SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
III. ÚS 538/2024-15
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Roberta Šorla a sudcov Ivana Fiačana (sudca spravodajca) a Martina Vernarského v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľa Združenie domových samospráv, o. z., Rovniankova 14, Bratislava, zastúpeného Tkáč & Partners, s.r.o., Hrnčiarska 29, Košice, proti rozsudku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4Svk/5/2023 z 21. februára 2024 takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavná sťažnosť sťažovateľa a skutkový stav veci
1. Sťažovateľ sa ústavnou sťažnosťou doručenou ústavnému súdu 19. júna 2024 domáha vyslovenia porušenia svojich základných práv podľa čl. 12 ods. 2, čl. 44, čl. 45 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), práv podľa čl. 37, čl. 41 a čl. 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“) a práv podľa čl. 6 ods. 1, čl. 13 a čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) označeným rozsudkom najvyššieho správneho súdu. Sťažovateľ žiada, aby ústavný súd napadnutý rozsudok zrušil a vec vrátil najvyššiemu správnemu súdu na ďalšie konanie. Zároveň žiada o náhradu trov konania.
2. Z ústavnej sťažnosti a jej príloh vyplýva nasledovný stav veci:
3. Okresnému úradu Brezno (ďalej aj „prvostupňový orgán“) adresoval vlastník rekreačnej chaty žiadosť o povolenie výrubu dvoch smrekov obyčajných rastúcich v tesnej blízkosti jeho chaty. Prvostupňový orgán zverejnil na webovom sídle Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky informáciu o začatí správneho konania o povolení výrubu drevín, do ktorého sa prihlásil sťažovateľ, ktorý je občianskym združením pôsobiacim okrem iného v oblasti ochrany životného prostredia. Prvostupňový orgán nariadil ústne pojednávanie spojené s miestnym zisťovaním, o čom sťažovateľa riadne a včas upovedomil, no ten sa ho nezúčastnil. Následne dal prvostupňový orgán listom účastníkom konania možnosť nahliadnuť do spisu a vyjadriť sa k podkladom, pričom prílohu listu tvorila aj zápisnica z ústneho pojednávania, no žiaden účastník sa nevyjadril. Prvostupňový orgán rozhodnutím z 19. novembra 2020 povolil výrub predmetných dvoch drevín a zároveň nariadil vlastníkovi pozemku vykonať na tom istom pozemku náhradnú výsadbu piatich kusov smreka obyčajného na vhodnejšom stanovišti.
4. Prvostupňové rozhodnutie bolo odôvodnené tým, že ide o náletové dreviny rastúce na pozemku žiadateľa, pričom niektoré dreviny rastom priamo zasahujú do stavby rekreačnej chaty a rastú v strmom svahu, sú naklonené nad strechu tejto chaty a bol u týchto drevín spozorovaný zhoršený zdravotný stav prejavujúci sa okrem iného vysychaním, v dôsledku čoho hrozí ich pád na strechu chaty, a teda existuje reálne riziko ohrozenia života a zdravia osôb a majetku. Zároveň prvostupňový orgán uviedol, že v predmetnom území nie je evidovaný osobitný záujem ochrany prírody a krajiny.
5. Prvostupňové rozhodnutie napadol sťažovateľ odvolaním, ktoré Okresný úrad Banská Bystrica (ďalej aj „druhostupňový orgán“) rozhodnutím zo 17. mája 2021 zamietol. Určenie spoločenskej hodnoty drevín v tomto konaní nebolo relevantné, pretože zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane prírody“) primárne správnym orgánom ukladá nariaďovať náhradnú výsadbu a s finančnou náhradou počíta iba v prípade, že náhradná výsadba nie je možná. Náhradná výsadba musí byť primeraná, tento pojem však nemožno stotožňovať so spoločenskou hodnotou dreviny.
