SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
IV. ÚS 199/2022-16
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Ladislava Duditša a zo sudcov Libora Duľu a Miroslava Duriša (sudca spravodajca) v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľa ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Spolková Republika Nemecko, zastúpeného advokátskou kanceláriou JANÍČEK LEGAL s. r. o., Kominárska 2, Bratislava, IČO 52 961 249, v mene ktorej koná advokát a konateľ JUDr. Vladimír Janíček, LL.M., a advokátskou kanceláriou ŠTELLMACHOVÁ & PARTNERS s. r. o., M. Pišúta 936/16, Liptovský Mikuláš, IČO 36 861 251, v mene ktorej koná advokátka a konateľka JUDr. Katarína Štellmachová, LL.M., PhD., proti postupu Okresného úradu Kežmarok, pozemkového a lesného odboru a Okresného úradu Poprad, pozemkového a lesného odboru v konaní vedenom pod sp. zn. 3070/92 takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavná sťažnosť sťažovateľa a skutkový stav veci
1. Sťažovateľ označený v záhlaví tohto rozhodnutia sa ústavnou sťažnosťou doručenou ústavnému súdu 28. decembra 2021 domáha vyslovenia porušenia svojho základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a práva na prejednanie svojej záležitosti v primeranej lehote podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) postupom Okresného úradu Kežmarok, pozemkového a lesného odboru (ďalej aj „OÚ Kežmarok“) a Okresného úradu Poprad, pozemkového a lesného odboru (ďalej aj „OÚ Poprad“, spolu ďalej aj „správne orgány“) v reštitučnom konaní vedenom pod sp. zn. 3070/92 (ďalej aj „reštitučné konanie“). Sťažovateľ sa domáha, aby ústavný súd prikázal správnym orgánom konať v reštitučnom konaní bez zbytočných prieťahov a požaduje priznanie primeraného finančného zadosťučinenia v sume 29 000 eur, ako aj náhradu trov konania v sume 384,08 eur.
2. Z ústavnej sťažnosti vyplýva, že 17. decembra 1992 si ⬛⬛⬛⬛, rodená, ako oprávnená osoba (ďalej len „oprávnená osoba“) uplatnila reštitučný nárok podľa zákona č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov (ďalej len „reštitučný zákon“) po všetkých právnych predchodcoch, pričom reštitučné konanie je vedené na správnych orgánoch pod sp. zn. 3070/92. Predmetné reštitučné konanie je vedené od roku 1992, t. j. k dnešnému dňu už 29 rokov. Sťažovateľ ako syn oprávnenej osoby je jej dedičom.
3. Niekoľkými rozhodnutiami o schválení dohody o vydaní nehnuteľností podľa § 9 ods. 2 reštitučného zákona a rozhodnutiami podľa § 6 ods. 2 reštitučného zákona OÚ Poprad potvrdil, že oprávnená osoba spĺňa podmienky podľa § 6 ods. 2 reštitučného zákona, a teda že „oprávneným osobám sa vydajú nehnuteľnosti, ktoré prešli na štát alebo na inú právnickú osobu v dôsledku odňatia bez náhrady postupom podľa zákona č. 142/1947 Zb. o revízii prvej pozemkovej reformy alebo podľa zákona č. 46/1948 Zb. o novej pozemkovej reforme.“.
4. Uvedenými rozhodnutiami OÚ Poprad rozhodol o vydaní časti nehnuteľností, na ktoré si oprávnená osoba uplatnila reštitučný nárok. V predmetnom konaní však neboli vyriešené všetky reštitučné nároky, keďže „okrem mpč. 408 [KN 409/1), evidovanej v PKV č. 11, ⬛⬛⬛⬛, má Sťažovateľ uplatnený reštitučný nárok aj na pozemkovoknižnej vložke č. 52,
, pričom v tomto smere OÚ Kežmarok, ani OÚ Poprad nevykonáva žiadne úkony, ani šetrenia, ani identifikácie parciel... Spoluvlastnícky podiel Sťažovateľa k nehnuteľnostiam evidovaným na pozemkovoknižnej vložke č. 52, ⬛⬛⬛⬛, vyplýva z: pozemkovoknižnej vložky č. 10, ⬛⬛⬛⬛ - viď. poradové číslo 26, a pozemkovoknižnej vložky č. 4, ⬛⬛⬛⬛ - viď. poradové číslo 8.“.
