znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

IV. ÚS 154/05-39

Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu JUDr. Jána Auxta a zo   sudcov   JUDr.   Ľubomíra   Dobríka   a JUDr.   Jána   Lubyho   na   neverejnom   zasadnutí 5. januára   2006   prerokoval   návrh   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky na vyslovenie nesúladu § 3 ods. 2 a § 5 ods. 1 všeobecne záväzného nariadenia mesta Pezinok č. 2/1997 o vyhlásení záväzných častí územného plánu, bodu 2.1.3 prílohy č. 2 a bodov   26   a 40   prílohy č.   3   všeobecne   záväzného nariadenia mesta   Pezinok č. 2/1997 o vyhlásení záväzných častí územného plánu v znení všeobecne záväzného nariadenia mesta Pezinok č. 15/2000 a všeobecne záväzného nariadenia mesta Pezinok č. 5/2002, ktorými sa mení   a dopĺňa   všeobecne   záväzné   nariadenie   mesta   Pezinok   č.   2/1997   o vyhlásení záväzných častí územného plánu, s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 68 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky, s čl. I § 5 ods. 5 a 10, § 39 ods. 4 a s § 72 zákona č. 223/2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, s §   6   ods.   2,   8 a 9   (ods. 8   pôvodne   označený   ako   ods.   3   a   ods. 9 pôvodne označený ako ods. 4), § 13 ods. 4 a 5 a s § 24 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a s § 27 ods. 4 písm. a) zákona   č.   50/1976   Zb.   o   územnom   plánovaní   a stavebnom   poriadku   (stavebný   zákon) v znení   neskorších   predpisov   [§   27   ods.   4   písm.   a)   zákona   č. 50/1976   Zb.   o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov pôvodne označený ako § 27 ods. 3 písm. a)] a takto

r o z h o d o l :

1. Všeobecne záväzné nariadenie mesta Pezinok č. 2/1997 o vyhlásení záväzných častí územného plánu v znení všeobecne záväzného nariadenia mesta Pezinok č. 15/2000 a všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta   Pezinok   č.   5/2002,   ktorými   sa   mení   a dopĺňa všeobecne   záväzné   nariadenie   mesta   Pezinok   č.   2/1997   o vyhlásení   záväzných   častí územného plánu,   n i e   j e   v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a s čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky, s ustanoveniami čl. I § 5 ods. 5 a 10, § 39 ods. 4 a § 72 zákona č. 223/2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a s ustanoveniami § 6 ods. 2 a § 13 ods. 4 a 5 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

2. Vo zvyšnej časti návrhu   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústavný   súd“)   uznesením č. k. 154/05-22 z 25. mája 2005 prijal podľa § 25 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred   ním   a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o ústavnom súde“) na ďalšie konanie návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovateľ“) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) vo veci vyslovenia nesúladu § 3 ods. 2 a § 5 ods. 1   všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta   Pezinok   č. 2/1997   o vyhlásení   záväzných častí   územného   plánu,   bodu   2.1.3   prílohy   č.   2   a bodov   26   a 40   prílohy   č.   3   v znení všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta   Pezinok   č.   15/2000   a všeobecne   záväzného nariadenia   mesta   Pezinok   č.   5/2002,   ktorými   sa   mení   a dopĺňa   všeobecne   záväzné nariadenie mesta Pezinok č. 2/1997 o vyhlásení záväzných častí územného plánu (ďalej len „nariadenie“), s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 68 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou ústavy, s čl. I § 5 ods. 5 a 10, § 39 ods. 4 a s § 72 zákona č. 223/2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení   niektorých   zákonov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o odpadoch“), s § 6 ods. 2, 8 a 9 (ods. 8 pôvodne označený ako ods. 3 a ods. 9 pôvodne označený   ako ods. 4),   § 13 ods.   4 a 5   a   §   24   ods.   2   zákona Slovenskej   národnej   rady č. 369/1990   Zb.   o obecnom   zriadení   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o obecnom zriadení“) a s § 27 ods. 4 písm. a) zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov [v pôvodnom návrhu označený ako § 27 ods. 3 písm. a); (ďalej len „stavebný zákon“)].

Navrhovateľ   v odôvodnení   svojho   návrhu   k napadnutým   ustanoveniam   nariadenia okrem iného uvádza:

«Výkon štátnej správy v odpadovom hospodárstve je zverený príslušným orgánom štátnej   správy.   Obec   môže   prijímať   všeobecne   záväzné   nariadenia   vo   veciach   výkonu prenesenej štátnej správy len na základe výslovného zmocnenia v zákone a v rámci tohto zmocnenia.

Zákon   o   odpadoch   presne   stanovuje   kompetencie   obcí   v   oblasti   odpadového hospodárstva.   Zveruje   obciam   predovšetkým   kompetenciu   v   oblasti   nakladania s komunálnymi   odpadmi   a   s   drobnými   stavebnými   odpadmi,   kde   môže   obec   všeobecne záväzným   právnym   predpisom   určovať   miesta   na   ukladanie   a   zneškodňovanie   takýchto odpadov.

