znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

PL. ÚS 11/04-55

Ústavný súd Slovenskej republiky na verejnom zasadnutí 23. februára 2006 v pléne zloženom   z predsedu   Jána   Mazáka   a zo   sudcov   Jána   Auxta,   Juraja   Babjaka,   Alexandra Bröstla, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej, Juraja Horvátha, Jána Lubyho, Lajosa Mészárosa a Štefana Ogurčáka o návrhu skupiny 35 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej poslankyňou Národnej rady Slovenskej republiky prof. JUDr. K. T., DrSc., na začatie konania o súlade časti § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch   a obvodných   úradoch   a o zmene a doplnení   niektorých   zákonov   s čl.   71   ods.   2 druhou vetou a s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l :

Ustanovenie   časti   §   6   ods.   1   zákona   č.   515/2003   Z.   z.   o krajských   úradoch a obvodných   úradoch   a o zmene   a doplnení   niektorých   zákonov,   a to   slová   „...   obcami a vyššími územnými celkami...“,   n i e   j e   v súlade s čl. 71 ods. 2 druhou vetou a s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému   súdu   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústavný   súd“)   bol 22. novembra 2004   doručený   návrh   skupiny   35   poslancov   Národnej   rady   Slovenskej republiky   ďalej   len   „navrhovateľ“),   zastúpenej   poslankyňou   Národnej   rady   Slovenskej republiky prof. JUDr. K. T., DrSc., na začatie konania o súlade časti § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 515/2003 Z. z.“) s čl. 71 ods. 2 druhou vetou a s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Ústavný súd preskúmal návrh na začatie konania a dospel k záveru, že spĺňa všetky ústavou   a zákonom   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z.   o   organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) ustanovené predpoklady na jeho prijatie na ďalšie konanie, a preto ho 30. novembra 2004 prijal na ďalšie konanie.

Navrhovateľ svoj návrh odôvodnil takto:

«A.

Čl. 71 ods. 2 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky znie: „Výkon štátnej správy prenesený na obec alebo vyšší územný celok zákonom riadi a kontroluje vláda.“ § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov znie: „Smernice a iné organizačné akty (ďalej len smernica), ktorými ministerstvá a ostatné ústredné organy štátnej správy riadia výkon štátnej správy uskutočňovaný miestnymi orgánmi štátnej správy, obcami a vyššími územnými celkami, sa vyhlasujú uverejnením vo Vestníku vlády Slovenskej republiky.

Podľa názoru navrhovateľa uvedené zákonné ustanovenie:

a) upravuje spôsob vyhlasovania normatívnych správnych aktov - smerníc a iných organizačných aktov - a to uverejnením oznámenia o ich vydaní vo Vestníku vlády Slovenskej republiky,

b) deklaruje   právnu   silu   normatívneho   správneho   aktu   ministerstva   alebo ústredného   orgánu   štátnej   správy   riadiť   výkon   štátnej   správy   uskutočňovaný miestnymi orgánmi štátnej správy,

c) dáva normatívnemu správnemu aktu   ministerstva alebo ústredného orgánu štátnej   správy   (smernici)   právnu   silu   riadiaceho   aktu   vo   vzťahu k   prenesenému   výkonu   štátnej   správy,   ktorý   uskutočňuje   obec   alebo   vyšší územný   celok,   keď   uvádza,   že   ministerstvá   a   ostatné   ústredné   orgány   štátnej správy   riadia   výkon   štátnej   správy   uskutočňovaný...   obcami   a   vyššími územnými celkami.

Vzniká   otázka,   či   ministerstvá   a   ústredné   orgány   štátnej   správy   sú   vôbec kompetentné riadiť svojimi smernicami prenesený výkon štátnej správy na obce a vyššie územné celky? Vychádzajúc z článku 71 ods. 2 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky, ktorá ustanovuje že „... výkon štátnej správy prenesený na obec alebo vyšší územný celok zákonom riadi vláda...“, možno dospieť k jednoznačnému záveru, že Ústava Slovenskej republiky   kompetenciu   na   riadenie   preneseného výkonu   štátnej   správy   jednoznačne priznala vláde Slovenskej republiky. Z uvedeného vypláva, že riadiace normatívne správne akty musia mať silu vládneho nariadenia publikovaného v Zbierke zákonov a nie právnu silu smernice ministerstva alebo iného ústredného orgánu štátnej správy, ktorej vydanie je iba oznámené vo Vestníku vlády Slovenskej republiky.

Uvedeným   konštatovaním   sa   však   nič   nemení   na   skutočnosti,   že   smernice (ministerstva alebo iného ústredného orgánu štátnej správy) môžu bližšie upravovať iba podrobnosti   stanovené   v zákone alebo   v riadiacom   akte   vlády adresovanom obciam a vyšším územným celkom pri prenesenom výkone štátnej správy.

