SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
IV. ÚS 203/2026-84
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Libora Duľu a sudcov Ladislava Duditša a Rastislava Kaššáka (sudca spravodajca) v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľov
a ⬛⬛⬛⬛, zastúpených AKSK, s.r.o., Námestie SNP 15, Banská Bystrica, proti upovedomeniu Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky č. k. VI/2 Gd 108/23/1000-8 z 20. decembra 2023 o ďalšom opakovanom podnete sťažovateľov zo 17. apríla 2023 na podanie protestu prokurátora proti rozhodnutiu Okresného úradu Žilina, odboru starostlivosti o životné prostredie č. k. OU-ZA-OSZP2-2019/004276-33/Gr z 18. decembra 2019 a postupu, ktorý predchádzal jeho vydaniu, takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavná sťažnosť sťažovateľ ov a skutkový stav veci
1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 27. februára 2024 doručená ústavná sťažnosť sťažovateľov, ktorou sa domáhajú vyslovenia porušenia svojich práv podľa čl. 19 ods. 2, čl. 20 ods. 1, čl. 40, čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), podľa čl. 10 ods. 2, čl. 11 ods. 1, čl. 31, čl. 35 ods. 1 a čl. 36 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“), podľa čl. 6 ods. 1 a čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), podľa čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“) a podľa čl. 7, čl. 17 a čl. 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“) upovedomením Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky (ďalej len „generálna prokuratúra“) č. k. VI/2 Gd 108/23/1000-8 z 20. decembra 2023 o ďalšom opakovanom podnete sťažovateľov zo 17. apríla 2023 na podanie protestu prokurátora proti rozhodnutiu Okresného úradu Žilina, odboru starostlivosti o životné prostredie (ďalej len „okresný úrad“) sp. zn. OU-ZA-OSZP2-2019/004276-33/Gr z 18. decembra 2019 (ďalej aj „rozhodnutie“ alebo „záverečné stanovisko“) a postupu, ktorý predchádzal jeho vydaniu (ďalej aj „napadnuté upovedomenie“). Sťažovatelia navrhujú, aby ústavný súd zrušil napadnuté upovedomenie generálnej prokuratúry a vec vrátil generálnej prokuratúre na ďalšie konanie a priznal im náhradu trov konania. Súčasne podaním z 8. júla 2024 a 30. júla 2024 navrhujú, aby ústavný súd predložil Súdnemu dvoru Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) desať prejudiciálnych otázok, ktoré sa týkajú výkladu zásady účinnej súdnej ochrany podľa čl. 19 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii a výkladu obsahu základného práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru.
2. Z obsahu ústavnej sťažnosti a jej príloh vyplýva, že na základe návrhu Žilinského samosprávneho kraja okresný úrad ako príslušný orgán štátnej správy podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o posudzovaní vplyvov na životné prostredie“) rozhodnutím uvedeným v bode 1 vydal záverečné stanovisko, v ktorom vyslovil súhlas s realizáciou cyklodopravnej trasy nazvanej „ ⬛⬛⬛⬛ – mimo cestného telesa I/18 (cyklodopravná trasa)“ (ďalej len „cyklodopravná trasa“) za predpokladu splnenia konkrétne špecifikovaných podmienok.
3. Časť cyklodopravnej trasy by mala prechádzať mimo zastavaného územia obce ⬛⬛⬛⬛, proti prúdu rieky, okrajom chráneného vtáčieho územia, popod chatovú osadu v ktorej sa nachádza pozemok (zastavaná plocha a nádvorie) a chata sťažovateľov. Žilinský samosprávny kraj ani okresný úrad sťažovateľov ani žiadneho z chatárov v chatovej osade o zámere výstavby a prevádzky cyklodopravnej trasy nikdy neinformovali ani s nimi o tomto zámere nerokovali. O vydaní samotného záverečného stanoviska, ako aj o samotnom projekte výstavby cyklodopravnej trasy sa sťažovatelia dozvedeli z novín.
4. Svoje pripomienky k realizácii cyklodopravnej trasy a jej vplyvu na životné prostredie vyjadrili sťažovatelia spolu s ďalšími vlastníkmi nehnuteľností v chatovej osade formou petície z 1. mája 2020, ktorú Žilinský samosprávny kraj, odbor regionálneho rozvoja vybavil listom č. 03822/2020/ORR-37 zo 14. augusta 2020.
5. Sťažovatelia ako žalobcovia podali podľa § 179 Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) správnu žalobu opomenutého účastníka správneho konania proti okresnému úradu. Krajský súd v Žiline (ďalej len „krajský súd“) svojím uznesením sp. zn. 31 S 48/2020 z 23. marca 2021 žalobu odmietol. Proti odmietajúcemu uzneseniu krajského súdu podali kasačnú sťažnosť, ktorú Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší správy súd“) uznesením sp. zn. 7 Svk 7/2021 z 30. júna 2023 zamietol.
