SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
IV. ÚS 249/2021-58
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Libora Duľu (sudca spravodajca) a zo sudcov Ladislava Duditša a Miroslava Duriša v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľa ⬛⬛⬛⬛ , ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, zastúpeného JUDr. Radovanom Repom, advokátom, Záhradnícka 60, Bratislava, proti
- uzneseniu vlády Slovenskej republiky č. 693 z 28. októbra 2020 k návrhu na ďalšie rozšírenie opatrení v rámci vyhláseného núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov uznesením vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020,
- uzneseniu vlády Slovenskej republiky č. 30 zo 17. januára 2021 k návrhu na prijatie opatrení na pokles ochorení COVID-19 na území Slovenskej republiky a na zmenu prijatých opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov,
- uzneseniu vlády Slovenskej republiky č. 77 z 5. februára 2021 k návrhu na opakované predĺženie času trvania núdzového stavu podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov vyhláseného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020 a na prijatie opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov,
- uzneseniu vlády Slovenskej republiky č. 123 z 28. februára 2021 k návrhu na prijatie opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov,
- vyhláške Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 16 z 30. októbra 2020, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k režimu vstupu osôb do priestorov prevádzok a priestorov zamestnávateľa,
- vyhláškam Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 20 a č. 21 zo 6. novembra 2020, ktorými sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k režimu vstupu osôb do priestorov prevádzok a priestorov zamestnávateľa v územných obvodoch okresov podieľajúcich sa na druhej vlne celoplošného testovania „Spoločná zodpovednosť“,
- vyhláške Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 11 z 29. októbra 2020, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí,
- vyhláške Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 111 z 11. marca 2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k povinnosti prekrytia horných dýchacích ciest,
- vyhláškam Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 14 z 21. januára 2021 a č. 47 z 5. februára 2021, ktorými sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k režimu vstupu osôb do priestorov prevádzok a priestorov zamestnávateľa,
- vyhláške Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 42 z 5. februára 2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k izolácii osôb pozitívnych na ochorenie COVID-19 a karanténe osôb, ktoré prišli do úzkeho kontaktu s osobou pozitívnou na ochorenie COVID-19, a
- vyhláške Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 97 z 3. marca 2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k izolácii osôb pozitívnych na ochorenie COVID-19 a karanténe osôb, ktoré prišli do úzkeho kontaktu s osobou pozitívnou na ochorenie COVID-19, takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavná sťažnosť sťažovateľa
1. Sťažovateľ sa ústavnou sťažnosťou doručenou ústavnému súdu 17. marca 2021 domáha vyslovenia porušenia svojich
- základných práv podľa čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 19 ods. 1, 2 a 3 a čl. 35 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a práv podľa čl. 8 ods. 1 a čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) uznesením vlády Slovenskej republiky (ďalej aj „vláda“) č. 693 z 28. októbra 2020 k návrhu na ďalšie rozšírenie opatrení v rámci vyhláseného núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej aj „ústavný zákon“) uznesením vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020,