Treba zdôrazniť, že oprávnenie ministerstiev a ostatných orgánov štátnej správy vydávať riadiace smernice, resp. smernicami riadiť výkon štátnej správy, t. j. prenesený výkon štátnej správy na obce a vyššie územné celky nemožno dôvodiť ani z článku 123 Ústavy   Slovenskej   republiky.   Článok   123   totiž   zakotvuje   normotvornú kompetenciu všetkých orgánov štátnej správy na základe zákonného zmocnenia a v jeho medziach vydávať všeobecné záväzné právne predpisy. Samozrejme zákonné splnomocnenie, na ktoré   sa   odvoláva   článok   123   Ústavy Slovenskej republiky musí byť taktiež v súlade s ústavou ako aj zákonom a nemôže splnomocniť orgán štátnej správy na takú aktivitu, na akú už Ústava Slovenskej republiky splnomocnila vrcholný orgán výkonnej moci, t. j. vládu. Súladnosť § 6 ods. 1 citovaného zákona s Ústavou Slovenskej republiky nemožno vyargumentovať   ani   konštrukciou   delegovanej   kompetencie.   Delegácia kompetencie   je podľa   vedy   správneho   práva   výnimočným   javom   zmeniteľnosti kompetencie   orgánov štátnej správy.   Delegácia kompetencie znamená právo vyšších orgánov   štátnej   správy zveriť   časť   svojej   kompetencie   nižším   (podriadeným)   orgánom.   Keďže   ústavou   a   to článkom 71 ods. 2 druhou vetou riadiace oprávnenia, k výkonu štátnej správy zákonom prenesenej na obce a na vyššie územné celky, sú dané vláde a teda iba ona by mohla (teoreticky)   časť   svojej   kompetencie   zveriť podriadeným   orgánom.   V   prípade   ústavou stanovenej   kompetencie   je   to   však   veľmi diskutabilné   a   podľa   názoru   predkladateľa nemožné. V danom prípade jednoznačne nemôže ísť o delegáciu kompetencie.

Na základe doposiaľ uvedeného navrhovateľ jednoznačne dospel k záveru, že § 6 ods. 1 v časti... „obcami a vyššími územnými celkami...“ je v rozpore s článkom 71 odsek 2 druhá veta. B.

Formou právneho štátu je ústavný štát, v ktorom ústava je právnou normou   s najvyššou právnou silou. V právnom štáte musí byť systematické usporiadanie právnych noriem a musí platiť, že právna norma nižšej právnej sily nemôže odporovať právnej norme vyššej právnej sily. A keďže ústavu tvoria právne normy s najvyššou právnou silou, potom všetky ostatné právne normy musia byť v zhode s ústavou.

V predchádzajúcej časti (A) navrhovateľ ponúkol argumentáciu nesúladnosti § 6 odsek 1 zákona č. 515/2003 Z. z. s čl. 71 ods. 2 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky. Podľa názoru navrhovateľa nesúladnosť zákona s ústavou - v zmysle všeobecne prijatého názoru   -   sa   prieči   základnému   znaku   právneho   štátu   a   to   jeho ústavnosti.   Preto spomínaný   §   6   odsek   1   je   nesúladný   aj   s čl.   1   ods.   1   prvá   veta Ústavy   Slovenskej republiky, ktorý znie: „Slovenská republika je zvrchovaný demokratický a právny štát.»

Po prijatí návrhu na ďalšie konanie ústavný súd vyzval navrhovateľa, Národnú radu Slovenskej republiky a vládu Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka podľa § 37 ods. 2 zákona o ústavnom súde, aby sa vyjadrili, či trvajú na tom, aby sa vo veci konalo ústne pojednávanie, a Národnú rada Slovenskej republiky a vládu Slovenskej republiky aj na vyjadrenie k návrhu.

Národná rada Slovenskej republiky ako svoje stanovisko k návrhu uviedla, „že po formálnej   stránke   Národná   rada   Slovenskej   republiky   schválila   zákon   v súlade s ustanovenou potrebnou väčšinou poslancov Národnej rady Slovenskej republiky a zákon bol   podpísaný   príslušnými   ústavnými   činiteľmi   a bol   vyhlásený   v Zbierke   zákonov   SR. Národná rada Slovenskej republiky je presvedčená, že prijatý zákon je v súlade s Ústavou SR a právnym poriadkom SR. Je však na Ústavnom súde SR, aby v súvislosti s podanými návrhmi posúdil ústavnosť napadnutých ustanovení.“. Predseda Národnej rady Slovenskej republiky zaslal ústavnému súdu ako súčasť stanoviska Národnej rady Slovenskej republiky vládny návrh zákona č. 515/2003 Z. z. a diskusiu k vládnemu návrhu zákona č. 515/2003 Z. z.   pléna   Národnej   rady   Slovenskej   republiky. Súčasne oznámil,   že   Národná   rada Slovenskej republiky na ústnom pojednávaní netrvá.