5. Sťažovateľ podal OÚ Kežmarok niekoľko žiadostí o doriešenie svojho reštitučného nároku – naposledy 10. decembra 2019 a 21. septembra 2020, pričom OÚ Kežmarok na tieto žiadosti nereagoval.
6. Skutočnosť, že správne orgány neriešili celý uplatnený reštitučný nárok, vyplýva aj z rozhodnutia OÚ Poprad z 29. marca 1994, pritom z rozhodnutia o konfiškácii majetku z 24. mája 1946 vyplýva, že sa skonfiškoval úplne všetok majetok právnej predchodkyne sťažovateľa. Z viacerých rozhodnutí správnych orgánov vyplýva, že tieto riešili len reštitučné nároky po mame oprávnenej osoby ( ⬛⬛⬛⬛, rodenej ), avšak neriešili nároky samotnej oprávnenej osoby. Aj z týchto okolností vyplýva, že reštitučné konanie nemohlo byť riadne skončené.
7. Aj OÚ Kežmarok priznáva, že vec nie je uzavretá. Okrem toho správne orgány by mali vydať rozhodnutie, ktorým sa celé konanie končí a vec uloží do archívu podľa registratúrneho plánu, čo sa však zrejme nestalo, keďže takéto rozhodnutie nebolo doručené sťažovateľovi ani oprávnenej osobe. Niektoré nehnuteľnosti, ktoré patria do uplatneného reštitučného nároku, sú vo vlastníctve tretích osôb (obec a ), preto nemohli byť vydané oprávnenej osobe.
II.
Argumentácia sťažovateľa
8. Podstatou argumentácie sťažovateľa je námietka, že správne orgány v reštitučnom konaní nerozhodli o celom reštitučnom nároku uplatnenom ešte oprávnenou osobou ani po uplynutí 29 rokov, čo je v právnom štáte ústavne neakceptovateľné.
9. Sťažovateľ namieta, že v administratívnom spise je množstvo dokumentov označených ako „identifikácia parciel“, tieto dokumenty však nemožno považovať za riadne identifikácie parciel pre účely reštitučného zákona. Takáto identifikácia parciel musí obsahovať komplexnú informáciu ku každej pozemkovoknižnej vložke, teda musí ísť o jeden dokument obsahujúci komplexné informácie. V predmetnej veci nemožno určiť, či sa vykonala identifikácia celej pozemkovoknižnej vložky č. 52 v ⬛⬛⬛⬛ (ďalej len „PKV č. 52“). Z týchto dokumentov navyše vyplýva, že sa mali týkať poľnohospodárskej pôdy na účely uzavretia nájomných zmlúv. Z uvedeného tiež vyplýva, že OÚ Kežmarok nemohol vydať všetky nehnuteľnosti týkajúce sa PKV č. 52.
10. Sťažovateľ ďalej v ústavnej sťažnosti uvádza ďalšiu rozsiahlu argumentáciu, ktorou preukazuje, že reštitučné konanie vo veci oprávnenej osoby nebolo nikdy ukončené a neboli vysporiadané všetky uplatnené reštitučné nároky (napr. aj z osvedčenia o dedičstve po oprávnenej osobe vyplýva stanovisko notára ako súdneho komisára, že všetky reštitučné nároky neboli vysporiadané, preto ich zahrnul do dedičstva). Samotné správne orgány uvádzajú, že reštitučné konanie je pravdepodobne ukončené, pritom sťažovateľa vyzvali aj na vyjadrenie a na možnosť naštudovania spisu.
11. Sťažovateľ následne podrobne uvádza, že v ⬛⬛⬛⬛ boli počas reštitučného konania vykonané pozemkové úpravy, pričom z dôvodu nečinnosti OÚ Kežmarok v reštitučnom konaní pozemky, ku ktorým bol uplatnený reštitučný nárok, neboli v pozemkových úpravách priznané sťažovateľovi, ale boli vydané tretej osobe. Dňa 23. apríla 2019 vydal OÚ Kežmarok verejnú vyhlášku, ktorou nariadil vykonanie projektu pozemkových úprav schváleného rozhodnutím. Proti predmetnému rozhodnutiu podal sťažovateľ správnu žalobu, o ktorej vedie konanie Krajský súd v Prešove pod sp. zn. 3 S 50/2019. OÚ Kežmarok mal vedomosť o tom, že v čase schválenia projektu pozemkových úprav nebolo ukončené reštitučné konanie, ktoré mal pri schvaľovaní projektu pozemkových úprav zohľadniť.
