znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

IV. ÚS 304/2023-16

Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Miroslava Duriša a zo sudcov Ladislava Duditša (sudca spravodajca) a Libora Duľu v konaní podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov o návrhu navrhovateľa ⬛⬛⬛⬛, zastúpeného advokátskou kanceláriou BOOM & SMART Slovakia, Dolná 6A, Banská Bystrica, IČO 53 096 428, organizačnou zložkou zahraničného združenia Advocatur Gémeš, Filipová & Partner AG, v mene ktorej koná advokátka JUDr. Martina Filipová, na preskúmanie rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií č. k. VP/30/23/K z 22. marca 2023 takto

r o z h o d o l :

Návrh o d m i e t a.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Návrh navrhovateľa a skutkový stav veci

1. Navrhovateľ sa návrhom doručeným ústavnému súdu 19. mája 2023 domáha preskúmania uznesenia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií (ďalej len „výbor“) č. k. VP/30/23/K z 22. marca 2023 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) vydaného v konaní podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon“). Navrhuje toto rozhodnutie zrušiť a vrátiť vec na ďalšie konanie.

2. Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že navrhovateľovi ako verejnému funkcionárovi – bývalému členovi štatutárneho orgánu generálnemu riaditeľovi Fakultnej nemocnice (ďalej len „fakultná nemocnica“) odvolanému z verejnej funkcie 20. augusta 2020 bola výborom podľa čl. 9 ods. 10 písm. a) a čl. 9 ods. 16 ústavného zákona uložená pokuta v sume 16 657,20 eur za porušenie povinnosti vyplývajúcej z čl. 8 ods. 5 ústavného zákona podať oznámenie do 30 dní po uplynutí jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie. Do 20. septembra 2021 nepodal písomne oznámenie a podal ho 11. apríla 2022.

3. Výbor sa so skutočnosťou nepodania oznámenia oboznámil 7. februára 2023 a uznesením č. 1739 zo 7. februára 2023 začal proti navrhovateľovi konanie podľa čl. 9 ods. 2 písm. a) ústavného zákona. Súčasne podľa čl. 9 ods. 4 ústavného zákona požiadal navrhovateľa o stanovisko.

4. Navrhovateľ vo vyjadrení doručenom výboru 15. marca 2023 uviedol, že oznámenie funkcií za rok 2020 (ukončenie pracovného pomeru vo fakultnej nemocnici k 21. augustu 2020) zaslal 19. apríla 2021 na adresu výboru. Na základe výzvy na doplnenie zaslal 21. septembra 2021 chýbajúce údaje k oznámeniu za rok 2020. Aby niečo nezmeškal a nezanedbal, v dobrej viere v apríli 2022 zaslal oznámenie funkcií za rok 2021 nasledujúci po roku ukončenia pracovného pomeru. Na základe uvedeného neporušil žiadnu povinnosť podať oznámenie. Priložil aj podacie lístky o zaslaní oznámení.

5. Výbor podľa napadnutého rozhodnutia dospel k záveru, že navrhovateľ vykonával verejnú funkciu podľa čl. 2 ods. 1 písm. zc) ústavného zákona, z toho dôvodu spadal pod čl. 8 ods. 1 ústavného zákona s povinnosťou podania oznámenia podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona. Odkázal na judikatúru ústavného súdu (IV. ÚS 486/2020, I. ÚS 154/2019, II. ÚS 205/2012, IV. ÚS 635/2012), v zmysle ktorej sú verejní funkcionári spadajúci pod čl. 8 ods. 1 ústavného zákona sami povinní výboru deklarovať absenciu alebo potvrdenie existencie podmienky uvedenej v predmetnom článku, t. j. preukázať, že spadali, resp. nespadali pod podmienky tzv. „zloženej hypotézy“. Navrhovateľ výboru takéto oznámenie včas nepodal, preto sa na účely zistenia skutkového stavu k možnosti spĺňania povinnosti oznámenia podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona výbor listom z 22. apríla 2022 obrátil na riaditeľa fakultnej nemocnice Ten v liste z 2. mája 2022 uviedol, že 1. októbra 2017 nadobudol účinnosť príkaz ministra zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „minister zdravotníctva“) č. 7/2017, na základe ktorého štatutárne orgány príspevkových organizácií v pôsobnosti Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo zdravotníctva“) pri uzatváraní zmlúv a dodatkov mali zakázané odsúhlasiť ustanovenia o možnosti postúpenia pohľadávok bez prechádzajúceho súhlasu dlžníka, ktorý na to potrebuje predchádzajúci písomný súhlas ministerstva zdravotníctva. Navrhovateľ počas funkcie generálneho riaditeľa vo fakultnej nemocnici vo viacerých prípadoch postupoval v rozpore s uvedeným príkazom ministra zdravotníctva, čo možno považovať za poskytnutie výhody v prospech niektorých právnických osôb. Následkom tohto konania bolo uznanie záväzkov spoločností, ktoré postúpili svoje pohľadávky v rozpore s príkazom ministra zdravotníctva. Konkrétne za obdobie posledných dvoch rokov pred skončením výkonu verejnej funkcie navrhovateľ podpísal 6 dohôd o uznaní záväzku. Dohody o uznaní záväzku vždy spoločne podpisovali s vtedajším ekonomickým riaditeľom fakultnej nemocnice ⬛⬛⬛⬛. Obdobných dohôd bolo počas výkonu funkcie generálneho riaditeľa (nielen za obdobie posledných dvoch rokov) podpísaných viacero, pričom nimi boli uznané aj ďalšie premlčané záväzky. Navrhovateľ pred skončením výkonu verejnej funkcie rozhodol o trvalom upustení od vymáhania pohľadávky štátu za poskytnutie zdravotnej starostlivosti spolu v 29 prípadoch. Dôvodom bola nemožnosť vymáhania pohľadávky, t. j. nemožnosť použitia zákonného postupu vymáhania pohľadávok štátu, pričom bolo zrejmé, že ďalšie vymáhanie by neviedlo k uspokojeniu pohľadávky, predovšetkým z dôvodu neprimeranosti nákladov k výške samotnej pohľadávky. Predmetné rozhodnutia spoločne podpisovali s ⬛⬛⬛⬛.

