znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

IV. ÚS 470/2012-12

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí senátu 18. septembra 2012   predbežne   prerokoval   sťažnosť   Ing.   V.   D.,   B.,   a   občianskeho   združenia   K.,   B., zastúpených advokátkou JUDr. B. B., Š., vo veci namietaného nesúladu čl. IV zákona č. 185/2012 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v   znení   neskorších   predpisov   a o zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov,   s   „ústavným poriadkom“ a takto

r o z h o d o l :

Sťažnosť   Ing.   V.   D.   a   občianskeho   združenia   K. o d m i e t a   pre   nedostatok právomoci Ústavného súdu Slovenskej republiky na jej prerokovanie.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bolo 31. augusta 2012 doručené podanie Ing. V. D., B. (ďalej len „sťažovateľ v 1. rade“), a občianskeho združenia K., B. (ďalej len „sťažovateľ v 2. rade“, spolu len „sťažovatelia“), zastúpených advokátkou JUDr. B. B., Š., označené ako „Sťažnosť podľa čl. 127 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky“. Z obsahu podania vyplýva, že sťažovatelia ním namietajú nesúlad čl. IV zákona č. 185/2012 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a   doplnení   zákona   č.   95/2002   Z.   z.   o   poisťovníctve   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj „napadnutá časť zákona č. 185/2012 Z. z.“), s „ústavným poriadkom“ (prostredníctvom čl. IV. zákona č. 185/2012 Z. z. došlo k novelizácii zákona č. 382/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení   policajtov   a   vojakov   a   o   zmene   a   doplnení   niektorých   zákonov   v   znení neskorších predpisov, pozn.).

Sťažovatelia v sťažnosti najmä uvádzajú: «Národná rada Slovenskej republiky prerokovala a schválila na svojom zasadnutí návrh poslanca Národnej rady Slovenskej republiky R. R. na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení zákona č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Počas riadneho legislatívneho procesu bol neprimeraným ústavným spôsobom vznesený pozmeňujúci návrh k predloženému návrhu Výborom Národnej rady Slovenskej republiky pre financie a rozpočet uznesením zo dňa 13. 06. 2012, ktorým sa v prechodných ustanoveniach navrhovaného zákona navrhuje aj zmena zákona č. 328/2002 Z.   z.   o   sociálnom   zabezpečení   policajtov   a   vojakov   a   o   zmene   a doplnení   niektorých zákonov v znení...

Predmetný návrh zákona vyšiel v Zbierke zákonov dňa 29. 06. 2012, čiastka 44, číslo zákona 185/2012.

Podstatou našich námietok je, že v uvedenom prípade došlo k prekročeniu právomocí Národnej   rady   Slovenskej   republiky   pri   prijatí   napadnutých   ustanovení   predmetného zákona, čím mohol byť porušený čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy SR. Ďalej môžu byť vo svojom dôsledku porušení i vlastnícke a majetkové práva, na rovnaké zaobchádzanie a zákaz diskriminácie a právo na súdnu ochranu, teda čl. 3, čl. 11, čl. 30 a čl. 36 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý bol vyhlásený pod č. 209/1992 Zb. (ďalej len „Dohovor“), rovnako tiež môže viesť i k porušeniu zásady riadneho a jasného príjmania   právnych   predpisov   tvoriace   jednu   zo   zásad   materiálneho   právneho   štátu (dovodené od interpretácie čl. 1 a čl. 2 Ústavy SR a čl. 3, čl. 11, čl. 30 a čl. 36 Dohovoru) a zákazu svojvôle   pri   legislatívnej   procedúre   (odôvodeného z ustanovenia   čl.   1 a čl.   2 odst. 3 Ústavy SR a čl. 2 odst. 2 Dohovoru).