- práv podľa čl. 1, čl. 2, čl. 5 a čl. 10 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a dôstojnosti človeka v súvislosti s aplikáciou biológie a medicíny (ďalej len „dohovor o ľudských právach a biomedicíne“), základných práv podľa čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 19 ods. 1, 2 a 3 a čl. 35 ods. 1 a 2 ústavy, ako aj práv podľa čl. 8 ods. 1 a čl. 14 dohovoru uznesením vlády Slovenskej republiky č. 30 zo 17. januára 2021 k návrhu na prijatie opatrení na pokles ochorení COVID-19 na území Slovenskej republiky a na zmenu prijatých opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov; uznesením vlády Slovenskej republiky č. 77 z 5. februára 2021 k návrhu na opakované predĺženie času trvania núdzového stavu podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov vyhláseného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020 a na prijatie opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov a uznesením vlády Slovenskej republiky č. 123 z 28. februára 2021 k návrhu na prijatie opatrení podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov,
- práv podľa čl. 1, čl. 2, čl. 5 a čl. 10 ods. 1 dohovoru o ľudských právach a biomedicíne, základných práv podľa čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 19 ods. 1. 2 a 3, čl. 23 ods. 1 a čl. 35 ods. 1 a 2 ústavy, práv podľa čl. 8 ods. 1 a čl. 14 dohovoru vyhláškou Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ÚVZ SR“) č. 16 z 30. októbra 2020, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k režimu vstupu osôb do priestorov prevádzok a priestorov zamestnávateľa, a vyhláškami ÚVZ SR č. 20 a č. 21 zo 6. novembra 2020, ktorými sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k režimu vstupu osôb do priestorov prevádzok a priestorov zamestnávateľa v územných obvodoch okresov podieľajúcich sa na druhej vlne celoplošného testovania „Spoločná zodpovednosť“,
- základných práv podľa čl. 16 ods. 1 a 2, čl. 17 ods. 1, čl. 19 ods. 1, 2 a 3, čl. 23 ods. 1, čl. 24 ods. 1 ústavy a práv podľa čl. 3 ods. 1, čl. 8 ods. 1 a čl. 9 ods. 1 dohovoru vyhláškou ÚVZ SR č. 11 z 29. októbra 2020, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí, a vyhláškou ÚVZ SR č. 111 z 11. marca 2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k povinnosti prekrytia horných dýchacích ciest,
- práv podľa čl. 1, čl. 2, čl. 5 a čl. 10 ods. 1 dohovoru o ľudských právach a biomedicíne, základných práv podľa čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 19 ods. 1, 2 a 3, čl. 23 ods. 1, čl. 35 ods. 1 a 2 ústavy a práv podľa čl. 8 ods. 1 a čl. 14 dohovoru vyhláškami ÚVZ SR č. 14 z 21. januára 2021 a č. 47 z 5. februára 2021, ktorými sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k režimu vstupu osôb do priestorov prevádzok a priestorov zamestnávateľa, a
- základných práv podľa čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 19 ods. 1, 2 a 3, čl. 23 ods. 1, čl. 35 ods. 1 a 2 ústavy a práv podľa čl. 8 ods. 1 a čl. 14 dohovoru vyhláškou ÚVZ SR č. 42 z 5. februára 2021 a vyhláškou ÚVZ SR č. 97 z 3. marca 2021, ktorými sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k izolácii osôb pozitívnych na ochorenie COVID-19 a karanténe osôb, ktoré prišli do úzkeho kontaktu s osobou pozitívnou na ochorenie COVID-19.
2. Sťažovateľ uviedol, že zákonom č. 286/2020 Z. z. bol novelizovaný zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane zdravia“), ktorým bolo ÚVZ SR priznané oprávnenie vydávať všeobecne záväzný právny predpis označený ako vyhláška, ktorý nadobúda platnosť dňom vyhlásenia vo Vestníku vlády Slovenskej republiky. Proti vyhláške ÚVZ SR nie je prípustný opravný prostriedok podľa § 7 písm. c) Správneho súdneho poriadku, v zmysle ktorého je vylúčené preskúmanie všeobecne záväzných právnych predpisov správnymi súdmi. Súčasne je vylúčené také preskúmavanie aj vo vzťahu k uzneseniam vlády. Jedinou možnosťou ochrany proti vyhláškam ÚVZ SR a uzneseniam vlády je preto podanie ústavnej sťažnosti.
3. Sťažovateľ argumentuje, že uznesením vlády č. 693 z 28. októbra 2020 a vyhláškou ÚVZ SR č. 16/2020 z 30. októbra 2020 bol ako zdravý človek donútený podrobiť sa lekárskemu zákroku (odberu buniek s nosohltana) bez vyžiadania si akéhokoľvek súhlasu sťažovateľa s takým úkonom, pričom účasť na tomto lekárskom zákroku bola vynucovaná pod hrozbou nemožnosti pracovať a stratou slobody pohybu a pobytu, tiež uložením finančnej sankcie. Uvedené je podľa sťažovateľa porušením jeho práv označených v bode 1 tohto uznesenia.
4. Sťažovateľ ďalej podrobne rozobral problematiku ochorenia COVID-19, testovania a nosenia rúšok poukázaním na medicínske štúdie, odborné vyjadrenia či odborné články k uvedeným témam.