6. Rozhodnutie druhostupňového orgánu sťažovateľ napadol správnou žalobou, ktorú Krajský súd v Banskej Bystrici (ďalej len „správny súd“ alebo „krajský súd“) rozsudkom z 23. júna 2022 zamietol. Rozsah posudzovania a hodnotenia oprávnenosti na vydanie súhlasu na výrub drevín správnymi orgánmi podľa krajského súdu zodpovedal hmotnoprávnym požiadavkám plynúcim zo zákona o ochrane prírody. Správne orgány pred vydaním súhlasu posudzovali ekologické a estetické funkcie drevín, ako aj vplyvy na život a zdravie človeka. Záujem na ochrane života, zdravia a majetku v danom prípade prevyšuje záujem na ochrane životného prostredia. Zákon o ochrane prírody ani vykonávacia vyhláška neukladajú správnym orgánom prihliadať na minimálny obvod stromov náhradnej výsadby ani preukazovať vhodnosť podložia pre náhradnú výsadbu, jej vzrast, resp. čas plnohodnotnej náhrady vyrúbaných drevín. Krajský súd skonštatoval, že viaceré žalobné námietky boli všeobecne formulované a nekonkrétne, bez vyjadrenia konkrétneho dopadu na zákonnosť napadnutého rozhodnutia. Sťažovateľ mal podľa správneho súdu dostatok možností a informácií na to, aby v administratívnom konaní mohol účinne brániť záujmy týkajúce sa ochrany životného prostredia.
7. Proti rozsudku krajského súdu podal sťažovateľ kasačnú sťažnosť, ktorú najvyšší správny súd napadnutým rozsudkom zamietol.
II.
Argumentácia sťažovateľa
8. Sťažovateľ v ústavnej sťažnosti popísal priebeh konaní pred správnymi orgánmi a správnymi súdmi, uviedol rozsiahle úvahy na tému významu občianskeho aktivizmu v oblasti životného prostredia a jeho prínosu pre spoločnosť, ako aj svoje presvedčenie o zaujatosti politickej reprezentácie proti nemu, ktorá sa prejavuje aj v činnosti správnych orgánov a súdov.
9. Podľa sťažovateľa správne orgány aj súdy nesprávne predpokladali rovnocennosť práva na ochranu majetku a práva na životné prostredie, pričom environmentálne záujmy majú v zmysle judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „súdny dvor“) prednosť pred hospodárskymi.
10. Správne orgány podľa sťažovateľa nesprávne určili spoločenskú hodnotu predmetných dvoch drevín, a keďže toto určenie tvorí podstatnú náležitosť rozhodnutia, ich rozhodnutia sú nezákonné. Je záujmom celej spoločnosti, aby správne orgány rozhodovali zákonne.
11. Sťažovateľ tvrdí, že boli porušené jeho práva na dobrú správu vecí verejných a právo na účinný prostriedok nápravy, keďže informácie, ktoré správne orgány zhromažďujú, mu neboli poskytnuté, ale bolo mu iba umožnené nahliadnutie do spisu.
12. Najvyšší správny súd mal rovnako porušiť právo sťažovateľa na spravodlivý proces podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 6 ods. 1 dohovoru, ako aj čl. 47 charty, keď nevyhovel jeho žiadosti o prerušenie konania a položenie prejudiciálnej otázky súdnemu dvoru.
III.
Predbežné prerokovanie ústavnej sťažnosti
13. Ústavný súd konštatuje, že ústavná sťažnosť je podaná oprávnenou osobou a včas, obsahuje všetky zákonom predpísané náležitosti a sťažovateľ je riadne zastúpený advokátom. Pred podaním ústavnej sťažnosti sťažovateľ vyčerpal všetky dostupné opravné prostriedky a ústavný súd nezistil ani žiaden iný dôvod neprípustnosti. Predtým, než by ústavná sťažnosť mohla byť prijatá na ďalšie konanie, ostáva ešte posúdiť, či nie je zjavne neopodstatnená.
14. Podstatou ústavnej sťažnosti je nesúhlas sťažovateľa so zamietnutím jeho kasačnej sťažnosti. Z rozsiahlej sťažnostnej argumentácie možno za relevantnú vyvodiť námietku spočívajúcu v nedostatku odôvodnenia napadnutého rozsudku vo vzťahu ku skutočnostiam, z ktorých najvyšší správny súd pri ustálení svojho právneho záveru vychádzal. Sťažovateľ je rovnako toho názoru, že najvyšší správny súd sa nesprávne vysporiadal aj s jeho návrhom na položenie prejudiciálnej otázky súdnemu dvoru. Uvedené pochybenia majú mať za následok porušenie označených práv sťažovateľa.