Napadnuté ustanovenie vyššie uvedeného zákona a zámer zákonodarcu sú podľa nás v rozpore s princípom deľby moci, teda v rozpore s jednaním zo základných pravidiel demokratického právneho štátu, akým je SR definovaná v čl. 1 odst. 1 a v čl. 2 odst. 1 Ústavy SR, kde je stanovené, že ľud vykonáva celú štátnu moc prostredníctvom orgánov moci   zákonodarnej,   výkonnej   a   súdnej.   Národnej   rade   SR   prináleží   podľa   Ústavy   SR zákonodarná moc, pričom zákon je normatívny právny akt, ktorý zaväzuje bližšie neurčený okruh subjektov a upravuje situácie, ktoré vzniknú v budoucnosti. V prípade napadnutých ustanovení ide o situáciu, která nastala v minulosti, a o konkrétne známe subjekty. Zákon o štátnom rozpočte na rok 2012 bol prijatý už koncom roka 2011 ako aj ostatné fundamenty pre určenie príslušnej valorizácie výsluhových a ostatných dávok podľa osobitného zákona. Určenie obmedzenia takto zákonom priznaného nároku od 1. 7. 2012 je z tohto hľadiska možné považovať za retroaktívne. A súčasne ide o to, že uvedeným zásahom obmedzenia prijatej každoročnej valorizácie je diskriminačné z pohľadu k iným poberateľom priznaných obdobných dôchodkových dávok priznaných a vyplácaných v Slovenskej republike. Podľa nášho   názoru   k   základným   princípom   materiálneho   právneho   štátu   patrí   maximum všeobecnosti právnej regulácie (požiadavka všeobecnosti zákona). Všeobecnosť obsahuje ideálnym, typickým a podstatným znakom zákona (resp. i právneho predpisu vôbec). Podľa nášho názoru ak chcela Národná rada SR v tomto prípade vykonať predemtnú výnimku   z   pravidla   pre   konkrétne   prípady   poberateľov   dôchodkových   náležitostí   podľa osobitného zákona (čl. III napadnutého zákona) mal túto výnimku s pravidla uskutočniť legislatívne   čistým   spôsobom,   bez   zvýhodnenia   jednotlivých   konkrétnych   subjektov,   bez naplnenia dalších uvedených protiústavných krokov a v dobe, kedy by táto výnimka bola sociálne a morálne odôvodniteľná (rovnaké určenie valorizácie pre súčasných, ale aj pre budúcich poberateľov).

Podľa   nášho   názoru   Národná   rada   SR   prijatím   napadnutých   ustanovení predmetného   zákona   porušila   rovnako   čl.   2   odst.   3   Ústavy   SR,   lebo   uplatňuje   moc spôsobom,   ktorý   zákon,   resp.   Ústava   neukladá   a   ani   neumožňuje;   Národná   rada   SR rokovala nad rámec svojich právomocí ustanovených v piatej hlave Ústavy SR.

Napadnuté   ustanovenie   zákona   majú   podľa   nášho   názoru   protiústavný   charakter práve v zavedení spätných účinkov a ako také sú v rozpore s princípmi demokratického právneho štátu, ešte presnejšie so zásadou ochrany dôvery občana v právo a so zásadou zákazu pravej retroaktivity, teda s čl. 1 Ústavy SR, lebo napadnuté ustanovenia menia právne   následky,   které   podľa   práva   nastali   dávno   pred   dňom   účinnosti   napadnutých ustanovení.

Podľa nášho názoru dochádza v prípade napadnutých ustanovení k tomu, že štát najskôr ustanovuje všeobecné pravidlo, akým spôsobom sa majú príslušné dávky sociálneho zabezpečenia dotknutej skupiny osôb valorizovať a neskôr na ich úkor nakladá s určením tejto valorizácie v rozpore s takto všeobecne ustanovenými pravidlami a v dôsledku toho určitú skupinu, či určitý subjekt zvýhodňuje oproti ostatním (tých ktorí v príslušnom roku skončia   služobný   pomer).   Vtom   vidíme   vážne   porušenie   zásad   riadneho   fungovania materiálneho právneho štátu, garantovaného čl. 1 Ústavy SR, spočívajúceho i v zaistení ochrany oprávnenej dôvery v stálosť právneho poriadku.

V náväznosti na vyššie uvedené skutočnosti chceme poukázať na to, že v uvedenom prípade sa v podmienkach Slovenskej republiky uvedeným spôsobom obmezdujú sociálne istoty len jednej úzkej skupine osôb (vyplývajúce z čl. III napadnutého ustanovenia) čo nie je   ani   vsúlade   so   všeobecnými   princípmi   rovnosti   podmienok   sociálneho   zabezpečenia všetkých   poberateľov   obdobných   dávok   podľa   ostatných   právnych   predpisov   (sudcov, prokurátorov,   ostatných   dôchodcov).   Napadnuté   ustanovenia   prijatého   zákona neodôvodnene   výrazné   zvýhodňujú   takýchto   ostatných   poberateľov   dávok   sociálneho zabezpečenia v rámci podmienok Slovenskej republiky.