V napadnutých ustanoveniach nariadenia nie je presne a jasne uvedené, na aký druh odpadu sa vymedzené plochy a miesta vzťahujú. Vzhľadom na nejasnosť a nepresnosť o aký druh odpadov v danom prípade ide, je možné s poukazom na ustanovenie § 5 ods. 5 zákona o   odpadoch   konštatovať,   že   obec   zasiahla   do   kompetencie   príslušného   orgánu   štátnej správy odpadového hospodárstva. Podľa uvedeného zákonného ustanovenia orgán štátnej správy je oprávnený vydávať program na zabezpečovanie úloh v odpadovom hospodárstve, ktorého   súčasťou   sú   aj   zámery   na   vybudovanie   nových   zariadení   na zhodnocovanie odpadov, zneškodňovanie odpadov, ako aj zariadení na iné nakladanie s odpadmi. Takýto   program   tvorí   v   zmysle   §   5   ods.   10   zákona   o   odpadoch   podklad na spracúvanie územnoplánovacej dokumentácie. Až na základe takéhoto programu by bolo možné   do   záväzných   častí   územného   plánu   zóny   zaradiť   aj   úpravu   dotýkajúcu sa nakladania s odpadmi nad rámec kompetencií obcí stanovených v § 39 ods. 4 zákona o odpadoch.

Tým, že mesto Pezinok napadnutými ustanoveniami nariadenia určilo ako záväzné časti územného plánu zóny aj skládky odpadu bez bližšieho konkretizovania ich charakteru, ako aj bez opory v programe vydanom na základe § 5 ods. 5 zákona o odpadoch, stanovilo tak - čo aj čiastkovú - povinnosť uvedené stavby za daným účelom využívať. Keďže však pri tom   vybočilo   z   kompetenčného   rámca   stanoveného   ustanovením   §   39   ods.   4   zákona o odpadoch, nie je možné takto postulovanú povinnosť považovať za stanovenú na základe zákona, v dôsledku čoho § 3 ods. 2 nariadenia, ako aj bod 2.1.3, jeho prílohy č. 2 a body poradového čísla 26 a 40 jeho prílohy č. 3 nie sú v súlade s čl. 71 ods. 2 s použitím čl. 2 ods. 3 a čl. 13 ods. 2 ústavy ako i s ustanovením § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení a s ustanovením § 5 ods. 5, ods. 10, § 39 ods. 4 a § 72 zákona o odpadoch.

Naviac, samotná príloha č. 3 nebola nikdy prijatá mestským zastupiteľstvom mesta Pezinok ako súčasť niektorého z vyššie citovaných nariadení. Nemožno ju teda považovať za prílohu nariadenia, ani jej priznávať záväznosť svedčiacu ostatným prílohám, na ktoré sa v texte nariadenia poukazuje.

Podľa § 5 ods. 1 nariadenia v platnom znení v podrobnostiach pri uplatnení tohto nariadenia a v sporných alebo neupravených prípadoch rozhoduje primátor mesta. Kompetencie starostu obce, resp. primátora mesta sú presne vymedzené zákonom. Primátor   je   oprávnený   vykonávať   svoju   funkciu   len   v   rámci   príslušných   zákonných ustanovení. Zo žiadneho zákonného ustanovenia nevyplýva primátorovi právomoc podávať výklad   všeobecne   záväzných   nariadení.   Rovnako   primátorovi   neprináleží   rozhodovať v sporných alebo v prípadoch neupravených všeobecne záväznými nariadeniami.

Bolo by to rozhodovanie vo veciach, ktoré sú alebo majú byť obsahom všeobecne záväzného nariadenia. Takýto postup by bol zasiahnutím do kompetencie obecného, resp. mestského zastupiteľstva, ktoré jediné je zo zákona oprávnené prijímať všeobecne záväzné nariadenia a tým určovať ich obsah a rozsah. Zákon taktiež neumožňuje preniesť všeobecne záväzným nariadením pôsobnosť mestského zastupiteľstva na primátora.

Formulácia vyššie citovaného § 5 ods. 1 nariadenia zakladá nielen oprávnenie, ale aj povinnosť   primátora.   Stanovenie   takejto   povinnosti   ale   nemá   oporu   ani   v   zákone o odpadoch, ani v inom zákone. Z tohto dôvodu nie je ani ustanovenie § 5 ods. 1 nariadenia v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a čl. 71 ods. 2 ústavy ako i s ustanovením § 6 ods. 2, § 13 ods. 4, ods. 5 a § 24 ods. 2 zákona o obecnom zriadení.