V dôvodovej správe k vládnemu návrhu zákona č. 515/2003 Z. z. je v § 6 uvedené: „Ústredným orgánom štátnej správy sa ukladá povinnosť uverejňovať vo Vestníku vlády Slovenskej republiky smernice a ďalšie organizačné akty, ktorými riadia výkon miestnej štátnej   správy,   ako   aj   výkon   štátnej   správy   zákonom   prenesený   na   obce   alebo   na samosprávne kraje. Tieto vnútorné predpisy sa budú uverejňovať v spomenutom vestníku len oznámením o ich vydaní; náležitosti oznámenia sa ustanovujú taxatívnym spôsobom. Uverejnenie   oznámenia   vo Vestníku   vlády   Slovenskej   republiky   je   podmienkou   platnosti a účinnosti uvedených vnútorných predpisov.“.

V diskusii o vládnom návrhu zákona č. 515/2003 Z. z. sa o § 6 ods. 1 nediskutovalo.

Podpredseda   vlády   Slovenskej   republiky   a minister   spravodlivosti   Slovenskej republiky ako zástupca vlády Slovenskej republiky, ktorá je v konaní o súlade vedľajším účastníkom, doručil ústavnému súdu toto stanovisko:

«1. Navrhovateľ namieta nesúlad § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch   a   obvodných   úradoch   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov   (ďalej   len „zákon“) v časti „obcami a vyššími územnými celkami“ s čl. 71 ods. 2 druhá veta a čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Podľa § 6 ods. 1 zákona, smernice a iné organizačné akty, ktorými ministerstvá a ostatné   ústredné   orgány   štátnej   správy   riadia   výkon   štátnej   správy   uskutočňovaný miestnymi   orgánmi   štátnej   správy,   obcami   a   vyššími   územnými   celkami,   sa   vyhlasujú vo Vestníku vlády Slovenskej republiky.

Podľa čl. 71 ods. 2 druhá veta ústavy, výkon štátnej správy prenesený na obec alebo vyšší územný celok riadi a kontroluje vláda.

2. Podstatou tvrdení navrhovateľa o nesúlade predmetných ustanovení je, že ústava pripúšťa riadenie výkonu štátnej správy preneseného na obec a VÚC výlučne vo forme nariadení vlády. Zároveň navrhovateľ dôvodí, že v danom prípade nie je prípustná ani tzv. delegácia kompetencie, ktorou by vláda právomoc riadenia preneseného výkonu miestnej štátnej správy zverila ministerstvám a ústredným orgánom štátnej správy.

Domnievame sa, že s prihliadnutím na špecifickú povahu a potreby procesu, ktorý ústava označuje ako riadenie preneseného výkonu štátnej správy, nie je téza o nariadeniach vlády ako jedinom prípustnom spôsobe realizácie tohto procesu udržateľná už z praktického hľadiska.   Riadenie   výkonu   miestnej   štátnej   správy   formou   nariadení   vlády   by   totiž nevyhnutne   znamenalo   neúnosnú   redukciu   jeho   efektivity   a   účelnosti.   Odhliadnuc   od uvedeného máme za to, že táto téza nenachádza oporu ani v texte a systematike ústavy.

3. Navrhovateľ sa v argumentácii obmedzuje na čl. 71 ods. 2 druhú vetu ústavy a jeho gramatický výklad. Konštantnou interpretačnou technikou Ústavného súdu SR je ale systematický   výklad,   t.   j.   výklad,   ktorý   predmetné   ustanovenia   ústavy   uchopuje   v ich vzájomnej právnej a vecnej súvislosti. Aplikujúc túto metódu na nastolený problém je možné dospieť   k   záveru,   že   čl.   71   umožňuje   zákonodarcovi   (i)   preniesť   výkon   určitých   úloh miestnej štátnej správy na entity územnej samosprávy (ods. 1), a zároveň (ii) zákonom určiť podrobnosti   spôsobu,   akým   vláda   bude   realizovať   právomoc   riadenia   a   kontroly   takto preneseného výkonu miestnej štátnej správy (ods. 2 tretia veta).

Systematický   výklad   je   zároveň   nevyhnutné   uplatniť   aj   vo   vzťahu   k   predmetnej zákonnej úprave. Napadnuté ustanovenie podľa našej mienky nie je ustanovením, ktoré by vláde „odnímalo“ ústavou zverenú právomoc riadenia preneseného výkonu miestnej štátnej správy,   ale ustanovením,   ktoré upravuje podrobnosti týkajúce sa formy a publikačných náležitostí   aktov   vydávaných   za   účelom   takéhoto   riadenia.   Inými   slovami,   vyslovením nesúladu označených ustanovení by nenastala situácia, v ktorej by prenesený výkon štátnej správy prostredníctvom nariadení vlády riadila vláda ako zbor, ale situácia, v ktorej by absentovala zákonná úprava formy riadiacich aktov.

