jednoznačnosť a relativizovalo sa. Neziskové organizácie v slovenskom právnom prostredí sa nachádzajú na rozhraní medzi korporatívnym a fundatívnym typom právnických osôb.

1.8   Dôvodom   hraničného   postavenia   je   v   prvom   rade   majetková   základňa predstavujúca   nevyhnutnú   podmienku   na   činnosť   neziskovej   organizácie.   Významnou súčasťou majetkovej bázy sú vklady zakladateľov neziskovej organizácie [§ 29 ods. 2 písm. a)   zákona   o   neziskových   organizáciách].   Aj   keď   zákonná   dikcia   automaticky   nepočíta s majetkovým   vkladom   každého   zakladateľa   [§   6   písm.   f)   zákona   o   neziskových organizáciách],   len   ťažko   si   predstaviť   začiatok   poskytovania   všeobecne   prospešných služieb   bez zodpovedajúceho počiatočného majetkového substrátu.   Okrem   toho,   a to   je v okolnostiach   prerokúvaného   návrhu   rozhodujúce,   neziskové   organizácie,   na   ktoré   má zákon č. 8/2010 Z. z. priamy dopad, vznikli v procese premeny podľa transformačného zákona   (ako   už   bolo   uvedené,   vyplýva   to   z   priebehu   poslaneckej   diskusie   počas zákonodarného procesu). Premena pojmovo zahŕňala individualizovaný majetkový vklad štátu do každej neziskovej organizácie vzniknutej transformáciou.

Pri analýze významu majetku pre vznik a činnosť neziskových organizácií zohrávajú úlohu aj niektoré ustanovenia zákona o neziskových organizáciách riešiace parciálne otázky postavenia neziskových organizácií. Tieto ustanovenia veľmi zreteľne, aj keď implicitne naznačujú, akému   charakteru   sa   nezisková   organizácia   z   pohľadu   členenia   právnických osôb   uvedeného   v   bode   1.7   blíži.   Ide   napríklad   o   §   16   ods.   1   zákona   o neziskových organizáciách,   podľa   ktorého   správna   rada   môže   rozhodnúť   o   zlúčení   alebo   splynutí neziskovej organizácie s inou neziskovou organizáciou alebo nadáciou (teda nie s iným subjektom   tvoriacim   súčasť   neziskového   sektora),   čo   je   následne   spojené   s   prechodom majetku   na   inú   neziskovú   organizáciu   alebo   na   nadáciu.   Ak   dochádza   k   likvidácii neziskovej organizácie podľa § 17 zákona o neziskových organizáciách, likvidačný zostatok môže byť prevedený len na inú neziskovú organizáciu alebo nadáciu (teda nie na iný subjekt tvoriaci súčasť neziskového sektora).

Majetkový prvok je tak potrebné radiť k rozhodujúcim pri vymedzovaní neziskovej organizácie ako typovej právnej formy samostatného subjektu práva.

1.9   Personálny   prvok   v   činnosti   neziskových   organizácií   dokazuje   ich   zmiešaný charakter. Ustanovenia zákona o neziskových organizáciách (§ 7) umožňujú zakladateľom v zakladacej listine určiť šírku priestoru, v ktorom sa orgány neziskovej organizácie budú môcť   pri   realizácii   činnosti   neziskovej   organizácie   pohybovať.   Rovnako   zakladatelia   si môžu a nemusia v zakladacej listine vyhradiť nezmeniteľnosť niektorých ustanovení štatútu správnou   radou   [§   19   ods.   2   písm.   i)   zákona   o   neziskových   organizáciách].   Čím   širší "manévrovací"   priestor   zakladatelia   určia   orgánom   neziskovej   organizácie,   tým   viac   sa správna rada charakterovo blíži rozhodovaciemu orgánu a nezisková organizácia nadobúda korporatívne črty. Zužovaním rozhodovacieho priestoru možno badať príklon k výkonnej podstate správnej rady a k nadačnému typu právnickej osoby. Nič to však nemení na tom, že prvotné určenie rozsahu autonómneho priestoru, majúce význam pre činnosť neziskovej organizácie počas celého obdobia jej existencie, je zákonom vyhradené jej zakladateľom, teda   subjektom,   ktoré   nebudú   nevyhnutne   tvoriť   personálny   substrát   podieľajúci   sa na zabezpečovaní jej každodennej činnosti.

V relácii k navrhovateľmi napadnutým ustanoveniam § 100b ods. 2 a § 100c ods. 1 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti nie je bez významu ani fakt, že členstvo v   správnych   radách   neziskových   organizácií,   ktorých   zakladateľom   alebo spoluzakladateľom   je   štát,   v   mene   ktorého   koná   ministerstvo   zdravotníctva,   vzniká vymenovaním (§ 100b ods. 1 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti). Členovia správnych rád takýchto neziskových organizácií môžu byť odvolaní zakladateľmi, ktorí ich za členov správnych rád vymenovali (§ 100b ods. 3 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti), pričom zákon neustanovuje žiadne podmienky na vznik oprávnenia odvolať určitého člena správnej rady. Nezávislosť a autonómia správnych rád uvedenej skupiny neziskových   organizácií   je   tak   oproti   ostatným   neziskovým   organizáciám,   pri   ktorých zakladatelia menujú len prvých členov správnych rád a tie si potom volia ďalších členov už samy (aj to však len vtedy, ak štatút vydaný zakladateľmi neurčí inak), výrazne obmedzená.