6. Podnetom z 20. mája 2022 adresovaným Krajskej prokuratúre v Žiline (ďalej len „krajská prokuratúra“) sa sťažovatelia domáhali podania protestu proti rozhodnutiu okresného úradu (ďalej len „prvý podnet“). Krajská prokuratúra listom č. k. Kd 132/22/5500-10 z 29. júla 2022 sťažovateľom oznámila, že v predmetnej veci nezistila splnenie predpokladov na prijatie prokurátorského opatrenia, a preto podnet sťažovateľov ako nedôvodný odložila. 6.1. Sťažovatelia nezákonnosť rozhodnutia okresného úradu vo svojom prvom podnete odôvodňovali nedostatočným zistením skutkového stavu, ktorý spočíval v neúplných podkladoch na vyhodnotenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie, ako aj tým, že samotné posúdenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie nie je vykonané správne a okresný úrad v danom prípade prekročil medze a hľadiská pre správnu úvahu. Vo svojom prvom podnete ďalej tvrdili, že okresný úrad tým, že ich nepribral do správneho konania ako „neopomenuteľných účastníkov“, porušil zákon. Za nezákonné považovali aj verejné prerokovanie správy o hodnotení vplyvu navrhovanej činnosti na životné prostredie z dôvodu, že ho spoločne neuskutočnili dotknuté obce na takom mieste a v takom čase, aby bola skutočne zabezpečená riadna účasť dotknutej verejnosti, ale uskutočnil ho samotný navrhovateľ – Žilinský samosprávny kraj – vo svojej klubovni. 6.2. Krajská prokuratúra v reakcii na prvý podnet sťažovateľov uviedla, že prokurátor pri výkone svojej pôsobnosti v netrestnej oblasti, a to konkrétne pri výkone dozoru prokurátora nad zachovaním zákonnosti orgánmi verejnej správy (tzv. netrestný dozor), je oprávnený preskúmavať a hodnotiť správne akty orgánov verejnej správy a postupy, ktoré im predchádzali, iba z hľadiska zákonnosti, t. j. či tieto orgány postupovali v konaní a pri vydávaní správnych aktov, ktoré sú výsledkom týchto konaní, podľa zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov. Prokurátor nie je oprávnený posudzovať odborné otázky, ale iba otázky právne. Podľa § 37 ods. 1 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie výsledkom posudzovania vplyvov navrhovanej činnosti alebo jej zmeny je záverečné stanovisko. Záverečné stanovisko je rozhodnutie, ktoré je záväzné pre ďalšie povoľovacie konanie. Právoplatnosťou záverečného stanoviska vzniká oprávnenie navrhovateľa navrhovanej činnosti alebo jej zmeny, ktorá musí byť predmetom posudzovania vplyvov podľa § 18 ods. 1 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie podať návrh na začatie povoľovacieho konania k navrhovanej činnosti alebo jej zmene vo variante odsúhlasenom príslušným orgánom v záverečnom stanovisku. Pre proces posudzovania vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie je príznačný odborný charakter tohto konania a jeho výsledku – záverečného stanoviska, ktorý výslovne vyplýva z § 2 písm. e) zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, v zmysle ktorého účelom zákona je získať odborný podklad na vydanie rozhodnutia o povolení činnosti podľa osobitných predpisov. Keďže vyhodnotenie úplnosti, resp. vecnej správnosti podkladov na posúdenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie, ako aj samotné výsledné posúdenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie sú otázkami odbornými, na ktorých preskúmanie orgány prokuratúry nedisponujú príslušnými znalosťami, nepodliehajú netrestnému dozoru prokuratúry, pričom krajská prokuratúra vo svojej reakcii zdôraznila, že prokurátor pri realizácii netrestného dozoru nie je oprávnený vykonávať akékoľvek dokazovanie vrátane znaleckého dokazovania. V nadväznosti na uvedené krajská prokuratúra poukázala na skutočnosť, že v rámci predmetného posudzovania vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie bol v súlade s § 36 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie zabezpečený odborný posudok z apríla 2019, vypracovaný Mgr. Černohousom, zapísaným v zozname odborne spôsobilých osôb na posudzovanie vplyvov činnosti na životné prostredie pod č. 444/2008-OPV, ktorý v znaleckom posudku odporučil odsúhlasiť 2. realizačný variant za predpokladu splnenia konkrétnych opatrení a podmienok na vylúčenie alebo zníženie nepriaznivých vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie. Ďalej uviedla, že v administratívnom spise okresného úradu sa nachádza aj stanovisko Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky, sekcie ochrany prírody, biodiverzity a krajiny ako štátneho orgánu ochrany prírody a krajiny (ďalej len „ministerstvo“) č. k. 634/2019-6.3 z 1. októbra 2019 spolu s jeho doplnením č. k. 634/2019-6.3 z 2. decembra 2019, vydané na základe § 37 ods. 3 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, v ktorom ministerstvo konštatovalo, že sa po zapracovaní v ňom uvedených požiadaviek stotožňuje so záverečným stanoviskom a odporúča súhlasiť s realizáciou variantu 2. navrhovanej činnosti za konkrétnych podmienok a realizácie konkrétnych stanovených opatrení. Na základe informácií získaných z administratívneho spisu okresného úradu krajská prokuratúra dospela k záveru, že okresný úrad pri vypracovaní záverečného stanoviska postupoval v súlade so zákonom, k jeho vypracovaniu si zabezpečil všetky podklady stanovené zákonom a všetky opatrenia, podmienky a požiadavky vyplývajúce z odborných podkladoch k realizácii navrhovanej činnosti následne zapracoval do záverečného stanoviska. 