Uvedený záver sa opiera o náš názor, že právomoc riadiť prenesený výkon miestnej štátnej správy zveruje ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy okrem iných aj ustanovenie § 35 ods. 2 zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii   ústrednej   štátnej   správy   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o štátnej správe“), v zmysle ktorého ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy sa   podieľajú   na   tvorbe   jednotnej   štátnej   politiky   v   jednotlivých   oblastiach,   vykonávajú v rozsahu svojej pôsobnosti štátnu správu a plnia ďalšie úlohy ustanovené v ústavných zákonoch,   zákonoch   a   iných   všeobecne   záväzných   právnych   predpisoch.   Napadnuté ustanovenie je „len“ zákonnou úpravou podrobností formy, akou ministerstvá a ústredné orgány štátnej správy realizujú právomoc, ktorú im zákonodarca zveril v iných všeobecne záväzných právnych predpisoch.

S prihliadnutím na fakt, že v zmysle § 39 ods. 1 zákona o štátnej správe činnosť ministerstiev   prostredníctvom   ministrov   a   činnosť   ostatných   ústredných   orgánov   štátnej správy prostredníctvom ich štatutárnych orgánov riadi, koordinuje a kontroluje vláda sa domnievame, že zákonná úprava,   ktorá umožňuje ingerenciu ministerstiev a ústredných orgánov   štátnej   správy   do   riadenia   preneseného   výkonu   miestnej   štátnej   správy   nie   je v nesúlade s ústavnou úpravou, ktorá - zverujúc podrobnosti do pôsobnosti zákonodarcu - vo všeobecnosti poveruje riadením a kontrolou preneseného výkonu miestnej štátnej správy vládu.   Tak   ako   všetky   ostatné   činnosti   orgánov   ústrednej   štátnej   správy,   aj   riadenie preneseného výkonu miestnej štátnej správy ministerstvami a ústrednými orgánmi štátnej správy totiž riadi, koordinuje a kontroluje vláda.

Bez ohľadu na uvedené pritom platí, že rozhodnutie navrhovateľa obmedziť sa na tvrdenie o nesúlade § 6 ods. 1 zákona s čl. 71 ods. 2 druhá veta ústavy znehodnocuje ústavnoprávnu relevanciu jeho argumentov. Napadnuté ustanovenie totiž nie je, tak ako to uvádza   navrhovateľ,   originálnym   delegačným   ustanovením   priznávajúcim   orgánom ústrednej štátnej správy právomoc, ktorá ide nad rámec toho, čo im zverujú iné všeobecne záväzné   právne   predpisy.   Je   naopak   ustanovením,   ktorým   zákonodarca   na   základe ústavného   zmocnenia   v   čl.   71   ods.   2   tretia   veta   ústavy   upravuje   podrobnosti   spôsobu riadenia preneseného výkonu miestnej štátnej správy.

4.   Z   uvedených   dôvodov   navrhujeme,   aby   ústavný   súd   návrhu   navrhovateľa nevyhovel.».

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená podpredsedom vlády Slovenskej republiky a ministrom spravodlivosti Slovenskej republiky, netrvala na ústnom pojednávaní.

Navrhovateľ na ústnom pojednávaní trval.

Ústne   pojednávanie   sa   uskutočnilo   19.   januára   2006.   Neúčasť   Národnej   rady Slovenskej republiky na ňom ospravedlnil jej predseda; nezúčastnil sa na ňom ani zástupca vlády Slovenskej republiky.

Zástupkyňa   navrhovateľa,   poslankyňa   Národnej   rady   Slovenskej   republiky prof. JUDr. K. T., DrSc., na ústnom pojednávaní zotrvala na argumentácii podaného návrhu, ako aj na návrhu na rozhodnutie vo veci samej. K stanovisku vlády Slovenskej republiky, ktoré   jej   bolo   zaslané   18. novembra   a ktoré   prevzala   21.   novembra   2005,   doručila 2. februára 2006 toto vyjadrenie:

«A

Pod bodom 2 zástupca vlády uvádza, že podstatou tvrdení navrhovateľa je, že „... ústava pripúšťa riadenie výkonu štátnej správy preneseného na obec a VÚC výlučne vo forme nariadení vlády... a že v danom prípade nie je prípustná ani tzv. delegácia kompetencie...“ Zástupca vlády deformuje stanovisko navrhovateľa. Navrhovateľ nikdy netvrdil, že nie je prípustná   delegácia   kompetencie,   ale   tvrdí,   že   vláda   takúto   delegáciu   kompetencie neuskutočnila. Dokonca na str. 3 Návrhu skupiny poslancov sa uvádza, že: „... Keďže ústavou a to článkom 71 ods. 2 druhou vetou riadiace oprávnenia k výkonu štátnej správy, zákonom prenesené na obce a na vyššie územné celky, sú dané vláde teda iba ona by mohla (teoreticky) časť svojej kompetencie zveriť podriadeným orgánom...“ V návrhu skupiny poslancov sa používa termín „teoreticky“ preto, že doposiaľ k takejto delegácii kompetencie nedošlo. Ďalej sme v návrhu skupiny poslancov vyargumentovali, prečo takúto delegáciu kompetencie nemožno vyvodiť ani z čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky. B

