SLOVENSKÁ REPUBLIKA
N Á L E Z
Ústavného súdu Slovenskej republiky
V mene Slovenskej republiky
III. ÚS 440/2022-63
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Roberta Šorla a sudcov Petra Straku (sudca spravodajca) a Martina Vernarského v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľa ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, zastúpeného Advokátskou kanceláriou Mandzák a spol., s. r. o., Zámocká 5, Bratislava, IČO 35 943 882, proti uzneseniu vlády Slovenskej republiky č. 548 z 9. septembra 2020 a proti konaniu, ktoré mu predchádzalo, takto
r o z h o d o l :
Ústavnej sťažnosti sťažovateľa n e v y h o v u j e.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavná sťažnosť sťažovateľa a skutkový stav veci
1. Uznesením ústavného súdu č. k. III. ÚS 440/2022-31 z 28. júla 2022 bola prijatá na ďalšie konanie ústavná sťažnosť sťažovateľa doručená ústavnému súdu 29. októbra 2020 v časti, v ktorej sa sťažovateľ domáha vyslovenia porušenia svojho základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a podľa čl. 36 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd (ďalej len „listina“) a porušenia svojho práva na prístup k voleným a iným verejným funkciám podľa čl. 30 ods. 4 ústavy a čl. 21 ods. 4 listiny uznesením vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) označeným v záhlaví tohto nálezu (ďalej len „napadnuté uznesenie“). Sťažovateľ požaduje zrušenie napadnutého uznesenia vlády, vrátenie veci vláde na ďalšie konanie a náhradu trov konania. Sťažovateľ okrem toho namietal porušenie práva na spravodlivý súdny proces podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), práva na prácu podľa čl. 35 ods. 3 ústavy a podľa čl. 26 ods. 3 listiny, práva na ochranu proti svojvoľnému prepúšťaniu zo zamestnania podľa čl. 36 ods. 1 písm. b) ústavy a práva na súkromie podľa čl. 8 ods. 1 dohovoru, pričom v týchto častiach ústavný súd ústavnú sťažnosť sťažovateľa odmietol.
2. Vláda vymenovala sťažovateľa do funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne uznesením č. 296 na svojom zasadnutí 7. júla 2016 s nástupom do funkcie 24. júla 2016. Dňa 24. júla 2016 uzatvoril sťažovateľ so Sociálnou poisťovňou ako zamestnávateľom pracovnú zmluvu, podľa ktorej mal pracovný pomer sťažovateľa trvať do 23. júla 2022.
3. Listom zo 7. septembra 2020 č. 23105/2020-M_OPS oznámil minister práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky (ďalej len „minister“) sťažovateľovi, že vláde predloží návrh na vydanie uznesenia, ktorého obsahom bude návrh na odvolanie sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne podľa § 122 ods. 10 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 461/2003 Z. z.“). V tomto oznámení minister sťažovateľovi vytkol:
a) porušenie povinnosti generálneho riaditeľa podľa § 122 ods. 4 písm. f) zákona č. 461/2003 Z. z. v spojení so zásahom do oprávnení dozornej rady Sociálnej poisťovne podľa § 123 ods. 2 písm. b) tretieho bodu zákona č. 461/2003 Z. z. Sťažovateľ podľa ministra obišiel dozornú radu Sociálnej poisťovne, keď schválil dokumentáciu verejného obstarávania nad rámec svojej pôsobnosti bez toho, aby bola nadlimitná zákazka súčasťou schváleného plánu verejného obstarávania pred nadlimitné zákazky a nadlimitné koncesie na príslušný kalendárny rok v zmysle § 123 ods. 2 písm. b) bodu 3 zákona č. 461/2003 Z. z.;
b) porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenie povinností podľa zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov tým, že do návrhu rozpočtu uvádzal výrazne nižšiu výšku plánovaných prostriedkov správneho fondu a nezohľadnil vývoj reálnej výšky zdrojov. Výška prostriedkov správneho fondu uvádzaná generálnym riaditeľom v návrhoch rozpočtu nezodpovedala vývoju tvorby správneho fondu a ani následne skutočnému čerpaniu prostriedkov zo správneho fondu;
c) porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 a ustanovení tretej časti zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenia zákona č. 461/2003 Z. z. v konaní vo veciach sociálneho poistenia. V súvislosti s nemocenskými dávkami (konkrétne materským) bola na pobočkách Sociálnej poisťovne zistená prax, že v prípade zániku nároku na materské neboli zo strany Sociálnej poisťovne vydávané riadne rozhodnutia o zániku nároku na dávku podľa § 209 zákona č. 461/2003 Z. z., ale len oznámenie o zániku nároku na dávku, čím došlo k porušeniu § 210 ods. 1 zákona č. 461/2003 Z. z. a súvisiacich procesných ustanovení o spôsobe oznamovania rozhodnutia účastníkov konania. Týmto konaním podľa vlády dochádzalo k hrubému porušovaniu zákona č. 461/2003 Z. z. a k zásahu do práv klientov Sociálnej poisťovne, ktorým takto bolo odopreté domáhať sa svojich práv využitím opravného prostriedku tak, ako im to zákon č. 461/2003 Z. z. garantuje.