6. Podľa výboru navrhovateľ mal vo viacerých prípadoch postupovať v rozpore s čl. II ods. 1 písm. a) príkazu ministra zdravotníctva č. 7/2017. Výbor zdôraznil, že pre posúdenie možného porušenia čl. 8 ods. 5 ústavného zákona nie je dôležité, či uzavretie daných zmlúv bolo alebo nebolo protiprávne, a odkázal na uznesenie ústavného súdu sp. zn. III. ÚS 394/2022 v skutkovo totožnej veci (rozhodnutie výboru vtedy ústavný súd potvrdil, išlo o bývalého ekonomického riaditeľa fakultnej nemocnice). Podstatné je to, či uzatvorenie čo i len jednej z uvedených dohôd alebo zmlúv je poskytnutím štátnej pomoci alebo poskytnutím inej podpory, výhody alebo odpustenia povinnosti vyplývajúcej zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám alebo právnickým osobám. Rozhodovacia činnosť navrhovateľa smerovala k uznaniu záväzkov spoločností, na základe ktorých boli uznané aj premlčané pohľadávky štátu voči právnickým osobám, ktoré tento právny nárok už stratili. Takýmto konaním de facto došlo k poskytnutiu výhody v ich prospech tým, že začala opäť plynúť premlčacia doba už premlčaných záväzkov podľa Občianskeho zákonníka. K uznaniu záväzkov však došlo v období pred rokom 2020, teda nie v období stanovenom v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona. V danom prípade preto mal verejný funkcionár deklarovať absenciu podmienky poskytnutia výhody alebo odpustenia povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám alebo právnickým osobám.

7. Vo vzťahu k trvalému upusteniu od vymáhania pohľadávky štátu v 29 prípadoch výbor zdôraznil, že na konaní verejného funkcionára nie je nič negatívne, išlo o nevymáhateľné pohľadávky, resp. ich vymáhanie by bolo spojené s vyššími výdavkami pre štát. Pre splnenie povinnosti podľa ústavného zákona bolo však dôležité, že týmto konaním došlo k odpusteniu povinnosti vyplývajúcej z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám. Tým došlo k nutnosti deklarácie podmienky stanovenej v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona. Výbor z toho dôvodu rezumuje, že konaním navrhovateľa (odpustením povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám alebo právnickým osobám) došlo k naplneniu uvedenej podmienky, čo v kumulácii s nepodaním oznámenia podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona znamená porušenie povinností podľa ústavného zákona. K tvrdeniu, že navrhovateľ rozhodoval o odpustení pohľadávok spoločne s bývalým ekonomickým riaditeľom ⬛⬛⬛⬛ výbor poukázal na čl. 8 ods. 2 ústavného zákona. Podľa vyjadrenia riaditeľa fakultnej nemocnice napriek tomu, že rozhodovacej činnosti navrhovateľa predchádzala schvaľovacia činnosť zo strany iných subjektov, rozhodnutia prijímal ako posledný stupeň danej organizácie. Poukázal na rozhodnutie ústavného súdu sp. zn. II. ÚS 205/2012, v zmysle ktorého aj podiel na taxatívne uvedenej rozhodovacej činnosti uvedenej v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona, teda i kolektívne rozhodovanie verejných funkcionárov, môže spĺňať podmienky na uplatnenie zloženej hypotézy. K tomu v prípade navrhovateľa došlo.

8. Výbor v napadnutom rozhodnutí nepoprel, že navrhovateľ podal oznámenie za rok 2020, išlo však o podanie oznámenia podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona z 19. apríla 2021, pričom takéto oznámenie za rok 2021 navrhovateľ už nemusel podávať, keďže mu funkcia zanikla 20. augusta 2020. Oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona mal navrhovateľ povinnosť podať do 20. septembra 2021, podal ho až 11. apríla 2022. Nie je preto pravdivé tvrdenie navrhovateľa, že podal i oznámenie za rok 2021 (ak mal navrhovateľ na mysli oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona), keďže jediným oznámením navrhovateľa podaným za rok 2021 je oznámenie podané v zmysle čl. 8 ods. 5 ústavného zákona, ktoré bolo podané oneskorene. Spomenuté doplnenie údajov v septembri 2021 sa týkalo oznámenia podaného za rok 2020, ktoré podal navrhovateľ neúplne, ale včas.