Zástupca vlády v bode 3 uvádza, že: „navrhovateľ sa v argumentácii obmedzuje na čl. 71 ods. 2 druhá veta ústavy a jeho gramatický výklad. Konštantnou interpretačnou technikou Ústavného súdu SR je ale systematický výklad...“ Tvrdenie o obmedzení sa na gramatický výklad je nepravdivé. Opak je pravdou, čo dokazuje aj text na str. 3 návrhu skupiny   poslancov,   kde   práve   z   hľadiska   systémového   pôsobenia   článkov   ústavy analyzujeme aj čl. 123 vo vzťahu k čl. 71 ods. 2 ústavy práve z hľadiska systémového výkladu skúmame, či by čl. 123 nemohol byť ako základ ústavnosti namietanej časti § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a dochádzame v našom návrhu   k   záveru,   že   „...   oprávnenie   ministerstiev   a   ostatných   orgánov   štátnej správy   vydávať   riadiace   smernice   resp.   smernicami   riadiť   výkon   štátnej   správy   t.   j. prenesený výkon štátnej správy na obce a vyššie územné celky nemožno vyvodiť ani z čl. 123 Ústavy SR. C

Zástupca   vlády   na   str.   2   svojho   stanoviska   zastáva   názor,   že   vychádzajúc zo systémového výkladu čl. 71, ústava umožňuje „... zákonom určiť podrobnosti spôsobu akým vláda bude realizovať právomoc riadenia a kontroly takto preneseného výkonu miestnej štátnej   správy...“   Zástupca   vlády   pohrávajúc   sa   s   terminologickým   spojením „podrobnosti spôsobu“   (pričom   ústava   neuvádza   termín   „spôsobu“)   vo   svojej argumentácii robí logický skok a dospieva k záveru že „... právomoc riadiť prenesený výkon   miestnej   štátnej   správy zveruje   ministerstvám   a   ostatným   ústredným   orgánom štátnej správy okrem iných aj ustanovenie § 35 ods. 2 zákona č. 575/2001 Z. z...“ Zástupcovi vlády vôbec neprekáža pre vyššie uvedené tvrdenie právna skutočnosť, že právomoc   na   riadenie   a   kontrolu   preneseného   výkonu   štátnej   správy   na   samosprávu, ktorú ústava dala vláde nemôže zákon zveriť ministerstvám a ostatným ústredným orgánom štátnej správy.   Zástupca vlády rozvíjajúc vyššie uvedenú právnu nepravdu konštruuje ďalší neprijateľný názor, že: „...Napadnuté ustanovenie je len zákonnou úpravou podrobnosti formy akou ministerstvá a ústredné orgány štátnej správy realizujú právomoc, ktoré im zákonodarca zveril...“ Zástupca vlády tu úplne opomína čo je predmetom návrhu skupiny poslancov.   Zamieňa si ústavné zmocnenie na to, aby sa stanovili podrobnosti riadenia a kontroly preneseného   výkonu   štátnej   správy   vládou   s   platnou   úpravou   podrobnosti riadenia v rámci vlastnej   štátnej   správy,   ktorú   uskutočňujú   ministerstvá   a   iné   ústredné orgány štátnej správy.   Riadiace aktivity ako i riadiace oprávnenia ministerstiev a ústredných orgánov štátnej   správy v   sústave   štátnej   správy   návrh   skupiny   poslancov   nepovažuje   za protiústavné   a nebolo to ani predmetom   ústavného   návrhu.   Petit   navrhovaného rozhodnutia ústavného súdu nebol formulovaný v písomnom podaní na celý text § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ale iba na časť tohto ustanovenia, ktoré je zmocnením pre ministerstvá a iné ústredné orgány štátnej správy na riadenie preneseného výkonu štátnej správy na samosprávu, čo v zmysle čl. 71 ods. 2 druhá veta prislúcha vláde SR. Vzhľadom na vyššie uvedené   skutočnosti,   skupina   poslancov   aj   po   oboznámení   sa   so stanoviskom   zástupcu vlády, zotrváva na stanovisku protiústavnosti napadnutej časti § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z...».II.

Predmetom posudzovania je súlad časti textu § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z., a to slov   „...   obcami   a vyššími   územnými   celkami...“   s označenými   článkami   ústavy. Ustanovenie § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. znie: „Smernice a iné organizačné akty (ďalej len „smernice“), ktorými ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy riadia výkon štátnej správy uskutočňovaný miestnymi orgánmi štátnej správy, obcami a vyššími územnými celkami, sa vyhlasujú uverejnením oznámenia o ich vydaní vo Vestníku vlády Slovenskej republiky.“.

Navrhovateľ namieta nesúlad s čl. 1 ods. 1 a s čl. 71 ods. 2 druhou vetou ústavy

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy „Slovenská republika je... právny štát.“.