15. Podľa konštantnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len,,ESĽP“) rozsudky súdov majú byť primerane odôvodnené. Rozsah, v akom sa táto povinnosť odôvodnenia uplatňuje, sa môže líšiť v závislosti od povahy rozhodnutia a musí sa určiť na základe okolností prípadu. Bez toho, aby sa vyžadovala podrobná odpoveď na každý argument predložený sťažovateľom, táto povinnosť predpokladá, že strany súdneho konania môžu očakávať, že dostanú konkrétnu a výslovnú odpoveď na argumenty, ktoré sú rozhodujúce pre výsledok tohto konania (Meli a Swinkels Family Brewers N.V v. Albánsko, č. 41373/21 a č. 48801/21, 16. 7. 2024, bod 68). Pri skúmaní spravodlivosti súdneho konania ESĽP najmä v minulosti rozhodol, že ignorovaním konkrétneho, relevantného a dôležitého argumentu sťažovateľa vnútroštátne súdy porušia svoje povinnosti podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru (Cupiał v. Poľsko, č. 67414/11, 9. 3. 2023, bod 57; Zhang v. Ukrajina, č. 6970/15, 13. 11. 2018, bod 61).
16. Aj ústavný súd stabilne judikuje, že sa nevyžaduje, aby na každý argument strany, teda aj na taký, ktorý je pre rozhodnutie bezvýznamný, bola v odôvodnení daná odpoveď (I. ÚS 305/2024, II. ÚS 136/2024, III. ÚS 38/2024, IV. ÚS 259/2024). Rozsah reakcie súdu na konkrétne námietky účastníka konania je, čo sa týka šírky odôvodnenia, vždy spätý s otázkou hľadania miery. V určitých prípadoch možno akceptovať aj odpovede implicitné (III. ÚS 615/2023).
17. Ústavný súd poukazuje na skutočnosť, že koncepcia správneho súdnictva vychádza z prísnej koncentračnej zásady, v zmysle ktorej je správny súd oprávnený prihliadať len na také námietky uplatnené správnou žalobou, ktoré boli účinne uplatnené (teda včas splnená povinnosť tvrdenia a predloženia dôkazov k týmto tvrdeniam) už v správnom konaní, a to najneskôr pred odvolacím správnym orgánom, keďže tento je oprávnený preskúmať napadnutý individuálny správny akt vydaný správnym orgánom prvého stupňa v celom rozsahu a odstrániť všetky jeho vady. Úloha správneho súdu sa v zásade obmedzuje len na posúdenie zákonnosti vysporiadania sa správnych orgánov s relevantnými námietkami účastníkov správnych konaní uplatnenými pred samotnými správnymi orgánmi. Uvedené vyplýva z dôsledného odlišovania právomoci správnych (výkonných) orgánov a súdnictva súvisiaceho s deľbou moci v právnom štáte. Správne súdy nemôžu nahrádzať činnosť orgánov verejnej správy, preto aj účastník správneho konania je povinný svoje oprávnené záujmy účinne hájiť už v konaní pred správnymi orgánmi a nespoliehať sa výlučne na ich aktivitu, aby tak mal správny orgán možnosť účinne sa zaoberať jeho argumentáciou a predloženými dôkaznými prostriedkami a vyhodnotiť ich v rámci odôvodnenia svojho rozhodnutia.
18. Ústavný súd po preskúmaní napadnutého rozsudku najvyššieho správneho súdu dospel k záveru, že neobstojí tvrdenie sťažovateľa o jeho arbitrárnosti či nedostatku odôvodnenia. Bez potreby opakovania či parafrázovania právnych záverov najvyššieho správneho súdu ústavný súd uvádza, že najvyšší správny súd po identifikovaní relevantných sťažnostných námietok sa s nimi dostatočne vysporiadal, keď špecifikoval, či je rozhodnutie správneho súdu dostatočne odôvodnené a preskúmateľné (bod 33 napadnutého rozsudku).