V   prípade   nariadení,   ktorými   sa   vyhlasujú   záväzné   časti   územnoplánovacej dokumentácie, bolo potrebné v čase prijatia nariadení č. 15/2000 a 5/2002 rešpektovať odchylnú právnu úpravu obsiahnutú v ustanovení § 27 ods. 3, písm. a) stavebného zákona, ktorá vo vzťahu k určeniu dĺžky doby, po ktorú má byť nariadenie vyvesené na úradnej tabuli v zmysle § 6 ods. 3 zákona o obecnom zriadení má povahu lex specialis. Mesto Pezinok však túto právnu úpravu nerešpektovalo. Tým, že nariadenia č. 15/2000 a 5/2002 neboli na úradnej tabuli vyvesené po dobu 30 dní, ale len 15 dní a ďalších 15 dní boli prístupné na Mestskom úrade v Pezinku, nie sú v súlade s čl. 71 ods. 2 ústavy a § 27 ods. 3, písm. a) stavebného zákona v znení platnom k 31. decembru 2002.

Napokon   je   potrebné   konštatovať   nesúlad   s   ústavou   (čl.   71   ods.   2),   zákonom o obecnom   zriadení   (§   6   ods.   2,   ods.   3,   ods.   4   v znení   platnom   k   14. decembru 2002) a stavebným zákonom (§ 27 ods.   3,   písm.   a) aj vo vzťahu k čl.   II.   bodu 1 nariadenia č. 5/2002, pretože sa tu uvádza, že zmeny nariadenia č. 2/97..... „nadobudnú účinnosť dňom 29. 11. 2002“, i keď nariadenie bolo vyvesené na úradnej tabuli (ako vyplýva z odtlačku pečiatky) 15. decembra 2002 a účinnosť mohlo teda nadobudnúť najskôr 15. januára 2003. (...) Žiadam preto, aby Ústavný súd Slovenskej republiky tomuto návrhu vyhovel.»

Ďalej navrhovateľ vo svojom vyjadrení z 10. novembra 2005 ku stanovisku mesta Pezinok z 18. júla 2005 uviedol:

«Nestotožňujem   sa   s   názorom,   že   by   pre   mesto   Pezinok   pri   obstarávaní a schvaľovaní územnoprávnej dokumentácie boli záväzné len predpisy upravujúce priamo túto činnosť, teda len príslušná časť zákona č. 50/1976 Zb. zákona o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov. Keďže mesto Pezinok zamýšľa   realizovať   aj   skládku   odpadov,   musí   sa   riadiť   aj   zákonom   o   odpadoch   a požiadavky vyplývajúce z oboch právnych noriem vo svojej normotvornej činnosti zosúladiť. Nemožno sa stotožniť ani s názorom, že by program odpadového hospodárstva nebol záväzný   a   bol  ,,iba   podkladom   (územnoplánovacej   dokumentácie“),   ktorý   sa   povinne zneužíva. Táto časť argumentácie mesta Pezinok je zavádzajúca, pretože prídavné mená „povinný“   a  ,,záväzný“   sú   synonymami   (str.   519   Synonymického   slovníka   slovenčiny, vydaného vo Vydavateľstve Slovenskej akadémie vied Veda, Blava, v roku 2000). Z tohto dôvodu   je   potrebné   programu   odpadového   hospodárstva   priznávať   prinajmenšom   taký stupeň   záväznosti,   aký   majú   záväzné   časti   územnoplánovacej   dokumentácie.   Keďže program   odpadového   hospodárstva   je   pre   mesto   Pezinok   záväzný,   pri   spracovávaní územnoplánovacej   dokumentácie,   je   poukaz   na   údajnú   nižšiu   právnu   silu   všeobecne záväznej   vyhlášky   krajského   či   okresného   úradu   rovnako   nepresný   a zavádzajúci,   ako predchádzajúca   argumentácia   mesta   Pezinok.   Krajské   a   obvodné   úrady   životného prostredia zohrávajú významnú úlohu pri regulácii nakladania s odpadmi. Nemožno preto platnú právnu úpravu vykladať v neprospech týchto štátnych orgánov tak, ako by obce pri tvorbe územnoplánovacej dokumentácie nemali byť všeobecne záväznými vyhláškami týchto orgánov   viazané. Takýto   výklad   by   priamo   maril   realizáciu   ich   -   zákonom   priznanej   - pôsobnosti.»

Mesto Pezinok sa k návrhu navrhovateľa vyjadrilo podaním doručeným ústavnému súdu 18. mája 2005, v ktorom okrem iného uviedlo:

«1. Všeobecne záväzným nariadením (ďalej len „VZN“) č. 2/97 zo dňa 26. 06. 1997, vyhlásilo Mesto Pezinok zoznam záväzných častí územného plánu. Cieľom resp. účelom tohto nariadenia bolo uplatniť oprávnenie obce v súlade s ustanovením § 29 ods. 2 zák. č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (ďalej len stavebný zákon)(...).