12. V sťažovateľovom prípade boli všetky uplatnené reštitučné nároky k pozemkom riadne zdokumentované a zdokladované, preto nič nebránilo vydaniu pozemkov. K vydaniu všetkých pozemkov nedošlo v dôsledku nekonania OÚ Kežmarok.
13. Sťažovateľ namieta porušenie základného práva podľa čl. 48 ods. 2 ústavy (a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru), ktoré sa v zmysle judikatúry ústavného súdu aplikuje aj pri posudzovaní nečinnosti orgánov verejnej správy (napr. II. ÚS 62/99, I. ÚS 553/2012, III. ÚS 41/2014).
14. Z hľadiska skutkovej a právnej zložitosti veci mali byť reštitučné nároky sťažovateľa už dávno správne zdokumentované. Podľa sťažovateľa OÚ Kežmarok bol nečinný, resp. postupoval obštrukčne, čo nemožno nijako ospravedlniť. Reštitučný zákon bol prijatý „s cieľom zmierniť krivdy spáchané predchádzajúcim režimom, pričom trvanie Reštitučného konania v rozsahu 28 rokov nemôže byť ničím ospravedlniteľné.“.
15. Sťažovateľ nijakým spôsobom neprispel k predĺženiu predmetného reštitučného konania, poskytoval potrebnú súčinnosť, „a teda z jeho strany boli vykonané všetky úkony potrebné pre riadne rozhodnutie vo veci.“.
16. Podľa sťažovateľa aj napriek rozsahu administratívneho spisu je počet a obsah úkonov správneho orgánu nízky. Správne orgány vyhľadávajú dôvody na odmietnutie nároku sťažovateľa, nesnažia sa zabezpečiť dôkazy v jeho prospech, nekonajú efektívne a rozhodujú na základe podkladov, ktoré nie sú určené na majetkové usporiadanie. Svojím formalistickým postupom nezmierňujú staré krivdy, ale vytvárajú krivdy nové. Správne orgány nijako nezohľadňujú právne názory ústavného súdu alebo Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktoré tieto súdy vyslovili v rozhodnutiach týkajúcich sa reštitučných vecí.
17. Sťažovateľ pri uplatnení ochrany svojich základných práv a slobôd využil všetky právne prostriedky, ktoré mu právne predpisy na jeho ochranu účinne poskytujú, proti nečinnosti správnych orgánov nemá k dispozícii žiadny účinný právny prostriedok nápravy, čím je naplnená podmienka podľa § 132 ods. 2 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“).
18. Sťažovateľ v tomto smere poukazuje na rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) vo veci Balogh a ďalší proti Slovenskej republike (sťažnosť č. 35142/15) a Engelhardt proti Slovenskej republike (sťažnosť č. 12085/161), v ktorých ESĽP konštatoval neprimerané prieťahy v reštitučných konaniach sťažovateľov. Uviedol tiež, že „súčasný stav právnych prostriedkov v slovenskom právnom poriadku pri domáhaní sa nápravy a kompenzácie nemajetkovej ujmy pri prieťahoch v administratívnom konaní vzbudzuje pochybnosti o ich účinnosti (viď bod 55 až 59 rozhodnutia vo veci Balogh).“. Vychádzajúc z týchto právnych názorov, sa sťažovateľ domnieva, že sťažnosť podľa zákona č. 9/2010 Z. z. o sťažnostiach v znení neskorších predpisov ani žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov [ďalej aj „SSP“; pôvodne podľa § 250t Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“)] či postup podľa zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 514/2003 Z. z.“) nepredstavujú účinný právny prostriedok nápravy, ktorý by sťažovateľ musel využiť pred podaním ústavnej sťažnosti ústavnému súdu.
19. Skutočnosť, že žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 SSP nie je účinným právnym prostriedkom nápravy vyplýva aj z rozhodnutia ESĽP vo veci Oros proti Slovenskej republike (sťažnosť č. 7303/21) z 18. 10. 2021. Z citovaných rozhodnutí ESĽP teda vyplýva, že právomoc ústavného súdu v tejto veci je daná.
20. Sťažovateľ sa domáha primeraného finančného zadosťučinenia v sume 1 000 eur za každý rok trvania reštitučného konania (spolu teda v sume 29 000 eur). V dôsledku dlhodobej nečinnosti OÚ Kežmarok sťažovateľ opakovane prežíva pocity bezmocnosti, márnosti z nespravodlivosti a z nemožnosti včasného a účinného uplatnenia svojich práv v reštitučnom konaní. Sťažovateľ stráca vieru v spravodlivosť a dôveru v základné princípy právneho štátu (napr. princíp právnej istoty). Je potrebné prihliadnuť aj na význam predmetného reštitučného konania pre sťažovateľa.