5. Sťažovateľ namietal aj nezákonnosť vyhlášky ÚVZ SR č. 14 z 21. januára 2021, ktorou bol zamestnancom zakázaný vstup na pracoviská s výnimkami, čím došlo k ich bezdôvodnej diskriminácii. V rovnakom nezákonnom a diskriminačnom konaní postupoval ÚVZ SR aj vo vyhláške č. 47 z 5. februára 2021, v ktorej sa odvoláva na tzv. COVID AUTOMAT, ktorý nie je zakotvený v právnom poriadku.
6. Podľa sťažovateľa tiež uznesením vlády č. 30 zo 17. januára 2021 dochádza k obmedzovaniu práv sťažovateľa označených v bode 1 tohto uznesenia. Nútenie osoby podrobiť sa lekárskemu zákroku je zásahom do jej súkromného a rodinného života. Rozdeľovaním osôb na testované a netestované dochádza podľa názoru sťažovateľa k diskriminácii. Uzneseniami vlády č. 77 z 5. februára 2021 a č. 123 z 28. februára 2021 došlo predovšetkým k porušovaniu ústavného práva na vzdelanie v dôsledku podmieňovania povinného vzdelávania núteným testovaním.
7. Sťažovateľ tiež namietal, že vyhláškami ÚVZ SR č. 97 z 3. marca 2021 a č. 42 z 5. februára 2021 bola nariadená izolácia pozitívnym osobám alebo karanténa v karanténnom ubytovacom zariadení v trvaní minimálne 14 dní, de facto ide o umiestnenie do zdravotníckeho zariadenia, čím dochádza k obmedzovaniu osobnej slobody zdravej osoby bez zohľadnenia nepresnosti testov a bez klinického vyšetrenia.
8. Vyhláškami ÚVZ SR č. 11 z 29. októbra 2020, č. 99 z 3. marca 2021 a č. 111 z 11. marca 2021 došlo najmä k úprave prekrytia horných dýchacích ciest, čím podľa sťažovateľa dochádza k neodôvodnenému bráneniu vykonávania základnej fyziologickej činnosti ľudí – dýchania, zasahuje sa do osobnej slobody, do práva na súkromný život a sú porušované aj ostatné práva sťažovateľa uvedené v bode 1 tohto uznesenia.
9. V závere sťažovateľ uviedol, že prítomnosť vírusu COVID-19 so smrtnosťou na úrovni chrípky je využívaná na bezprecedentné obmedzovanie základných práv a slobôd bez uvedenia relevantných údajov a dát o šírení tohto vírusu a reálnom počte nakazených a bez zohľadňovania medicínskych štúdií.
10. Súčasne sťažovateľ navrhol, aby ústavný súd dočasným opatrením uložil vláde a ÚVZ SR zákaz zasahovať do práv sťažovateľa zákazom pohybu, pobytu a vykonávania práce bez prekrytia dýchacích ciest, plnením prezenčnej povinnej školskej dochádzky jeho dieťaťa bez absolvovania testu na prítomnosť vírusu SARS-CoV-2 z dôvodu, že doterajšie opatrenia nepriniesli žiadne zlepšenia, je evidentná korelácia medzi zavedením prekrývania dýchacích ciest v exteriéri, povinnosťou testovania a nárastom pozitívnych prípadov. Bez vyhovenia predmetnému návrhu bude sťažovateľ pod hrozbou finančných sankcií nútený podrobovať sa lekárskym zákrokom nezmyselnými testami len preto, aby sa jeho dieťa mohlo zúčastniť povinnej školskej dochádzky, sťažovateľ mohol chodiť do práce a aspoň čiastočne sa pohybovať.
II.
Predbežné prerokovanie ústavnej sťažnosti
11. Podľa obsahu možno návrh sťažovateľa na začatie konania v predmetnej veci posúdiť ako ústavnú sťažnosť, keďže sa ním domáha vyslovenia porušenia svojich základných práv a slobôd zaručených v ústave a medzinárodných zmluvách, a to uzneseniami vlády, ako aj vyhláškami ÚVZ SR špecifikovanými v bode 1 tohto uznesenia, ktoré boli vydané v súvislosti s pandemickou situáciou v dôsledku šírenia vírusu COVID-19.