9. Podľa výboru boli kumulatívne splnené podmienky na konanie o rozhodovaní vo veci v zmysle nálezu ústavného súdu sp. zn. IV. ÚS 486/2020 a zo strany navrhovateľa došlo k porušeniu čl. 8 ods. 5 ústavného zákona, keď preukázateľne spadal pod čl. 2 ods. 1 písm. zc) ústavného zákona. Navrhovateľ v rozhodnom čase rozhodoval (konal) vo vzťahu k fyzickým osobám a právnickým osobám spôsobom predpokladaným zákonom, pričom oznámenie zaslal výboru oneskorene. Z uvedeného dôvodu výbor prijal uznesenie, ktorým navrhovateľovi ako bývalému členovi štatutárneho orgánu uložil pokutu vo výške trojnásobku mesačného platu verejného funkcionára podľa čl. 9 ods. 10 písm. c) ústavného zákona. Mesačným platom verejného funkcionára je podľa čl. 9 ods. 16 ústavného zákona jedna dvanástina z jeho ročného príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie. Fakultná nemocnica výboru oznámila, že ročný príjem navrhovateľa bol vo výške 66 628,78 eur. Jedna dvanástina ročného príjmu verejného funkcionára za rok 2020 bola v sume 5 552,40 eur. Výška pokuty stanovená vo výroku napadnutého rozhodnutia v sume trojnásobku mesačného platu verejného funkcionára je v sume 16 657,20 eur. Namietané rozhodnutie bolo výborom schválené uznesením č. 1766 z 22. marca 2023.

II.

Argumentácia navrhovateľa

10. Napadnuté rozhodnutie nie je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a príslušnými právnymi predpismi vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov, výbor nedostatočne a nesprávne zistil skutkový stav a napadnuté rozhodnutie je nepreskúmateľné.

11. Navrhovateľ je verejným funkcionárom podľa čl. 2 ods. 1 písm. zc) ústavného zákona, ktorým sa stal až 1. januára 2020, t. j. až po nadobudnutí účinnosti zákonov č. 66/2019 Z. z., č. 232/2019 Z. z. a č. 469/2019 Z. z., ktorými sa ústavný zákon novelizoval. Do 31. decembra 2019 nebol verejným funkcionárom podľa ústavného zákona, nevzťahovala sa na neho jeho vecná pôsobnosť, dovtedy nerozhodoval ako verejný funkcionár podľa ústavného zákona, na všetky jeho dovtedajšie rozhodnutia nie je možné v konaní prihliadať. Nemohol preto ani „rozhodnúť o poskytnutí štátnej pomoci alebo o poskytnutí alebo povolení inej podpory, výhod alebo odpustenia povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým alebo právnickým osobám“ (ďalej aj „kvalifikované rozhodnutie“), a to aj z toho dôvodu, že išlo o dohody z rokov 2017, 2018 a 2019. Príkaz ministra zdravotníctva č. 7/2017 nepojednával o zákaze uznania záväzku zo strany štatutárnych orgánov, preto je irelevantná argumentácia výboru o rozpore postupu navrhovateľa s ním. Tvrdenia výboru (o uznaní premlčaných záväzkov štátu voči právnickým osobám, ktoré tento právny nárok už stratili, ako poskytnutej výhode) sú nepravdivé, zavádzajúce a v rozpore s právnymi predpismi. Konštatovania súčasného vedenia fakultnej nemocnice očierňujúce navrhovateľa, ktoré výbor bez ďalšieho prebral, nijako neodrážajú objektívny stav, sú výsledkom nedostatočne a nesprávne zisteného skutkového stavu.

12. Nedošlo k naplneniu skutkovej podstaty „poskytnutia výhody či odpustenia povinnosti“. O upustení od vymáhania pohľadávok navrhovateľ rozhodoval spolu s ekonomickým a medicínskym riaditeľom (nejde teda o individuálne, ale kolektívne rozhodovanie, ktorého primárnym dôvodom bola ochrana majetkových záujmov fakultnej nemocnice) na základe predchádzajúceho rozhodnutia škodovej komisie a s odporúčaním externej advokátskej kancelárie zastupujúcej fakultnú nemocnicu. Nemal kompetenciu rozhodnúť o odpustení vymáhania pohľadávok, ako to vyžaduje čl. 8 ods. 1 ústavného zákona a ako uvádza výbor v napadnutom rozhodnutí. Pohľadávky boli navyše 5 – 6 rokov staré a smerovali výlučne voči zahraničným osobám, ktorým bola v minulosti poskytnutá neodkladná zdravotná starostlivosť a ktorým doručiť akúkoľvek písomnosť spojenú s vymáhaním pohľadávky bolo nemožné. K poskytnutiu výhody musí dôjsť objektívne, nielen faktickým úkonom „na papieri“ bez zmeny status quo. Neexistovala ani teoretická šanca na vymoženie pohľadávok. Výbor nedostatočne a nesprávne zistil skutkový stav veci, neoveril si skutočnosti uvádzané v liste súčasného riaditeľa fakultnej nemocnice, z čoho vyplynulo nesprávne právne posúdenie veci.