21. Pri určení sumy primeraného finančného zadosťučinenia sťažovateľ vychádzal z rozhodnutia ESĽP vo veci Apicella proti Talianskej republike z 10. 11. 2004 (v spojení s rozhodnutím Veľkej komory z 29. 3. 2006) a tiež z rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 5 Co 105/2018 z 22. novembra 2018, ktorý vychádzal zo stanoviska občianskoprávneho a obchodného kolégia Najvyššieho súdu Českej republiky č. k. Cpjn 206/2010 z 13. 4. 2011.
III.
Predbežné prerokovanie ústavnej sťažnosti
22. Podstatou ústavnej sťažnosti je námietka sťažovateľa, že správne orgány ani po uplynutí 29 rokov nerozhodli v reštitučnom konaní o všetkých reštitučných nárokoch oprávnenej osoby (matky sťažovateľa), čím porušili ním označené práva podľa ústavy a dohovoru.
23. Pri posudzovaní ústavnej sťažnosti sťažovateľa ústavný súd vychádzal z princípu subsidiarity, na ktorom je založená jeho právomoc rozhodovať o sťažnostiach podľa čl. 127 ods. 1 ústavy. Zmysel a účel subsidiárneho postavenia ústavného súdu pri ochrane základných práv a slobôd spočíva v tom, že ochrana ústavnosti nie je a ani podľa povahy veci nemôže byť výlučne úlohou ústavného súdu, ale je úlohou všetkých orgánov verejnej moci v rámci im zverených kompetencií. Právomoc ústavného súdu predstavuje v tomto kontexte ultima ratio inštitucionálny mechanizmus, ku ktorého uplatneniu dôjde až v prípade nefunkčnosti všetkých ostatných orgánov verejnej moci, ktoré sa na ochrane ústavnosti podieľajú. Opačný záver by znamenal popretie princípu subsidiarity právomoci ústavného súdu, ktorého právne dôsledky sú premietnuté do § 56 ods. 2 a do § 132 ods. 1 zákona o ústavnom súde (m. m. III. ÚS 149/04).
24. Z konania o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy vyplýva, že ústavnému súdu prislúcha právomoc zaoberať sa porušením základného práva alebo slobody iba za predpokladu, že právna úprava takému právu neposkytuje účinnú ochranu prostredníctvom opravného prostriedku dostupného fyzickej osobe alebo právnickej osobe a že ju neposkytuje žiaden iný orgán Slovenskej republiky (I. ÚS 36/96, I. ÚS 78/99).
25. V tomto kontexte ústavný súd poukazuje na to, že sťažovateľ už namietal zbytočné prieťahy v reštitučnom konaní, pričom túto skoršiu ústavnú sťažnosť ústavný súd odmietol uznesením č. k. I. ÚS 64/2021-36 z 23. februára 2021 ako neprípustnú pre nevyčerpanie dostupných a účinných právnych prostriedkov nápravy. Ústavný súd považuje právne závery vyslovené v uznesení z 23. februára 2021 za relevantné aj v konaní o aktuálne prerokúvanej ústavnej sťažnosti sťažovateľa.
26. Ústavný súd v predchádzajúcom konaní zisťoval stanovisko správnych orgánov k reštitučným nárokom oprávnenej osoby. Správne orgány uviedli, že o reštitučných nárokoch uplatnených právnou predchodkyňou sťažovateľa bolo rozhodnuté v celom rozsahu a konanie je právoplatne skončené. Obsahom administratívneho spisu sú právoplatné rozhodnutia o týchto reštitučných nárokoch. Novou žiadosťou sťažovateľa o doriešenie reštitučných nárokov podanou správnym orgánom 1. júla 2016 sa OÚ Kežmarok riadne zaoberal s tým, že viacnásobne preskúmal archivovaný spis, nezistil žiadne pochybenia a 6. novembra 2020 vo veci rozhodol tak, že konanie zastavil. Proti tomuto rozhodnutiu podal sťažovateľ opravný prostriedok, o ktorom v tom čase rozhodoval Okresný úrad Prešov, odbor opravných prostriedkov (ďalej len „odvolací orgán“).
27. Ústavný súd v predchádzajúcom konaní zistil, že v predmetnom reštitučnom konaní nebol podaný návrh, resp. žaloba, ktorou by sa sťažovateľ domáhal vydania rozhodnutia proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 250t OSP alebo podľa § 242 a nasl. SSP.