1.10 Nezisková organizácia v jej súčasnej legálnej podobe sa podľa názoru ústavného súdu   viac   približuje   nadačnému   typu   právnickej   osoby.   V   „prvorepublikovej“   právnej terminológii by ju bolo možné chápať ako ústav súkromného práva predstavujúci súhrn osobných a vecných prostriedkov, ktoré tvoriac technickú jednotku slúžia spoločnému účelu a sú vybavené právnou subjektivitou. Pojem osobné prostriedky tu však má iný význam ako pri korporácii. Pri nej tento pojem znamená osobný základ, t. j. členstvo, konštitutívny prvok,   od   ktorého   existencie   sa   odvádza   právna   subjektivita   korporácie. Pri súkromnoprávnom ústave nemožno hovoriť o členoch. Osoby, ktoré sa tu vyskytujú, môžu   vystupovať len   vo funkcii   orgánov   alebo destinatárov   (Matějka, J.   in:   Hácha,   E. a kol.: Slovník veřejného práva československého, Brno: Polygrafie - Rudolf M. Rohrer 1932, s. 373, 374). Korporácie a ústavy súkromného práva sú svojou podstatou spolky a nadácie, na jednej strane teda zväzy osôb majúce súkromnú povahu, a na strane druhej majetkové   masy   (účelovo   určený   majetok)   prislúchajúce   súkromnému   právu,   venované osobitnému účelu a z toho dôvodu aj právne osamostatnené (Gutzwiller, M. und Koll.: Schweizerisches Privatrecht. Basel: Helbing und Lichtenhahn Verlag 1969, s. 451).

Majetková   podstata   neziskovej   organizácie   (analyzovaná   pod   1.8)   hovorí jednoznačne v prospech jej nadačného chápania. Osobný prvok (členovia správnej rady) analyzovaný pod 1.9 síce vykazuje aj niektoré známky korporatívneho charakteru, nemožno ho   však   ponímať ako   konštitutívny   prvok   kreujúci   v   plnom   rozsahu   samotnú   podstatu a právnu osobnosť neziskovej organizácie. Ide skôr iba o nevyhnutný organizačný prvok zabezpečujúci   činnosť   neziskovej   organizácie   v   rámcoch   daných   zákonom   a   štatútom vydaným zakladateľmi.

1.11 Ústavný súd   tak dospel   k záveru,   že   neziskové   organizácie   v podmienkach súčasnej právnej úpravy nie sú výrazom realizácie združovacieho práva podľa čl. 29 ústavy. Zmyslom   zákona   o   neziskových   organizáciách   totiž   nie   je   kreácia   legálnej   platformy pre slobodné združovanie fyzických osôb a právnických osôb, ale výlučne tvorba základne pre poskytovanie všeobecne prospešných služieb právnickými osobami odlišnými od štátu či   od   územnej   samosprávy.   Prioritou   právnej   úpravy   nie   je   orientácia   na   slobodné spoločenské zoskupovanie jednotlivcov na báze ich rovnakých alebo príbuzných záujmov, ale zvýšenie kvality všeobecne prospešných služieb na pozadí fungujúceho konkurenčného prostredia.

Európsky   súd   pre   ľudské   práva   v   rozsudku   Religionsgemeinschaft   der   Zeugen Jehovas v. Rakúsko   (bod 62) zdôraznil, že jedným z najdôležitejších   aspektov slobody združovania podľa čl. 11 dohovoru je možnosť založiť právnu bytosť (legal entity) na účely kolektívneho   konania na   poli   spoločných   záujmov.   Podľa   názoru   ústavného   súdu   takto vymedzený   cieľ   musí   byť   v   prvom   rade   vlastný   každej   zákonnej   regulácii,   ktorá konkretizuje   slobodu   združovania   v   individualizovanej   právnej   forme.   Prijatie   právnej úpravy neziskových organizácií však zjavne nemalo za prvoradý cieľ zabezpečiť právnu subjektivitu   kolektívnemu   konaniu   subjektov   majúcich   spoločné   záujmy   (preto   môže neziskovú organizáciu založiť napríklad aj len jeden zakladateľ). Na dosiahnutie tohto cieľa už   predsa   v   právnom   poriadku   existoval   právny   inštitút   občianskych   združení,   ktorých členmi   môžu   byť   i   právnické   osoby.   Prioritným   a   najdôležitejším   zámerom   zákona o neziskových organizáciách sa stalo zabezpečenie poskytovania všeobecne prospešných služieb na neštátnej (neverejnej), teda na súkromnej báze. Možno konštatovať, že cieľovou skupinou   právnej   úpravy   neziskových   organizácií   sú   užívatelia   všeobecne   prospešných služieb, nie tí, ktorí neziskové organizácie zakladajú, prípadne sa na ich činnosti podieľajú. Predmetná   právna   regulácia   je tak adresovaná   subjektom,   ktorých   ambíciou   v   žiadnom prípade   nie   je   prezentovať   spoločné   záujmy   prostredníctvom   zjednocujúcej   legálnej inštitucionalizácie.   Formovanie   majetkového   a   v   bode   1.9   popísaného   „čiastočného“ personálneho substrátu je tak len prostriedkom na dosiahnutie uvedeného prvoradého cieľa zákona   o   neziskových   organizáciách,   ktorý   nie   je   spojený   s   úmyslom   zákonodarcu poskytnúť fyzickým   osobám   a právnickým   osobám legálnu platformu   pre   ich   slobodné združovanie.

