SLOVENSKÁ REPUBLIKA
N Á L E Z
Ústavného súdu Slovenskej republiky
V mene Slovenskej republiky
IV. ÚS 95/08-34
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 11. septembra 2008 v senáte zloženom z predsedu Ladislava Orosza, zo sudkyne Ľudmily Gajdošíkovej a sudcu Jána Lubyho v konaní o návrhu Ing. J. Ď., V., zastúpeného advokátom Mgr. J. K., B., vo veci preskúmania rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií sp. zn. VP 108/07-K z 19. septembra 2007 takto
r o z h o d o l :
1. Rozhodnutie Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií sp. zn. VP 108/07-K z 19. septembra 2007 z r u š u j e.
2. Kancelária Národnej rady Slovenskej republiky j e p o v i n n á uhradiť Ing. J. Ď. trovy právneho zastúpenia v sume 8 011,08 Sk (slovom osemtisícjedenásť slovenských korún a osem halierov) na účet jeho právneho zástupcu Mgr. J. K., B., do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 28. februára 2008 doručený návrh Ing. J. Ď., V. (ďalej len „navrhovateľ“), zastúpeného advokátom JUDr. J. K., B., ktorým sa podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z. (ďalej len „ústavný zákon č. 357/2004 Z. z.“) domáha preskúmania rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií (ďalej len „výbor“) sp. zn. VP 108/07-K z 19. septembra 2007 (ďalej aj „rozhodnutie výboru“) ústavným súdom a žiada zrušenie označeného rozhodnutia.
Navrhovateľ vo svojom podaní okrem iného uviedol:«... Navrhovateľ vykonával v čase od 23. 11. 1998 (podľa úplného výpisu Fondu národného majetku Slovenskej republiky z obchodného registra na internete do 18. 08. 2006 funkciu člena Výkonného výboru Fondu národného majetku Slovenskej republiky. V súvislosti s menovaním bol navrhovateľ prijatý do pracovného pomeru na výkon funkcie člena Výkonného výboru Fondu národného majetku Slovenskej republiky, a to na základe pracovnej zmluvy uzatvorenej dňa 27. 11. 1998 pod č. 352/98 medzi Fondom národného majetku Slovenskej republiky (ďalej len ako „FNM SR“) ako zamestnávateľom na jednej strane a navrhovateľom ako zamestnancom na druhej strane.
Dňa 18. 08. 2006 bol navrhovateľ v zmysle rozhodnutia Prezídia FNM SR odvolaný z funkcie člena Výkonného výboru FNM SR. Pracovný pomer navrhovateľa vo FNM SR však trval ďalej a bol skončený až na základe dohody o skončení pracovného pomeru ku dňu 18. 09. 2006.
Ako už bolo uvedené, navrhovateľ do 18. 08. 2006 vykonával funkciu člena Výkonného výboru FNM SR, a teda v súlade s čl. 2 ods. 1 písm. zj) ústavného zákona a čl. 3 ods. 1 ústavného zákona mal postavenie verejného funkcionára. Navrhovateľ sa zároveň pre účely čl. 7 a 8 ústavného zákona a na účely konania v prípade porušenia týchto ustanovení považoval za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie. Ak teda navrhovateľovi skončil výkon verejnej funkcie v dôsledku odvolania z funkcie člena Výkonného výboru FNM SR dňom 18.08.2006, v zmysle uvedeného sa pre účely čl. 7 a 8 ústavného zákona a na účely konania v prípade porušenia týchto ustanovení považoval za verejného funkcionára do 18. 08. 2007.
Navrhovateľ v predchádzajúcich obdobiach riadne podával oznámenie v súlade s čl. 7 ods. 1 ústavného zákona, t.j. vždy do 31. marca za predchádzajúci kalendárny rok. Po skončení výkonu verejnej funkcie si však vyložil nejednoznačnú dikciu úvodnej časti článku 7 ods. 1 ústavného zákona, kde je uvedené: „verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok“, tak, že ide o dve situácie, v ktorých je verejný funkcionár také oznámenie podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona povinný podať, a síce: (i) o situáciu, ak ide o verejného funkcionára, ktorý sa ujal funkcie, a v takom prípade je povinný také oznámenie podať do 30 dní odo dňa ujatia sa funkcie, a (ii) o situáciu, keď stále ešte trvá výkon funkcie verejného funkcionára a v takom prípade je povinný také oznámenie podať vždy do 31. marca za predchádzajúci kalendárny rok, a nakoľko navrhovateľovi sa výkon verejnej funkcie skončil dňom 18. 08. 2006, a teda k 31. marcu nasledujúceho roka mu už výkon verejnej funkcie netrval, podal Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej len ako „NR SR“) dňa 09. 02. 2007 oznámenie verejného funkcionára po skončení výkonu verejnej funkcie podľa článku 8 ods. 5 ústavného zákona. Vychádzal z predpokladu, že oznámenie podľa článku 7 ods. 1 ústavného zákona sa v prípade uvedenej druhej situácie podľa doslovného znenia uvedeného ustanovenia podáva počas výkonu verejnej funkcie a keďže jemu sa už výkon verejnej funkcie skončil, pokladal za správne podať oznámenie verejného funkcionára po skončení výkonu verejnej funkcie. V nadväznosti na uvedené mu bolo ním podané oznámenie listom Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií zo dňa 16. 02. 2007 č.: zj/06/626 vrátené ako predčasne podané s poučením, že takéto oznámenie je potrebné podať „až po uplynutí jedného roka od skončenia verejnej funkcie (18. 8. 2006) a to do 30 dní od tohto termínu (do 16. 9. 2007).“