28. V aktuálne prerokúvanej veci vychádzal ústavný súd zo zistenia, že odvolací orgán rozhodnutie zo 6. novembra 2020 (o zastavení konania) zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie. Sťažovateľovi následne bolo doručené oznámenie OÚ Kežmarok pred vydaním rozhodnutia z 21. októbra 2021, v ktorom bol poučený o možnosti nazrieť do spisu a vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia.
29. Sťažovateľ v ústavnej sťažnosti (aj s odkazom na rozhodnutia ESĽP) uviedol, že žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 SSP nie je účinným právnym prostriedkom nápravy, preto vyčerpanie tohto právneho prostriedku nie je prekážkou pre uplatnenie právomoci ústavného súdu.
30. Ústavný súd už v uznesení sp. zn. I. ÚS 64/2021 uviedol, že predpokladom úspešného uplatnenia námietky porušenia základných práv a slobôd v konaní pred ústavným súdom je splnenie všeobecných a osobitných náležitostí ustanovených § 34 ods. 1, § 39 ods. 3 a 4, § 43 a § 123 zákona o ústavnom súde, ako aj ďalších procesných podmienok vyplývajúcich z § 124 a § 132 zákona o ústavnom súde.
31. Ak zákon podmieňuje prípustnosť sťažnosti vyčerpaním opravných prostriedkov alebo iných právnych prostriedkov, ktoré zákon poskytuje sťažovateľovi na ochranu jeho práva, tak o to viac je podmienkou prípustnosti sťažnosti uplatňovanie práva, ktorého porušenie sťažovateľ namieta, riadnym, zákonom predpísaným spôsobom (m. m. III. ÚS 1/04). Sťažovatelia nemajú podľa ústavy, zákona o ústavnom súde a stabilizovanej judikatúry ústavného súdu na výber, ktorý z oboch ústavne existujúcich systémov súdnej ochrany využijú, ale sú povinní postupovať od súdnej ochrany poskytovanej všeobecnými súdmi k súdnej ochrane, na ktorú je kompetentný ústavný súd. Toto „poradie“ sa nedá sťažovateľmi ovplyvniť a jeho vnútorná logika vychádza z toho, že aj všeobecné súdnictvo je zodpovedné za ochranu základných práv a slobôd na úrovni jeho právomocí (čl. 142 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 1 Civilného sporového poriadku, resp. s čl. 2 SSP). Iba za predpokladu, že sťažovatelia vyčerpajú všetky im dostupné právne prostriedky súdnej a inej právnej ochrany svojho základného práva alebo slobody a pri ich uplatnení nie sú úspešní, môžu sa uchádzať o ochranu tohto základného práva alebo slobody sťažnosťou podanou ústavnému súdu podľa čl. 127 ods. 1 ústavy (m. m. IV. ÚS 193/2010, I. ÚS 178/2011, IV. ÚS 453/2011, III. ÚS 703/2017, IV. ÚS 158/2018). Rozhodovanie o nečinnosti orgánov verejnej správy, a teda aj o ochrane základných a iných práv, ktorých porušenie môže byť dané nečinnosťou správneho orgánu, je zverené všeobecným súdom v rámci správneho súdnictva (m. m. I. ÚS 400/2012).
32. K nevyužitiu právnych prostriedkov nápravy v rámci systému správneho súdnictva ústavný súd už v uznesení sp. zn. I. ÚS 64/2021 poukázal na obsahovo takmer rovnakú ústavnú sťažnosť, ktorou iná fyzická osoba namietala porušenie identických práv postupom orgánu verejnej správy v reštitučnom konaní, ktoré tiež trvalo 28 rokov, a ktorou sa už zaoberal, keď vo svojom uznesení č. k. II. ÚS 470/2020-10 z 22. októbra 2020 výslovne konštatoval, že s účinnosťou od 1. januára 2003 mal sťažovateľ k dispozícii osobitné konanie proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa štvrtej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (bod 10.1 označeného uznesenia), a pokiaľ ide o judikatúru ESĽP, na ktorú sa sťažovateľ odvoláva, je potrebné brať do úvahy skutočnosť, že právny stav v čase predbežného prerokovania tejto ústavnej sťažnosti je odlišný od právneho stavu platného v čase, ktorého sa týkali rozsudky ESĽP [Občiansky súdny poriadok bol s účinnosťou od 1. júla 2016, pokiaľ ide o správne súdnictvo, nahradený Správnym súdnym poriadkom]. Procesné inštrumenty správneho súdu v „dnešnom“ konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa prvej hlavy štvrtej časti Správneho súdneho poriadku (§ 242 až § 251 SSP) sú pritom nepochybne účinnejšie než v „pôvodnom“ konaní proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa štvrtej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (§ 250t a § 250u OSP). Neobstojí tak bez ďalšieho „analogické“ chápanie konania o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy (Správny súdny poriadok) ako neúčinného prostriedku nápravy tak, ako ESĽP (v okolnostiach tam posudzovaných prípadov) chápal vtedajšie konanie proti nečinnosti orgánu verejnej správy (Občiansky súdny poriadok), ako to prezentuje sťažovateľ (bod 10.2 označeného uznesenia).