4. Uvedené oznámenie sťažovateľ prevzal 7. septembra 2020. Minister v závere oznámenia vyzval sťažovateľa, aby sa k veci písomne vyjadril, a to najneskôr v lehote do 9. septembra 2020 do 9.00 h. Sťažovateľ sa k oznámeniu ministra vyjadril písomne listom č. 69024-2/2020-BA z 8. septembra 2020, ktorý bol vláde doručený 9. septembra 2020 o 8.15 h.
5. Napadnutým uznesením z 9. septembra 2020 vláda odvolala sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne pre (a) porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenie povinností podľa osobitného predpisu v oblasti finančného riadenia a kontroly a v oblasti rozpočtového hospodárenia a pre (b) porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. a ustanovení tretej časti zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenie zákona č. 461/2003 Z. z. v konaní vo veciach sociálneho poistenia – vypustila teda pôvodný prvý bod [uvedený pod písm. a) odseku 3 tohto nálezu].
II.
Argumentácia sťažovateľa
6. Sťažovateľ považuje napadnuté uznesenie vlády za nepreskúmateľné, riadne neodôvodnené a nepresvedčivé. Napadnuté uznesenie sa podľa sťažovateľa žiadnym spôsobom nevysporiadava s otázkou, kedy mali byť inkriminované porušenia sťažovateľom spáchané, a rovnako opomína zohľadniť závažnosť porušení zákona kladených za vinu sťažovateľovi. Podľa sťažovateľa je potrebné aplikovať § 20 ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch“), podľa ktorého priestupok nemožno prejednať, ak od jeho spáchania uplynuli dva roky. Sťažovateľ ďalej poukazuje na § 68 ods. 2 Zákonníka práce, podľa ktorého môže zamestnávateľ okamžite skončiť pracovný pomer iba v lehote dvoch mesiacov odo dňa, keď sa o dôvode na okamžité skončenie dozvedel, najneskôr však do jedného roka odo dňa, keď tento dôvod vznikol.
7. V ďalšom sťažovateľ konštatuje, že mu síce bol daný priestor na to, aby sa k návrhu na jeho odvolanie písomne vyjadril (čo aj využil), avšak nie je zrejmé, ako sa s argumentáciou a obhajobou sťažovateľa vysporiadala vláda. V napadnutom uznesení absentujú akékoľvek úvahy o tom, z akých listín a dôkazov vláda vychádzala, ako vyhodnotila protiargumenty sťažovateľa a ako ich vyhodnotila jednotlivo a vo vzájomnej súvislosti tak, aby dávali logickú, presvedčivú a nepriestrelnú sieť právnych úvah a názorov smerujúcich k jedinému záveru – odvolaniu sťažovateľa z funkcie. Sťažovateľ preto namieta aj porušenie svojho práva na riadne a presvedčivé odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, čo zakladá porušenie čl. 46 ods. 1 ústavy. Vláde vytýka to, že nebol prizvaný na rokovanie, na ktorom sa rozhodlo o jeho odvolaní, a nebol vypočutý a konfrontovaný vládou. Celú situáciu podľa neho len dokresľuje skutočnosť, že návrh na odvolanie bol sťažovateľovi doručený 7. septembra 2020 s tým, aby sa k nemu vyjadril do 9. septembra 2020 najneskôr do 9.00 h. Sťažovateľ svoje vyjadrenie doručil vláde 9. septembra 2020 o 8.15 h, pričom z funkcie bol odvolaný už o 10.15 h. Možno preto podľa sťažovateľa objektívne a dôvodne uzavrieť, že vláda nemala dostatočný časový priestor a možnosť sa s vyjadrením sťažovateľa a pripojenými dôkazmi riadne oboznámiť. Napadnuté uznesenie je podľa sťažovateľa len kópiu návrhu doručeného sťažovateľovi 7. septembra 2020, čo samo osebe svedčí o tom, že vláda sa s argumentmi sťažovateľa nielenže nevysporiadala, ale ani sa nimi nezaoberala. Vláda sa len formálne snažila „zadosťučiniť“ požiadavkám vyplývajúcim z judikatúry ústavného súdu, avšak bez toho, aby mala aspoň minimálnu ambíciu poskytnúť materiálnu ochranu práv sťažovateľovi v procese odvolávania.