19. Najvyšší správny súd dostatočne reagoval na námietky sťažovateľa týkajúce sa vyvažovania práv vykonaného prvostupňovým orgánom pri rozhodovaní o povolení výrubu (body 35 až 39 napadnutého rozsudku). Sťažovateľ v každom stupni konania predmetné vyvažovanie dezinterpretoval tak, akoby išlo o vyvažovanie medzi právom vlastniť majetok a právom na priaznivé životné prostredie, pričom aj jeho argumentácia v ústavnej sťažnosti sa celú problematiku snaží stavať do roviny ochrany životného prostredia pred akýmisi hospodárskymi záujmami. O to však, ako mu už viackrát na viacerých stupňoch bolo ozrejmené, v tomto prípade nešlo. Prvostupňový orgán povolil výrub dvoch zdravotne závadných smrekov obyčajných, teda dvoch bežne sa vyskytujúcich drevín, nielen z dôvodu hroziaceho poškodenia majetku (rekreačnej chaty), ale taktiež z dôvodu reálnej hrozby, že pádom týchto drevín na chatu by mohlo dôjsť aj k úmrtiu alebo zraneniu tam sa nachádzajúcich rekreantov. Ústavný súd nevidí žiaden dôvod vyvažovanie práv vykonané prvostupňovým orgánom a aprobované správnymi súdmi akokoľvek spochybňovať.
20. Najvyšší správny súd tiež dostatočne reflektoval na námietky týkajúce sa metodiky výpočtu spoločenskej hodnoty predmetných drevín, kde je podľa ústavného súdu najrelevantnejšie, že zákon o ochrane prírody v prípade nariadenia náhradnej výsadby neukladá správnym orgánom vyčísliť spoločenskú hodnotu dreviny a takéto vyčíslenie rozhodne nepatrí medzi podstatné náležitosti rozhodnutia o povolení výrubu (body 41 až 42 napadnutého rozsudku). Ďalej najvyšší správny súd ústavne akceptovateľne odôvodnil, že sťažovateľovi nebolo odopreté právo oboznámiť sa s podkladmi rozhodnutia prvostupňového orgánu, keďže správne orgány s ním riadne konali ako s účastníkom a o možnosti nahliadnutia do spisu bol riadne poučený, no túto nevyužil (bod 43 napadnutého rozsudku).
21. Najvyšší správny súd sa riadne zaoberal návrhom sťažovateľa na prerušenie konania a predloženie prejudiciálnej otázky súdnemu dvoru. Jasne a dostatočne objasnil, že sám nevzhliadol potrebu položenia prejudiciálnej otázky, ktorej zodpovedanie by bolo nevyhnutné na rozhodnutie vo veci. Zároveň poukázal na skutočnosť, že sťažovateľom navrhovaná prejudiciálna otázka bola nekonkrétna, keďže sťažovateľ vôbec nevysvetlil, ktoré konkrétne normy európskeho práva majú byť objasnené a aplikované v danej veci (bod 45 napadnutého rozsudku). Tento záver ústavný súd považuje za logický, presvedčivý a ústavne akceptovateľný.
22. Ústavný súd po preskúmaní odôvodnenia napadnutého rozsudku a argumentácie v ústavnej sťažnosti dospel už pri jej predbežnom prerokovaní k záveru, že najvyšší správny súd dostatočne reagoval na všetky podstatné a konkrétne formulované argumenty sťažovateľa, a preto nemohlo napadnutým rozsudkom dôjsť k porušeniu práv podľa čl. 46 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 1 dohovoru a čl. 47 charty. V tejto časti preto ústavný súd musí sťažnosť odmietnuť ako zjavne neopodstatnenú.
23. Namietané porušenie práv sťažovateľa podľa čl. 44 a čl. 45 ústavy a čl. 37 a 41 charty malo byť založené výlučne na porušení jeho uvedených procesných práv, avšak zjavná neopodstatnenosť ústavnej sťažnosti v časti namietaného porušenia procesných práv sťažovateľa nevyhnutne vedie k záveru o zjavnej neopodstatnenosti aj v prípade tvrdeného porušenia práv podľa čl. 44 a čl. 45 ústavy a čl. 37 a 41 charty (III. ÚS 416/2023, III. ÚS 615/2023). Vo vzťahu k namietanému porušeniu čl. 12 ods. 2 ústavy a čl. 14 dohovoru sťažovateľ v ústavnej sťažnosti neuvádza žiadnu relevantnú a konkrétnu argumentáciu, iba všeobecne tvrdí, že správne orgány a politici ho spochybňujú a tým diskriminujú. Rovnako žiadnu argumentáciu neuvádza k tvrdenému porušeniu čl. 13 dohovoru. Preto aj v tejto časti je jeho sťažnosť zjavne neopodstatnená.
24. Vzhľadom na už uvedené ústavný súd ústavnú sťažnosť v celom rozsahu odmietol ako zjavne neopodstatnenú.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 24. októbra 2024
Robert Šorl
predseda senátu