Súčasne tiež namietame to, že prijatím uvedeného ustanovenia zákona napadnuté ustanovenia nedávajú zmysel, znemožňujú akúkoľvek interpretáciu, či umožňujú niekoľko možných   výkladov.   Veľmi   zásadná   je   napr.   skutočnosť,   že   napadnuté   ustanovenia   sú nezrozumitelné   v   otázke   počítania   lehôt   (nie   je   jasné   odkedy   sa   uvedené   ustanovenie prijatého   zákona   bude   uplatňovať).   V   tomto   vidíme   rozpor   so   znakom   materiálneho právneho štátu, v Ústave SR explicitne neuvedeným, viacmenej odvodeným interpretáciou čl. 1 a čl. 2 Ústavy SR a čl. 1 a čl. 4 Dohovoru, ktorým je zásada právnej istoty, kedy každý môže   mať   dôveru   v   právo   a   jeho   transparentnosť   a   zrozumitelnosť,   a   tým   i   zásadu zrozumiteľnosti a jasnosti právnych predpisov.

Súčasne   chceme   upozorniť   i   na   fakt,   že   pre   právny   štát   je   tiež   veľmi   podstatné pravidlo ustanovené ako v Ústave SR (čl. 2 odst. 3), tak i v Dohovore (čl. 2 odst. 2), kedy štát (štátne orgány) je omedzený pravidlami, ktoré si sám stanovil. Z tohoto pravidla potom plynie,   že   zákonodarca   je   povinný   dodržiavať   pri   prijímaní   zákonov   určité   legislatívne pravidlá. Zákonodarca je teda pri legislatívnom procese viazaný Ústavou i zákony (napr. rokovacím   poriadkom   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   i   legislatívno   technickými podmienkami). Pokiaľ zákonodarca poruší pri legislatívnej procedúre pravidlá, které mu ustanovuje zákon, môže to podľa nás byť vo svojom dôsledku i porušením čl. 2 odst. 3 Ústavy   SR   a   čl.   2   odst.   2   Dohovore.   Podľa   zákona   je   pozmeňujúci   návrh   obmedzený prejednávaným bodom schôdze, pričom pozmeňujúci návrh príslušného výboru Národnej rady Slovenskej republiky, na ktorého základe sa napadnuté ustanovenie stalo súčasťou i zákona   č.   328/2002   Z.   z.   o   sociálnom   zabezpečení   policajtov   a   vojakov   a   o   zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 447/2002 Z. z., zákona č. 534/2002 Z. z., zákona č.   463/2003 Z.   z.,   zákona č.   365/2004   Z.   z.,   zákona   č.   732/2004 Z.   z.,   zákona č. 592/2006 Z. z., zákona č. 274/2007 Z. z., zákona č. 519/2007 Z. z., zákona č. 643/2007 Z. z., zákona č. 61/2008 Z. z., zákona č. 445/2008 Z. z., zákona č. 449/2008 Z. z., zákona č. 58/2009 Z. z., zákona č. 59/2009 Z. z., zákona č. 70/2009 Z. z., zákona č. 82/2009 Z. z., zákona č. 285/2009 Z. z., zákona č. 543/2010 Z. z. a zákona č. 220/2011 Z. z. nebol uvedený v programe príslušnej schôdze Národnej rady Slovenskej republike SR, čím bola porušená legislatívna   procedúra   ustanovená   zákonom   č.   350/1996   Zb.   o   rokovacom   poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. Podľa nás je v zásadnom rozpore s predpísanou   procedúrou,   teda ústavnými legislatívnymi pravidlami,   aby bolo hlasovanie o zákone v rámci bodu schôdze Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý je venovaný inému zákonu a kde nie je uvedené, že by sa zákonom mal zaoberať. Obsahové i procedurálne pochybenia zákonodarcu v prípade napadnutých ustanovení sú podľa nášho názoru   tak   markantné   a   závažná,   že   spoločne   vo   svojom   súčte   môžu   už   viesť   ku konštatovaniu rozporu s ústavným poriadkom, a to so zásadou jednoznačnosti a jasnosti právnych predpisov tvoriacich jednu zo zásad materiálneho právneho štátu a so zákazom svojvôľe pri legislatívnej procedúre.»