8. Sťažovateľ popiera, že by sa pochybení, ktoré sa mu kládli za vinu, dopustil. Vo vzťahu k údajnému porušeniu finančnej disciplíny v prvom rade uvádza, že rozpočet Sociálnej poisťovne neschvaľuje generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne, ale tento podlieha procesu schvaľovania dozornou radou Sociálnej poisťovne, vládou a Národnou radou Slovenskej republiky. Pokiaľ ide o porušovanie zákona č. 461/2003 Z. z. nevydávaním rozhodnutí o zániku nároku na materské, sťažovateľ namieta, že rozhodnutia vydávané boli.
III.
Vyjadrenie vlády a replika sťažovateľa
III.1. Vyjadrenie vlády:
9. Pretože predkladateľom návrhu na vydanie napadnutého uznesenia vlády bol minister, k doručenej ústavnej sťažnosti sa vyjadrilo Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“), a to vo vyjadrení doručenom ústavného súdu 7. marca 2023, v ktorom argumentuje tým, že z § 122 ods. 10 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z. vyplýva vláde zákonná povinnosť odvolať generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne, pokiaľ si neplní povinnosti generálneho riaditeľa ustanovené zákonom. Zákon č. 461/2003 Z. z. nešpecifikuje viac a menej závažné porušenie povinností generálneho riaditeľa, ktoré by zakladalo rôzny postup pri menej závažnom porušení zákona a pri závažnom porušení zákona. Nebolo preto v pôsobnosti vlády rozsah závažnosti zistených porušení zákona č. 461/2003 Z. z. posudzovať a od toho odvodzovať svoje rozhodnutie odvolať alebo neodvolať sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne.
10. Podľa ministerstva je súčasťou napadnutého uznesenia podrobné a vyčerpávajúce odôvodnenie, ktorého obsahom je na jednej strane presná identifikácia zistených porušení zákona, ako aj podrobný opis týchto porušení, preto napadnuté uznesenie nemožno považovať za neodôvodnené či nepreskúmateľné, ako tvrdí sťažovateľ.
11. Z odôvodnenia napadnutého uznesenia podľa ministerstva nepochybne vyplýva, že všetky sťažovateľovi vytýkané porušenia zákona nastali počas obdobia, v ktorom vykonával funkciu generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne. Zákon č. 461/2003 Z. z. neupravuje osobitným spôsobom časové limity, ktoré by určovali lehotu, do akej doby od toho, kedy nastali zistené porušenia, je vláda oprávnená, resp. povinná postupovať podľa § 122 ods. 10 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z., pričom ani zákon o priestupkoch, ani Zákonník práce nie je možné považovať za lex generalis vo vzťahu k zákonu č. 461/2003 Z. z. ako lex specialis.
12. Ministerstvo tvrdí, že vláda pri vydaní napadnutého uznesenia postupovala v súlade s rozhodnutím ústavného súdu č. k. IV. ÚS 478/2011, v ktorom ústavný súd konštatuje, že nepostačuje len prijať uznesenie vlády na základe materiálu predloženého niektorým členom vlády, ktorého obsahom majú byť uvedené dôvody na odvolanie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne. Sťažovateľ bol riadne informovaný o dôvodoch svojho odvolania z funkcie a mal aj možnosť sa k týmto dôvodom vyjadriť. Konkrétne dôvody odvolania boli podľa ministerstva priamo premietnuté do obsahu napadnutého uznesenia.