Keďže teda postavenie neziskových organizácií nesúvisí so základným právom podľa čl. 29 ods. 1 ústavy, nemôžu tieto právnické osoby požívať ani ochranu zahrnutú v čl. 29 ods. 4 ústavy a v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy. V tejto časti preto ústavný súd návrhu navrhovateľov nevyhovel.

C. K namietanému nesúladu § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 29 ods. 4 ústavy a s čl. 20 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 ústavy

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je nezávislý, demokratický a právny štát.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Podľa   čl.   20   ods.   1   ústavy   každý   má   právo   vlastniť   majetok.   Vlastnícke   právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.

Podľa   čl.   29   ods.   4   ústavy   politické   strany   a   politické   hnutia,   ako   aj   spolky, spoločnosti alebo iné združenia sú oddelené od štátu.

Podľa § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti nezisková organizácia, ktorá   vznikla zlúčením   alebo splynutím   viacerých   neziskových   organizácií, z ktorých aspoň jedna bola neziskovou organizáciou založenou štátom a vklad štátu do tejto neziskovej organizácie založenej štátom presahuje polovicu všetkých vkladov zakladateľov a   spoluzakladateľov   do   neziskových   organizácií,   ktoré   boli   zlúčené   alebo   splynuli,   sa na účely tohto zákona považuje za neziskovú organizáciu založenú štátom.

Predmetom kritiky navrhovateľov je zákonná fikcia neziskovej organizácie založenej štátom.   Tá   v   prvom   rade   porušuje   požiadavku   oddelenosti   dotknutých   neziskových organizácií   od   štátu   (čl.   29   ods.   4   ústavy),   a   to   na   podklade   argumentov,   ktorými navrhovatelia zdôvodnili tvrdené porušenie čl. 29 ods. 4 ústavy ustanoveniami § 100b ods. 2 a § 100c ods. 1 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti. Navrhovatelia nevidia „žiaden verejný záujem a žiadne odôvodnenie nevyhnutnosti takéhoto zásahu do základných práv   dotknutých   subjektov,   ako   ani   žiaden   legitímny   cieľ,   ktorý   by   sa   mal   zásahom dosiahnuť a sú nútení konštatovať, že ustanovenie § 100b ods. 4... predstavuje neprimeraný zásah do vnútorných pomerov neziskových organizácií a do princípu rovnosti v obsahu vlastníckeho práva ich zakladateľov v (ne)prospech jedného z nich.“.

Zároveň   navrhovatelia   podčiarkujú,   že   z   gramatického   výkladu   napadnutého ustanovenia jasne vyplýva, že za podmienok v ňom uvedených „zakladá status neziskovej organizácie   založenej   štátom   vo   vzťahu   ku   všetkým,   aj   v   minulosti   transformovaným neziskovým organizáciám, ktorých jedným zo zakladateľov bol s aspoň polovičným vkladom štát“. Nový právny následok plynúci z § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti "adresáti   práva   nemohli   v   čase   vykonania   transformácie   poznať“,   preto napadnuté ustanovenie „vo svojich dôsledkoch prisudzuje skorším právnym úkonom taký následok, ktorý vtedy platné právo s týmto úkonom nespájalo a tým sa dostáva do rozporu s čl. 1 ods. 1 ústavy ako ustanovením, v ktorom je obsiahnutý zákaz retroaktivity ako jeden zo sťažňových princípov právneho štátu“.

1. Ústavný súd považuje za potrebné najprv sa zaoberať námietkou spätnej účinnosti namietanej právnej normy.

1.1 V ústavnom poriadku Slovenskej republiky všeobecný zákaz spätného pôsobenia právnych predpisov alebo ich ustanovení možno odvodiť z čl. 1 ústavy, podľa ktorého je Slovenská   republika   právnym   štátom.   K   imanentným   znakom   právneho   štátu neodmysliteľne   patrí   aj   požiadavka   (princíp)   právnej   istoty   a   ochrany   dôvery   občanov v právny poriadok, súčasťou čoho je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov, resp. ich ustanovení. V podmienkach demokratického štátu, kde vládnu zákony, a nie subjektívne predstavy ľudí a z požiadavky právnej istoty jednoznačne vyplýva záver, že   právny   predpis,   resp.   jeho   ustanovenia   pôsobia   iba   do   budúcnosti,   a   nie   minulosti. V prípade ich spätného pôsobenia by sa vážne porušila požiadavka na ich bezrozpornosť, ďalej na všeobecnú prístupnosť (poznateľnosť), čím by nevyhnutne dochádzalo k situácii, že   ten,   kto   postupuje   podľa   práva,   by   nemal   žiadnu   možnosť   zoznámiť   sa   s   obsahom budúcej právnej normy, ktorá by napríklad jeho konanie podľa platného práva v minulosti vyhlásila za protiprávne, resp. za právne neúčinné. To by teda znamenalo, že jednotlivé subjekty práva by nemali istotu, či ich konanie podľa platného a účinného práva v dobe, kedy došlo k nemu, nebude neskoršie (po prijatí nového právneho predpisu) a ex tunc posudzované   ako   protiprávne   alebo   právne   neúčinné   s   vylúčením   ochrany   nimi   riadne nadobudnutých   práv   v   minulosti   (v   súlade   s   platnou   a   účinnou   právnou   úpravou) (PL. ÚS 36/95).