Na základe uvedenej argumentácie sťažovatelia navrhujú, aby „Ústavný súd SR pre rozpor s ústavným poriadkom Slovenskej republiky zrušil napadnuté ustanovenie citované v čl. IV. predmetného podania, teda časť zákona č. 328/2002 Z. z., ktorý sa stal súčasťou zákona č. 185/2012 Z. z., in eventum navrhuje zrušit čl. IV zákona č. 185/2012 Z. z.“, a zároveň sa domáhajú aj úhrady konania pred ústavným súdom.

II.

Ústavný súd rozhoduje podľa čl. 127 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich   základných   práv   alebo   slobôd,   alebo   ľudských   práv   a   základných   slobôd vyplývajúcich   z   medzinárodnej   zmluvy,   ktorú   Slovenská   republika   ratifikovala   a   bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

Podľa § 49 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) sťažnosť môže podať fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že právoplatným rozhodnutím, opatrením alebo iným zásahom sa porušili jej základné práva alebo slobody, ak o ochrane týchto základných práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

Ústavný súd návrh na začatie konania predbežne prerokuje podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú dôvody na odmietnutie návrhu podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

Podľa   §   25   ods.   2   zákona   o   ústavnom   súde   môže   ústavný   súd   na   predbežnom prerokovaní   odmietnuť   uznesením   bez   ústneho   pojednávania   návrhy,   na   ktorých prerokovanie   nemá   právomoc,   návrhy,   ktoré   nemajú   náležitosti   predpísané   zákonom, neprípustné   návrhy   alebo   návrhy   podané   niekým   zjavne   neoprávneným,   ako   aj   návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený. Ak ústavný súd navrhovateľa na také nedostatky upozornil, uznesenie sa nemusí odôvodniť.

Podľa § 20 ods. 3 zákona o ústavnom súde je ústavný súd viazaný návrhom na začatie konania okrem prípadov výslovne uvedených v tomto zákone. Viazanosť ústavného súdu   návrhom   na   začatie   konania   sa   prejavuje   vo   viazanosti   petitom,   teda   tou   časťou sťažnosti, v ktorej sťažovateľ špecifikuje, akého rozhodnutia sa domáha (§ 20 ods. 1 zákona o ústavnom súde), čím zároveň vymedzí predmet konania pred ústavným súdom z hľadiska požiadavky na poskytnutie ústavnej ochrany. Vzhľadom na to môže ústavný súd rozhodnúť len   o   tom,   čoho   sa   sťažovateľ   domáha   v   petite   svojej   sťažnosti,   a   vo   vzťahu   k tomu subjektu, ktorého označil za porušovateľa svojich práv. Platí to predovšetkým v situácii, keď   je   sťažovateľ   zastúpený   zvoleným   advokátom   (m.   m.   II.   ÚS   19/05,   III. ÚS 2/05, IV. ÚS 287/2011).

Keďže sťažovatelia, zastúpení kvalifikovanou právnou zástupkyňou, označili svoje podanie ako sťažnosť podľa čl. 127 ods. 1 ústavy a za porušovateľa svojich základných práv označili Národnú radu Slovenskej republiky, ústavný súd túto skutočnosť rešpektoval a pri predbežnom prerokovaní posudzoval, či v predloženom znení spĺňa zákonom ustanovené podmienky na prijatie na ďalšie konanie.

Z už citovaného § 49 zákona o ústavnom súde, ako aj doterajšej ustálenej judikatúry ústavného   súdu   vyplýva,   že   sťažnosť,   ktorou   sťažovatelia   namietajú   porušenie   svojich základných   práv   alebo   slobôd   alebo ľudských   práv   a   základných   slobôd   vyplývajúcich z kvalifikovanej medzinárodnej zmluvy, môže smerovať proti právoplatným rozhodnutiam orgánov verejnej moci, ich opatreniam alebo iným zásahom v individuálnych veciach, t. j. nemôže   smerovať   proti   normatívnym   právnym   aktom,   resp.   ich   častiam,   ku   ktorým nepochybne možno zaradiť aj napadnutú časť zákona č. 185/2012 Z. z.