2. územný plán obce upravuje ustanovenie § 11 stavebného zákona v platnom znení. Podľa   ods. 5   písm. g)   cit.   ustanovenia,   územný   plán   obce ustanovuje   i   „plochy   pre verejnoprospešné   stavby“.   Keďže   obec   je,   podľa   ust.   §   16   ods.   2   stavebného   zákona, orgánom   územného   plánovania,   obstaráva   územno-plánovaciu   dokumentáciu   v súlade s potrebami územného rozvoja a starostlivosti o životné prostredie,

3. územný plán obce sa, podľa ustanovenia § 17 ods. 1 stavebného zákona, obstará vždy... na umiestnenie verejno-prospešných stavieb...,

4. teda pokiaľ Mesto Pezinok dodržalo procesné ustanovenia predpísané stavebným zákonom,   konalo   v   rámci   svojich   kompetencií   a   na   základe   zákona,   nemohlo   takýmto konaním   porušiť   zákon.   Preto   tým,   že   vytvorilo Zoznam   verejnoprospešných   stavieb, nemohlo porušiť a ani neporušilo zákon a neprekročilo svoje kompetencie v stavebnom konaní.

5. generálny   prokurátor   ďalej   namieta   nesúlad   VZN   č.   2/97   v   platnom   znení s príslušnými ustanoveniami zák. č. 223/2001 Z. z. o odpadoch. (...)

7. navrhuje, podľa názoru vyjadrovateľa, účelovo uvádzané ustanovenia čl. I. § 5 ods. 5, ods. 10, § 39 ods. 4 a § 72 zák. č. 223/2001 Z. z. o odpadoch.

Predmetom právnej úpravy citovaného právneho predpisuje v súlade s § 1 ods. 1) cit. zákona   je   nielen   pôsobnosť   štátnych   orgánov,   ale aj   pôsobnosť   obcí...   pri predchádzaní vzniku odpadov a pri nakladaní s nimi.

Ustanoveniu   §   5   cit.   zákona,   predchádzajú   ustanovenia   §   4   pod   marginálnou rubrikou „Základné ustanovenia“ definuje pojem „program odpadového hospodárstva“ vo vzťahu   k   jeho   cieľom   ako   aj   vo   vzťahu   k   subjektom   zodpovedným   za   naplnenie dodržiavanie tohto zákona.

Programy   odpadového   hospodárstva   však   nie   sú   vydávané   iba   orgánmi   štátnej správy odpadového hospodárstva podľa ustanovenia § 5 cit. zákona. Podľa ustanovenia § 6 ods. 1., ods. 2. cit. zákona program odpadového hospodárstva spracúva nielen príslušný štátny orgán, ale pre oblasť komunálnych odpadov a odpadov z bežných udržiavacích prác aj   pôvodca   odpadu   ale   aj obec, na   území   ktorej   tieto   odpady   vznikajú.   Obec,   podľa ustanovenia § 39 ods. 2 cit. zákona plní povinnosť pôvodcu odpadu práve a len pre odpady komunálne a teda zodpovedá za nakladanie s komunálnymi odpadmi.

8. obec   tým,   že   vydala   svoje   VZN,   ktorým   stanovila   miesta   na   skládku   pevných komunálnych odpadkov, ničím nezasahuje do kompetencie orgánov štátnej správy, naopak, týmto svojím konaním iba napĺňa dispozíciu právnej normy (...)

15. v zmysle ustanovenia § 13 ods. 5 zák. č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, je v administratívnych   vzťahoch   správnym   orgánom,   teda   orgánom   ktorý   rozhoduje o právach   a   povinnostiach   fyzických   osôb   alebo   právnických   osôb,   primátor.   Potom primátorovi   nepochybne   patrí   rozhodovanie   vo   veciach,   ktoré   nie   sú   zákonom   alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu. Formulácia ustanovenia § 5 ods. 1 VZN č.   2/97   je   stanovená   tak   všeobecne,   že   ho   nie   je   možné   vykladať   ako   obmedzovanie kompetencií   obecného   zastupiteľstva,   pokiaľ   nim   bude   vykonávať   oprávnenie v administratívno-správnych vzťahoch. (...)

16. domnievam sa, že pri vyhlasovaní napadnutého VZN sa Mesto Pezinok dôsledne riadilo príslušnými ustanoveniami zákona o obecnom zriadení, keď VZN vyhlásilo jeho vyvesením na úradnej tabuli na dobu 15 dní.

Vzhľadom k vyššie uvedenému navrhujem, aby súd návrh generálneho prokurátora v celom rozsahu zamietol.»

V doplnení   vyjadrenia   doručenom   ústavnému   súdu   20.   júla   2005   mesto   Pezinok okrem iného uviedlo:

«Samospráva obce, ktorá je definovaná v ustanovení § 4 zákona o obecnom zriadení a v zmysle ustanovenia § 4 ods. 3, písm. i) citovaného zákona obec pri výkone samosprávy obstaráva a schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu sídelných útvarov a zón. (...) Z   uvedeného   vyplýva,   že   obstarávanie   a   schvaľovanie   územnoplánovacej dokumentácie   je   výkonom   samostatnej   pôsobnosti,   v   rámci   ktorej   obec   vykonáva samosprávne funkcie. (...)

V   zmysle   ustanovenia   §   16   zákona   č.   50/1976   Zb.   v   platnom   znení   obstarávajú územnoplánovaciu dokumentáciu orgány územného plánovania, pričom orgánom územného plánovania je podľa ustanovenia § 16, ods. 2). cit. zákona aj obec.