6.3. Pokiaľ ide o námietku sťažovateľov týkajúcu sa ich postavenia ako neopomenuteľných účastníkov správneho konania, k tomu krajská prokuratúra vo svojom upovedomení uviedla, že podľa § 24 ods. 2 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie má dotknutá verejnosť postavenie účastníka v konaniach uvedených v tretej časti tohto zákona a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, ak uplatní postup podľa § 24 ods. 3 alebo 4 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie alebo ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu, a to zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“). Keďže si sťažovatelia vo vzťahu k navrhovanej činnosti neuplatnili riadny postup podľa § 24 ods. 3 alebo 4 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, postavenie účastníkov konania im v tomto konaní neprináležalo. Zároveň krajská prokuratúra uviedla, že sťažovateľom v danom prípade neprináležalo ani postavenie účastníkov konania podľa § 14 ods. 1 a 2 správneho poriadku. 6.4. Vo vzťahu k námietke sťažovateľov, v zmysle ktorej bolo verejné prerokovanie správy o hodnotení vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie, ktoré uskutočnil navrhovateľ – Žilinský samosprávny kraj – vo svojej klubovni, nezákonne, krajská prokuratúra poukázala na § 34 ods. 2 a 5 a § 59 ods. 1 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Z uvedeného znenia zákona vyplýva, že dotknutá obec neorganizuje verejné prerokovanie navrhovanej činnosti výlučne sama, ale je povinná verejné prerokovanie zorganizovať po dohode a v spolupráci s navrhovateľom, pričom všetky náklady spojené s verejným prerokovaním navrhovanej činnosti znáša navrhovateľ. S poukazom na uvedené, ako aj na fakt, že termín a miesto spoločného verejného prerokovania navrhovanej činnosti bolo verejnosti riadne oznámené v zmysle § 34 ods. 3 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, krajská prokuratúra dospela k záveru, že ani týmto sťažovateľmi namietaným postupom okresného úradu nedošlo k porušeniu zákona.
7. Sťažovatelia svojím podnetom zo 6. augusta 2022 (ďalej len „druhý podnet“) adresovaným generálnej prokuratúre požiadali o preskúmanie zákonnosti vybavenia ich prvého podnetu opakovaným podnetom. Generálna prokuratúra listom č. k. VI/2 Gd 242/22/1000-11 z 12. októbra 2022 vyrozumela sťažovateľov o zákonnosti odloženia ich prvého podnetu krajským prokurátorom a ich druhý podnet odložila bez prijatia opatrenia prokurátora. 7.1. Z obsahu ústavnej sťažnosti a jej príloh vyplýva, že sťažovatelia nezákonnosť rozhodnutia okresného úradu vo svojom druhom podnete opätovne odôvodňovali nedostatočným zistením skutkového stavu, ktorý spočíval v neúplných podkladoch na vyhodnotenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie, ako aj tým, že samotné posúdenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie nie je vykonané správne a okresný úrad v danom prípade prekročil medze a hľadiská pre správnu úvahu. Opakovane taktiež namietali postup okresného úradu, ktorý ich nepribral do správneho konania ako „neopomenuteľných účastníkov“, čím podľa sťažovateľov porušil zákon. 7.2. Generálna prokuratúra v reakcii na námietku sťažovateľov týkajúcu sa vecnej nesprávnosti právnych názorov okresného úradu a z toho vyplývajúceho nedostatočne zisteného skutkového stavu veci uviedla, že krajská prokuratúra skúmala, či okresný úrad pred vydaním záverečného stanoviska disponoval odborným posudkom k navrhovanej činnosti v zmysle § 36 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, ako aj stanoviskom štátneho orgánu ochrany prírody a krajiny v zmysle § 37 ods. 3 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Keďže z administratívneho spisu okresného úradu bolo zrejmé, že okresný úrad si v súvislosti s vypracovaním záverečného stanoviska zabezpečil všetky podklady stanovené zákonom a všetky opatrenia, podmienky a požiadavky vyplývajúce z týchto odborných podkladoch k realizácii navrhovanej činnosti následne zapracoval do záverečného stanoviska, krajská prokuratúra dospela k záveru, že okresný úrad v danom prípade postupoval v súlade so zákonom a námietku sťažovateľov vyhodnotil ako neopodstatnenú. Generálna prokuratúra sa stotožnila s uvedeným záverom krajskej prokuratúry a opakovane poukázala na fakt, že prokurátor v rámci netrestného dozoru nie je oprávnený posudzovať odborné otázky, ale iba otázky právne, a zároveň prokurátor pri realizácii netrestného dozoru nie je oprávnený vykonávať akékoľvek dokazovanie vrátane znaleckého dokazovania. 7.3. Pokiaľ ide o opakovanú námietku sťažovateľov týkajúcu sa ich postavenia ako neopomenuteľných účastníkov správneho konania, v tejto súvislosti generálna prokuratúra poukázala na uznesenie krajského súdu sp. zn. 31 S 48/2020 z 23. marca 2021, ktorým krajský súd odmietol žalobu sťažovateľov, ktorou sa títo domáhali uloženia povinnosti okresnému úradu doručiť im rozhodnutie okresného úradu. V súvislosti s uvedeným generálna prokuratúra vo svojej reakcii na druhý podnet sťažovateľov zdôraznila, že právoplatné rozhodnutie správneho súdu je záväzné nielen pre účastníkov súdneho konania, ale aj pre orgány verejnej moci, a teda aj pre orgány prokuratúry, ktoré v plnom rozhlasu rešpektujú uznesenie krajského súdu sp. zn. 31 S 48/2020 z 23. marca 2021 a právny názor v ňom uvedený, a teda že žalobcom nesvedčí status účastníka konania vedúceho k vydaniu záverečného stanoviska, a tým ani adresáta pri doručovaní predmetného záverečného stanoviska a nie je možné ich považovať za opomenutých účastníkov uvedeného administratívneho konania. 7.4. V závere generálna prokuratúra poučila sťažovateľov, že podľa § 36 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prokuratúre“) ďalší opakovaný podnet sa vybavuje iba vtedy, ak obsahuje nové skutočnosti alebo ak tak rozhodne nadriadený prokurátor. Ďalším opakovaným podnetom sa rozumie v poradí tretí a každý ďalší podnet, v ktorom podávateľ podnetu prejavuje nespokojnosť s vybavením svojich predchádzajúcich podnetov v tej istej veci.