Podľa čl. 71 ods. 1 ústavy „Na obec a vyšší územný celok možno zákonom preniesť výkon   určitých   úloh   štátnej   správy.   Náklady   tohto   preneseného   výkonu   štátnej   správy uhrádza štát.“.

Podľa čl. 71 ods. 2 ústavy druhej a tretej vety „Výkon štátnej správy prenesený na obec alebo na vyšší územný celok zákonom riadi a kontroluje vláda. Podrobnosti ustanoví zákon.“.

Hlavný argument, ktorý navrhovateľ uvádza, je skutočnosť, že vzhľadom na znenie čl. 71 ods. 2 druhej vety ústavy nemôžu ministerstvá riadiť prenesený výkon štátnej správy na   obce   a vyššie   územné   celky.   Podľa   jeho   názoru   nemôžu   vydávať   na   tento   účel normatívne správne akty. Uvádza pritom, že smernice ministerstiev alebo iných ústredných orgánov   štátnej   správy   môžu   bližšie   upravovať   iba   podrobnosti   ustanovené   v zákone č. 515/2003 Z. z. alebo v riadiacom akte vlády adresovanom obciam a vyšším územným celkom pri prenesenom výkone štátnej správy. Oprávnenie ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy vydávať riadiace smernice, resp. smernicami riadiť výkon štátnej správy   podľa   názoru   navrhovateľa   nemožno   odvodzovať   ani   z čl.   123   ústavy,   ktorý splnomocňuje len na vydanie všeobecne záväzných právnych predpisov, a nie „na takú aktivitu“, na akú už ústava splnomocnila... „vládu“. Navrhovateľ je toho názoru, že riadiace normatívne   správne   akty   musia   mať   silu   vládneho   nariadenia   publikovaného   v Zbierke zákonov   Slovenskej   republiky,   a nie   právnu   silu   smernice   ministerstva   alebo   iného ústredného   orgánu   štátnej   správy,   ktorej   vydanie   je   iba   oznámené   vo   Vestníku   vlády Slovenskej   republiky.   Argumentuje   konštrukciami   delegovanej   kompetencie,   ktorú   však v danom prípade vylučuje. Výsledkom jeho argumentácie je záver, že „v právnom štáte musí byť systematické usporiadanie právnych noriem, a musí platiť, že právna norma nižšej právnej sily nemôže odporovať právnej norme vyššej právnej sily. A keďže ústavu tvoria právne normy s najvyššou právnou silou, potom všetky ostatné právne normy musia byť v zhode s ústavou.“. Z tohto potom vyplynul pre navrhovateľa záver aj o nesúlade časti napadnutého textu § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. s čl. 1 ods. 1 ústavy.

Vedľajší účastník - vláda Slovenskej republiky v zastúpení ministrom spravodlivosti Slovenskej   republiky   -   ako   protiargumenty   navrhovateľa   opierajúce   sa   o systematický výklad   právneho   predpisu   uviedol,   že   posudzovanú   zákonnú   úpravu   (napadnuté ustanovenie) nepovažuje za takú, ktorú by vláda vnímala ako zverenie právomoci riadiť prenesený výkon miestnej štátnej správy, ale ide podľa neho o ustanovenie, ktoré upravuje podrobnosti   týkajúce   sa   formy   a   publikačných   náležitostí   aktov vydávaných   za účelom takéhoto riadenia. Je toho názoru, že čl. 71 ústavy umožňuje zákonodarcovi preniesť výkon určitých úloh miestnej štátnej správy na entity územnej samosprávy a zároveň zákonom ustanoviť   podrobnosti   spôsobu,   akým   vláda   bude   realizovať   svoju   právomoc   -   riadiť a kontrolovať   takto   prenesený   výkon   miestnej   štátnej   správy   (čl.   71   ods.   2   tretia   veta ústavy). Uvádza pritom, že napadnuté ustanovenie je „len“ zákonnou úpravou podrobností uvedených v čl. 70 ods. 2 tretej vete ústavy a upravuje formu, akou ministerstvá a ústredné orgány   štátnej   správy   realizujú   zákonodarcom   im   zverenú   právomoc   a že   ingerencia ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy do riadenia preneseného výkonu miestnej   štátnej   správy   na   samosprávu   nie   je   preto   v nesúlade   s ústavou.   S tvrdením navrhovateľa, že ústava pripúšťa riadenie výkonu štátnej správy preneseného na obec alebo vyšší   územný   celok   výlučne   vo   forme   nariadení   vlády,   vedľajší   účastník   nesúhlasí a domnieva sa, že toto nenachádza oporu ani v texte a systematike ústavy.

III.