Následne bol navrhovateľovi doručený ďalší list Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií zo dňa 20. 02. 2007 č.: RD-345/2007-PO adresovaný neurčitej skupine verejných funkcionárov podľa čl. 2 ods. 1 písm. a) až m) a t) až zk) ústavného zákona, ktorý sa týkal oznámení podávaných podľa čl. 7 ods. 1 a čl. 8 ods. 5 ústavného zákona. Najmä druhý a posledný odsek uvedeného listu pôsobili zmätočne a navrhovateľa utvrdili v správnosti jeho postupu. V druhom odseku sa uvádza nasledovné: „V tejto súvislosti upozorňujeme na skutočnosť, že podľa čl. 3 ods. 1 ústavného zákona sa osoba, ktorá vykonávala verejnú funkciu v roku 2006 považuje za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie. V tomto zmysle sú preto povinní podať uvedené oznámenie i bývalí verejní funkcionári, ktorí vykonávali uvedenú verejnú funkciu v r. 2006 a v súčasnosti nie sú verejnými funkcionármi." Najmä druhá veta z citovaného druhého odseku vniesla do celkovej dikcie zmätok, nakoľko v prvej vete je odkaz na ustanovenie čl. 3 ods. 1 ústavného zákona, podľa ktorého na účely čl. 7 a 8 a na účely konania, ak sa porušili povinnosti podľa čl. 7 a 8, sa osoba, ktorá vykonávala verejnú funkciu, považuje za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie, a v druhej vete sa už používajú nejasné formulácie ako „bývalí verejní funkcionári“ alebo „a v súčasnosti nie sú verejnými funkcionármi“. Druhá veta mala byť formulovaná tak, aby z nej bolo zrejmé, že povinné podať uvedené oznámenie podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona sú aj tie osoby, ktoré sú v zmysle čl. 3 ods. 1 ústavného zákona považované za verejných funkcionárov a výkon verejnej funkcie sa im v roku 2006 už skončil. Posledný odsek uvedeného listu už obsahuje jednoznačnú dikciu a uvádza upozornenie na podanie oznámenia podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona.
Navrhovateľ teda na základe zhodnotenia vyššie uvedených skutočností po vlastnom zvážení a na základe poučení resp. upozornení obsiahnutých v uvedených listoch podal NR SR dňa 06.09.2007 oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona ako verejný funkcionár, ktorému sa skončil výkon verejnej funkcie v priebehu roku 2006.
Pri výklade a vzájomnom porovnaní ustanovení článkov 3 ods. 1, 7 ods. 1 a 8 ods. 1 a ods. 5 ústavného zákona je zrejmé, že nepoužívajú jednotnú terminológiu, podľa ktorej by sa celkom jednoznačne dali identifikovať povinnosti tých osôb, ktoré sú v zmysle čl. 3 ods. 1 ústavného zákona na účely čl. 7 a 8 ústavného zákona považované za verejného funkcionára aj v období jedného roku odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie. Pri posudzovaní konkrétnej povinnosti podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona je pri použití formulácie „počas jej výkonu" sporné, či sa táto povinnosť vzťahuje aj na tých verejných funkcionárov, ktorí sú za verejných funkcionárov už len považovaní v zmysle čl. 3 ods. 1 ústavného zákona a výkon verejnej funkcie im už netrvá. Gramatický význam slovného spojenia „počas jej výkonu“ bez ďalšieho možno skutočne chápať iba ako určitý stav, ktorý stále pretrváva.
... Listom Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií zo dňa 02. 07. 2007 bolo navrhovateľovi oznámené začatie konania vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenie rozporu záujmov, číslo konania: VP/108/07-K, v zmysle čl. 9 ods. 2 ústavného zákona za porušenie povinnosti podať oznámenie funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov v zmysle čl. 7 ods. 1 ústavného zákona do 31. marca 2007. Prílohou oznámenia bolo aj uznesenie Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií č. 393 zo dňa 27.06.2007 o začatí konania v uvedenej veci.
V nadväznosti na oznámenie o začatí konania zaslal navrhovateľ Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií listom zo dňa 10. 07. 2007 svoje písomné vyjadrenie.
Po dlhšom časovom odstupe bolo dňa 29. 01. 2008 navrhovateľovi doručené rozhodnutie Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov zo dňa 19. 09. 2007, číslo rozhodnutia: VP/108/07-K, na základe ktorého Výbor NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií konštatuje, že navrhovateľ ako bývalý člen Výkonného výboru FNM SR tým, že nepodal oznámenie podľa čl. 7 ústavného zákona v lehote stanovenej v tomto článku, porušil povinnosť ustanovenú v čl. 7 ods. 1 ústavného zákona, a ukladá „verejnému funkcionárovi Ing. J. Ď., bývalému členovi Výkonného výboru Fondu národného majetku Slovenskej republiky" v súlade s čl. 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona pokutu v sume zodpovedajúcej mesačnému platu verejného funkcionára, a to vo výške 88.131,- Sk, ktorá podľa odôvodnenia rozhodnutia bola vypočítaná v súlade s čl. 9 ods. 15 ústavného zákona a listu Ing. K., riaditeľa sekcie ekonomiky Výkonného výboru FNM SR č. K-10708/2007 z 11. 12. 2007, ktorý „oznámil, že v roku 2006 za obdobie výkonu funkcie bola verejnému funkcionárovi vyplatená mzda v celkovej výške 1.057.574,- Sk.“ S poukazom na ustanovenie čl. 9 ods. 15 ústavného zákona bola pokuta vypočítaná ako 1/12 uvedenej sumy.