33. V bode 10.3 uznesenia č. k. II. ÚS 470/2020-10 z 22. októbra 2020 ústavný súd tiež zdôraznil, že «prostriedok nápravy možno považovať za účinný vtedy, ak je schopný predísť porušeniu práva alebo jeho pokračovaniu (v kontexte posudzovaného prípadu, ak je schopný urýchliť konanie), alebo ak poskytne adekvátne odškodnenie (pozri napr. Balogh a ďalší proti Slovensku, bod 50). V nadväznosti na „programovú“ pasivitu sťažovateľa v doterajšom priebehu konania v otázke urýchlenia konania a opakovaný neúspech sťažovateľa vo veci samej (správny orgán doteraz dvakrát rozhodol o tom, že vo zvyšnej časti sťažovateľ nespĺňa podmienky na vydanie nehnuteľnosti, pozn.) vyznieva špekulatívne jeho argumentácia o tom, že samotný príkaz konať, ktorý by (dnes) mohol sťažovateľ dosiahnuť v konaní o správnej žalobe, už nemôže byť dostatočným prostriedkom nápravy jeho porušených práv. Ako už totiž ústavný súd opakovane judikoval, úlohou primeraného finančného zadosťučinenia rozhodne nie je náhrada sťažovateľovho neúspechu v napadnutom konaní.». Rovnako rozhodol ústavný súd aj vo veci vedenej pod sp. zn. I. ÚS 14/2021 uznesením z 19. januára 2021.
34. Uvedené právne závery ústavného súdu možno aplikovať aj v aktuálne prerokúvanej veci sťažovateľa, podobne ako tieto právne závery zohľadnil ústavný súd aj v skoršom uznesení týkajúcom sa skoršej ústavnej sťažnosti sťažovateľa.
35. Ani v aktuálne prerokúvanej veci sťažovateľa totiž nemožno akceptovať to, že sťažovateľ nevyužil žalobu proti nečinnosti orgánov verejnej správy podľa prvej hlavy štvrtej časti Správneho súdneho poriadku, o to viac, že ústavný súd už v uznesení sp. zn. I. ÚS 64/2021 konštatoval účinnosť tohto právneho prostriedku nápravy. Sťažovateľ neuvádza a ani nepreukazuje, že právne prostriedky, ktoré mu priznáva zákon na ochranu jeho práv alebo právom chránených záujmov, nevyčerpal z dôvodov hodných osobitného zreteľa (§ 132 ods. 3 zákona o ústavnom súde). Ani ním namietaná extrémna dĺžka reštitučného konania nie je akceptovateľným dôvodom na nevyužitie uvedených právnych prostriedkov nápravy.
36. Už v uznesení sp. zn. I. ÚS 64/2021 sa ústavný súd vysporiadal s odkazom sťažovateľa na špecifikované rozhodnutia ESĽP, z ktorých odvodzoval neúčinnosť právnych prostriedkov vyplývajúcich zo správneho súdnictva. Ústavný súd v skoršom uznesení konštatoval, že skutkové okolnosti reštitučnej veci sťažovateľa neboli celkom rovnaké ako vo veci Balogh a spol. či vo veci Engelhartd, keďže vo veci Balogh a spol. sa sťažovatelia na správny súd obracali najmä vo vzťahu k rozhodnutiam vo veci samej (rozhodnutie pozemkového úradu je od roku 2010 predmetom súdneho prieskumu na Krajskom súde v Nitre – pozri uznesenie ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 23/2015 a jeho nálezy sp. zn. IV. ÚS 248/2018 a II. ÚS 392/2019 týkajúce sa prieťahov v správnom súdnom konaní) a vo veci Engelhartd sťažovateľ nečinnosť orgánu verejnej správy žaloval, avšak napriek tomu, že bol v správnom súdnom konaní úspešný, príslušné pozemkové orgány rozhodnutie nevydali.