13. V roku 2020 bola navrhovateľovi vyplatená mimoriadna odmena po vyhodnotení plnenia cieľových pracovných úloh za obdobie 4. štvrťroka 2019 vo výške 30 % dohodnutej základnej mzdy, ktorá bola zahrnutá do výpočtu súhrnného príjmu, z ktorého výbor vypočítal jednu dvanástinu ročného príjmu navrhovateľa. Ide o odmenu za rok 2019, keď navrhovateľ ešte nebol verejným funkcionárom podľa ústavného zákona. Výbor postupoval v rozpore s čl. 9 ods. 16 ústavného zákona. Príjem za výkon činností z roku 2019 nemal zahrnúť do celkovej výšky pre výpočet platu za rok 2020.

14. Napadnuté rozhodnutie je nepreskúmateľné predovšetkým preto, lebo z jeho obsahu nie je možné zistiť, aké konkrétne dôkazy výbor priamo v konaní vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov vykonal a z ktorých vychádzal pri konštatácii nesplnenia povinnosti navrhovateľa v zmysle čl. 8 ústavného zákona. Nie je zrejmé, či vykonal dokazovanie na účely preverenia správnosti obsahu listov fakultnej nemocnice alebo si tieto skutočnosti len osvojil. Výbor neuviedol, či list z mája 2022 bol vôbec dôkazom, ktorý vykonal a z ktorého výlučne vychádzal, ako dôkaz hodnotil a aké závery na jeho základe vyvodil.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

15. Podľa uznesenia č. k. PLz. ÚS 1/07 z 2. mája 2007 prijatého podľa § 6 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení účinnom v danom čase (ďalej len „starý zákon o ústavnom súde“) o zjednotení odchylných právnych názorov senátov ústavného súdu sa aj na konanie vo veciach podľa čl. 9 a nasl. ústavného zákona vzťahuje § 25 starého zákona o ústavnom súde v znení účinnom v danom čase [aktuálne § 56 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“)], podľa ktorého sa každý návrh predbežne prerokuje.

16. Cieľom predbežného prerokovania každého návrhu je rozhodnúť o jeho prijatí na ďalšie konanie alebo o jeho odmietnutí, a teda vylúčení z ďalšieho konania pred ústavným súdom zo zákonom ustanovených dôvodov. Pri predbežnom prerokovaní návrhu takto ústavný súd skúmal, či dôvody uvedené v § 56 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Ústavný súd môže na predbežnom prerokovaní bez ústneho pojednávania uznesením odmietnuť návrh na začatie konania, a) na prerokovanie ktorého nemá ústavný súd právomoc, b) ktorý je podaný navrhovateľom bez zastúpenia podľa § 34 alebo § 35 a ústavný súd nevyhovel žiadosti navrhovateľa o ustanovenie právneho zástupcu podľa § 37, c) ktorý nemá náležitosti ustanovené zákonom, d) ktorý je neprípustný, e) ktorý je podaný zjavne neoprávnenou osobou, f) ktorý je podaný oneskorene, g) podľa § 42 ods. 2 písm. f), g), q), r), t) alebo písm. v), ktorý je zjavne neopodstatnený.

17. Podľa prvej vety čl. 10 ods. 2 ústavného zákona dotknutý verejný funkcionár môže podať návrh na preskúmanie rozhodnutia výboru na ústavný súd v lehote 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa odseku 1, ktorým bola vyslovená strata verejnej funkcie, alebo do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia podľa čl. 9 ods. 10, ktorým bolo rozhodnuté o pokute voči verejnému funkcionárovi. Napadnuté rozhodnutie bolo navrhovateľovi doručené 23. apríla 2023. Posledným dňom na podanie návrhu bol potom 23. máj 2023, teda bol podaný v lehote.

18. Ústavný súd v konaniach vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov judikoval, že zmyslom a účelom ústavného zákona je zabezpečiť právny mechanizmus ochrany verejného záujmu pri výkone verejných funkcií spočívajúci v zamedzení vzniku rozporu osobných záujmov verejných funkcionárov s uvedeným verejným záujmom v súvislosti s výkonom ich funkcie a predchádzať zneužívaniu verejnej funkcie, prípadne zneužívaniu postavenia s ňou spojeného na osobný prospech. Zmyslom konania vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov je preveriť plnenie ústavného zákona (IV. ÚS 177/07, III. ÚS 141/2010, II. ÚS 188/2014).

19. Konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov je konaním sui generis upraveným ústavným zákonom, v rámci ktorého oprávnený orgán v konečnom dôsledku rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach verejných funkcionárov vyplývajúcich verejným funkcionárom predovšetkým z čl. 4 až 8 ústavného zákona (III. ÚS 229/2017, II. ÚS 315/2018). V takomto konaní musí byť bez akýchkoľvek pochybností preukázané, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené ústavným zákonom alebo zákonom (čl. 9 ods. 6 ústavného zákona).

20. Podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona ak sa v konaní preukázalo, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo zákonom, alebo v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje, rozhodnutie obsahuje výrok, v ktorom sa uvedie, v čom je konanie alebo opomenutie verejného funkcionára v rozpore s týmto ústavným zákonom alebo zákonom, odôvodnenie a poučenie o opravnom prostriedku. Rozhodnutie obsahuje aj povinnosť zaplatiť pokutu podľa odseku 10.