8. Podaním z 11. novembra 2022 (ďalej len „tretí podnet“), adresovaným generálnej prokuratúre, sťažovatelia požiadali o preskúmanie zákonnosti vybavenia ich druhého podnetu. Sťažovatelia presvedčení o nečinnosti generálnej prokuratúry pri vybavovaní ich tretieho podnetu podali generálnej prokuratúre 17. apríla 2023 ďalší (v poradí štvrtý) opakovaný podnet na podanie protestu prokurátora proti rozhodnutiu okresného úradu, prílohu ktorého tvorilo uznesenie ústavného súdu č. k. II. ÚS 127/2023-48 z 15. marca 2023. Generálna prokuratúra napadnutým upovedomením oznámila sťažovateľom, že nezistila žiadne nové skutočnosti v ich treťom podnete, ktoré by mali vplyv na doterajšie vybavenie podnetu, či zmenu stanoviska prokuratúry v predmetnej veci. V závere k štvrtému podnetu v odôvodnení uviedla, že uznesenie ústavného súdu č. k. II. ÚS 127/2023-48 z 15. marca 2023, ktorým ústavný súd omietol sťažnosť sťažovateľov nepredstavuje právne relevantnú skutočnosť, ktorá by mala vplyv na doterajšie vybavenie podnetu sťažovateľov či zmenu stanoviska prokuratúry v predmetnej veci.
9. Ústavná sťažnosť v tejto veci priamo súvisí s
- ústavnou sťažnosťou sťažovateľov proti upovedomeniu generálnej prokuratúry č. k. VI/2 Gd 242/22/1000-11 z 12. októbra 2022, ktorú ústavný súd uznesením č. k. II. ÚS 127/2023-48 z 15. marca 2023 odmietol ako neprípustnú (predčasne podanú) vzhľadom na to, že sťažovatelia 16. novembra 2022 doručili generálnej prokuratúre tretí opakovaný podnet na podanie protestu prokurátora proti rozhodnutiu okresného úradu, a ktorý do podania ústavnej sťažnosti nebol generálnou prokuratúrou vybavený,
- ústavnou sťažnosťou sťažovateľov proti upovedomeniu generálnej prokuratúry č. k. VI/2 Gd 242/22/1000-11 z 12. októbra 2022 a postupu generálnej prokuratúry pri vybavovaní ich ďalších opakovaných podnetov z 11. novembra 2022 a 17. apríla 2023 ktorú ústavný súd uznesením č. k. I. ÚS 482/2023-57 zo 7. septembra 2023 odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. d), f) a g) zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“).
II.
Argumentácia sťažovateľ ov
10. Podstatou argumentácie sťažovateľov je tvrdenie o porušení označených práv zaručených ústavou a označenými medzinárodnými zmluvami zo strany generálnej prokuratúry. Sťažovatelia v ústavnej sťažnosti tvrdia, že generálna prokuratúra tým, že napadnutým upovedomením potvrdila zákonnosť odloženia prvého podnetu a zákonnosť odloženia druhého podnetu odoprela sťažovateľom účinnú právnu ochranu spočívajúcu vo vykonaní riadneho netrestného dozoru nad zákonnosťou rozhodnutia okresného úradu.
11. Podľa názoru sťažovateľov je ústavne neudržateľný postup generálnej prokuratúry, ktorá zákonnosť rozhodnutia okresného úradu odvodzovala výhradne zo splnenia dvoch zákonných požiadaviek a to z existencie odborného posudku k navrhovanej cyklodopravnej trase podľa § 36 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, ktorý má podľa § 36 ods. 6 písm. a) a c) zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie vyhodnotiť úplnosť správy o hodnotení navrhovanej činnosti a úplnosť zistenia kladných a záporných vplyvov navrhovanej činnosti vrátane ich vzájomného pôsobenia a z existencie stanoviska štátneho orgánu ochrany prírody a krajiny podľa § 37 ods. 3 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, na základe ktorého okresný úrad vydal záverečné stanovisko, pričom vyhodnotenie úplnej a vecnej správnosti podkladov pre posúdenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie ako aj samotné posúdenie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie považovala generálna prokuratúra za otázku odbornú a nie otázku právnu a preto táto otázka nepodliehala netrestnému dozoru prokuratúry. Uvedený postup generálnej prokuratúry nemá podľa sťažovateľov oporu v zákone. Za ústavne neudržateľný považujú sťažovatelia aj názor generálnej prokuratúry, v zmysle ktorého prokurátor nebol oprávnený preskúmavať zákonnosť rozhodnutia okresného úradu z dôvodu, že toto rozhodnutie už bolo preskúmané krajským súdom na základe správnej žaloby sťažovateľov, ktorú krajský súd uznesením sp. zn. 31 S 48/2020 z 23. marca 2021 odmietol.