K namietanému porušeniu označených práv uzneseniami vlády:
12. Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
12.1. Zásahom, ktorým malo dôjsť k porušeniu základných práv a slobôd sťažovateľa a proti ktorému jeho ústavná sťažnosť smeruje, sú uznesenia vlády o rozšírení opatrení počas vyhláseného núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov, teda rozhodnutia nadväzujúce na rozhodnutie o vyhlásení núdzového stavu, na ústavný prieskum ktorých je ústavný súd podľa ústavy oprávnený v osobitnom type konania podľa čl. 129 ods. 6 ústavy, a nie v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy.
13. Podľa čl. 129 ods. 6 ústavy rozhoduje ústavný súd o tom, či rozhodnutie o vyhlásení výnimočného stavu alebo núdzového stavu a na toto rozhodnutie nadväzujúce ďalšie rozhodnutia boli vydané v súlade s ústavou alebo ústavným zákonom.
14. Podľa § 189 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) návrh na začatie konania podľa čl. 129 ods. 6 ústavy o súlade rozhodnutia o vyhlásení výnimočného stavu alebo núdzového stavu a ďalších na neho nadväzujúcich rozhodnutí s ústavou alebo ústavným zákonom môžu podať: a) najmenej pätina poslancov národnej rady, b) prezident, c) vláda a d) generálny prokurátor.
15. Z čl. 129 ods. 6 ústavy vyplýva, že do právomoci ústavného súdu patrí rozhodnutie o tom, či vyhlásenie núdzového stavu a ďalších na neho nadväzujúcich rozhodnutí bolo v súlade s ústavou alebo ústavným zákonom. Táto právomoc je však obmedzená § 189 zákona o ústavnom súde tak, že návrh môže podať najmenej pätina poslancov národnej rady, prezident, vláda alebo generálny prokurátor a tento súlad sa preskúmava v osobitnom konaní podľa § 189 až § 197 zákona o ústavnom súde. Vylúčené je preskúmanie vyhlásenia núdzového stavu a ďalších na neho nadväzujúcich rozhodnutí v konaní podľa čl. 127 ods. 1 ústavy o sťažnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby. Z citovaného okrem iného vyplýva, že v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy nemôže ústavný súd uplatniť právomoc, ktorou disponuje v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 129 ods. 6 ústavy. Záver vyplývajúci z citovaného právneho názoru má nesporne aj ústavnú relevanciu, a to zvlášť v prípadoch, ak by sa v konaní, ktoré patrí v zmysle čl. 131 ods. 2 ústavy do pôsobnosti senátu ústavného súdu, mala uplatniť právomoc, ktorú ústava zveruje do pôsobnosti pléna (čl. 131 ods. 1 ústavy), čo je aj prípad sťažovateľa. Aj ústavný súd je totiž viazaný čl. 2 ods. 2 ústavy, a preto si senát ústavného súdu preskúmavajúci vec sťažovateľa nemôže v rozpore s ústavnou úpravou atrahovať právomoc pléna ústavného súdu, a to ani vtedy, ak by to v okolnostiach prípadu mohlo byť v prospech ochrany základných práv a slobôd (porovnaj IV. ÚS 50/2010). Senát ústavného súdu nedisponuje teda právomocou rozhodnúť o tom, či označené právne predpisy nadväzujúce na vyhlásenie núdzového stavu v kontexte argumentácie sťažovateľa sú alebo nie sú v súlade s ústavou, a preto ústavný súd odmietol ústavnú sťažnosť sťažovateľa v tejto časti podľa § 56 ods. 2 písm. a) zákona o ústavnom súde (zohľadniac okolnosť, že návrh bol podaný ako ústavná sťažnosť, a s poukazom na nasledujúci bod tohto odôvodnenia týkajúci sa interne rozlíšenej právomoci pléna ústavného súdu).
16. Nadväzujúc na zmienku o odlišných procesných podmienkach konania podľa čl. 129 ods. 6 ústavy, ústavný súd obiter dictum dodáva, že aj v prípade kvalifikácie návrhu sťažovateľa ako návrhu na začatie konania podľa čl. 129 ods. 6 ústavy by musel byť tento návrh odmietnutý ako podaný zjavne neoprávnenou osobou [§ 56 ods. 2 písm. e) zákona o ústavnom súde] pre nedostatok aktívnej procesnej legitimácie sťažovateľa ako fyzickej osoby na iniciovanie konania podľa čl. 129 ods. 6 ústavy (k tomu porovnaj I. ÚS 85/2012, I. ÚS 21/2012), keďže podľa § 189 zákona o ústavnom súde návrh na začatie tohto typu konania môžu podať výlučne: a) najmenej pätina poslancov národnej rady, b) prezident, c) vláda a d) generálny prokurátor.