Pri výkone tejto právomoci a v zmysle ust. § 27 stavebného zákona, obec schvaľuje územnoplánovaciu   dokumentáciu   a   jej   záväzné   časti   vyhlasuje   všeobecne   záväzným nariadením (...).

Nariadenie mesta Pezinok č. 2/1997 o vyhlásení záväzných častí územného plánu, v platnom   znení   je   teda   realizáciou   pôsobnosti   vyplývajúcou   z §   27   ods.   3   stavebného zákona, v zmysle ktorého obec schvaľuje územnoplánovaciu dokumentáciu a jej záväzné časti vyhlasuje všeobecne záväzným nariadením (...).

Vzhľadom   na   vyššie   uvedené   skutočnosti   nie   je   žiadne   z   ustanovení   nariadenia č. 2/1997 v rozpore so zákonom o odpadoch a teda ani s označenými ustanoveniami Ústavy SR a zákona o obecnom zriadení, tak ako je uvedené v návrhu generálneho prokurátora (...).

4. Generálny prokurátor vo svojom návrhu namieta nesúlad bodov č. 26 a 40 Prílohy č. 3 VZN č. 2/97 nariadenia s vyššie uvedenými právnymi predpismi.

V tejto   veci   sa   možno   s   časťou   odôvodnenia   návrhu   generálneho   prokurátora stotožniť   a   to   konkrétne   s   jeho   hodnotením,   že   jeho   príloha   č.   3   nebola   nikdy   prijatá mestským zastupiteľstvom mesta Pezinok ako súčasť vyššie uvedeného nariadenia, alebo jeho   následných   noviel.   Z   uvedeného   vyplýva,   že   príloha   č.   3   ako   súčasť   nariadenia č. 2/1997   v   platnom   znení   neexistuje,   mesto   Pezinok   ju   ako   prílohu   nariadenia   nikdy nepoužívalo. Dokument, ktorý bol nesprávne označený ako príloha č. 3 nariadenia mal charakter pracovného materiálu,   ktorý obsahovo   súvisel   s vtedy   prebiehajúcou   zmenou územného plánu (...).

5. Generálny prokurátor vo svojom návrhu ďalej namieta nesúlad § 3 ods. 2 a bod 2.1.3. prílohy číslo 2 VZN č. 2/97 nariadenia s vyššie uvedenými právnymi predpismi. V zmysle § 3 ods. 2 VZN „Verejnoprospešnými stavbami sú stavby, ktorých zoznam je uvedený v prílohe č. 2 tohto nariadenia“. Obsah prílohy č. 2 je naplnením zákonnej povinnosti v súlade s ust. § 13 ods. 2, v nadväznosti na ust. § 27 ods. 3 stavebného zákona, z ktorých vyplýva, že schvaľujúci orgán v záväznej časti ÚPD vždy určí verejnoprospešné stavby a chránené časti krajiny a obec záväzné časti ÚPD vyhlási všeobecne záväzným nariadením. Označenie právnych predpisov, s ktorými by malo byť uvedené ustanovenie v nesúlade a ani odôvodnenie návrhu generálneho prokurátora neobsahujú žiadne dôvody pre   ktoré   by   malo   byť   toto   ustanovenie   zrušené,   resp.   dôvody   v návrhu   nie   sú   vôbec obsiahnuté. (...).»

Mesto   Pezinok   20.   júna   2005   a generálny   prokurátor 24.   júna   2005   oznámili ústavnému súdu, že netrvajú na verejnom ústnom pojednávaní.

II.

Predmetom konania bolo posúdiť súlad napadnutých ustanovení nariadenia s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 68 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou ústavy, s čl. I § 5 ods. 5 a 10, § 39 ods. 4 a s § 72 zákona o odpadoch, s § 6 ods. 2, 8 a 9, s § 13 ods. 4 a 5 a s § 24 ods. 2 zákona o obecnom zriadení a s § 27 ods. 4 písm. a) stavebného zákona.

Napadnuté ustanovenia znejú:

- § 3 ods. 2 nariadenia – verejnoprospešnými stavbami sú stavby, ktorých zoznam je uvedený v prílohe č. 2 tohto nariadenia,

- bod 2.1.3. prílohy č. 2 nariadenia – do zoznamu „verejnoprospešných stavieb ÚPD –   M   Pezinok“   je   zaradená „Skládka   odpadov   v novej   polohe   na   okraji   k.   ú.   Pezinok v susedstve s k. ú. Viničné v lokalite Panholec v Ú. P. C. 13-1“,

- bod 26 prílohy č. 3 nariadenia – „plochy skládky TKO reprofilácia plochy skládky TKO na významnú biogenézu“,

- bod 40 prílohy č. 3 nariadenia – „plochy pôdneho fondu – územná rezerva pre skládku TKO – plochy skládky TKO“,

-   §   5 ods.   1 nariadenia v   platnom znení   – v   podrobnostiach   pri   uplatnení tohto nariadenia a v sporných alebo neupravených prípadoch rozhoduje primátor mesta.