13. Ministerstvo v závere konštatuje, že podľa jeho názoru bol minimálny štandard procesných práv a iných subjektívnych práv sťažovateľa riadne zachovaný a napadnuté uznesenie považuje za vydané v súlade s platnou právnou úpravou. Ústavnú sťažnosť považuje za nedôvodnú. III.2. Replika sťažovateľa:
14. Sťažovateľ sa najskôr podaním z 27. februára 2023 vyjadril len k podkladom doručeným zo strany ministerstva. Odkazuje na uznesenie ústavného súdu č. k. III. ÚS 368/2020, v ktorom podľa sťažovateľa ústavný súd akcentoval (i) princíp právnej istoty a (ii) princíp objektivizácie, ktorý ukladá každému orgánu verejnej moci konať len na základe objektívne zisteného skutkového stavu.
15. Vláda síce sťažovateľovi podľa jeho názoru poskytla právo na vyjadrenie, avšak išlo o „imitáciu“ tohto práva. Formálne totiž toto právo poskytla, avšak svojím postupom poprela jeho základný zmysel a účel. Účelom práva na vyjadrenie je totiž jednak naplniť princíp objektivizácie skutkového stavu a hlavne možnosť ovplyvniť rozhodnutie svojím stanoviskom. Tomuto zodpovedá ústavná povinnosť dotknutého orgánu dôsledne sa vysporiadať s uplatnenými argumentmi sťažovateľa v napadnutom uznesení. Tieto princípy vláda podľa sťažovateľa flagrantne porušila a označené práva len imitovala/simulovala.
16. Zo zápisnice z rokovania vlády z 9. septembra 2020 (na ktorom bolo prijaté napadnuté uznesenie, pozn.) vyplýva, že vláda sa nezaoberala dôvodmi odvolania, ale následkami ústavnej sťažnosti v prípade jej úspešnosti. Inak povedané, vláda si podľa názoru sťažovateľa bola vedomá, že porušuje práva sťažovateľa a dôvody odvolania boli len zámienkou. Zo zápisnice napokon vyplýva, že tieto dôvody neboli diskutované členmi vlády, len možné následky z porušenia práv sťažovateľa. Vypustenie prvého bodu odvolania nebolo výsledkom riadnej diskusie, ale bolo prijaté pre účely navodenia účinkov („imitácie“) objektívneho konania. Tomu zodpovedá aj odôvodnenie, ktoré sa v prípade dvoch zostávajúcich bodov odvolania žiadnym relevantným spôsobom nevysporiadava s argumentmi sťažovateľa. Ústavnoprávnu neudržateľnosť napadnutého uznesenia dokresľujú časové súvislosti, z ktorých vyplýva, že lehota na predloženie argumentov bola sťažovateľovi určená tesne pred rokovaním vlády. Podľa sťažovateľa z uvedeného rezultuje záver, že vláda nemala reálny záujem na zohľadnení argumentov sťažovateľa, ale len na tom, aby formálne naplnila svoje povinnosti vyplývajúce jej z judikatúry ústavného súdu.
17. Podaním z 10. marca 2023 sa sťažovateľ vyjadril k vyjadreniu ministerstva, ktoré bolo doručené ústavnému súdu 7. marca 2023. Sťažovateľ v tomto podaní poukazuje na to, že vláda (resp. ministerstvo) sa k samotným dôvodom odvolania z funkcie vôbec nevyjadrila (neuviedla konkrétnu skutkovú a právnu argumentáciu, ktorá viedla ministerstvo k predloženiu návrhu na odvolanie sťažovateľa z funkcie). Sťažovateľ preto trvá na tom, že napadnuté uznesenie je neodôvodnené a nepreskúmateľné. Sťažovateľa bolo možné odvolať len v prípade preukázaného porušenia povinností (k čomu však podľa sťažovateľa nedošlo).
IV.