K namietanému porušeniu označených práv vyhláškami ÚVZ SR:
17. Sťažovateľ namieta porušenie svojich základných práv a slobôd aj viacerými vyhláškami ÚVZ SR vydanými v čase vyhláseného núdzového stavu.
18. Podľa čl. 123 ústavy ministerstvá a iné orgány štátnej správy na základe zákonov a v ich medziach môžu vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom.
19. Podľa § 5 ods. 1 a 2 zákona o ochrane zdravia úrad verejného zdravotníctva je rozpočtová organizácia štátu s pôsobnosťou pre územie Slovenskej republiky, pričom tento úrad riadi a za jeho činnosť zodpovedá hlavný hygienik, ktorého vymenúva a odvoláva na návrh ministra zdravotníctva vedúci služobného úradu ministerstva zdravotníctva.
19.1. K povahe tohto subjektu ústavný súd dodáva, že pojem „rozpočtová organizácia štátu“ znamená spôsob financovania a iné okolnosti, ktoré nie sú pre riešenú problematiku podstatné. Zároveň však ide o „úrad“, teda orgán štátnej správy, ktorý je zriadený zákonom [aj keď nie je ústredným orgánom štátnej správy, keďže tak nie je označený v § 21 zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 575/2001 Z. z.“)]. Je teda vybavený právomocou na vydávanie právnych aktov, a to pokiaľ ide o vydávanie všeobecne záväzných právnych predpisov, na základe čl. 123 ústavy (vydáva ich len na základe zákonov a v ich medziach, pričom z hľadiska označeného ustanovenia ide o „iný“ orgán štátnej správy, teda iný než ministerstvo).
20. Podľa § 59b ods. 1 zákona o ochrane zdravia ak je potrebné nariadiť opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 na celom území Slovenskej republiky, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb, nariaďuje ich ministerstvo zdravotníctva [§ 4 ods. 1 písm. g)], úrad verejného zdravotníctva [§ 5 ods. 4 písm. k)] alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva [§ 6 ods. 3 písm. e)] všeobecne záväzným právnym predpisom. Podľa § 59b ods. 3 zákona o ochrane zdravia všeobecne záväzný právny predpis úradu verejného zdravotníctva a regionálneho úradu verejného zdravotníctva vydávaný podľa odseku 1 sa označuje názvom vyhláška a nadobúda platnosť dňom vyhlásenia vo Vestníku vlády Slovenskej republiky.
20.1. K povahe takto vydávaných vyhlášok, týkajúcich sa (aktuálnej) pandemickej situácie vyvolanej vírusom COVID-19, a to aj v kontexte ich posudzovania ústavným súdom, je potrebné uviesť, že právny akt, v ktorého texte je obsiahnutá právna norma, je právnym predpisom. Prívlastok „všeobecne záväzný“ je v takej definícii implicitne zabudovaný, keďže každá právna norma (a teda aj právny predpis, ktorého je obsahom) je vybavená v rozsahu svojej vecnej, personálnej, územnej a časovej pôsobnosti (závislej od pôsobnosti orgánu, ktorý právny predpis vydal) atribútom všeobecnej záväznosti – je totiž normou právnou (nie napr. výlučne morálnou alebo etickou). Pojem všeobecne záväzný právny predpis je však súčasťou ústavnej (pre tento prípad relevantné ustanovenie čl. 123 ústavy), ako aj zákonnej terminológie [z hľadiska systematiky primárne § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o zbierke zákonov“)].