... V nadväznosti na vydané rozhodnutie Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií by sme v prvom rade chceli poukázať na tú skutočnosť, že Výbor NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií ako orgán príslušný na rozhodnutie vo veci nedodržal lehotu pre rozhodnutie podľa čl. 9 ods. 5 ústavného zákona, t. j. nerozhodol do 60 dní odo dňa začatia konania. Konanie bolo v súlade s ustanovením čl. 9 ods. 3 ústavného zákona začaté dňom 02. 07. 2007 a rozhodnutie vo veci bolo prijaté dňa 19. 09. 2007. Aj keď ide zrejme o procesnú lehotu, ktorej nedodržanie nie je priamo ústavným zákonom postihované žiadnym následkom, domnievame sa, že NR SR ako ústavodarný a zákonodarný orgán Slovenskej republiky by mala byť vzorom pre všetkých občanov Slovenskej republiky a ďalšie orgány, inštitúcie a iné subjekty v dodržiavaní právnych noriem zakotvených v jednotlivých právnych predpisoch, najmä v ústavnom zákone. Dodržiavanie právnych noriem napĺňa aj požiadavku právnej istoty ako zásadnej súčasti právneho štátu, ktorý má svoje vyjadrenie priamo v Ústave Slovenskej republiky.
Pri doslovnej aplikácii príslušných ustanovení ústavného zákona (čl. 1 písm. c), čl. 3 ods. 1 druhá veta) by bolo možné dôjsť aj k záveru, že v čase rozhodnutia Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií už jednoznačne nebol navrhovateľ verejným funkcionárom ani na účely čl. 7 a 8 ústavného zákona a ani na účely konania pre prípad porušenia povinností podľa čl. 7 a 8 ústavného zákona, nakoľko uplynul viac ako jeden rok od skončenia jeho výkonu verejnej funkcie a ústavný zákon v žiadnom ustanovení neupravuje možnosť, aby špecifické postavenie takej osoby ako verejného funkcionára pre účely konania bolo ďalej predĺžené. Postavenie navrhovateľa ako verejného funkcionára sa teda skončilo dňom, kedy uplynul jeden rok odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie. Ak podľa čl. 1 písm. c) ústavného zákona tento ústavný zákon ustanovuje okrem iného sankcie, ktoré „možno verejnému funkcionárovi za také nesplnenie alebo porušenie povinností alebo obmedzení uložiť“, a pri dôslednej aplikácii pojmu „verejný funkcionár“ ako je definovaný v čl. 3 ods. 1 ústavného zákona, možno konštatovať, že ak dotknutá osoba nemá postavenie verejného funkcionára, nemala by jej byť uložená podľa ústavného zákona sankcia, ktorú možno uložiť len verejnému funkcionárovi. Dokonca aj vo výrokovej časti rozhodnutia Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií je uvedené, že pokuta sa ukladá „verejnému funkcionárovi Ing. J. Ď.“, pričom v čase prijatia rozhodnutia už navrhovateľ nebol verejným funkcionárom. Máme zato, že pri analogickej aplikácii článku 9 ods. 12 (posledná veta) ústavného zákona, podľa ktorého sa konanie upravené v článku 9 ústavného zákona „zastaví aj vtedy, ak sa verejný funkcionár pred hlasovaním o rozhodnutí podľa odseku 6 vzdá svojej funkcie“, by malo dôjsť k zastaveniu konania aj v prípade uplynutia jednoročnej doby, počas ktorej sa ešte dotknutá osoba aj po skončení výkonu funkcie považovala za verejného funkcionára. Nie je totiž rozdiel v tom, či verejný funkcionár, ktorému výkon verejnej funkcie trvá, poruší povinnosť podať oznámenie podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona a po začatí konania podľa čl. 9 ústavného zákona sa vzdá svojej funkcie, čím sa konanie automaticky zastaví a takému verejnému funkcionárovi (už po skončení výkonu verejnej funkcie) nebude uložená žiadna pokuta, a to aj napriek tomu, že k porušeniu jeho povinnosti podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona došlo, a tým, či verejný funkcionár, ktorému výkon verejnej funkcie už netrvá, poruší nejednoznačne definovanú povinnosť podať oznámenie podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona a po začatí konania podľa čl. 9 ústavného zákona pred rozhodnutím vo veci sa skončí zákonom ustanovená doba, počas ktorej je ešte pokladaný za verejného funkcionára.