12. Sťažovatelia v ústavnej sťažnosti zároveň argumentujú aj tým, že napadnuté upovedomenie neobsahovalo dostatočné a presvedčivé odôvodnenie, ako ani odpoveď na podstatné argumenty sťažovateľov predostreté v ich podaniach, najmä na argument, v ktorom sťažovatelia tvrdili, že nezákonnosť rozhodnutia okresného úradu spočíva v tom, že zo záveru záverečného stanoviska okresného úradu vyplýva súhlas s realizáciou cyklodopravnej trasy napriek tomu, že zákony a všeobecne záväzné právne predpisy explicitne uvedené sťažovateľmi v ich podnetoch (prvý podnet, druhý podnet, tretí podnet) takúto realizáciu zakazujú.
13. K porušeniu označených práv sťažovateľov došlo podľa ich názoru aj tým, že generálna prokuratúra nevybavila ich tretí podnet v zákonnej dvojmesačnej lehote, v dôsledku čoho uplynula zákonom stanovená trojročná lehota na podanie protestu prokurátora proti rozhodnutiu okresného úradu.
III.
Predbežné prerokovanie ústavnej sťažnosti
14. Podstatou ústavnej sťažnosti je namietané porušenie práv zaručených čl. 19 ods. 2, čl. 20 ods. 1, čl. 40, čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 10 ods. 2, čl. 11 ods. 1, čl. 31, čl. 35 ods. 1 a čl. 36 ods. 1 listiny, čl. 6 ods. 1 a čl. 8 dohovoru, čl. 1 dodatkového protokolu a čl. 7, čl. 17 a čl. 47 charty upovedomením generálnej prokuratúry.
15. V súlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu o zjavne neopodstatnenú ústavnú sťažnosť ide vtedy, ak namietaným rozhodnutím, opatrením alebo iným zásahom orgánu verejnej moci nemohlo vôbec dôjsť k porušeniu základného práva alebo slobody, ktoré označil sťažovateľ, a to buď pre nedostatok vzájomnej príčinnej súvislosti medzi označeným rozhodnutím, opatrením alebo iným zásahom orgánu verejnej moci a základným právom alebo slobodou, ktorých porušenie sa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnenú ústavnú sťažnosť preto možno považovať tú, pri ktorej predbežnom prerokovaní ústavný súd nezistil žiadnu možnosť porušenia označeného práva alebo slobody, ktorej reálnosť by mohol posúdiť po jej prijatí na ďalšie konanie (porov. napr. II. ÚS 66/2011, III. ÚS 155/09, III. ÚS 198/2020).
16. Podľa dnes už ustálenej judikatúry ústavného súdu podanie protestu prokurátora je oprávnením prokurátora, ktoré tento realizuje, ak sa domnieva, že správnym aktom orgánu verejnej správy bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis a súčasne boli pre takýto postup splnené podmienky ustanovené zákonom o prokuratúre. Podania protestu prokurátora sa môže fyzická alebo právnická osoba domáhať aj podnetom v zmysle § 31 a nasl. zákona o prokuratúre. Podávateľ takéhoto podnetu má nárok na jeho vybavenie, ako i nárok na vybavenie opakovaného podnetu nadriadeným prokurátorom, ak nesúhlasí s vybavením svojho prvého podnetu, avšak nie aj nárok na podanie ním navrhovaného protestu prokurátora. Podľa § 36 ods. 2 zákona o prokuratúre ďalší opakovaný podnet sa vybavuje iba vtedy, ak obsahuje nové skutočnosti alebo ak tak rozhodne nadriadený prokurátor. Ďalším opakovaným podnetom sa rozumie v poradí tretí a každý ďalší podnet, v ktorom podávateľ podnetu prejavuje nespokojnosť s vybavením svojich predchádzajúcich podnetov v tej istej veci.
17. Sťažovatelia namietajú porušenie nimi označených práv napadnutým upovedomením generálnej prokuratúry, ktorým generálna prokuratúra reagovala na ďalší opakovaný podnet sťažovateľov v poradí tretí podnet a štvrtý podnet.
18. Po preskúmaní napadnutého upovedomenia generálnej prokuratúry i predchádzajúcich vybavení podnetov sťažovateľov krajskou prokuratúrou a generálnou prokuratúrou (vzhľadom na to, že z pohľadu konania tvoria jeden celok) ústavný súd konštatuje, že generálna prokuratúra postupovala pri vybavovaní ďalších opakovaných podnetov sťažovateľov (tretí podnet, štvrtý podnet) s prihliadnutím na prednesené argumenty v uvedených podnetoch ústavne udržateľným spôsobom.