Vo   svojej   stabilizovanej   rozhodovacej   praxi   ústavný   súd   rozlišuje   medzi   pravou a nepravou retroaktivitou.

Pravú   retroaktivitu   vymedzil   ako   stav,   v   ktorom   nová   právna   úprava   neuznáva oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi len lex priori (napr. PL. ÚS 37/99), alebo   stav,   keď   zákon   dodatočne   a   pozmeňujúco   zasahuje   do   už   právne   uzavretých minulých skutkových a právnych vzťahov (práv a povinností) (PL. ÚS 28/00).

Za   nepravú   retroaktivitu   považuje stav,   v   ktorom   nová   právna   úprava   nevytvára žiadne právne účinky smerujúce pred deň   nadobudnutia účinnosti,   avšak kvalifikuje tie právne úkony, ku ktorým došlo ešte pred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže dôjsť   k   zmene   alebo   zrušeniu   tých   právnych   účinkov,   ktoré   boli   predtým   späté   s   ich uzavretím (PL. ÚS 38/99). O nepravú retroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00).

1.2   Podľa   názoru   ústavného   súdu   predstavuje   napadnutý   §   100b   ods.   4   zákona o poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti   prípad   nepravej   retroaktivity.   Preskúmavané ustanovenie sa totiž zjavne dotýka právnych vzťahov, ktoré síce boli založené v minulosti (zlúčením alebo splynutím neziskových organizácií, z ktorých aspoň v jednej sa štát ako spoluzakladateľ podieľal na majetkových vkladoch nadpolovičnou väčšinou), avšak tieto právne vzťahy v čase nadobudnutia účinnosti zákona č. 8/2010 Z. z. neboli právne uzavreté, pretože § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti zreteľne mieri na neziskové   organizácie právne existujúce v čase nadobudnutia   jeho účinnosti.   Časová pôsobnosť namietanej právnej normy teda nie je rozšírená na obdobie, keď ešte nebola účinná   (to   by   bol   prípad   pravej   retroaktivity),   ale   na   existujúce   neziskové   organizácie vzniknuté   v   minulosti   zlúčením   alebo splynutím   sa   vzťahuje až odo   dňa   nadobudnutia svojej účinnosti (nepravá retroaktivita).

1.3   Nielen   pravú   retroaktivitu, ale aj retroaktivitu   nepravú   považuje ústavný súd za neštandardný vstup do existujúcich právnych vzťahov. Ústavný súd už tiež vyslovil, že zákonodarca   môže   výnimočne   uplatniť   retroaktívne   ustanovenia   na   úpravu   nových (existujúcich) právnych stavov, pričom v takomto prípade musí preukázať závažné dôvody všeobecného záujmu, ktoré si môžu vyžiadať alebo odôvodniť prelomenie zásady zákazu spätnej   pôsobnosti   v   prospech   slobodnej   tvorby   právnej   úpravy   zo   strany   zákonodarcu (PL. ÚS 3/00).

Pri posudzovaní ústavnej akceptovateľnosti legislatívnej zmeny, ktorá má charakter nepravej retrokativity, treba brať do úvahy, či v konkrétnych okolnostiach posudzovaného prípadu dôjde prijatím novej právnej úpravy zároveň aj k výraznému zhoršeniu doterajšej právnej pozície dotknutých osôb (či už fyzických, alebo právnických), pretože v takomto prípade   je   nová   právna   úprava   minimálne   v   napätí   s   princípom   ochrany   legitímnych očakávaní. Pravá retroaktivita je v porovnaní s retroaktivitou nepravou extrémnym zásahom do   princípu   právnej   istoty.   Nepravá   retroaktivita   môže   ale   tiež   ústavne   relevantným spôsobom   zasiahnuť   do   právnej   istoty,   resp.   do   legitímnych   očakávaní   dotknutých subjektov práva. V tejto súvislosti pôsobí inšpiratívne napr. právny názor Ústavného súdu Slovinskej republiky, podľa ktorého princíp právnej istoty ako komponent právneho štátu znamená, že v špecifických okolnostiach nesmie byť arbitrárne, bez adekvátneho verejného záujmu zhoršená do budúcnosti právna pozícia jednotlivca (rozhodnutie Ústavného súdu Slovinska, U-I-86/96, časť B.-I., bod 6; dostupné na internete: www.us-ri.si) (PL. ÚS 3/09).

Za rovnako relevantný treba v posudzovanom kontexte považovať aj právny názor ústavného   súdu,   podľa   ktorého   z   pohľadu   retroaktivity   právnych   noriem   je   podstatnou otázka ochrany nadobudnutých práv, ktoré by preto neskoršia právna úprava už nemala rušiť,   prípadne   zhoršovať,   ale (a   „pro   futuro“)   len zlepšovať   (PL.   ÚS   38/99).   Súčasne vo veci   sp.   zn.   PL.   ÚS   3/09   ústavný   súd   zdôraznil,   že   na   legitímne   očakávania   je nevyhnutné nazerať aj v kontexte generálneho princípu právneho štátu fixovaného v čl. 1 ods. 1 ústavy, ktorého integrálnou súčasťou je aj princíp právnej istoty a ochrany dôvery všetkých   subjektov   práva   v   právny   poriadok   (m.   m.   II.   ÚS   48/97,   PL.   ÚS   37/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 25/00, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 6/04 atď.).