Ďalej by sme chceli zdôrazniť, že navrhovateľ sa v žiadnom prípade nevyhýbal plneniu povinnosti vyplývajúcej z ustanovenia čl. 7 ods. 1 ústavného zákona. Z vyššie uvedených dôvodov ako aj z dôvodu nejednoznačnosti jeho dikcie si však význam tohto ustanovenia vyložil tak, že sa povinnosť uvedená v tomto ustanovení vzťahuje na tých verejných funkcionárov, ktorým výkon funkcie stále trvá. Na tomto mieste poukazujeme na argumentáciu uvedenú v bode IV tohto podania.
Ďalej je potrebné poukázať na procesnú nezrovnalosť, keď rozhodnutie Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov v konaní proti navrhovateľovi, na základe ktorého bolo konštatované, že navrhovateľ porušil povinnosť podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona, a z toho dôvodu mu bola uložená pokuta v sume zodpovedajúcej mesačnému platu vo výške 88.131,- Sk, bolo prijaté dňa 19.09.2007, ale podklad pre určenie výšky pokuty bol Výboru NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií oznámený listom FNM SR až zo dňa 11.12.2007. t.j. takmer 3 mesiace po prijatí meritórneho rozhodnutia vo veci.
Napokon je potrebné poukázať na samotnú výšku uloženej pokuty. Ako už bolo uvedené, podľa článku 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona pokuta sa ukladá v sume zodpovedajúcej mesačnému platu verejného funkcionára, ak ide o porušenie povinnosti podať oznámenie podľa čl. 7 v lehote ustanovenej v čl. 7. Podľa článku 9 ods. 15 ústavného zákona na účely tohto ústavného zákona sa mesačným platom verejného funkcionára rozumie jedna dvanástina z jeho ročného príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie. Z citovaných ustanovení ústavného zákona je celkom zrejmé, že pokuta sa v prípade porušenia povinnosti podať uvedené oznámenie má vymeriavať ako 1/12 z príjmu verejného funkcionára za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie. Je preto potrebné presne identifikovať príjem za výkon verejnej funkcie a oddeliť od neho iné príjmy, ktoré navrhovateľ poberal z titulu svojho pracovnoprávneho vzťahu vo FNM SR. Navrhovateľ vykonával verejnú funkciu v roku 2006 (ako člen Výkonného výboru FNM SR) od 01. 01. 2006 do 18. 08. 2006. Podľa čl. II ods. 1 pracovnej zmluvy č. 352/98 zo dňa 27. 11. 1998 uzatvorenej medzi FNM SR ako zamestnávateľom a navrhovateľom ako zamestnancom na výkon funkcie člena Výkonného výboru FNM SR bola navrhovateľovi stanovená mesačná mzda vo výške 24.000,- Sk, pričom výška priznanej mzdy prináležala podľa výslovného dojednania v pracovnej zmluve len pre výkon funkcie člena VV FNM SR. Táto špecifikácia sa v pracovnej zmluve následne nemenila. S účinnosťou od 01. 11. 2005 bola na základe dohody o zmene pracovných podmienok zo dňa 28. 11. 2005 mesačná mzda navrhovateľa za výkon funkcie člena VV FNM SR stanovená na 36.000,- Sk a s účinnosťou od 02. 04. 2006 bola na základe dohody o zmene pracovných podmienok zo dňa 24.04.2006 mesačná mzda navrhovateľa za výkon funkcie člena VV FNM SR stanovená na 47.500,- Sk. Do uvedeného výpočtu pre účely vymerania pokuty by nemal byť zahrnutý príjem navrhovateľa resp. tá jeho časť, ktorá nesúvisela s výkonom verejnej funkcie (napr. príplatok za vedenie sekcie a pod.), a tiež tá časť príjmu za rok 2006, na ktorú mu vznikol nárok z titulu trvania pracovného pomeru vo FNM SR po skončení výkonu verejnej funkcie (t.j. po 18. 08. 2006), nakoľko po tomto momente už nemožno hovoriť o odmene za výkon verejnej funkcie. S použitím vyššie uvedených čiastok hrubej mesačnej mzdy podľa pracovnej zmluvy a jej zmien za obdobie od 01. 01. 2006 do 18. 08. 2006 predstavoval hrubý príjem navrhovateľa za výkon verejnej funkcie (odmena za výkon funkcie člena VV FNM SR) približne 325.580,- Sk, z čoho 1/12 predstavuje sumu približne 27.132,- Sk. Z uvedeného jednoduchého výpočtu je zrejmé, že príslušní pracovníci na FNM SR, ktorí pripravovali pre Výbor NR SR pre nezlučiteľnosť funkcií podklad k vymeraniu pokuty, nesprávne alebo omylom do príslušného základu na vymeranie pokuty (príjem navrhovateľa za výkon verejnej funkcie za rok 2006) zahrnuli zrejme všetky jeho príjmy, ktorých podstatná časť však vôbec nesúvisela s výkonom verejnej funkcie v rozhodnom období (01. 01. 2006 až 18. 08. 2006).»
Navrhovateľ v nadväznosti na tieto skutočnosti žiada, aby ústavný súd zrušil rozhodnutie výboru a aby mu priznal trovy právneho zastúpenia za dva úkony právnej služby (zvýšenej o DPH, pretože právny zástupca je platiteľom DPH) a príslušný režijný paušál podľa vyhlášky Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky č. 655/2004 Z. z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytnutie právnych služieb v znení neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška č. 655/2004 Z. z.“).