19. Z napadnutého upovedomenia generálnej prokuratúry vyplýva, že argumentáciu obsiahnutú v ďalšom opakovanom podnete (tretí podnet, štvrtý podnet) generálna prokuratúra vyhodnotila ako opakujúcu sa v predchádzajúcich podnetoch sťažovateľov, na ktorú im boli dané dostatočné odpovede v reakcii krajskej prokuratúry na prvý podnet sťažovateľov a v reakcii generálnej prokuratúry na druhý podnet sťažovateľov, ktoré ich podnety vybavili zákonným spôsobom, čo vylučuje, aby sa touto argumentáciou generálna prokuratúra opakovane zaoberala (§ 36 ods. 2 zákona o prokuratúre, pozn.).
20. Ústavný súd vzhľadom na sťažnostnú argumentáciu, ktorá je predovšetkým obšírnou polemikou sťažovateľov na úrovni skutkových zistení a zákona, akcentuje, že jeho úlohou ako nezávislého orgánu ochrany ústavnosti je skúmať postup orgánov verejnej moci a z neho plynúce závery vyjadrené v jednotlivých individuálnych právnych aktoch, a to z pohľadu, či neprekračujú rámec ich ústavnej udržateľnosti v konfrontácii so skutkovými a s právnymi okolnosťami. Ústavný súd teda nie je možné vnímať ako tzv. skutkový súd, ktorý by vykonával dokazovanie na zistenie skutkového stavu veci, a taktiež nie je ani v poradí ďalším orgánom rozhodujúcim o opravnom prostriedku sťažovateľa. Ústavný súd teda nerozhoduje v predmetnej veci (nerieši „kauzu“), ale posudzuje „len“ ústavnú udržateľnosť napadnutého rozhodnutia, v danom prípade napadnutého upovedomenia generálnej prokuratúry, ktorej odpovede, zohľadňujúc aj predchádzajúce prípisy krajskej prokuratúry a generálnej prokuratúry (pozri body 6, 7 a 8 tohto uznesenia), považuje sa dostatočne presvedčivé, logické a zákonné.
21. Pokiaľ ide o námietku sťažovateľov, v zmysle ktorej generálna prokuratúra nevybavila ich tretí podnet v zákonnej dvojmesačnej lehote, v dôsledku čoho uplynula zákonom stanovená trojročná lehota na podanie protestu prokurátora proti rozhodnutiu okresného úradu, k tomu ústavný súd poukazuje na znenie § 36 ods. 2 zákona o prokuratúre, podľa ktorého ďalší opakovaný podnet (čo je aj prípad sťažovateľov, pozn.) sa vybavuje iba vtedy, ak obsahuje nové skutočnosti alebo ak tak rozhodne nadriadený prokurátor. Na túto skutočnosť boli sťažovatelia výslovne upozornení v reakcii generálnej prokuratúry na ich druhý podnet. S poukazom na uvedené tak generálna prokuratúra nebola povinná reagovať na ďalší opakovaný podnet sťažovateľov, keďže tento neobsahoval také nové skutočnosti, ktoré už v konaní neboli známe, o čom sa presvedčil aj ústavný súd po preštudovaní ďalších opakovaných podnetov. Skutočnosť, že generálna prokuratúra reagovala na ďalší opakovaný podnet sťažovateľa napriek tomu, že táto reakcia nebola v zmysle zákona povinná, vylučuje možnosť označiť túto reakciu za oneskorenú.
22. K námietke sťažovateľov týkajúcej sa nedostatočného odôvodnenia napadnutého upovedomenia generálnej prokuratúry ústavný súd uvádza, že odôvodnenie obsiahnuté v napadnutom upovedomení generálnej prokuratúry v spojení s reakciou krajskej prokuratúry na prvý podnet sťažovateľov a reakciou generálnej prokuratúry na druhý podnet sťažovateľov (bod 6, 7 a 8 tohto uznesenia) považuje za ústavne akceptovateľné. Ústavný súd nezistil v skutkových a právnych záveroch napadnutého upovedomenia generálnej prokuratúry v spojení s reakciou krajskej prokuratúry na prvý podnet sťažovateľov a reakciou generálnej prokuratúry na druhý podnet sťažovateľov nič, čo by nasvedčovalo jeho arbitrárnosti alebo ústavnej neakceptovateľnosti, pre ktoré by mohlo byť považované za ústavne nekonformné. 22.1. Sťažovateľmi požadovaná reakcia generálnej prokuratúry (resp. krajskej prokuratúry) na ich nosný argument uvedený v ich podnetoch, v zmysle ktorého nezákonnosť rozhodnutia okresného úradu spočíva v tom, že zo záveru záverečného stanoviska vyplýva súhlas s realizáciou cyklodopravnej trasy napriek tomu, že zákony a všeobecne záväzné právne predpisy explicitne uvedené sťažovateľmi v ich podnetoch (prvý podnet, druhý podnet, tretí podnet) takúto realizáciu zakazujú, je obsiahnutá v právnom názore vyjadrenom krajskou prokuratúrou, s ktorým sa následne stotožnila aj generálna prokuratúra, v zmysle ktorého prokurátor v rámci netrestného dozoru, konkrétne pri výkone dozoru nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy, je oprávnený v zmysle čl. 2 ods. 2 ústavy s ohľadom na zákonom vymedzený rozsah pôsobnosti preskúmavať a hodnotiť správne akty orgánov verejnej správy a postupy, ktoré im predchádzali iba z hľadiska zákonnosti, t. j. či tieto orgány postupovali v konaní a pri vydávaní správnych aktov, ktoré sú výsledkom týchto konaní, podľa zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov. Prokurátor nie je oprávnený posudzovať odborné