Normotvornú   právomoc   obce   ohraničujú   ústava, zákony   a medzinárodné   záväzky vyplývajúce z medzinárodných zmlúv.

Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68 ústavy a v čl. 71 ods. 2 ústavy. Tieto ustanovenia však neupravujú normotvornú právomoc obce nezávisle od ostatných ustanovení ústavy, preto obec pri jej uplatňovaní môže prijímať len všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v zmysle čl. 152 ods. 4 ústavy v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy.

Pokiaľ ide o otázku, ktoré ustanovenia ústavy musí obec rešpektovať pri uplatňovaní normotvornej právomoci v zmysle čl. 68 a čl. 71 ods. 2 prvej vety ústavy, odpoveď závisí od konkrétnych okolností každého prípadu.

Už zo záhlavia napadnutého nariadenia a z jeho obsahu je zrejmé, že bolo prijaté Mestským zastupiteľstvom v Pezinku (ďalej len „mestské zastupiteľstvo“) na základe vtedy platného ustanovenia § 4 ods. 3 písm. ch) zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého obec pri   výkone   obecnej   samosprávy   obstaráva   a schvaľuje   územnoplánovaciu   dokumentáciu sídelných útvarov a zón (...), ustanovenia § 27 ods. 3 stavebného zákona, podľa ktorého obec vydáva za tým účelom všeobecne záväzné nariadenia, a podľa § 17 ods. 1 stavebného zákona,   podľa   ktorého   obce   obstarávajú územnoplánovaciu   dokumentáciu.   Do   záväznej časti územného plánu obce začleňujú okrem iného aj plochy na verejnoprospešné stavby, zoznam verejnoprospešných stavieb, schému záväzných častí riešenia a verejnoprospešných stavieb   (§   12   ods.   6   vyhlášky   Ministerstva   životného   prostredia   Slovenskej   republiky č. 55/2001 Z. z. o územnoplánovacích podkladoch a územnoplánovacej dokumentácii).

Pri posúdení ustanovenia § 3 ods. 2, § 5 ods. 1, bodu 2.1.3 prílohy č. 2 a bodov 26 a 40 prílohy č. 3 nariadenia ústavný súd podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy preskúmal, či mestské zastupiteľstvo pri vydaní nariadenia a jeho príloh postupovalo ústavne predpísaným spôsobom a nevybočilo z medzí samosprávnej pôsobnosti obce podľa čl. 68 a čl. 71 ods. 2 prvej vety ústavy.

Navrhovateľ namieta nesúlad časti všeobecne záväzného nariadenia s čl. 2 ods. 3 ústavy.

Podľa tohto článku ústavy každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Ústavnou   úpravou   obsiahnutou   v čl.   2   ústavy   sa   realizuje   ústavný   princíp zvrchovanosti občanov. Jeho obsahom je aj zdôraznenie možnosti konať, čo nie je zákonom zakázané, a vylúčenie zásahu do práv a slobôd občana mimo rámca zákona. Teda nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá, a v prípade, ak je povinnosť uložená, možno ju ukladať len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.

Ústavný princíp zvrchovanosti občanov je ohraničený v čl. 13 ods. 1 ústavy [v ods. 1 písm. b) aj na základe medzinárodnej zmluvy, ktorá zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, a v ods. 1 písm. c) aj nariadením vlády].

V danom prípade navrhovateľ namietal nesúlad nariadenia s čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy.

Ústavný   súd   vo   viacerých   svojich   rozhodnutiach   uviedol,   že   orgán   územnej samosprávy pri realizácii svojej právomoci vychádzajúcej z čl. 68 alebo čl. 71 ods. 2 prvej vety ústavy musí uplatňovať svoju normotvornú právomoc spôsobom, ktorý je v súlade s čl. 2 ods. 3 a s čl. 13 ods. 1 ústavy.

Opačný   postup   by   znamenal   uplatnenie   právomoci   odchylným   spôsobom,   ako dovoľuje zákon, a tým by došlo k porušeniu všeobecných garancií základných práv a slobôd zaručených čl. 2 ods. 3 a čl. 13 ods. 1 ústavy.

Z ustálenej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že vo všeobecne záväznom nariadení obce môžu byť uložené občanom povinnosti [čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy], nemožno však ním obmedziť základné práva a slobody, pretože tieto môže obmedziť len zákon (čl. 13 ods. 2 ústavy); napr. II. ÚS 16/99 a iné.

Spojitosť čl. 68 ústavy (ale aj čl. 71 ods. 2 ústavy) s čl. 13 ústavy je v tom, že čl. 13 ústavy   vymedzuje   všeobecné   podmienky   ukladania   povinností   a obmedzení   základných práv   a slobôd   v normatívnych   právnych   aktoch   (nie   v individuálnych   rozhodnutiach), ktorými sú všeobecne záväzné nariadenia obcí.