37. K účinnosti žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 až § 251 SSP ako účinnému prostriedku nápravy ústavný súd už v skoršom uznesení uviedol, že na rozdiel od konania proti nečinnosti podľa § 250t a § 250u OSP konanie o žalobe proti nečinnosti pred správnym súdom neskončí vyhovením žaloby, ale až odstránením nečinnosti, ktoré je žalovaný orgán verejnej správy povinný preukázať správnemu súdu v určenej lehote. Je tak povinný urobiť zaslaním vydaného rozhodnutia, opatrenia alebo oznámenia o vykonanom úkone, prípadne o začatí administratívneho konania v určenej lehote správnemu súdu (§ 250 ods. 1 druhá veta SSP). Ak žalovaný svoju nečinnosť v určenej lehote bezdôvodne neodstráni, správny súd mu môže uložiť pokutu až do výšky 2 000 eur, a to aj opakovane [§ 80 ods. 1 písm. d), § 80 ods. 2 prvá veta, § 251 ods. 1 SSP]. Takto rozhodnúť môže správny súd aj bez návrhu, pričom ak rozhoduje na návrh, nie je viazaný výškou pokuty v ňom uvedenou (§ 80 ods. 2 druhá veta SSP). Nová právna úprava účinná od l. júla 2016 je teda oproti pôvodnej (§ 250t a § 250u OSP) konzekventnejšia, pretože následok nerešpektovania súdneho rozhodnutia zo strany žalovaného orgánu verejnej správy neprenáša na žalobcu, ktorý už nemusí podať ďalšiu žalobu, o ktorej by sa rozhodovalo v novom konaní.
38. V aktuálne prerokúvanej veci sťažovateľ svoj záver o neúčinnosti žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 a nasl. SSP podporil aj odkazom na rozhodnutie ESĽP vo veci Oros z 18. 10. 2021 (v ktorej rozhodol ústavný súd uznesením sp. zn. II. ÚS 470/2020, pozn.). Opäť je nutné konštatovať, že ani odkaz na toto (ďalšie) rozhodnutie ESĽP neobstojí. Skutkové okolnosti vo veci Oros nemožno bez ďalšieho aplikovať na sťažovateľovu vec. Vo veci Oros sťažovateľ opakovane (úspešne) napádal meritórne reštitučné rozhodnutia v systéme správneho súdnictva s tým, že v čase podávania ústavnej sťažnosti, resp. sťažnosti na ESĽP reštitučné konanie po zrušení predchádzajúcich meritórnych rozhodnutí nebolo právoplatne skončené. Nemožno akceptovať argumentáciu sťažovateľa, že ESĽP vo veci Oros konštatoval neefektívnosť žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 a nasl. SSP ako takej, ESĽP totiž zohľadnil, že v čase, keď Správny súdny poriadok nadobudol účinnosť, t. j. v čase, keď bol tento právny prostriedok k dispozícii (od 1. júla 2016), reštitučné konanie trvalo už takmer 24 rokov, teda k porušeniu označených práv už nevyhnutne došlo, preto v týchto okolnostiach sa ESĽP nejavil tento právny prostriedok (výlučne preventívneho charakteru) ako účinný (porovnaj bod 19 rozhodnutia ESĽP). Okrem toho ESĽP konštatoval, že vláda Slovenskej republiky nedemonštrovala, ako je tento právny prostriedok v realite využívaný, resp. poukázal na to, že tento právny prostriedok je v realite len zriedkavo využívaný, preto vláda nepreukázala skutočnú efektívnosť tohto právneho prostriedku (porovnaj bod 20 rozhodnutia ESĽP). Okrem iných ESĽP tiež hodnotil efektívnosť tohto právneho prostriedku v kontexte so žalobou o náhradu škody podľa zákona č. 514/2003 Z. z. (bod 2 rozhodnutia ESĽP). Kategorický záver o neúčinnosti žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 a nasl. SSP ako takej však ESĽP v predmetnom rozhodnutí neurobil, išlo o konštatovanie jej neúčinnosti v okolnostiach danej veci.