Ústavný súd predbežne prerokoval návrh navrhovateľa na neverejnom zasadnutí senátu podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) a keďže nezistil dôvody na jeho odmietnutie podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde uznesením č. k. IV. ÚS 95/08-13 z 13. marca 2008 rozhodol o jeho prijatí na ďalšie konanie.
Po prijatí návrhu na ďalšie konanie ústavný súd vyzval 28. marca 2008 predsedu výboru, aby sa vyjadril k sťažnosti.
Predseda výboru doručil 12. mája 2008 ústavnému súdu spisovú dokumentáciu a vyjadrenie, v ktorom sa okrem iného uvádza:
„Navrhovateľ vo svojom návrhu na preskúmanie napadnutého rozhodnutia namieta skutočnosť, že pokiaľ vykonával funkcie člena Výkonného výboru Fondu národného majetku Slovenskej republiky do 18. augusta 2006 v súlade s čl. 3 ods. 1 ústavného zákona na účely konania v prípade porušenia týchto ustanovení sa považoval za verejného funkcionára len do 18. augusta 2007. V tejto súvislosti uvádza, že ak po 18. auguste 2006 nebol verejným funkcionárom, nemohol mu konajúci výbor rozhodnutím z 28. marca 2007 uložiť pokutu (keďže ju je možné uložiť len verejnému funkcionárovi). Súčasne poukazuje na fakt, že výbor mu podal vo svojich prípisoch v r. 2007 vysvetlenia, ktoré pôsobili zmätočne a utvrdili ho v skutočnosti, že má po ukončení verejnej funkcie podať len oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 do 30 dní od uplynutia jedného roka výkonu verejnej funkcie, čo aj urobil. Ďalej jeho výhrady smerujú k tomu, že výbor nerozhodol podľa čl. 9 ods. 5 ústavného zákona do 60 dní od začatia konania a namieta tiež výšku uloženej pokuty kde poukazuje, že do sumy príjmov za predchádzajúci rok zahrnul i príjmy, ktorých podstatná časť nesúvisela s výkonom verejnej funkcie.
Záverom navrhovateľ žiada, aby Ústavný súd Slovenskej republiky zrušil napadnuté rozhodnutie a aby mu priznal trovy konania....
S uvedeným názorom ako účastník konania nesúhlasíme a tvrdíme, že Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií v predmetnej veci rozhodol na základe úplne zisteného skutkového stavu a vecne správne a to z týchto dôvodov:
1. Hlavná námietka navrhovateľa smeruje k tvrdeniu, že pokiaľ po 18. auguste 2007 nebol v zmysle čl. 3 ods. 1 ústavného zákona verejným funkcionárom, nemohol mu výbor uložiť dňa 19. septembra 2007 pokutu. Takýto výklad čl. 3 ods. 1 ústavného zákona v kontexte s čl. 9 ústavného zákona je účelový a nemá oporu v procesných ustanoveniach tohto ústavného zákona. Pri takomto výklade by nikdy nemohlo dôjsť k naplneniu povinnosti v čl. 8 ods. 5 ústavného zákona (keďže sa podáva do 30 dní po roku od ukončenia výkonu verejnej funkcie) a nemohlo byť neplnenie takejto povinnosti nikdy sankcionované. Predmetné ustanovenie čl. 3 ods. 1 ústavného zákona malo a má za účel naopak prolongovať povinnosti pre verejného funkcionára ešte aj ďalší rok po skončení verejnej funkcie a nie zúžiť túto lehotu a následne znemožniť akýkoľvek postih za nesplnenie povinnosti verejného funkcionára.
2. K výhrade navrhovateľa, že výbor nerozhodol v lehote podľa čl. 9 ods. 5 ústavného zákona konštatujeme, že je síce fakticky správna, avšak nemá právny dopad na vydané rozhodnutie, pretože ide o lehotu poriadkovú. Jej uplynutím nedochádza k zastaveniu konania alebo k zániku zodpovednosti verejného funkcionára za nesplnenie jeho povinnosti podľa čl. 7 ústavného zákona a preto je táto výhrada právne irelevantná.
3. K určeniu výšky pokuty uvádzame, že bola určená na základe podkladov platiteľa mzdy verejného funkcionára – Fondu národného majetku Slovenskej republiky uvedených v liste z 11. decembra 2007 a na tomto základe bola uvedená suma (hrubá mzda za rok 2006) použitá pri výpočte pokuty podľa čl. 9 ods. 15 ústavného zákona. Podľa tohto ustanovenia sa mesačným platom verejného funkcionára rozumie jedna dvanástina z jeho ročného príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie. Výbor nemal dôvod pochybovať o úplnosti a pravdivosti údajov Fondu národného majetku Slovenskej republiky z 11. decembra 2007 a nemá ani možnosť ich preverovať, len ju zohľadniť za relevantnú právnu skutočnosť vo svojom rozhodnutí (príloha 1 ň list Fondu národného majetku Slovenskej republiky z 11. decembra 2007 vo fotokópii)....
Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujeme, aby Ústavný súd Slovenskej republiky napadnuté rozhodnutie Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií č. VP/108/07-K z 19. septembra 2007 potvrdil a nepriznal navrhovateľovi náhradu trov konania.“
Zo spisu výboru vyplynulo, že po prijatí uznesenia č. 469 dňa 19. septembra 2007 v rámci prípravy rozhodnutia výbor listom č. VP/108/07-K z 20. septembra 2007 požiadal predsedu Výkonného výboru Fondu národného majetku Slovenskej republiky (ďalej len „Výkonný výbor fondu“) o oznámenie výšky mesačného platu navrhovateľa ako verejného funkcionára, ktorý poberal v roku 2006 za výkon verejnej funkcie. Na tento list odpovedal predseda Výkonného výboru fondu listom č. A-8802/2007 z 2. októbra 2007, v ktorom uviedol, ako sa navrhovateľovi menila základná mzda v roku 2006 (obdobie 1. január 2006 – 31. marec 2006 = 36 000 Sk; 1. apríl 2006 = 36 900 Sk; 2. apríl 2006 – 18. september 2006 = 47 500 Sk). Po uvedenom liste nasledoval list Výkonného výboru fondu z 27. novembra 2008 na doplnenie podkladov, na ktorý odpovedal člen Výkonného výboru fondu listom č. K-10708/2007 z 11. decembra 2007. Zo spisu tiež vyplynulo, že na základe prípravy uvedeného rozhodnutia výbor expedoval rozhodnutie navrhovateľovi 23. januára 2008, ktoré bolo navrhovateľovi doručené 29. januára 2008.
Ústavný súd vyzval 20. mája 2008 právneho zástupcu sťažovateľa, aby zaujal stanovisko k vyjadreniu výboru v prípade, ak to považuje za potrebné. Právny zástupca sťažovateľa v určenej lehote k vyjadreniu výboru nezaujal stanovisko.
II.
Relevantná právna úprava
Podľa čl. 3 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. verejný funkcionár je na účely tohto ústavného zákona každý, kto vykonáva verejnú funkciu uvedenú v čl. 2 ods. 1. Na účely čl. 7 a 8 a na účely konania, ak sa porušili povinnosti podľa čl. 7 a 8, sa osoba, ktorá vykonávala verejnú funkciu, považuje za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie.
Podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie zákonom ustanovené skutočnosti:
a) či spĺňa podmienky nezlučiteľnosti výkonu funkcie verejného funkcionára s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností podľa čl. 5 ods. 1 a 2, tohto ústavného zákona,
b) aké zamestnanie vykonáva v pracovnom pomere, obdobnom pracovnom vzťahu alebo štátnozamestnaneckom pomere a akú podnikateľskú činnosť vykonáva popri výkone funkcie verejného funkcionára,
c) aké iné funkcie v štátnych orgánoch, v orgánoch územnej samosprávy, v orgánoch právnických osôb vykonávajúcich podnikateľskú činnosť a v orgánoch iných právnických osôb; taktiež uvedie, z ktorých uvádzaných funkcií má príjem, funkčné alebo iné požitky,
d) svoje príjmy dosiahnuté v uplynulom kalendárnom roku z výkonu funkcie verejného funkcionára a z výkonu iných funkcií, zamestnaní alebo činností, v ktorých vykonávaní verejný funkcionár pokračuje aj po ujatí sa výkonu funkcie verejného funkcionára,
e) svoje majetkové pomery a majetkové pomery manžela a neplnoletých detí, ktorí s ním žijú v domácnosti, vrátane osobných údajov, v rozsahu titul, meno, priezvisko a adresa trvalého pobytu.
Článok 8 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. ukladá verejným funkcionárom uvedeným v čl. 2 ods. 1 písm. d), c)... až zk), ak sú splnené ustanovené podmienky, aj určité povinnosti na obdobie jedného roka od skončenia výkonu verejnej funkcie podľa čl. 8 ods. 5 tohto ústavného zákona, a to povinnosť podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie,
a) u ktorých osôb bol zamestnaný v pracovnom pomere alebo v obdobnom pracovnom vzťahu,
b) v ktorej právnickej osobe bol členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu,
c) ktorých právnických osôb sa stal členom, akcionárom alebo spoločníkom,
d) s ktorými osobami uzatvoril zmluvy podľa odseku 1 písm. d) alebo písm. e) tohto ústavného zákona.
Podľa čl. 9 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. orgán, ktorý uskutočňuje konanie začne konanie buď z vlastnej iniciatívy, ak jeho zistenia nasvedčujú tomu, že verejný funkcionár v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 tohto ústavného zákona uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje alebo že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo zákonom, alebo na základe riadne odôvodneného podnetu, z ktorého je zrejmé, kto ho podáva, ktorého verejného funkcionára sa týka a čo sa namieta.
Podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. ak sa v konaní preukázalo, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom, alebo v oznámení podľa čl. 7 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje, rozhodnutie obsahuje výrok, v ktorom sa uvedie, v čom je konanie alebo opomenutie verejného funkcionára v rozpore s týmto ústavným zákonom alebo zákonom, odôvodnenie a poučenie o opravnom prostriedku. Rozhodnutie obsahuje aj povinnosť zaplatiť pokutu podľa odseku 10.
Podľa čl. 9 ods. 10 písm. a) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. pokuta sa ukladá v sume zodpovedajúcej mesačnému platu verejného funkcionára, ak ide o porušenie povinnosti podať oznámenie podľa čl. 7 v lehote ustanovenej v čl. 7.