Ústavný súd v tejto súvislosti už vyslovil (PL. ÚS 12/05), že v súlade s tendenciami príznačnými   pre   modernú   európsku   konštitucionalistiku   podlieha   z   hľadiska   princípu právnej   istoty   ochrane   aj   tzv.   legitímne   očakávanie   (legitimate   expectation,   der Vertrauensschutz),   ktoré   je   užšou   kategóriou   ako   právna   istota.   Štát,   aj   keď   nekoná retroaktívne   alebo   nezasiahne   do   nadobudnutých   práv,   môže   vertikálnym   mocenským zásahom,   napríklad   náhlou,   resp.   neočakávanou   zmenou   pravidiel,   na   ktoré   sa   adresáti právnych   noriem   spoliehali,   porušiť   princíp   právneho   štátu.   Ide   o   jeden   z   množstva konkrétnych výrazov princípu materiálneho právneho štátu, v ktorom sú všetci nositelia verejnej moci vrátane parlamentu podriadení ústave a jej princípom. Všeobecný princíp právneho štátu je kľúčový princíp, na ktorom je budovaný celý právny poriadok i celý systém   fungovania   nášho   štátu.   Znamená to,   že   tento   princíp   sa   premieta   bez rozdielu do všetkých oblastí spoločenského života. Ústavný súd ako orgán ochrany ústavnosti je povinný rešpektovať rámec právneho štátu, v ktorom je okrem iného garantovaná právna istota vrátane ochrany legálne nadobudnutých práv, ako aj legitímnych očakávaní, a tiež trvácnosť a stabilita právnych noriem, a je zakázaná svojvôľa v činnosti orgánov verejnej moci, parlament z toho nevynímajúc (PL. ÚS 16/06, m. m. tiež PL. ÚS 12/05).

1.4   Nepravá   retroaktivita   obsiahnutá   v   ustanovení   §   100b   ods.   4   zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti mení pro futuro právne postavenie neziskových organizácií, ktoré vznikli spôsobom popísaným v napadnutom ustanovení. Vzhľadom na to, že   tieto   neziskové   organizácie   sa   ex   lege   považujú   od   1.   februára   2010   za   neziskové organizácie založené štátom, budú členov ich správnych rád kreovať zakladatelia (§ 100b ods. 1 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti), ktorí členov správnych rád môžu aj odvolať (§ 100b ods. 3 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti). O zrušení, zlúčení,   splynutí   alebo   rozdelení   neziskovej   organizácie   založenej   štátom   bude   môcť správna rada rozhodnúť len po predchádzajúcom súhlase ministerstva zdravotníctva (§ 100b ods. 5 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti). Pri zrušení a zániku neziskovej organizácie založenej štátom je likvidátor povinný vrátiť prioritný majetok do vlastníctva štátu do správy ministerstva zdravotníctva za hodnotu tohto majetku zistenú v účtovníctve ku   dňu   zrušenia   neziskovej   organizácie   založenej   štátom   (§   100b   ods.   6   zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti). Pri zrušení neziskovej organizácie založenej štátom   likvidáciou   majú   zakladatelia   nárok   na   podiel   na   likvidačnom   zostatku,   a   to v závislosti   od   hodnoty   vloženého   majetku   (§   100b   ods.   6   zákona   o   poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti). Nemožno opomenúť, že vzhľadom na znenie druhej vety § 31 ods.   3   zákona   o   neziskových   organizáciách   si   neziskové   organizácie   založené   štátom na nakladanie   s   nehnuteľným   majetkom,   ktorý   vložil   štát   ako   zakladateľ   alebo spoluzakladateľ do neziskovej organizácie (neskôr zaniknutej splynutím alebo zlúčením) a nejde o prioritný majetok, musia vyžiadať predchádzajúci písomný súhlas zakladateľa alebo   spoluzakladateľa,   ktorým   je   štát.   Inak   právne   úkony   týkajúce   sa   nehnuteľného majetku nebudú platné.

Neziskové organizácie, ktoré v minulosti vznikli za podmienok upravených v § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti tak od 1. februára 2010 podliehajú prísnejším pravidlám fungovania, a to predovšetkým vo sfére majetkových dispozícií. Nová právna úprava sa tak vyznačuje obmedzeniami, ktoré v čase svojho vzniku uvedená skupina neziskových organizácií nemohla poznať a ku ktorým došlo zmenou pravidiel, na ktoré sa dotknuté neziskové organizácie spoliehali.

Dôvod analyzovanej zmeny právnej úpravy možno implicitne z dôvodovej správy k zákonu č. 8/2010 Z. z. identifikovať ako snahu o posilnenie kontrolných mechanizmov pri hospodárení   neziskových   organizácií   s   majetkom,   ktorý   štát   vložil   do   neziskových organizácií zabezpečujúcich poskytovanie zdravotnej starostlivosti.

Na   tomto   mieste   ústavný   súd   súčasne   zdôrazňuje,   že   nespochybňuje   právo zákonodarcu regulovať spoločenské vzťahy spôsobom, ktorý on považuje za želaný. Aj zákonodarca však pri tvorbe takejto regulácie musí dbať na požiadavku primeranosti zásahu do ústavou chránenej individuálnej sféry jednotlivca. Inak je jeho rozhodnutie výrazom svojvôle, ktorá je v právnom štáte neprípustná.