Sťažovatelia síce označili svoje podanie ako sťažnosť podľa čl. 127 ods. 1 ústavy, avšak z navrhovaného petitu, ako aj obsahu ich podania zjavne vyplýva, že sa domáhajú konania o súlade napadnutej časti zákona č. 185/2012 Z. z. s „ústavným poriadkom“, a teda aj uplatnenia právomoci ústavného súdu upravenej v čl. 125 ústavy, resp. § 37 a nasl. zákona o ústavnom súde, a nie právomoci upravenej v čl. 127 ústavy, resp. § 49 a nasl. zákona o ústavnom súde.

V   tejto   súvislosti   ústavný   súd   považoval   za   potrebné poukázať na   právny   názor vyplývajúci z jeho ustálenej judikatúry, podľa ktorého „každé konanie možno začať len ako samostatné konanie a len na návrh oprávnených subjektov, a preto žiadne z nich nemôže tvoriť   súčasť   iného   druhu   konania   pred   ústavným   súdom   a   na   základe   jeho   vlastného rozhodnutia. Ústavná a zákonná úprava konaní pred ústavným súdom ich preto koncipuje výlučne ako samostatné konania a nepripúšťa možnosť uskutočniť ich aj v rámci a ako súčasť   iného   druhu   konania   (konaní)   pred   ústavným   súdom.“   (II.   ÚS   66/01,   tiež II. ÚS 184/03,   III.   ÚS   184/06, IV.   ÚS   314/07).   Z   citovaného okrem   iného vyplýva, že v konaní o sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy nemôže ústavný súd uplatniť právomoc, ktorou   disponuje   v   konaní   o   súlade   právnych   predpisov   podľa   čl.   125   ústavy.   Záver vyplývajúci z citovaného právneho názoru má nesporne aj ústavnú relevanciu, a to zvlášť v prípadoch, ak by sa v konaní, ktoré patrí v zmysle čl. 131 ods. 2 ústavy do pôsobnosti senátu ústavného súdu mala uplatniť právomoc, ktorú ústava zveruje do pôsobnosti pléna (čl. 131 ods. 1 ústavy), čo je aj prípad sťažovateľov. Aj ústavný súd je totiž viazaný čl. 2 ods.   2   ústavy,   a   preto   si   senát   ústavného   súdu   nemôže   v   rozpore   s   ústavnou   úpravou atrahovať právomoc pléna ústavného súdu, a to ani vtedy, ak by to v okolnostiach prípadu mohlo byť v prospech ochrany základných práv a slobôd (porovnaj IV. ÚS 50/2010).

Vychádzajúc z uvedeného ústavný súd pri predbežnom prerokovaní konštatoval, že sťažovatelia   sa   svojou   sťažnosťou   podľa   čl.   127   ods.   1   ústavy   domáhajú   uplatnenia právomoci ústavného súdu, ktorú ústavný súd v tomto type konania nemôže uplatniť, čo zakladá   dôvod   na   odmietnutie   sťažnosti   podľa   §   25   ods.   2   zákona   o   ústavnom   súde z dôvodu nedostatku právomoci ústavného súdu na jej prerokovanie. Ústavný súd preto rozhodol tak, ako to je uvedené vo výroku tohto uznesenia.

Nad rámec odôvodnenia tohto uznesenia ústavný súd považoval za potrebné uviesť, že v prípade, ak by podanie sťažovateľov posudzoval ako návrh na začatie konania o súlade napadnutej časti zákona č. 185/2012 Z. z. s „ústavným poriadkom“, musel by ho odmietnuť podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde ako podané zjavne neoprávnenými osobami. Z čl. 130 ods. 1 písm. a) až f) ústavy a § 37 ods. 1 v spojení s § 18 ods. 1 písm. a) až f) zákona o ústavnom súde totiž a contrario vyplýva, že sťažovateľ v 1. rade ako fyzická osoba a sťažovateľ v 2. rade ako právnická osoba (občianske združenie) nie sú oprávnení podať návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov s ústavou podľa čl. 125 ods. 1 ústavy.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 18. septembra 2012