otázky, ale iba otázky právne, a zároveň prokurátor pri realizácii netrestného dozoru nie je oprávnený vykonávať akékoľvek dokazovanie vrátane znaleckého dokazovania (bližšie pozri bod 6.2. tohto uznesenia). Skutočnosť, že sťažovatelia sa s uvedeným názorom generálnej prokuratúry nestotožňujú, neznamená, že tento názor je v rozpore so zákonom. Dozor prokuratúry v netrestnej oblasti je možné charakterizovať ako rozsah zákonom o prokuratúre stanovených oprávnení, ktorými prokurátori uskutočňujú pôsobnosť prokuratúry, a to kontrolou zákonnosti normatívnych a individuálnych aktov orgánov verejnej správy, ktorými tieto plnia úlohy v oblasti verejnej správy. Prokurátorský dozor je teda postup, ktorého výsledkom ma byť zistenie, či orgány verejnej správy realizujú svoje právomoci na základe zákonného zmocnenia, v rámci svojej pôsobnosti a prostriedkami, ktoré im zákonná úprava dáva k dispozícii na účel realizácie zverených úloh, t. j. či konajú a rozhodujú podľa princípu legality (JUDr. Marian Ševčík, Csc. A kolektív: Správne právo procesné, s. 157). Pokiaľ teda generálna prokuratúra, resp. krajská prokuratúra v súvislosti s preskúmavaním zákonnosti napadnutého rozhodnutia okresného úradu posudzovala, či okresný úrad pri vypracovaní záverečného stanoviska postupoval v súlade so zákonom, teda či bol na vydanie predmetného rozhodnutia oprávnený a príslušný, či si k jeho vypracovaniu zabezpečil všetky podklady stanovené zákonom a všetky opatrenia, podmienky a požiadavky vyplývajúce z odborných podkladov nevyhnutných k realizácii navrhovanej činnosti následne zapracoval do záverečného stanoviska, nie je možné takýto postup generálnej prokuratúry hodnotiť ako ústavne neakceptovateľný. V závere ústavný súd dodáva, že správne súdnictvo i dozor prokuratúry v netrestnej oblasti ako dva systémy zabezpečujúce kontrolu zákonnosti v oblasti verejnej správy spája viacero princípov, na ktorých je založená ich činnosť. Je to jednak princíp legality, teda súd i prokurátor môžu konať iba na základe zákona a v medziach, ktoré im zákon stanovil, obidvaja chránia verejný záujem, teda záujem štátu na dodržiavaní a zachovávaní zákonnosti v postupoch a rozhodnutiach orgánov verejnej správy, pričom ale súd svojou činnosťou smeruje ku ochrane subjektívnych práv účastníkov konania, ale prokurátor zameriava svoju činnosť na ochranu objektívneho práva. Pokiaľ sťažovatelia mali záujem vyjadriť svoje pripomienky k realizácii navrhovanej činnosti, v danom prípade k realizácii cyklodopravnej trasy, mali túto možnosť v zmysle § 6a ods. 2 písm. c), ods. 3 a 4 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, resp. spolu s ďalšími vlastníkmi nehnuteľností v chatovej osade ako zainteresovaná verejnosť mali možnosť podať správnu žalobu, ktorou by si uplatnili právo na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia podľa § 61 písm. c) SSP, k čomu však v danom prípade nedošlo (k uvedenému bližšie pozri uznesenie ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 482/2023 zo 7. septembra 2023).
23. V ústavnej sťažnosti sťažovatelia označili za ústavne neudržateľný aj názor generálnej prokuratúry, v zmysle ktorého prokurátor nebol oprávnený preskúmavať zákonnosť rozhodnutia okresného úradu z dôvodu, že toto rozhodnutie už bolo preskúmané krajským súdom na základe správnej žaloby sťažovateľov, ktorú krajský súd uznesením sp. zn. 31 S 48/2020 z 23. marca 2021 odmietol. K uvedenej námietke sťažovateľov ústavný súd uvádza, že z obsahu reakcie generálnej prokuratúry na druhý podnet sťažovateľov vyplýva, že predmetný argument bol zo strany generálnej prokuratúry použitý vo vzťahu k tvrdeniu sťažovateľov, že majú postavenie neopomenuteľných účastníkov správneho konania, v rámci ktorého bolo vydané rozhodnutie okresného úradu. Keďže krajský súd uznesením sp. zn. 31 S 48/2020 z 23. marca 2021 odmietol žalobu sťažovateľov, ktorou sa títo domáhali uloženia povinnosti okresnému úradu doručiť im rozhodnutie okresného úradu s odôvodnením, že sťažovateľom nesvedčí status účastníka konania vedúceho k vydaniu záverečného stanoviska, a tým ani adresáta pri doručovaní predmetného záverečného stanoviska a nie je možné ich považovať za opomenutých účastníkov uvedeného administratívneho konania, generálna prokuratúra vo svojej reakcii na druhý podnet sťažovateľov uviedla, že právoplatné rozhodnutie správneho súdu je záväzné nielen pre účastníkov súdneho konania, ale aj pre orgány verejnej moci, a teda aj pre orgány prokuratúry, ktoré v plnom rozhlasu toto rozhodnutie rešpektujú, v nadväznosti na čo generálna prokuratúra vyhodnotila námietku sťažovateľov týkajúcu sa ich postavenia ako neopomenuteľných účastníkov správneho konania ako neopodstatnenú.