Obsahom   každého   všeobecného   záväzného nariadenia   sú   právne   povinnosti,   teda pravidlá správania požadované od fyzických osôb a právnických osôb na území obce, ktorá tento normatívny akt vydala.

Povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona.

Z čl. 13 ods. 1 ústavy vyplýva, že okrem povinností, ktoré sú uložené subjektom práva   v zákone,   možno   im   uložiť   povinnosti   aj   vo   všeobecne   záväznom   nariadení na základe zákonného splnomocnenia.

V danom prípade zákon o odpadoch zveruje niektoré otázky nakladania s odpadmi do právomoci obce. Ustanovenie § 5 citovaného zákona upravuje pôsobnosť orgánov štátnej správy odpadového hospodárstva pri vydaní programov upravujúcich túto oblasť štátnej správy, § 39 ods. 4 citovaného zákona priamo zveruje obci upraviť podrobnosti o nakladaní s komunálnymi odpadmi a s drobnými stavebnými odpadmi a elektroodpadmi z domácností.

Táto   zákonná   úprava   (zákon   o odpadoch)   splnomocňuje   obce   na   úpravu   a teda na ukladanie povinností v tejto oblasti na svojom území. Ide teda o výkon štátnej správy v rámci jej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone v zmysle čl. 68 ústavy.

Obec môže na realizáciu svojich úloh vyplývajúcich zo zákona o odpadoch uplatniť svoju   normotvornú   pôsobnosť,   ale   len   v ústavou   vymedzenom   rozsahu   (čl.   65   ods.   1 ústavy).

Ustanovenie § 4 ods. 4 zákona o obecnom zriadení negatívne vymedzuje pôsobnosť obce   tak,   že   čo   nie   je   zákonom   na obec   prenesené výslovne   ako   výkon   určitých   úloh miestnej   štátnej   správy,   patrí   do   jej   samosprávnej   pôsobnosti.   V danom   prípade v konkrétnych ustanoveniach zákona o odpadoch je na obec prenesená pôsobnosť a táto môže   regulovať   všeobecne   záväzným   nariadením   zverenú   oblasť   (napr.   nakladanie s domovým odpadom).

Po   vymedzení   samosprávneho   princípu   obce   je   potrebné   zodpovedať   aj   otázku vyplývajúcu z čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy, čo znamená uložiť vo všeobecne záväznom nariadení vo veciach samosprávy povinnosť v medziach zákona.

Povinnosť možno uložiť iba v rámci zákona, ktorý na obec pôsobnosť preniesol.

Obec nemôže uložiť povinnosť novú, ktorá neexistuje v zákone. Nerešpektovanie uvedeného pravidla znamená faktickú negáciu zvrchovanosti zákona, a teda aj samotného princípu právneho štátu.

Takýto postup nezlučiteľný s ústavou a zákonmi predstavuje najmä ustanovenie § 5 ods. 1 nariadenia, ktoré „v podrobnostiach pri uplatňovaní tohto nariadenia a v sporných alebo neupravených prípadoch zveruje možnosť úpravy na primátora mesta“. Pri stanovení pôsobnosti obce vo veciach odpadov obec túto pôsobnosť môže realizovať len spôsobom vymedzeným   zákonom   o obecnom   zriadení.   Tento   zákon   podrobne   určuje   pôsobnosť obecného zastupiteľstva a starostu obce.

Navrhovateľ v návrhu namieta, že podľa ustanovení zákona o obecnom zriadení nie je starostovi zverená právomoc, ktorá by vyplývala z ustanovení § 13 ods. 4 a 5 a § 24 ods. 2   zákona   o obecnom   zriadení   v oblasti   realizácie   úloh   vyplývajúcich   zo   zákona o odpadoch.

Právny zástupca obce vo svojom vyjadrení uviedol, že § 5 ods. 1 nariadenia nie je možné vykladať ako obmedzujúci kompetencie obecného zastupiteľstva, pokiaľ ním bude vykonávať   oprávnenie   v administratívno-správnych   vzťahoch.   Má   na   mysli   právomoc starostu   (primátora)   v administratívnych   vzťahoch   byť správnym orgánom   [§ 13   ods.   5 zákona o obecnom zriadení, ktorý odkazuje na zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o správnom konaní“)]. Podľa citovaného ustanovenia zákona o správnom konaní platného do 31. decembra 2003   na   konania   sú   vecne   príslušné   správne   orgány,   ktoré   určuje   osobitný   zákon;   ak osobitný zákon neustanovuje, ktorý orgán je vecne príslušný, rozhoduje národný výbor (§ 5 ods. 1 zákona o správnom konaní).

Podľa súčasne platného ustanovenia § 5 zákona o správnom konaní na konanie sú vecne   príslušné   správne   orgány,   ktoré   určuje   osobitný   zákon;   ak osobitný   zákon neustanovuje, ktorý orgán je vecne príslušný, rozhoduje obec.