21. Ústavný súd, vychádzajúc zo systematického a z jazykového výkladu relevantných ustanovení ústavného zákona, považuje charakter mechanizmu ukladania sankcií za obligatórny a verejnému funkcionárovi možno ukladať iba sankcie upravené týmto zákonom (III. ÚS 169/08). Nesplnenie povinností vyplývajúcich verejným funkcionárom z ústavného zákona pritom zakladá legálny a legitímny dôvod na uplatnenie (ústavnoprávnej) zodpovednosti podľa tohto ústavného zákona príslušným orgánom verejnej moci, t. j. verejný funkcionár, ktorý si tieto povinnosti dôsledne nesplní, sa vystavuje možnému sankčnému postihu podľa príslušných ustanovení tohto ústavného zákona (IV. ÚS 716/2013).

22. Ústavný súd tiež judikoval, že v konaní o preskúmanie rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov leží dôkazné bremeno primárne na dotknutom verejnom funkcionárovi (navrhovateľovi), ktorý, aby bol v konaní pred ústavným súdom úspešný, musí preukázať, že jeho konanie ako verejného funkcionára nebolo v rozpore s príslušnými ustanoveniami ústavného zákona, teda že povinnosti verejného funkcionára vyplývajúce z tohto ústavného zákona neporušil, a preto nebol dôvod, aby bol sankcionovaný napadnutým rozhodnutím, ktorého súčasťou je spravidla aj pokuta (II. ÚS 125/2016, II. ÚS 787/2016, III. ÚS 632/2017, II. ÚS 183/2021).

23. Z ustanovení zákona o ústavnom súde (§ 234 a nasl.) vyplýva, že v konaní o preskúmanie rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov je v právomoci ústavného súdu preskúmať, či je rozhodnutie orgánu konajúceho vo veci ochrany verejného záujmu z ústavného hľadiska udržateľné a akceptovateľné.

24. Návrh verejného funkcionára na preskúmanie rozhodnutia výboru ústavným súdom podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona, ako aj návrh na preskúmanie rozhodnutia príslušného orgánu verejnej moci podľa čl. 10 ods. 3 a 4 ústavného zákona nie je možné považovať za riadny opravný prostriedok a konanie pred ústavným súdom o preskúmaní rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov nie je odvolacím (druhostupňovým) konaním (II. ÚS 878/2014).

III.1. K napadnutému rozhodnutiu:

25. Po oboznámení sa s návrhom, prílohami a napadnutým rozhodnutím dospel ústavný súd k záveru, že návrh je zjavne neopodstatnený. V súlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu týkajúcou sa sťažností podľa čl. 127 ústavy o zjavne neopodstatnený návrh ide vtedy, keď namietaným postupom alebo namietaným rozhodnutím príslušného orgánu verejnej moci nemohlo dôjsť k porušeniu základného práva alebo slobody, ktoré označil sťažovateľ, a to buď pre nedostatok príčinnej súvislosti medzi označeným postupom alebo rozhodnutím príslušného orgánu verejnej moci a základným právom alebo slobodou, ktorých porušenie sa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnený návrh preto možno považovať taký, pri ktorého predbežnom prerokovaní ústavný súd nezistil žiadnu možnosť porušenia označeného základného práva alebo slobody, ktorej reálnosť by mohol posúdiť po jej prijatí na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98, tiež napr. I. ÚS 4/00, II. ÚS 101/03, IV. ÚS 136/05, III. ÚS 198/07). K iným dôvodom, ktoré môžu zakladať záver o zjavnej neopodstatnenosti sťažnosti, nesporne patrí aj ústavnoprávny rozmer, resp. ústavnoprávna intenzita namietaných pochybení, resp. nedostatkov v činnosti alebo rozhodovaní príslušného orgánu verejnej moci, posudzovaná v kontexte s konkrétnymi okolnosťami prípadu (IV. ÚS 362/09, m. m. IV. ÚS 62/08). Tieto závery judikatúry ústavného súdu boli aplikované aj na konanie o návrhoch podľa § 42 ods. 2 písm. v) zákona o ústavnom súde (II. ÚS 771/2014), s účinnosťou od 1. januára 2021 je na to aj výslovný zákonný podklad v zákone o ústavnom súde.

26. Ústavný súd nezistil v napadnutom rozhodnutí nedostatky týkajúce sa formy, na základe ktorých by nebolo preskúmateľné. Z výroku vyplýva, že navrhovateľ je účastníkom konania ako bývalý verejný funkcionár, je v ňom uvedené ustanovenie ústavného zákona, ktoré bolo týmto konaním navrhovateľa porušené, je exaktne uvedená sankcia, ktorá sa navrhovateľovi ukladá za toto porušenie ústavného zákona, a aj právna norma, podľa ktorej sa sankcia ukladá. Podľa ústavného súdu výrok napadnutého rozhodnutia spĺňa požiadavky kladené na výrok podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona i judikatúry ústavného súdu. V odôvodnení napadnutého rozhodnutia sa výbor dostatočne a zrozumiteľne vysporiadava aj s tvrdeniami navrhovateľa o splnení oznamovacej povinnosti, keď dospel k záveru, že nesplnil svoju konkrétnu povinnosť podľa ústavného zákona. Výbor zistil skutkový stav na základe vyjadrenia navrhovateľa a listov fakultnej nemocnice z marca a mája 2023. V odôvodnení sa výbor venuje splneniu podmienky na podanie oznámenia podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona, cez ktoré sa dostáva k odkazovanému čl. 8 ods. 1 ústavného zákona, ktorého aplikácii sa na podklade vlastného zisťovania skutkového stavu venuje v prevažnej časti. Výbor viackrát odkazuje aj na rozhodnutia ústavného súdu vrátane skutkovo takmer totožnej veci sp. zn. III. ÚS 394/2022. Na tomto mieste sa žiada dodať, že námietky navrhovateľa sú takmer identické s námietkami posudzovanými v spomenutej veci.