Je   celkom   logické   a   prirodzené,   že   štátu   ako   (spolu)zakladateľovi   realizujúcemu majetkový vklad do neziskovej organizácie právna úprava určité oprávnenia „zásahového“ charakteru priznáva. Uvedené oprávnenia účinné pred 1. februárom 2010 však rešpektovali spravodlivú rovnováhu medzi oprávneniami štátu ako zakladateľa neziskovej organizácie a právom   konštruovanou   samostatnosťou   neziskovej   organizácie.   Inými   slovami, aj keď zákon o neziskových organizáciách umožňoval zakladateľovi určitými prostriedkami ovplyvňovať   činnosť   neziskovej   organizácie   (využitie   zákonom   vymedzeného   voľného priestoru pri tvorbe obsahu zakladajúcej listiny, štatútu, i obsah rozhodnutia o transformácii podľa   transformačného   zákona),   tieto   prostriedky   nenarúšali   samostatnosť   neziskovej organizácie nad mieru, ktorú fakt majetkového vkladu zakladateľa vyžaduje a umožňuje. Dôvodom   ich   primeranosti   bola   predovšetkým   skutočnosť,   že   uvedené   prostriedky   sa realizovali   v   čase,   keď   ešte   nezisková   organizácia   ako   právne   samostatný   subjekt neexistovala.

Ústavný súd už v bode A. tejto časti odôvodnenia vysvetlil, prečo definovaný dôvod nepovažuje   za   primeraný   z   hľadiska   obmedzenia   zavedeného   v   §   31   ods.   3   zákona o neziskových organizáciách, a identický postoj založený na rovnakých dôvodoch zaujíma aj v relácii k narušeniu právnej istoty a legitímnych očakávaní ustanovením § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti. Navyše, v prípade tohto ustanovenia je jeho neprimeranosť zvýraznená aj skutočnosťou, že bez vôle štátu ako (spolu)zakladateľa niektorej zo zlúčených alebo splynuvších neziskových organizácií sa nezisková organizácia založená štátom už od 1. februára 2010 nemôže rozdeliť a eliminovať tak ako samostatný právny subjekt prejavom vlastnej vôle sprísnené podmienky týkajúce sa jej činnosti. Platí to dokonca   aj   v   tom   prípade,   ak   nezisková   organizácia   založená   štátom,   ktorá   vznikla spôsobom predpokladaným v hypotéze § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti,   v   dôsledku   spojenia   majetkových   podstát   pri   zlúčení   alebo   splynutí   jej právnych predchodcov nevykazuje väčšinový podiel štátu na majetku tvorenom súhrnom vkladov zakladateľov neziskových organizácií, ktoré v minulosti zanikli zlúčením alebo splynutím.

Na základe analýzy § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti dospel   ústavný súd   s prihliadnutím   na svoju   stabilizovanú judikatúru   k záveru,   že   toto ustanovenie v jeho systematických súvislostiach predstavuje náhlu a neočakávanú zmenu pravidiel fungovania dotknutých neziskových organizácií, a to predovšetkým zavedením niektorých obmedzení pri majetkových dispozíciách, čím došlo k zhoršeniu ich postavenia spôsobom   neprimeraným   sledovanému   cieľu   [zvýšenie   kontroly   pri   hospodárení s majetkom   vloženým   štátom   ako (spolu)zakladateľom].   Tým   sa   napadnuté   ustanovenie dostáva do rozporu s princípom právnej istoty zakotveným v čl. 1 ods. 1 ústavy.

2.   Keďže   zhoršenie   právnej   pozície   dotknutých   neziskových   organizácií   sa   týka predovšetkým oblasti ich autonómie pri hospodárení s majetkom tvoriacim ich vlastníctvo a ústavne neakceptovateľným spôsobom boli zasiahnuté ich legitímne očakávania týkajúce sa predovšetkým oprávnení pri nakladaní s majetkom (vyplýva to z významu postavenia správnej rady pri majetkových dispozíciách), ústavný súd konštatuje, že   § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti predstavujúci formálno-právny základ neprípustných obmedzení sa dostáva aj do rozporu s čl. 20 ods. 1 ústavy. Aj § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti tvorí totiž jednotu s § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách, a tým aj ťažisko konceptu zákona č. 8/2010 Z. z., ktorý bol charakterizovaný snahou podriadiť nakladanie s vymedzenou časťou majetkového substrátu neziskových organizácií priamej kontrole zo strany štátu na účely vyššej miery kontroly.

Už   v   bode   A   tejto   časti   odôvodnenia   ústavný   súd   konštatoval   neprimeranosť obmedzenia samostatnosti neziskových organizácií pri nakladaní s časťou ich nehnuteľného majetku   vo   vzťahu   k   zamýšľanému   cieľu.   Ustanovenie   §   100b   ods.   4   zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti tak v nerozlučnej spätosti s § 31 ods. 3 druhou vetou zákona o neziskových organizáciách atakuje ústavou chránenú kvalitu vlastníckeho práva,   keď   narúša   samostatnosť   neziskových   organizácií   pri   rozhodovaní   o   využití   ich majetku.