Ústavný   súd   pri   posudzovaní   súladu   napadnutej   časti   textu   §   6   ods.   1   zákona č. 515/2003   Z.   z.   vychádzal   z toho,   že   ústava   (v   čl.   71   ods.   1)   umožňuje zákonom   č. 515/2003 Z. z. preniesť výkon určitých úloh miestnej štátnej správy na obec alebo na vyšší územný celok na náklady štátu, pričom podrobnosti ustanoví zákon č. 515/2003 Z. z.. Takto zákonom č. 515/2003 Z. z. prenesený výkon štátnej správy riadi a kontroluje podľa čl. 71 ods. 2 druhej vety ústavy vláda. Tieto ústavné východiská účastníci konania nespochybnili.Ďalej ústavný   súd   vychádzal   z toho,   že výkon   štátnej správy   musí   mať zákonný základ bez ohľadu na to, ktorý subjekt ho vykonáva. Prenesený výkon štátnej správy na obce a vyššie územné celky (rozsah a základné pravidlá jeho vykonávania) má svoj základ v samotnej ústave.

Normatívne   akty   vydávané   ministerstvami   a inými   ústrednými   orgánmi   štátnej správy, ktorými sa vo všeobecnosti zabezpečuje výkon štátnej správy, môžu byť všeobecne záväzné, môže však ísť aj o akty riadenia normatívnej povahy, ktoré nie sú všeobecne záväzné,   vydávané   v systéme   orgánov   vykonávajúcich   štátnu   správu   v rámci administratívnoprávnych vzťahov ich nadriadenosti a podriadenosti.

Všeobecne záväzné normatívne akty ministerstiev a iných orgánov štátnej správy sú právne predpisy vydávané týmito orgánmi, vychádzajú z ústavných limitov čl. 123 ústavy a zákonných splnomocnení na ich vydanie; vyhlasujú sa spôsobom, ktorý ustanovuje zákon na vyhlasovanie právnych predpisov, t. j. v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Takto vydávané právne predpisy v rámci ústavných a zákonných limitov však spravidla upravujú len podrobnosti a bližšie podmienky otázok, ktoré majú svoj základ v príslušnom zákone. V tejto súvislosti ústavný súd vzhľadom na vyjadrenie navrhovateľa uvádza, že do tejto skupiny normatívnych aktov patrí aj nariadenie vlády vydávané podľa čl. 120 ods. 1 ústavy na   vykonanie   zákona   č.   515/2003   Z.   z.   a v jeho   medziach.   Ústavný   súd   v   súvislosti s jednoznačným vyjadrením   navrhovateľa,   že „riadiace   normatívne   správne   akty   vlády, ktorými sa riadi prenesený výkon štátnej správy na obce a vyššie územné celky, musia mať silu vládneho nariadenia“, poukazuje práve na znenie čl. 120 ods. 1 ústavy. Pre posúdenie súladu časti textu § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. s označenými článkami ústavy nie sú ale diskusia, resp. stanovisko k tomuto vyjadreniu relevantné.

Návrh sa však týka druhej skupiny normatívnych správnych aktov, ktoré vydávajú ministerstvá a iné orgány štátnej správy na riadenie výkonu štátnej správy, a to smerníc a iných   organizačných   aktov.   Ide   o také   normatívne   správne   akty,   ktoré   na   rozdiel   od právnych   predpisov   vydávaných   na   základe   splnomocnení   zákonov   a v súlade   s čl.   123 ústavy nie sú všeobecne záväzné, t. j. nemajú charakter právnych predpisov, ale sú to akty riadenia vydávané ministerstvami a inými ústrednými orgánmi štátnej správy pri výkone štátnej správy (do 1. januára 2004 bola táto právomoc explicitne ustanovená v § 11 zákona č.   222/1996 Z.   z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých predpisov),   ktoré   sa   uverejňujú   vo   Vestníku   vlády   Slovenskej   republiky.   Medzi   tieto normatívne správne akty podľa § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. patria smernice a iné organizačné akty. Z toho vyplýva, že aj smernica je druhom organizačného aktu, ktorým ústredné orgány štátnej správy riadia výkon štátnej správy.

Zásadný   význam   má   odpoveď   na   otázku,   či   ministerstvá   alebo   ústredné   orgány štátnej správy môžu organizačnými aktmi (smernicami a inými organizačnými aktmi) riadiť prenesený výkon štátnej správy na obce a vyššie územné celky, keď ústava jednoznačne zveruje riadenie a kontrolu preneseného výkonu štátnej správy na samosprávu vláde. Podľa názoru   vedľajšieho   účastníka   možno   právomoc   ministerstiev   a ostatných   ústredných orgánov štátnej správy riadiť takýmto spôsobom prenesený výkon miestnej štátnej správy odvodiť z § 35 ods. 2 zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii a činnosti vlády a organizácii ústavnej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej správe“), ktorý   ustanovuje,   že   ministerstvá   a ostatné   orgány   štátnej   správy   vykonávajú   v rozsahu svojej pôsobnosti štátnu správu. V situácii, keď riadenie a kontrola preneseného výkonu štátnej správy na samosprávu sú ústavou zverené vláde, nemožno podľa názoru ústavného súdu nijakým spôsobom (aj keď na základe zákona) takéto „riadenie“ preneseného výkonu miestnej štátnej správy použijúc extenzívny výklad subsumovať pod čl. 71 ods. 2 ústavy argumentujúc jeho treťou vetou. Práve zverenie riadenia a kontroly preneseného výkonu štátnej správy na obce a vyššie územné celky priamo v ústave do právomoci vlády takéto úvahy a závery vylučuje. Nemožno preto akceptovať argumenty opierajúce sa o čl. 71 ods. 2 tretiu vetu ústavy vo vzťahu k § 35 ods. 2 zákona o štátnej správe. Naopak, je potrebné uviesť, že čl. 71 ods. 2 tretia veta ústavy vytvára priestor pre zákonnú úpravu podrobností spojených s realizáciou (výkonom) právomoci vlády riadiť a kontrolovať prenesený výkon štátnej   správy   na   samosprávu,   nie   však   takým   spôsobom,   že   vláda   svoju   právomoc „prenesie“ na ústredné orgány štátnej správy.