27. Z odôvodnenia je zrejmé, čo výbor viedlo k jeho rozhodnutiu o nedôvodnosti námietok navrhovateľa, keď výbor jasne identifikoval na jeho strane povinnosť podať oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona, ktorú navrhovateľ splnil oneskorene 11. apríla 2022. Navrhovateľ priamo nespochybňoval, že mal uvedenú povinnosť, hoci z odkazu na znenie ústavného zákona možno vyvodiť, že tvrdeniami o tom, že nebol verejným funkcionárom podľa čl. 8 ods. 1 ústavného zákona, nepriamo spochybňoval, či sa naňho uvedená povinnosť vzťahuje. Úplne však v rámci svojej rozsiahlej argumentácie opomína vecne konfrontovať časť odôvodnenia s názorom výboru na túto námietku.

28. Výbor jednoznačne odkázal na judikatúru, v zmysle ktorej verejní funkcionári spadajúci pod čl. 8 ods. 1 ústavného zákona majú povinnosť v oznámení podanom podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona uviesť skutočnosti vyplývajúce z dikcie čl. 8 ods. 1 až 3 ústavného zákona, a to buď deklarovať absenciu alebo potvrdenie existencie podmienky uvedenej v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona, t. j. že v období dvoch rokov rozhodoval, resp. nerozhodoval o skutočnostiach taxatívne vymedzených v tomto odseku (I. ÚS 154/2019, II. ÚS 205/2012, IV. ÚS 635/2012). Navrhovateľ s týmto záverom, ktorý je v podstate odpoveďou na celú jeho argumentáciu o nesúlade s ústavou a ústavným zákonom, neviedol žiadnu polemiku. Navrhovateľ ani len netvrdil rozpor napadnutého rozhodnutia s ústavou alebo ústavným zákonom v dôsledku uvedeného výkladu a záveru, že nesplnenie druhej podmienky uvedenej v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona (v období dvoch rokov pred skončením výkonu verejnej funkcie rozhodol o poskytnutí štátnej pomoci alebo o poskytnutí alebo povolení inej podpory, výhod, alebo odpustení povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám alebo právnickým osobám) nezbavuje verejného funkcionára povinnosti podať oznámenie podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona.

29. K argumentu navrhovateľa, že pri posudzovaní splnenia podmienok uvedených v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona sa má brať do úvahy iba to obdobie, počas ktorého vykonával funkciu člena štatutárneho orgánu fakultnej nemocnice ako verejnú funkciu v zmysle ústavného zákona, t. j. až obdobie od 1. januára 2020, zaujal ústavný súd stanovisko už vo veci sp. zn. III. ÚS 394/2022, podľa ktorého tento výklad nepovažuje za správny. Uvedené ustanovenie upravuje tzv. postzamestnanecké obmedzenia pre verejných funkcionárov, ktorých účelom má byť zamedzenie konfliktu verejného a osobného záujmu verejných funkcionárov (pozri k tomu bližšie dôvodovú správu k ústavnému zákonu). Verejný záujem je v tomto prípade daný výkonom verejnej funkcie (čl. 2 ods. 1 ústavného zákona).

30. Ide pritom o mierne odlišnú situáciu oproti veci sp. zn. III. ÚS 312/2021, keď v dôsledku novely ústavného zákona neobsahujúcej prechodné ustanovenia a účinnej od 1. januára 2020 bol pokutovaný verejný funkcionár, ktorý pred účinnosťou novely nebol verejným funkcionárom podľa ústavného zákona. Sankcia uložená tamojšiemu navrhovateľovi výborom z dôvodu porušenia povinnosti podať oznámenie podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona za obdobie, keď nebol verejným funkcionárom (rok 2019), bola výsledkom konštrukcie povinnosti navrhovateľa, ktorá z novely ústavného zákona bez pochybností nevyplývala.

31. Je pravdou, že ak navrhovateľ v teraz prerokovávanej veci nebol verejným funkcionárom podľa ústavného zákona pred 1. januárom 2020, nevzťahovala sa na neho pred týmto dňom ani uvedená povinnosť podľa čl. 8 ods. 5 ústavného zákona. Už samotná skutočnosť, že vykonával funkciu, ktorá sa od 1. januára 2020 považuje za verejnú funkciu podľa ústavného zákona, a vykonával ju až do 20. augusta 2020, je však v tomto prípade dostatočná na aplikovanie postzamestnaneckej povinnosti vyplývajúcej z čl. 8 ústavného zákona. To sa vzťahuje aj na s tým spojené spätné preskúmavanie jeho rozhodnutí v období dvoch rokov pred skončením výkonu verejnej funkcie.