Z uvedených citácií nevyplýva (ani nevyplývala do 31. decembra 2003) pôsobnosť starostu (primátora) rozhodovať o odpadoch. Ustanovenie § 5 ods. 1 nariadenia je kľúčové vo vzťahu ku všetkým jeho ustanoveniam, pretože absolutizuje právomoci primátora vo veciach odpadov „v podrobnostiach“ a „v sporných“ alebo „neupravených“ prípadoch nad rámec   zákonnej   úpravy.   Takáto   úprava   nezlučiteľná   so   zákonnou   úpravou   zákona o odpadoch a zákona o obecnom zriadení znamená aj nesúlad s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 písm. a) a s čl. 68 ústavy.

Preto ústavný súd rozhodol tak, ako to konštatoval vo výrokovej časti tohto nálezu (bod 1 výroku nálezu).

Ústavný súd neposudzoval   súlad napadnutých   ustanovení prílohy č.   3 nariadenia „Zmeny využitia územia“, a to bodu 26 - plochy skládky TKO sa reprofilujú na významnú biogenézu a bodu 40 - plochy pôdneho fondu - územná rezerva pre skládku TKO sa využijú na plochy skládky TKO, pretože ako to vyplynulo zo zistení ústavného súdu po prijatí návrhu a vyjadrenia mesta Pezinok - „príloha č. 3 ako súčasť nariadenia mesta Pezinok č. 2/97   nebola   prijatým   právom   akceptovaným   spôsobom,   jedná   sa   o   právny   dokument nulitný, neexistujúci a teda nemôže byť vyhlásený jeho rozpor s právnymi normami vyššej právnej sily tak, ako to navrhuje generálny prokurátor“. V tomto smere ústavný súd tiež zistil, že v napadnutom nariadení nie je žiadny odkaz na prílohu č. 3.

Čo   sa   týka   argumentov   navrhovateľa   k nesprávnej   aplikácii   lehôt   na   vyvesenie nariadenia (jeho zmien nariadeniami č. 15/2000 a č. 5/2002) na úradnej tabuli, a tým aj k nadobudnutiu platnosti a účinnosti týchto zmien podľa osobitného ustanovenia § 27 ods. 3 stavebného zákona, a nie podľa zákona o obecnom zriadení, ústavný súd je toho názoru, že v konaní   o súlade   všeobecne   záväzných   nariadení   s normatívnymi   právnymi   aktmi a medzinárodnými zmluvami uvedenými v čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) ústavy je rozhodujúci dátum   platnosti   nariadenia.   K tomu,   aby   ústavný   súd   mohol   konať   o súlade   právnych predpisov, stačí, ak je nariadenie platné, ale nemusí byť ešte účinné. «Tam, kde sa uplatňuje systém   kontroly   „a   posteriori“,   je   jeho   základnou   podmienkou   nadobudnutie   platnosti napádaného právneho predpisu. Vo všeobecnosti sa nevyžaduje, aby bol zároveň aj účinný» (Čič, M. a kol.: Komentár k Ústave SR, Matica slovenská 1997, s. 423).

Právna úprava vzniku platnosti všeobecne záväzných nariadení jednoznačne presná nie je. Z § 6 ods. 9 zákona o obecnom zriadení „Vyvesenie nariadenia na úradnej tabuli v obci   je   podmienkou   jeho   platnosti...“   však   možno   urobiť   záver,   že   dátum   vyvesenia nariadenia na úradnej tabuli v obci je dňom jeho platnosti.

Navrhovateľ v tomto prípade nesprávne vykladá ustanovenie § 27 ods. 3 písm. c) stavebného zákona v znení platnom k 31. decembru 2002, po tomto dátume ide o odsek 4) ako   lex   specialis,   pretože   s ním   (nepriamo)   spája   vznik   účinnosti   tridsiatym   dňom   po vyvesení nariadenia na úradnej tabuli. Uvedené ustanovenie je len procesnou lehotou, ktorá stanovuje zverejniť záväzné časti územnoplánovacej dokumentácie v nariadení vyvesením na úradnej tabuli najmenej 30 dní. Aj pri takomto nariadení vznikne účinnosť v súlade so všeobecnou úpravou o vzniku účinnosti uvedenou v ustanovení § 6 ods. 8 (pôvodne ods. 3) zákona   o obecnom   zriadení,   teda   nariadenie   „nadobúda   účinnosť   pätnástym   dňom   od vyvesenia,   ak   v ňom   nie   je   ustanovený   neskorší   začiatok   účinnosti.   V prípade   živelnej pohromy alebo všeobecného ohrozenia možno určiť skorší začiatok účinnosti nariadenia“.

Vzhľadom   na   uvedené   dôvody   ústavný   súd   rozhodol   tak,   ako   to   je   uvedené vo výroku tohto rozhodnutia (bod 2 výroku nálezu).

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto predpisy vydali, sú povinné do   šiestich   mesiacov   od   vyhlásenia   rozhodnutia   ústavného   súdu   uviesť   ich   do   súladu s ústavou,   s ústavnými   zákonmi   a s medzinárodnými   zmluvami   vyhlásenými   spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne   záväznými právnymi predpismi   ministerstiev   a ostatných   ústredných   orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 5. januára 2006