Navrhovateľ   argumentujúc   čl.   71   ods.   2   druhou   vetou   ústavy   a nevyhnutnosťou súladu   právnej   normy   nižšieho   stupňa   právnej   sily   s právnou   normou   vyššieho   stupňa právnej sily a opierajúc sa o princípy právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy dochádza k záveru o nesúlade časti textu § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z.. Znenie napadnutej časti § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. považuje za delegáciu kompetencie vlády na iné orgány a založenie právnej sily organizačného aktu ministerstva alebo iného ústredného orgánu štátnej   správy   (smernice)   vo   vzťahu   k prenesenému   výkonu   štátnej   správy   na samosprávu; považuje ho za splnomocnenie pre ministerstvá a iné ústredné orgány štátnej správy na riadenie preneseného výkonu štátnej správy na samosprávu, ktoré však v zmysle čl. 71 ods. 2 druhej vety ústavy prislúcha výlučne vláde.

Ústavný súd nepovažuje časť napadnutého textu v § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. ani za delegáciu kompetencie vlády na ministerstvá a iné ústredné orgány štátnej správy, ani za   splnomocnenie   na   výkon   takejto   právomoci.   Nezastáva   ani   názor,   že   napadnuté ustanovenie   zakladá   právnu   silu   riadiaceho   aktu   ministerstva   alebo   ústredného   orgánu štátnej správy (smerníc) vo vzťahu k prenesenému výkonu štátnej správy na obec alebo na vyšší   územný   celok.   Ústavný   súd   konštatuje,   že   napadnuté   ustanovenie   samo   osebe nedeleguje na orgány ústrednej štátnej správy právomoc riadiť a kontrolovať výkon štátnej správy prenesený na obec. Podľa názoru ústavného súdu nejde ani o ustanovenie, ktoré meritórne zakladá právomoc riadiť prenesený výkon štátnej správy na obec alebo vyšší územný celok. K tomuto záveru dochádza na základe toho, že § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z.   z.   upravuje   „len“   publikáciu   určitej   skupiny   aktov   riadenia   ministerstiev   a iných ústredných orgánov štátnej správy, ktoré nie sú všeobecne záväznými právnymi predpismi, ktoré však majú normatívny charakter a ktorých externé účinky sa vzťahujú aj na výkon štátnej správy prenesený na samosprávu.

Ústavný súd zastáva názor, že aj keď ide o normatívne akty riadenia organizačnej povahy, a nie meritórnej povahy, aj takéto ustanovenie musí rešpektovať limity ústavnosti a princíp rozlíšiteľnosti kompetencií a formy ich realizácie. Jazykovo-gramatické vyjadrenie každého ustanovenia právneho predpisu nesmie vyvolávať ani náznak pochybnosti o jeho neústavnosti. V danom prípade o to viac, že žiaden iný právny predpis nerieši po meritórnej stránke   obsah,   rozsah   a pôsobnosť   smerníc   a iných   organizačných   aktov   ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy, ktorými tieto orgány riadia výkon štátnej správy. Napadnutý text § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z. tieto pochybnosti nielenže nevylučuje, ale ich naopak vyvoláva. Vzhľadom na uvedené ústavný súd dospel k záveru, že napadnutá časť textu § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z., a to slová „... obcami a vyššími územnými celkami...“, nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a s čl. 71 ods. 2 druhou vetou ústavy.

Podľa   čl.   125   ods.   3   ústavy   dňom   vyhlásenia   tohto   nálezu   v Zbierke   zákonov Slovenskej republiky stráca časť § 6 ods. 1 zákona č. 515/2003 Z. z., a to slová „... obcami a vyššími územnými celkami...“, účinnosť. Ak Národná rada Slovenskej republiky neuvedie toto ustanovenie zákona č. 515/2003 Z. z. do súladu s ústavou, stráca časť § 6 ods. 1 a to slová „... obcami a vyššími územnými celkami...“ po šiestich mesiacoch od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky platnosť.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 23. februára 2006