Posúdenie dôvodnosti ústavnej sťažnosti
18. Ústavný súd v uznesení z predbežného prerokovania ústavnej sťažnosti sťažovateľa konštatoval, že rozhodovanie vlády o odvolaní sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne spadá do rozsahu základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy (čl. 36 ods. 1 listiny). Zároveň uviedol, že v konaní vo veci samej bude posudzovať, či vláda v konkrétnych okolnostiach posudzovanej veci (a) disponovala oprávnením odvolať sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne a (b) či uplatnila svoju zákonom ustanovenú právomoc spôsobom, ktorý garantoval aspoň minimálny štandard procesných práv vyplývajúci priamo z čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 36 ods. 1 listiny.
IV.1. K oprávneniu vlády odvolať sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne:
19. V zmysle čl. 119 písm. r) ústavy vláda rozhoduje mimo taxatívne určených vecí aj o ďalších otázkach, ak to ustanoví zákon. Takým zákonom je v tomto prípade zákon č. 461/2003 Z. z.
20. Podľa § 122 ods. 1 zákona č. 461/2003 Z. z. je na čele Sociálnej poisťovne generálny riaditeľ. Podľa odseku 2 tohto ustanovenia generálneho riaditeľa vymenúva a odvoláva vláda.
21. Podľa § 122 ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. generálny riaditeľ zodpovedá vláde za porušenie povinností uložených zákonom č. 461/2003 Z. z. alebo osobitnými predpismi organizačným zložkám Sociálnej poisťovne, za neprijatie a neplnenie opatrení prijatých na odstránenie nedostatkov zistených dozornou radou a orgánmi dozoru štátu a za neplnenie opatrení uložených podľa osobitného predpisu.
22. Podľa § 122 ods. 9 písm. c) zákona č. 461/2003 Z. z. zaniká funkcia generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne odvolaním.
23. Podľa § 122 ods. 10 zákona č. 461/2003 Z. z. vláda odvolá generálneho riaditeľa, ak
a) si neplní povinnosti generálneho riaditeľa ustanovené zákonom,
b) nepriaznivý zdravotný stav mu nedovoľuje najmenej počas šiestich mesiacov riadne vykonávať funkciu generálneho riaditeľa.
24. Z uvedeného teda vyplývajú nasledovné oprávnenia vlády súvisiace s postavením generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne:
a) oprávnenie vymenúvať do funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne kandidáta, ktorý spĺňa zákonom ustanovené predpoklady na výkon tejto funkcie (§ 122 ods. 5 zákona č. 461/2003 Z. z.);
b) oprávnenie odvolať generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne z jeho funkcie pred uplynutím zákonom ustanoveného funkčného obdobia z dôvodov ustanovených zákonom (§ 122 ods. 2 v spojení s § 122 ods. 7 a 10 zákona č. 461/2003 Z. z.).
25. Presný procesný postup odvolávania generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne nie je stanovený zákonom č. 461/2003 Z. z. a ani inými právnymi predpismi. Ústavný súd však už viackrát vyslovil, že napriek tomu musí byť nevyhnutne zachovaný aspoň minimálny štandard procesných práv vyplývajúci z čl. 46 ods. 1 ústavy (napr. IV. ÚS 478/2011). Ak by totiž celý rozsah i obsah základného práva na inú právnu ochranu (čl. 46 ods. 1 ústavy) mal byť závislý od zákonnej (podústavnej) regulácie, potom by tomuto základnému právu chýbala potrebná autonómia ako podmienka pre jeho postavenie ako referenčného kritéria pre posudzovanie súladu podústavných mocenských aktov s ústavou (m. m. III. ÚS 368/2020, III. ÚS 446/2021). Ústavný súd preto skúmal, či tento minimálny štandard bol v prípade sťažovateľa zachovaný. Pritom prihliadal aj na svoj nález z 27. januára 2021 vo veci sp. zn. III. ÚS 368/2020, na ktorý odkazuje aj samotný sťažovateľ. Ústavný súd konštatuje, že niet dôvodu nepoužiť ústavnoprávne východiská vyslovené ako in abstracto kritériá v uvedenom skoršom náleze aj na aktuálnu prerokúvanú ústavnú sťažnosť. Detailné porovnávanie skutkových a právnych okolností oboch vecí však vedie k identifikácii podstatných odlišností, a tým nutne aj k opačnému meritórnemu rozhodnutiu ústavného súdu vo veci sťažovateľa.