3.   Navrhovatelia   namietali   nesúlad   §   100b   ods.   4   zákona   o   poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 20 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy, podľa ktorého pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel.Zmysel práva je synonymným pomenovaním pre jeho účel a cieľ, ktorým sa sleduje dôvod,   že   to   dané   právo   sa   v   právnom   poriadku   konštruovalo   a   deklarovalo.   Za   jeho podstatu možno označiť to, na akých základoch je založené. Súlad obmedzenia základného práva   alebo   slobody   vo   vzťahu   k   týmto   dvom   podmienkam   má   byť   splnený   súčasne (PL. ÚS 15/06).

Konflikt práva sa v právnom štáte rieši prostredníctvom požiadavky spravodlivej rovnováhy,   ktorá   sa   na   rozhraní   protikladných   práv   má   nastoliť   tak,   aby   ani   jedno z konfliktných   práv   nebolo   nadmerne   obmedzené   kvôli   inému   právu.   Požiadavka spravodlivej rovnováhy je súčasťou opatrení slúžiacich pri obmedzení práva na splnenie ústavnej   podmienky   "dbať   na   podstatu   a   zmysel"   obmedzovaného   práva   (Drgonec,   J: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Šamorín: Heuréka 2004, s. 111).

Keďže ústavný súd konštatoval, že vlastnícke právo, ale aj právna istota neziskových organizácií dotknutých zákonom č. 8/2010 Z. z. boli nadmerne obmedzené, zákonodarca pri vyžití svojej zákonodarnej právomoci nerešpektoval požiadavku spravodlivej rovnováhy vo vzťahu k základnému právu vlastniť majetok a k právnej istote u vymedzenej skupiny neziskových   organizácií.   Preto   sa   ustanovenie   § 100b   ods.   4   zákona   o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti dostalo aj do rozporu s čl. 13 ods. 4 ústavy.

4. Ústavný súd nevyhovel tej časti návrhu, ktorým navrhovatelia namietali nesúlad § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 29 ods. 4 ústavy. Dôvodom je v bode B tejto časti odôvodnenia objasnený záver, podľa ktorého neziskové organizácie nie sú   výrazom   realizácie združovacieho práva   podľa   čl.   29 ods.   1 ústavy, a preto nemôžu ani požívať ochranu podľa čl. 29 ods. 4 ústavy.

D. K namietanému nesúladu § 100c ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s čl. 20 ods. 4 ústavy

Podľa čl. 20 ods. 4 ústavy vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je   možné   iba   v   nevyhnutnej   miere   a   vo   verejnom   záujme,   a   to   na   základe   zákona a za primeranú náhradu.

Podľa   §   100c   ods.   2   zákona   o   poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti   až do začiatku   plynutia   funkčného   obdobia   nových   členov   správnych   rád   neziskových organizácií   založených   štátom   podľa   odseku   1   možno   nakladať   s   majetkom   týchto neziskových   organizácií   založených   štátom   len   na   účel   poskytovania   zdravotnej starostlivosti.

Navrhovatelia   tvrdia,   že   zákonný   zákaz   nakladania   s   majetkom   neziskových organizácií založených štátom (s výnimkou nakladania na účel poskytovania zdravotnej starostlivosti)   až do začiatku plynutia funkčného obdobia nových členov správnych rád podľa § 100c ods. 1 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti (ide o časový úsek od 1. februára 2010, keď predmetná právna norma nadobudla účinnosť, do vymenovania nových   členov   správnych   rád)   predstavuje   nútené   obmedzenie   vlastníckeho   práva neziskových   organizácií   založených   štátom,   ktoré   musí   spĺňať podmienky   podľa   čl.   20 ods. 4   ústavy.   Súčasne   sú   navrhovatelia   toho   názoru,   že   uvedené   obmedzenie   nespĺňa ústavné požiadavky nevyhnutnej miery a primeranej náhrady.

1. Ústavný súd sa už súladom právnych predpisov s čl. 20 ods. 4 ústavy viackrát zaoberal, preto v tomto prípade je možné oprieť sa o dostatočne stabilizovanú judikatúru.

Článok 20 ods. 4 ústavy treba považovať za ústavnú direktívu pre zákonodarcu, ktorý prijíma   zákon,   na   základe   ktorého   možno   vyvlastniť   alebo   nútene   obmedziť   vlastnícke právo (PL. ÚS 36/95). V nadväznosti na to ústavný súd judikoval, že čl. 20 ods. 4 ústavy predpokladá existenciu zákona, na základe ktorého je možné uskutočniť vyvlastnenie alebo nútené   obmedzenie   vlastníckeho   práva.   Ústava   neumožňuje,   aby   k   vyvlastneniu   alebo nútenému   obmedzeniu   vlastníckeho   práva   došlo   priamo   zákonom   (ako   to   napríklad umožňuje čl. 14 ods. 3 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko z 23. mája 1949 v znení   neskorších   predpisov:   „Vyvlastnenie...   sa   smie   uskutočniť   len   zákonom   alebo na základe zákona, ktorý upraví spôsob a rozsah odškodnenia.“), ale na základe zákona. Z uvedeného   vyplýva,   že   národná   rada   ako   jediný   ústavodarný   a   zákonodarný   orgán Slovenskej republiky nie je v zmysle ústavy oprávnená priamo zákonom vyvlastniť alebo nútene obmedziť vlastnícke právo. Článok 20 ods. 4 ústavy však určuje, že k vyvlastneniu, prípadne   k   nútenému   obmedzeniu   vlastníckeho   práva   možno   prikročiť   len   na   základe zákona. Prvou požiadavkou zákona (s existenciou ktorého ráta čl. 20 ods. 4 ústavy) je preto určenie orgánu oprávneného uskutočniť vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva. Ďalšími ústavou určenými požiadavkami na takýto zákon je, že k vyvlastneniu alebo nútenému   obmedzeniu   vlastníckeho   práva   je   možné   siahnuť   len   vo   verejnom   záujme, v nevyhnutnej miere a za primeranú náhradu (PL. ÚS 4/00). Takýmito zákonmi v právnom poriadku Slovenskej republiky je zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov. K porušeniu (možnému porušeniu) čl. 20 ods. 4 ústavy by preto mohlo dôjsť len vtedy, ak takýto zákon národnej rady nespĺňa podmienky tohto článku (alebo aspoň niektoré z nich) (PL. ÚS 38/95, PL. ÚS 4/00).