39. Okolnosti aktuálne prerokúvanej veci sú odlišné, preto ústavný súd považuje uvedený právny prostriedok nápravy podľa Správneho súdneho poriadku za spôsobilý v sťažovateľovej veci poskytnúť ochranu označených práv podľa ústavy a dohovoru. Kľúčovým rozdielom je predovšetkým to, že v sťažovateľovej veci je sporné, či došlo k rozhodnutiu o celom reštitučnom nároku alebo nie. Vychádzajúc aj z podkladov, ktoré si vyžiadal ústavný súd v konaní sp. zn. I. ÚS 6/2021, je zrejmé, že správne orgány považovali predmetné reštitučné konanie za právoplatne skončené, keďže bolo v celosti rozhodnuté o všetkých reštitučných nárokoch, ktoré si uplatnila oprávnená osoba (právna predchodkyňa sťažovateľa). Správne orgány konštatovali, že posledné rozhodnutie vo veci nadobudlo právoplatnosť 14. októbra 1996, pričom uviedli, že o reštitučných nárokoch bolo rozhodnuté v celom rozsahu a konanie je právoplatne skončené. Pôvodná žiadateľka od r. 1996 do svojej smrti v r. 2014 so správnymi orgánmi viac nekomunikovala (teda ani nesignalizovala postoj, že je potrebné rozhodnúť ešte o nejakých reštitučných nárokoch). Sťažovateľ až 1. júla 2016 zaslal svoj podnet, v ktorom vyjadril nesúhlas s právnym názorom správnych orgánov (o právoplatnom skončení reštitučného konania) a následne sa v ďalších podaniach snažil docieliť pokračovanie v reštitučnom konaní, pričom napriek výzvam správnych orgánov v niektorých svojich podaniach nijako nešpecifikoval, o ktorých nehnuteľnostiach správne orgány nerozhodli. Z uvedeného je okrem iných zrejmé, že sťažovateľ mal od prvého momentu (keď doručil správnym orgánom svoje podanie) k dispozícii žalobu proti nečinnosti podľa Správneho súdneho poriadku.
40. Navyše vzhľadom na okolnosti predmetnej veci sa práve žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 a nasl. SSP javí ako právny prostriedok spôsobilý poskytnúť ochranu označeným právam sťažovateľa. Predmetom konania o nečinnosti orgánu verejnej správy je totiž zisťovanie správneho súdu, či došlo k nečinnosti orgánu verejnej správy v špecifikovanom konaní. Ak správny súd nezistí nečinnosť, žalobu zamietne (§ 249 SSP). Ak, naopak, dospeje k záveru o dôvodnosti žaloby (t. j. zistí nečinnosť orgánu verejnej správy), žalobe vyhovie (§ 250 SSP). Možno konštatovať, že správny súd pred rozhodnutím o nečinnosti orgánu verejnej správy musí aspoň implicitne ako predbežnú otázku skúmať, či špecifikované konanie bolo právoplatne skončené alebo nie, resp. či ešte existuje povinnosť orgánu verejnej správy ďalej konať a rozhodnúť. Zistenie nečinnosti totiž nevyhnutne musí byť založené na predpoklade, že orgán verejnej správy má povinnosť konať a rozhodnúť aspoň v nejakom rozsahu.
41. Žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 a nasl. SSP je preto účinným právnym prostriedkom nápravy v prípade sťažovateľa, keďže by mohla mať kvázi meritórny účinok na kľúčový predmet sporu – na otázku, či naozaj bolo reštitučné konanie právoplatne skončené, a teda či bolo rozhodnuté o všetkých uplatnených reštitučných nárokoch. Z týchto dôvodov ústavný súd neakceptoval argumentáciu sťažovateľa, že žaloba podľa § 242 a nasl. SSP je v jeho prípade neúčinným právnym prostriedkom nápravy.
42. Navyše platí, že pred meritórnym rozhodnutím o ústavnej sťažnosti (t. j. pred záverom o tom, či v reštitučnom konaní došlo k zbytočným prieťahom) by si ústavný súd musel nevyhnutne urobiť predbežný záver o tom, či reštitučné konanie bolo právoplatne skončené, čím by zjavne nahrádzal právomoc správneho súdu podľa už uvedených ustanovení Správneho súdneho poriadku.
43. Z uvedených dôvodov ústavný súd ústavnú sťažnosť sťažovateľa odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. d) v spojení s § 132 ods. 2 zákona o ústavnom súde ako neprípustnú.
44. Keďže ústavná sťažnosť sťažovateľa bola odmietnutá ako celok už pri jej predbežnom prerokovaní, rozhodovanie o jeho ďalších návrhoch v uvedenej veci stratilo opodstatnenie.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 12. apríla 2022
Ladislav Duditš
predseda senátu