26. Podstatným odlišujúcim faktorom v rovine právnej je okrem iného únijovým právom predpísaná a do nášho vnútroštátneho právneho poriadku tomu zodpovedajúcim spôsobom implementovaná požiadavka nezávislosti regulačných orgánov členských štátov, teda aj Úradu pre reguláciu sieťových odvetví (ďalej len „úrad“). Nezávislosť národného regulátora ako kategória objektívnej povahy sa do roviny subjektívnych práv osoby zastávajúcej funkciu predsedu úradu prenáša aj prostredníctvom exaktného výpočtu dôvodov, pre ktoré má vláda právomoc predsedu úradu z jeho funkcie odvolať. Výpočet regulovaný v zákone č. 250/2012 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov je formulovaný podstatne užšie a ohraničenejšie v porovnaní s dôvodmi, ktoré vedú vládu k odvolaniu generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne. K nim patrí aj neplnenie povinností generálneho riaditeľa ustanovených zákonom. Z danej skutkovej podstaty nevyplýva, či ide iba o zákon č. 461/2003 Z. z. alebo aj iný právny predpis sily zákona. Rovnako nemožno identifikovať, či postačuje jednorazové porušenie povinnosti alebo sa protiprávne konanie musí opakovať. Napokon zákon č. 461/2003 Z. z. nepracuje ani s všeobecne formulovaným kritériom závažnosti porušenia povinností generálneho riaditeľa.
27.V skutkovej rovine zas ústavný súd odlišnosť oboch prípadov identifikuje v konkrétnej podobe postupu vlády v procesoch odvolávania predsedu úradu i generálneho riaditeľa. Skutková stránka veci zároveň sťažovateľovu vec odlišuje aj od prípadu, ktorý ústavný súd posudzoval a rozhodoval pod sp. zn. IV. ÚS 478/2011 a v rámci ktorého preskúmaval rozhodnutie vlády o odvolaní inej osoby z funkcie generálneho riaditeľa. Skutkové okolnosti aktuálnej ústavnej sťažnosti ako podstatné determinanty nevyhovujúceho výroku nálezu ústavného súdu sú detailizované ďalej.
IV.2. K zachovaniu práv sťažovateľa vyplývajúcich z čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 36 ods. 1 listiny v procese odvolávania z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne:
28. V náleze č. k. IV. ÚS 478/2011 ústavný súd poukázal na to, že k minimálnemu štandardu procesných práv predovšetkým patrí:
- povinnosť príslušného orgánu verejnej správy, resp. verejnej moci (v posudzovanom prípade vlády, pozn.) oboznámiť dotknutú osobu s dôvodmi, pre ktoré má byť odvolaná z verejnej funkcie;
- povinnosť príslušného orgánu verejnej správy (moci) poskytnúť dotknutej osobe možnosť, aby sa vyjadrila k dôvodom, pre ktoré má byť odvolaná z verejnej funkcie.
29. Z rozhodnutia vlády o odvolaní generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne musí byť teda zrejmé, ktorý zo zákonných dôvodov na odvolanie sa v posudzovanom prípade uplatnil, a tiež to, akými skutočnosťami bol tento odvolací dôvod naplnený. Dôvod odvolania pritom musí byť známy nielen vláde, ale musí byť explicitne uvedený aj v príslušnom uznesení vlády o odvolaní generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne (porovnaj III. ÚS 368/2020).
30. Ústavný súd je toho názoru, že v tomto smere nemožno vláde nič vytknúť. Z napadnutého uznesenia totiž vyplýva, že vláda sťažovateľa odvolala z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne:
a) pre porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenie povinností podľa osobitného predpisu v oblasti finančného riadenia a kontroly a v oblasti rozpočtového hospodárenia; a
b) pre porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. a ustanovení tretej časti zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenia zákona č. 461/2003 Z. z. v konaní vo veciach sociálneho poistenia.