24. Skutočnosť, že generálna prokuratúra nepostupovala v súlade s požiadavkami sťažovateľov, nemôže sama osebe zakladať porušenie ich práv podľa čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 36 ods. 1 listiny a čl. 47 charty.
25. V súvislosti s namietaným porušením práv zaručených čl. 19 ods. 2, čl. 20 ods. 1, čl. 40, čl. 44 ods. 1 ústavy, čl. 10 ods. 2, čl. 11 ods. 1, čl. 31, čl. 35 ods. 1, čl. 8 dohovoru, čl. 1 dodatkového protokolu a čl. 7 a čl. 17 charty ústavný súd konštatuje, že sťažovateľmi namietané porušenie hmotných práv je spojené s porušením ich práv procesnej povahy, keďže sú obsahovo prepojené. Keďže porušenie procesných práv sťažovateľov ústavný súd nezistil, upovedomením generálnej prokuratúry nedošlo ani k porušeniu ich hmotných práv.
26. Pokiaľ ide o sťažovateľmi namietané porušenie čl. 6 ods. 1 dohovoru, ústavný súd konštatuje, že tento článok dohovoru sa týka iba rozhodnutí súdov rozhodujúcich o právach občianskej povahy alebo o opodstatnenosti trestného obvinenia osoby, ktorá je účastníkom konania pred súdom. Generálna prokuratúra nemá postavenie súdneho orgánu a jej akékoľvek rozhodnutie nie je súdnym rozhodnutím v zmysle čl. 6 ods. 1 dohovoru. Nevzťahujú sa naň preto striktne ani požiadavky vyplývajúce z práva na odôvodnenie súdneho rozhodnutia, ktoré vyvodila judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) z práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru. Článok 6 ods. 1 dohovoru zahŕňa právo na súd, do ktorého patrí právo na prístup k súdu. K nemu sa pridávajú záruky ustanovené čl. 6 ods. 1 dohovoru, pokiaľ ide o organizáciu a zloženie súdu a vedenie konania. To všetko v súhrne zakladá právo na spravodlivé prerokovanie veci (rozhodnutie ESĽP z 21. 2. 1975, séria A, č. 18, s. 18, bod 36). Vychádzajúc z uvedeného, možno uzavrieť, že tento článok dohovoru nie je na napadnuté upovedomenie generálnej prokuratúry aplikovateľný.
27. Vo vzťahu k požiadavke sťažovateľov na predloženie prejudiciálnych otázok ústavným súdom Súdnemu dvoru (bod 1) ústavný súd dospel k záveru, že sťažovateľmi predložené prejudiciálne otázky nie sú relevantné pre rozhodnutie vo veci sťažovateľov. Prejudiciálna otázka predstavuje nástroj spolupráce (dialógu) medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, ktorý je jediný oprávnený autoritatívne vykladať obsah práva Európskej únie. Vnútroštátne súdy sa podľa čl. 267 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“) môžu na Súdny dvor obrátiť s otázkou vo veci výkladu či platnosti ustanovení práva Európskej únie, ak je pre riešenie veci relevantná. V prípade, ak vznikne taká otázka v rámci konania vedeného vnútroštátnym súdom poslednej inštancie, ktorého rozhodnutie nie je napadnuteľné opravnými prostriedkami vnútroštátneho práva, má takýto súd podľa čl. 267 ods. 3 ZFEÚ povinnosť obrátiť sa na Súdny dvor. Pokiaľ ide o výklad obsahu základného práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru, k tomu ústavný súd uvádza, že tento článok dohovoru nie je na napadnuté upovedomenie generálnej prokuratúry a postup, ktorý mu predchádzal, aplikovateľný (bližšie pozri bod 26 tohto uznesenia). Obdobný záver platí aj vo vzťahu k predloženým prejudiciálnym otázkam, ktoré sa týkajú výkladu zásady účinnej súdnej ochrany podľa čl. 19 ods. 1 ZFEÚ, a preto ústavný súd nepristúpil k postupu podľa § 61 ods. 1 zákona o ústavnom súde.
28. Na základe uvedeného ústavný súd dospel k záveru, že v okolnostiach danej veci nič nesignalizuje, že by napadnutým upovedomením generálnej prokuratúry malo dôjsť k porušeniu sťažovateľmi označených práv tak, že by to umožňovalo vysloviť ich porušenie po prípadnom prijatí ústavnej sťažnosti na ďalšie konanie, a preto ústavný súd v súlade s § 56 ods. 2 písm. g) zákona ústavnom súde odmietol ústavnú sťažnosť sťažovateľov ako zjavne neopodstatnenú.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 14. apríla 2026
Libor Duľa
predseda senátu