20.2. Ústava neobsahuje úpravu toho, čo môže byť predmetom úpravy, resp. obsahom všeobecne záväzného právneho predpisu. Pokiaľ ide o zákonnú úpravu obsahu právneho predpisu, zákon o zbierke zákonov vo vzťahu k tejto otázke v § 4 len rámcovo uvádza, že právny predpis musí obsahovať ustanovenia s normatívnym obsahom (bez ustanovenia exkluzivity takých ustanovení a bez bližšej špecifikácie toho, čo znamená „normatívny obsah“). Pri možnej rôznosti interpretácie tohto pojmu (jeho jednotlivých aspektov) a rôznorodosti právnych úprav nepochybne platí všeobecný interpretačný princíp prednosti osobitného predpisu (lex specialis derogat legi generali). V dôsledku toho neznamená odlišná úprava na úrovni zákona (s konkrétnym predmetom úpravy) automaticky prednosť zákona o zbierke zákonov (práve naopak), aj keď pri samotnej tvorbe právneho predpisu by mal byť postup podľa zákona o zbierke zákonov dodržaný. Platí tiež, že vzájomný nesúlad zákonov ako právnych predpisov rovnakej právnej sily nevyvoláva možnosť vyslovenia ich nesúladu ústavným súdom podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy.
20.3. Normatívne ustanovenia právnych predpisov (ako to zodpovedá aj legislatívnej realite) sa nemusia vždy týkať všetkých prípadov rovnakého druhu a neurčitého počtu v najvšeobecnejšom zmysle takej formulácie, aj keď ide o ich bazálnu charakteristiku. V množstve prípadov sa úprava právneho predpisu (resp. v jeho rámci niektorej jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia) týka určitej konkrétnej udalosti, jednotlivo určeného subjektu, časového pásma alebo konkrétneho dátumu a takto špecifikovaných právnych vzťahov (napríklad bez úplného pomenovania – zákony o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave alebo o meste Košice, o Slovenskej akadémii vied, o Špecializovanom trestnom súde, aktuálne napríklad zákony o mimoriadnych opatreniach v zdravotníctve, justícii alebo finančnej oblasti v súvislosti s chorobou COVID-19). V takto vecne vymedzenom rozsahu sa však uplatňuje aj normatívny aspekt týkajúci sa priebežného „fungovania“ dotknutej inštitúcie, inštitucionálnej sféry a/alebo časového pásma, teda nie neurčitého počtu inštitúcií, inštitucionálnych sfér, resp. časových pásiem. Typickým „vnútropredpisovým“ príkladom takej úpravy sú prechodné ustanovenia, ktoré v právnych predpisoch štandardne riešia intertemporálnu otázku podoby upravovaných právnych vzťahov k určitému konkrétnemu dátumu, pre dotknutú kategóriu právnych vzťahov však majú aj nepochybný normatívny aspekt. Hraničnú líniu prípustnosti integrácie individuálneho prvku do právneho predpisu možno rámcovo (a nie vyčerpávajúco) načrtnúť ako neprekročenie hranice ústavne (a v nadväznosti na to zákonne) upravenej pôsobnosti orgánov verejnej moci, ktorá je výlučne orientovaná na vydávanie individuálnych právnych aktov (napríklad a typicky rozhodovanie súdov podľa čl. 142 ods. 1 v kontexte čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy).
20.4. Právny predpis, resp. jeho úprava teda môže zahŕňať okrem normatívneho prvku aj prvok individuálny – obsahovo potom ide o hybridný právny akt. Individuálny prvok môže byť viac či menej výrazný, dokonca dominantný, stále však pôjde o právny predpis. Opäť typickým príkladom je zákon o štátnom rozpočte na (každý) jednotlivý kalendárny rok, ktorý by bolo možné (pri jednostrannom pohľade) definovať aj ako individuálny právny (správny) akt – rozhodujúca je však nespochybniteľná forma tohto aktu ako zákona. Platný a účinný všeobecne záväzný právny predpis (obsahovo) hybridného charakteru vyvoláva ním upravené právne účinky a ústavne generovaná nemožnosť takého riešenia by pre právny predpis vydaný v právomoci konkrétneho orgánu na jeho vydanie musela (následne) vyplynúť z derogačného nálezu ústavného súdu v zmysle čl. 125 ods. 3 ústavy (inak platí prezumpcia súladu právnych predpisov rôznej právnej sily).