32. Argumenty navrhovateľa k nedostatočnému a nesprávne zistenému skutkovému stavu v otázke porušenia príkazu ministra zdravotníctva č. 7/2017 nesmerujú proti nosným záverom napadnutého rozhodnutia. Sám výbor relativizuje význam uvedeného záveru zdôraznením významu preukazovania splnenia podmienky podľa čl. 8 ods. 1 ústavného zákona v zmysle, či uzatvorenie dohôd je poskytnutím štátnej pomoci alebo poskytnutím alebo povolením inej podpory, výhody alebo odpustenia povinnosti vyplývajúcej zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám alebo právnickým osobám. Následne výbor v navrhovateľovom uznaní premlčaných záväzkov štátu voči právnickým osobám identifikoval poskytnutie výhody v zmysle čl. 8 ods. 1 ústavného zákona. Tento záver nepovažuje ústavný súd za ústavne neudržateľný z dôvodov namietaných navrhovateľom. Tento záver sám výbor relativizuje tým, že k uznaniu záväzkov došlo pred rokom 2020, teda nie počas ústavným zákonom vyžadovaného obdobia dvoch rokov pred skončením výkonu verejnej funkcie. Podľa výboru však navrhovateľ mal deklarovať absenciu uvedených skutočností (poskytnutia výhody alebo odpustenia povinnosti). Proti tomuto záveru výboru navrhovateľ v podstate ani nebrojil (bod 28).

33. Ústavný súd pripúšťa, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia nie je úplne konzistentné. Na jednej strane výbor konštatuje poskytnutie výhody (uznanie aj premlčaných záväzkov), ale v období pred rokom 2020 (čo naznačuje úvahu o neprípustnosti zohľadňovania skoršieho obdobia), teda nie v období dvoch rokov pred skončením výkonu verejnej funkcie (čo sa však nevyhnutne nevylučuje s tým, že môže ísť o obdobie pred rokom 2020 a ústavnému súdu je navyše z rozhodnutia vo veci sp. zn. III. ÚS 394/2022 známe, že jednotlivé dohody o uznaní záväzkov boli podpisované medzi 27. májom 2019 a 23. júlom 2018). Na druhej strane výbor konštatuje u navrhovateľa povinnosť deklarovať absenciu kvalifikovaného rozhodnutia, čím mu pripisuje v podstate povinnosť urobiť vyhlásenie aj o kvalifikovaných rozhodnutiach z obdobia pred 1. januárom 2020, keď nebol verejným funkcionárom. Tieto nedostatky však podľa ústavného súdu nemôžu založiť v prípade prijatia návrhu na ďalšie konanie dôvod na zrušenie napadnutého rozhodnutia podľa § 239 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

34. Dôvodom je následné zistenie výboru o trvalom upustení od vymáhania pohľadávok štátu v 29 prípadoch konaním navrhovateľa, ktoré výbor rámcuje v zásade mimo ekonomickej roviny (v podstate nevidí na tom nič negatívne, keďže vymáhanie by znamenalo vyššie výdavky pre štát), sústrediac sa na právnu rovinu konania ako odpustenia povinnosti vyplývajúcej z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám. S touto podmienkou uvedenou v čl. 8 ods. 1 ústavného zákona potom výbor spája nutnosť deklarácie. Nepodanie oznámenia o uvedenom kvalifikovanom rozhodnutí (odpustení povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov alebo z individuálnych právnych aktov fyzickým osobám alebo právnickým osobám) preto podľa výboru predstavuje porušenie čl. 8 ods. 5 ústavného zákona. Vzhľadom na skutočnosť, že navrhovateľ aj podľa vlastného vyjadrenia 14 rozhodnutí o odpustení nevymožiteľných pohľadávok urobil v roku 2020, teda v čase, keď už bol verejným funkcionárom, ústavný súd nepovažoval napadnuté rozhodnutie za neudržateľné z pohľadu súladu s ústavou a ústavným zákonom, nepreskúmateľné či založené na nedostatočne a nesprávne zistenom skutkovom stave. Záver o porušení povinnosti podľa ústavného zákona na uvedenom skutkovom základe nie je postihnutý navrhovateľom uvedenými nedostatkami a ústavný súd by nemohol z toho dôvodu po prijatí návrhu na ďalšie konanie zrušiť napadnuté rozhodnutie.

35. Výbor dáva odpovede na námietky navrhovateľa o kolektívnom rozhodovaní odkazom na už spomínaný nález sp. zn. I. ÚS 205/2012 so záverom, že i kolektívne rozhodovanie verejných funkcionárov môže spĺňať podmienky na uplatnenie zloženej hypotézy čl. 8 ods. 1 ústavného zákona, k čomu v prípade navrhovateľa došlo. Výbor poukázal aj na prijímanie rozhodnutí navrhovateľom po predchádzajúcom schvaľovacom procese na poslednom stupni danej organizácie. Ústavný súd nepovažuje v dôsledku takéhoto odôvodnenia napadnuté rozhodnutie za rozporné s ústavou alebo ústavným zákonom, za nepreskúmateľné alebo za založené na nedostatočne zistenom skutkovom stave. Navrhovateľ neuvádza žiadne ďalšie dôkazy, podklady, relevantné písomnosti, ktoré mal výbor (popri vyjadrení fakultnej nemocnice) zohľadniť. Námietky o potrebe ďalšieho overovania skutočností uvedených fakultnou nemocnicou ústavný súd považuje za nedostatočné pre spochybnenie udržateľnosti záverov výboru. Nie je zrejmé, čo konkrétne mal výbor overiť, zistiť a následne zohľadniť pri rozhodovaní.