Podľa čl. 9 ods. 15 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. na účely tohto ústavného zákona sa mesačným platom verejného funkcionára rozumie jedna dvanástina príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie.
Podľa čl. 9 ods. 16 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. v prípade, ak mesačný plat verejného funkcionára, voči ktorému vedie konanie orgán uvedený v čl. 9 ods. 1 písm. a), je nižší ako priemerná mesačná nominálna mzda v hospodárstve Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok, pri výpočte sumy podľa odseku 10 sa za mesačný plat považuje priemerná nominálna mesačná mzda v hospodárstve Slovenskej republiky za uplynulý kalendárny rok.
Podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. dotknutý verejný funkcionár môže podať návrh na preskúmanie rozhodnutia výboru ústavnému súdu v lehote 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa odseku 1, ktorým bola vyslovená strata mandátu alebo funkcie, alebo do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa čl. 9 ods. 10, ktorým bolo rozhodnuté o pokute voči verejnému funkcionárovi. Podanie návrhu na preskúmanie rozhodnutia výboru má odkladný účinok. Ústavný súd rozhodne o tomto návrhu do 60 dní odo dňa jeho doručenia. Konanie o preskúmaní takéhoto rozhodnutia pred ústavným súdom upravujú ustanovenia zákona. Rozhodnutie ústavného súdu je konečné okrem rozhodnutia podľa čl. 12 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z.
Podľa § 73a ods. 1 zákona o ústavnom súde konanie sa začína na návrh verejného funkcionára, ktorého sa týka rozhodnutie orgánu, ktorý vykonáva konanie o návrhu vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov (ďalej len „orgán“). Podľa citovaného ustanovenia zákona o ústavnom súde účastníkom konania je navrhovateľ a orgán, ktorý vydal rozhodnutie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov.
Podľa § 73a ods. 2 zákona o ústavnom súde o podaní návrhu platí § 20. K návrhu sa pripojí napadnuté rozhodnutie orgánu podľa odseku 1. Podľa citovaného ustanovenia zákona o ústavnom súde o návrhu koná a rozhoduje senát ústavného súdu na neverejnom zasadnutí.
Podľa § 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde ak senát ústavného súdu zistí, že konanie verejného funkcionára je v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov, rozhodnutie orgánu svojím uznesením potvrdí. V opačnom prípade označené rozhodnutie orgánu senát ústavného súdu nálezom zruší.
Podľa § 73b ods. 4 zákona o ústavnom súde rozhodnutie ústavného súdu je konečné.
III.
Východiská rozhodovania a závery ústavného súdu
Navrhovateľ do 18. augusta 2006 vykonával funkciu člena Výkonného výboru fondu, a tak mal postavenie verejného funkcionára podľa čl. 2 ods. 1 písm. zj) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z.
Navrhovateľ podal 9. februára 2007 oznámenie verejného funkcionára po skončení verejnej funkcie podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. Výbor mu toto oznámenie vrátil listom zo 16. februára 2007 ako predčasne podané s poučením, že takéto oznámenie treba podať „... až po uplynutí jedného roka od skončenia verejnej funkcie (18. 8. 2006), a to do 30 dní od tohto termínu (do 16. 9. 2007)“.
Navrhovateľovi bol následne doručený ďalší list výboru z 20. februára 2007, adresovaný verejným funkcionárom podľa čl. 2 ods. 1 písm. a) až m) a t) až zk) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z., ktorý sa týkal oznámení podľa čl. 7 ods. 1 a čl. 8 ods. 5 tohto ústavného zákona.
Výbor listom z 2. júla 2007 oznámil navrhovateľovi začatie konania v zmysle čl. 9 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. za porušenie povinnosti podať oznámenie funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov v zmysle čl. 7 ods. 1 tohto ústavného zákona do 31. marca 2007. Prílohou oznámenia bolo aj uznesenie výboru z 27. júna 2007 o začatí konania v uvedenej veci. Navrhovateľ v nadväznosti na toto oznámenie zaslal výboru listom z 10. júla 2007 svoje písomné vyjadrenie a napokon podal 6. septembra 2007 oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 tohto ústavného zákona ako verejný funkcionár, ktorému sa skončil výkon verejnej funkcie v priebehu roku 2006.
Výbor rozhodol uznesením sp. zn. VP/108/07-K z 19. septembra 2007 o porušení povinnosti navrhovateľom podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z., ktoré bolo navrhovateľovi doručené 29. januára 2008. V čase vydania tohto rozhodnutia navrhovateľ už nebol verejným funkcionárom, a preto z citovaných ustanovení ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. podľa názoru ústavného súdu vyplýva, že sa na neho môžu vzťahovať už len zákazy ustanovené v čl. 8 ods. 1 a povinnosť podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z., ale len za predpokladu, že sú (budú) v jeho prípade splnené podmienky uvedené v čl. 8 ods. 1, 2 alebo 3 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. Vzhľadom na to sa navrhovateľ v období po skončení výkonu funkcie mohol (môže) dopustiť len porušenia zákazov a povinností uvedených v čl. 8 ods. 1 a 5 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. a len za ich porušenie mohol (môže) byť sankcionovaný rozhodnutím výboru.