20.5. Pri takto charakterizovanom (podľa svojej povahy verejnoprávnom) vymedzení právnych aktov a ich účinkov (so zameraním na normatívne právne akty) nie je možné uplatniť súkromnoprávny aspekt posudzovania právnych úkonov podľa (predpokladanej) vôle konajúceho s možným záverom o platnosti zastretého právneho úkonu namiesto úkonu zastieracieho (§ 41a ods. 2 Občianskeho zákonníka), ktorý by mohol diskvalifikovať „simuláciu“ pri zmene zákona o ochrane zdravia zákonom č. 286/2020 Z. z. s účinnosťou od 14. októbra 2020 (oproti dovtedajšiemu právnemu stavu novo ustanovujúcu formu dotknutých opatrení ako vyhlášok – k tomu pozri bod 20.7 tohto odôvodnenia in fine). Forma právneho aktu (ako právneho predpisu) bola bez výkladových pochybností zákonodarcom určená a práve tá je v relevantnom kontexte rozhodujúca (ako však už bolo uvedené, ani z obsahového hľadiska nie je vylúčené zahrnutie do úpravy právneho predpisu aj individuálneho prvku). Zásadné rozlíšenie právnych aktov (v posudzovanom prípade normatívnych právnych aktov, resp. právnych predpisov) a právnych úkonov sa javí pre systematiku právneho poriadku a výkladu práva ako bazálne.
20.6. Možno dodať, že ústava nepredpisuje ani jednotný systém vyhlasovania všeobecne právnych predpisov, ustanovuje len potrebu úpravy spôsobu takého vyhlasovania zákonom (čl. 87 ods. 4, resp. čl. 123 ústavy).
20.7. V rámci týchto záverov je potrebné nazerať aj na splnomocňovaciu (delegačnú) úpravu podľa § 59b zákona o ochrane zdravia vychádzajúcu z rámcového vymedzenia opatrení na predchádzanie ochoreniam, resp. pri ohrození verejného zdravia ustanoveného v § 12 a § 48 ods. 4 tohto zákona, ktoré nariaďuje a ich zákonnú úpravu v podrobnostiach spresňuje (aj) ÚVZ SR, ak je tieto opatrenia potrebné nariadiť na celom území Slovenskej republiky, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb (teda nie ak sa nariaďujú jednotlivo určenej osobe alebo osobám, keď budú mať povahu individuálneho právneho aktu). Takto je aj zákonom obsahovo vymedzený normatívny prvok dotknutých právnych aktov (aj keď sa tie, ktoré sú dotknuté prejednávaným návrhom, týkajú konkrétnej pandemickej situácie, v iných možných prípadoch konkrétnej situácie ohrozenia verejného zdravia alebo predchádzania konkrétnemu ochoreniu). Zároveň ich, čo je primárne neopomenuteľné, zákonná úprava považuje za všeobecne záväzné právne predpisy, a preto nimi vyvolané právne účinky úpravy môžu okrem zmeny zákona samotným zákonodarcom pominúť len vyhlásením derogačného nálezu ústavného súdu vo vzťahu k § 59b zákona o ochrane zdravia, k čomu aktuálne nedošlo. Odlišná bola situácia pred prijatím zmeny zákona o ochrane zdravia zákonom č. 286/2020 Z. z. s účinnosťou od 14. októbra 2020, keď zákonná úprava povahy opatrení ÚVZ SR absentovala, a preto uvedenú otázku riešil výklad ústavného súdu v rozhodnutiach o ústavných sťažnostiach vyznievajúci v tom zmysle, že ide o hybridný právny, a to správny akt (s normatívnym aj individuálnym prvkom z hľadiska predmetu úpravy, resp. obsahu, avšak nevydaný vo forme právneho predpisu). Taký akt (opatrenie) bolo možné napadnúť žalobou v správnom súdnom konaní, v konaní pred ústavným súdom potom až rozhodnutie správneho súdu ústavnou sťažnosťou. Od 14. októbra 2020 je však súčasťou právneho poriadku Slovenskej republiky aktuálne účinné ustanovenie § 59b zákona o ochrane zdravia.
21. Vyhlášky ÚVZ SR sú teda všeobecne záväznými právnymi predpismi v zmysle čl. 123 ústavy vydávanými na základe špeciálneho delegačného ustanovenia zákona o ochrane zdravia, preto je ich preskúmanie v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ústavy vylúčené (podrobnejšie nasledujúci bod tohto odôvodnenia). Prieskum právnych predpisov ústavným súdom je exkluzívne vyhradený konaniu podľa čl. 125 ústavy, keď podľa odseku 1 písm. b) tohto ustanovenia ústavný súd rozhoduje o súlade nariadení vlády, všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy s ústavou, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi.