36. Ústavný súd rozumie výhradám navrhovateľa o nereálnosti výhod poskytnutých povinným subjektom, proti ktorým bolo upustené od vymáhania pohľadávok štátu, resp. že ich ekonomický stav sa upustením od vymáhania nijako nezmenil. Zdôrazňuje, že pre posúdenie skutočnosti, či navrhovateľ porušil čl. 8 ods. 5 ústavného zákona, nie je dôležité, či prijatie uvedených rozhodnutí bolo racionálne, logické alebo právne správne, a nebolo úlohou výboru ani ústavného súdu posudzovať otázku protiprávnosti. Ústavný zákon v ustanoveniach o postzamestnaneckých povinnostiach, ako sú vykladané v judikatúre ústavného súdu (uvedenej v bode 28), kladie väčší dôraz na transparentnosť transakcií zakotvením oznamovacích povinností ako na posudzovanie reálnosti prípadných poskytnutí výhod a odpustení povinností samotnými verejnými funkcionármi. Verejnoprávny rozmer kontroly ochrany verejného záujmu je odlišný od súkromnoprávneho rozmeru konania navrhovateľa podľa predpisov Zákonníka práce. Ústavný súd nezistil v tomto prípade taký prienik verejnoprávnych nástrojov ochrany verejného záujmu a súkromnoprávnych nástrojov ochrany majetkových a hospodárskych záujmov, ktorý by odôvodňoval neaplikovanie alebo akési zmiernené zohľadňovanie verejnoprávnej regulácie.

37. Navrhovateľ namieta nesprávne určenie výšky platu, nesprávne zaradenie odmeny za rok 2019 do príjmu v roku 2020, pretože plat, z ktorého sa pri výpočte pokuty vychádza, má byť posudzovaný vo vzťahu k výkonu verejnej funkcie, a teda nie aj vo vzťahu k obdobiu, keď ešte verejným funkcionárom nebol.

38. K týmto námietkam odkazuje ústavný súd na už uvedený výklad, v zmysle ktorého sa 1. januára 2020 nezmenila pozícia navrhovateľa. Vykonával stále tú istú funkciu a tým, že sa na neho začal vzťahovať ústavný zákon, nedošlo ani k zmene jeho príjmu (nebol by na to dôvod), a preto aj v tomto prípade ústavný súd konštatuje, že výbor postupoval pri výpočte pokuty v zmysle čl. 9 ods. 16 ústavného zákona správne. Ústavný súd nevidí dôvod, pre ktorý má považovať postup výboru za ústavne neprijateľný, keď vskutku navrhovateľ za výkon verejnej funkcie za predchádzajúci kalendárny rok 2020, ktorý bol referenčným rokom pre výpočet základu pokuty, mal príjem (či už nazvaný ako funkčný plat, alebo ako odmena) vo výborom uvedenej výške.

39. Možno dať za pravdu navrhovateľovi, že z formálneho hľadiska výbor explicitne neuvádza svoje úvahy o procese dokazovania. Z napadnutého rozhodnutia je však zrejmé, že pre zistenie skutkového stavu sa obrátil so žiadosťou na fakultnú nemocnicu, keďže navrhovateľ nepodal včas oznámenie. Podľa názoru ústavného súdu sa dostatočne kriticky zaoberal skutočnosťami vyplývajúcimi z listov fakultnej nemocnice. Navrhovateľ neuviedol vo svojom návrhu ďalšie konkrétne skutočnosti, ktoré mal zistiť už výbor a z dôvodu ktorých by výborom zistený skutkový stav bolo možné označiť za nedostatočne zistený. Od každého odôvodnenia možno očakávať rôznu mieru argumentačnej hĺbky, ktorá sa prejavuje v spôsobe využitia rôznych argumentačných a štylistických prvkov. Od odôvodnenia akéhokoľvek rozhodnutia však nemožno očakávať dokonalosť, keďže každé odôvodnenie je produktom subjektívneho presvedčenia jeho autora (III. ÚS 46/2023). Len také odôvodnenie, z ktorého objektívne nie je zrejmá podstata skutkových a právnych východísk a z toho vyvodených záverov, odôvodňuje posúdenie odôvodnenia v miere nepreskúmateľnosti. Tak to v prípade navrhovateľa nie je a vylučuje to posúdenie napadnutého rozhodnutia ako nepreskúmateľného podľa § 239 ods. 2 písm. b) zákona o ústavnom súde. Z napadnutého rozhodnutia a námietok navrhovateľa nemožno vyvodiť ani ďalšie okolnosti, ktoré by zakladali dôvod na zrušenie rozhodnutia výboru podľa § 239 ods. 2 zákona o ústavnom súde (nedostatočne alebo nesprávne zistený skutkový stav, nesúlad s ústavou alebo ústavným zákonom).

40. Z týchto dôvodov ústavný súd dospel k záveru, že námietky navrhovateľa proti napadnutému rozhodnutiu uvedené v jeho návrhu sú zjavne neodôvodnené a nezakladajú také ústavnoprávne relevantné dôvody na spochybňovanie napadnutého rozhodnutia, ktoré by bolo potrebné posúdiť po prijatí návrhu na ďalšie konanie. Z uvedených dôvodov ústavný súd pri predbežnom prerokovaní návrh navrhovateľa odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. g) zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnený.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 8. júna 2023

Miroslav Duriš

predseda senátu