V nadväznosti na uvedené ústavný súd poukazuje na platné a účinné znenie čl. 7 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z., podľa ktorého „Verejný funkcionár je povinný do 30 dní odo dňa, keď sa ujal výkonu verejnej funkcie, a počas jej výkonu vždy do 31. marca podať písomné oznámenie za predchádzajúci kalendárny rok, v ktorom uvedie...“, konštatujúc, že z dikcie citovaného článku nemožno podľa jeho názoru vyvodiť záver, podľa ktorého by sa v ňom uvedená povinnosť vzťahovala aj na verejných funkcionárov po skončení výkonu verejnej funkcie, t. j. v danom prípade na navrhovateľa (IV. ÚS 293/07, IV. ÚS 75/08).
Napadnuté rozhodnutie výboru sa opiera o porušenie povinnosti ustanovenej v „... čl. 7 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z.“, t. j. takej, ktorú navrhovateľ v období po skončení funkcie člena Výkonného výboru fondu už nemal, a preto ju ani porušiť nemohol, pretože výkon svojej funkcie skončil 18. augusta 2006.
Vo vzťahu k argumentom navrhovateľa k výkladu čl. 3 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z., že po 18. auguste 2007 nebol už verejným funkcionárom, a preto mu výbor už nemohol uložiť 19. septembra 2007 pokutu, výbor zaujal odmietavé stanovisko s tým, že § 3 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. „mal a má za účel naopak prolongovať povinnosti verejného funkcionára ešte aj ďalší rok po skončení verejnej funkcie a nie zúžiť túto lehotu a následne znemožniť akýkoľvek postih za nesplnenie povinnosti verejného funkcionára“.
Ústavný súd sa nestotožňuje s citovaným názorom výboru a v tejto súvislosti poukazuje aj na svoju judikatúru týkajúcu sa uplatňovania zásady prednosti ústavne konformného výkladu. Túto zásahu uplatnil ústavný súd najprv v konaní o súlade právnych predpisov, keď vyslovil právny názor: „Keď právnu normu možno vysvetľovať dvoma spôsobmi, pričom jeden výklad je v súlade s Ústavou SR a medzinárodnými dohovormi podľa čl. 11 Ústavy SR a druhý výklad je s nimi v nesúlade, nejestvuje ústavný dôvod na zrušenie takej právnej normy. Všetky štátne orgány majú vtedy Ústavou SR určenú povinnosť uplatňovať právnu normu v súlade s Ústavou SR“ (PL. ÚS 15/98). Zásadu prednosti ústavne konformného výkladu ústavný súd uplatňuje ale aj v konaniach o návrhoch fyzických osôb a právnických osôb, pričom zdôrazňuje, že z tejto zásady „vyplýva tiež požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu ústavou garantovaných práv fyzických alebo právnických osôb. Inak povedané, všetky orgány verejnej moci sú povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd“ (II. ÚS 148/06, m. m. IV. ÚS 96/07).
Vychádzajúc z doterajšej judikatúry ústavný súd zdôrazňuje, že pri svojej rozhodovacej činnosti uprednostňuje materiálne poňatie právneho štátu, koncepciu a interpretáciu právnych predpisov z hľadiska ich účelu a zmyslu a pri riešení konkrétnych prípadov nesmie opomínať, že prijaté riešenie musí byť akceptovateľné aj z hľadiska všeobecne ponímanej spravodlivosti (IV. ÚS 1/07).
Na tomto základe ústavný súd dospel k záveru, že navrhovateľ sa nedopustil takého konania, ktoré je v rozpore s ústavným zákonom č. 357/2004 Z. z., a preto napadnuté uznesenie ako celok podľa § 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde zrušil (bod 1 výroku tohto nálezu).
Ústavný súd napokon rozhodol podľa § 36 ods. 2 zákona o ústavnom súde aj o úhrade trov konania navrhovateľa, ktoré mu vznikli v súvislosti s jeho právnym zastupovaním advokátom Mgr. J. K. v konaní pred ústavným súdom.
Navrhovateľ žiadal úhradu trov konania za dva úkony právnej pomoci zvýšenej o DPH, pretože právny zástupca je platiteľom DPH, a príslušný režijný paušál podľa vyhlášky č. 655/2004 Z. z. Ústavný súd priznal trovy konania v požadovanej sume, t. j. v sume 8 011,08 Sk.
Pretože výbor, ktorý je účastníkom konania pred ústavným súdom, ktorého rozhodnutie ústavný súd zrušil, je orgánom Národnej rady Slovenskej republiky, povinnosť nahradiť trovy navrhovateľa uložil ústavný súd Kancelárii Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá nakladá s rozpočtovými prostriedkami Národnej rady Slovenskej republiky vrátane jej orgánov (bod 2 výroku).
Priznanú úhradu trov právneho zastúpenia je Kancelária Národnej rady Slovenskej republiky povinná zaplatiť na účet právneho zástupcu navrhovateľa (§ 31a zákona o ústavnom súde v spojení s § 149 Občianskeho súdneho poriadku).
Vzhľadom na čl. 133 ústavy, podľa ktorého proti rozhodnutiu ústavného súdu nie je prípustný opravný prostriedok, treba pod právoplatnosťou nálezu uvedenou vo výroku tohto rozhodnutia potrebné rozumieť jeho doručenie účastníkom konania.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 11. septembra 2008