22. Podľa § 122 zákona o ústavnom súde sťažnosť môže podať fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že právoplatným rozhodnutím, opatrením alebo iným zásahom sa porušili jej základné práva alebo slobody, ak o ochrane týchto základných práv a slobôd nerozhoduje iný súd. Ústavnou sťažnosťou podľa čl. 127 ústavy sa možno brániť len proti porušeniam základných práv individuálnymi, a nie normatívnymi právnymi aktmi, a preto nemožno v konaní o ústavnej sťažnosti vysloviť, že k porušeniu základného práva došlo priamo ustanovením normatívneho právneho aktu, ale iba jeho konkrétnou aplikáciou (III. ÚS 18/2002, IV. ÚS 25/2011).
23. Z uvedeného vyplýva, rovnako ako v prípade označených uznesení vlády, že v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy nemôže ústavný súd uplatniť právomoc a v kontexte argumentácie sťažovateľa (fyzickej osoby) rozhodnúť, či všeobecne záväzné právne predpisy vydané ÚVZ SR sú alebo nie sú v súlade s ústavou. Keďže senát ústavného súdu nedisponuje takou právomocou, ústavný súd odmietol ústavnú sťažnosť sťažovateľa aj v tejto časti podľa § 56 ods. 2 písm. a) zákona o ústavnom súde (k tomu aj bod 15 tohto odôvodnenia s reflexiou na právomoc ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov).
24. Zostáva otázkou (ktorú nemôže senát ústavného súdu v konaní o ústavnej sťažnosti autoritatívne zodpovedať), či v prípade podania návrhu na vyslovenie nesúladu uvedených právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy oprávnenými subjektmi v zmysle § 74 zákona o ústavnom súde (ktorými sú najmenej pätina poslancov národnej rady, prezident, vláda, súd v súvislosti so svojou rozhodovacou činnosťou, generálny prokurátor, predseda súdnej rady, ak ide o právny predpis týkajúci sa výkonu súdnictva, verejný ochranca práv, ak ďalšie uplatňovanie právneho predpisu môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom) by ústavný súd pristúpil k prieskumu ich súladu s referenčnými všeobecne záväznými právnymi predpismi vzhľadom na skutočnosť, že ÚVZ SR nepatrí medzi ústredné orgány štátnej správy vymenované v zákone č. 575/2001 Z. z. Možnému riešeniu uvedenej otázky plénom ústavného súdu však napovedá jeho doterajšia rozhodovacia prax. Konkrétne ide o nález ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 17/2014, v ktorom ústavný súd podrobil prieskumu vyhlášku Úradu pre reguláciu sieťových odvetví, ktorý rovnako nemožno formálne považovať za ostatný ústredný orgán štátnej správy v zmysle zákona č. 575/2001 Z. z. Ústavný súd v uvedenom náleze konštatoval, že by bolo v rozpore s úmyslom ústavodarcu zveriť ústavnému súdu právomoci negatívneho zákonodarcu vo vzťahu k normatívnym právnym aktom prijímaným orgánmi verejnej moci od zákonodarného zboru až po miestne orgány štátnej správy a orgány územnej samosprávy, ak by iba pre zákonné neoznačenie určitého orgánu štátnej správy ako ústredného orgánu štátnej správy alebo miestneho orgánu štátnej správy (navyše ak na základe zákonného vymedzenia jeho postavenia, pôsobnosti a právomoci materiálne plní tento úlohy ústredného orgánu pre konkrétnu oblasť štátnej správy) boli všeobecne záväzné právne predpisy prijímané týmto „neoznačeným“ orgánom štátnej správy vyňaté z preskúmavacej právomoci ústavného súdu v zmysle č. 125 ústavy. Navyše je potrebné v tejto súvislosti a pri vysporiadavaní sa s nastolenou otázkou prihliadať aj na čl. 124 ústavy, podľa ktorého je ústavný súd súdny orgán ochrany ústavnosti.
25. Vzhľadom na uvedené sa ústavný súd ďalšími návrhmi, teda ani návrhom na vydanie dočasného opatrenia, uvedenými v petite ústavnej sťažnosti nezaoberal.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 11. mája 2021
Libor Duľa
predseda senátu