Následne ku vzťahu čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4 ústavy ústavný súd uviedol, že ústava vymedzuje rozličnú funkciu zákonov národnej rady vo vzťahu k čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4. Zatiaľ čo vo vzťahu k čl. 20 ods. 1 ústavy je národná rada oprávnená zákonom priamo stanoviť obsah vlastníckeho práva, a to rovnaký pre všetkých vlastníkov (v súlade s čl. 12 ods. 2 ústavy), čl. 20 ods. 4 ústavy ukladá zákonu národnej rady inú úlohu. V rámci zákona, existenciu   ktorého   predpokladá   čl.   20   ods.   4   ústavy,   nejde   už o   stanovenie   zákonného obsahu vlastníckeho práva, ale o vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva, t.   j.   obmedzenie   samotného   výkonu   (uplatňovania)   vlastníckeho   práva,   zákonný   obsah ktorého   zákonodarca   už   stanovil   na   základe   čl.   20   ods.   1   ústavy.   Úlohou   zákona predpokladaného   čl.   20   ods.   4   ústavy   je   preto   umožniť,   aby oprávnený   orgán   zasiahol do výkonu vlastníckeho práva individuálnych vlastníkov za podmienok určených zákonom. K tomuto zásahu však nie je oprávnená národná rada zákonom, ale iný orgán, t. j. príslušný orgán štátnej správy (PL. ÚS 38/95).

Ústavný súd vo veci sp. zn. PL. ÚS 38/95 uzavrel, že režimu čl. 20 ods. 4 ústavy nepodlieha zákon určujúci zákonný obsah vlastníckeho práva (buď za rešpektovania, alebo porušenia príkazu ústavnej normy uvedenej v čl. 20 ods. 1 ústavy). Je to tak tiež preto, že zákon, existenciu ktorého predpokladá čl. 20 ods. 4 ústavy, má za cieľ priamo zasiahnuť až do výkonu,   resp.   uplatňovania   vlastníckeho   práva   (vyvlastnením   alebo   núteným obmedzením)   jedine   v   rámci   a   v   rozsahu   už   predtým   určeného   zákonného   obsahu vlastníckeho práva.

Definovaný postoj potvrdil ústavný súd napríklad aj vo veci sp. zn. PL. ÚS 22/06 konštatujúc,   že   nútené   obmedzenia   vlastníckeho   práva   podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy predstavujú individuálny selektívny zásah do postavenia konkrétneho vlastníka. Na takýto zásah však nie je oprávnená národná rada zákonom, ale iný orgán, t. j. príslušný orgán štátnej správy formou individuálneho administratívneho aktu (rozhodnutia) (PL. ÚS 4/00).

2. Na podklade prezentovaných judikovaných názorov ústavný súd konštatuje, že § 100c   ods.   2   zákona   o   poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti   nepredstavuje   nútené obmedzenie vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, ale ide o právnu normu určujúcu (hoci len dočasne) zákonný obsah vlastníckeho práva neziskových organizácií založených štátom. Ten je v porovnaní so štandardným obsahom vlastníckeho práva (ius possidendi, utendi,   fruendi   et   disponendi)   charakterizovaný   zákazom   nakladania   s   majetkom neziskových   organizácií založených štátom na iný účel, než je poskytovanie zdravotnej starostlivosti.

Napadnutú   právnu   normu   je   tak   podľa   názoru   ústavného   súdu   možné   podrobiť meritórnemu testu ústavnosti len v súvislosti s otázkou jeho súladu s čl. 20 ods. 1 ústavy, nie s čl. 20 ods. 4 ústavy. V tejto časti preto ústavný súd z dôvodu nedostatku príčinnej súvislosti medzi § 100c ods. 2 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti a čl. 20 ods. 4 ústavy návrhu navrhovateľov nevyhovel.

IV.

Z dôvodov uvedených v časti III tohto nálezu ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

Podľa   čl.   125   ods.   3   ústavy   dňom   vyhlásenia   tohto   nálezu   v   Zbierke   zákonov Slovenskej republiky stráca § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách a   § 100b ods. 4   zákona   o   poskytovateľoch   zdravotnej   starostlivosti   účinnosť.   Ak   národná   rada neuvedie   tieto   ustanovenia   do   súladu   s   ústavou,   strácajú   po   šiestich   mesiacoch od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky platnosť.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 23. novembra 2011