31. Z obsahu spisu ďalej vyplýva, že:
a) vláda sťažovateľa o plánovanom odvolaní z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne riadne a vopred informovala (listom č. 23105/2020-M_OPS zo 7. septembra 2020);
b) v tomto oznámení návrh na odvolanie sťažovateľa z funkcie odôvodnila – a to odkazom na príslušné ustanovenia zákona č. 461/2003 Z. z. a špecifikáciou vytýkaných nedostatkov spočívajúcich v porušení zákona č. 461/2003 Z. z.;
c) sťažovateľovi bola určená lehota na vyjadrenie – najneskôr do 9. septembra 2020 do 9.00 h, pričom z obsahu spisu vyplýva, že sťažovateľ túto možnosť aj využil;
d) vláda sťažovateľa z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne síce odvolala, avšak len pre (a) porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenie povinností podľa osobitného predpisu v oblasti finančného riadenia a kontroly a v oblasti rozpočtového hospodárenia a pre (b) porušenie § 122 ods. 4 písm. a) a ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. a ustanovení tretej časti zákona č. 461/2003 Z. z. vo väzbe na porušenia zákona č. 461/2003 Z. z. v konaní vo veciach sociálneho poistenia;
e) vláda sťažovateľa neodvolala aj pre porušenie povinnosti generálneho riaditeľa podľa § 122 ods. 4 písm. f) zákona č. 461/2003 Z. z. v spojení so zásahom do oprávnení dozornej rady Sociálnej poisťovne podľa § 123 ods. 2 písm. b) tretieho bodu zákona č. 461/2003 Z. z. (v návrhu na odvolanie ako prvý dôvod odvolania, pozn.);
f) zo zápisnice z rokovania vlády z 9. septembra 2022 (ďalej len „zápisnica“) vyplýva, že vyjadrenie sťažovateľa bolo vláde doručené, a to v lehote stanovenej v návrhu na odvolanie, a teda ešte pred samotným rokovaním vlády („Pán dostal do dnes 9.00 termín, ja som ho listom oboznámil, ten list máte v tých materiáloch, ktoré tam sú, že ak má, ak sa chce k tomu vyjadriť, tak ja predložím samozrejme na vládu k návrhu na jeho odvolanie aj jeho vyjadrenie. Jeho vyjadrenie máte k dispozícii.“), a zodpovedný minister vláde objasnil (aj keď veľmi stručne) zásadné argumenty sťažovateľa k návrhu ministra na jeho odvolanie.
32. Sťažovateľ v podanej ústavnej sťažnosti argumentuje tým, že napadnuté uznesenie je nepreskúmateľné, riadne neodôvodnené a nepresvedčivé. Podľa sťažovateľa sa totiž napadnuté uznesenie nijakým spôsobom nevysporiadava s otázkou, kedy mali byť uvedené porušenia spáchané. Analogicky by sa podľa neho mal na vec aplikovať § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch, podľa ktorého priestupok nemožno prejednať, ak od jeho spáchania uplynuli dva roky. Zákon o priestupkoch má byť univerzálnym právnym predpisom, ktorého základné inštitúty sa uplatňujú i v prípade správnych deliktov, na ktoré inak zákon o priestupkoch vôbec nedopadá.
33. Obdobne poukazuje na § 68 ods. 2 Zákonníka práce, podľa ktorého môže zamestnávateľ okamžite skončiť pracovný pomer iba v lehote dvoch mesiacov odo dňa, keď sa o dôvode na okamžité skončenie pracovného pomeru dozvedel, najneskôr však do jedného roka odo dňa, keď tento dôvod vznikol.
34. Sťažovateľ namieta, že vláda nemá bezvýhradnú a časovo neobmedzenú možnosť sťažovateľa z funkcie odvolať pre určité vytýkané pochybenia, a to najmä s ohľadom na princíp právnej istoty a predvídateľnosti práva.
35. Podľa § 122 ods. 5 zákona č. 461/2003 Z. z. sa na pracovnoprávne vzťahy generálneho riaditeľa vzťahuje osobitný predpis (zákon č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov a subsidiárne Zákonník práce), avšak iba vtedy, ak zákon neustanovuje inak.
36. Pokiaľ ide o generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne, je potrebné rozlišovať vznik a zánik jeho funkcie a vznik a skončenie jeho pracovného pomeru. Ústavný súd v tomto smere poukazuje na § 63 ods. 1 písm. d) bod 2 Zákonníka práce, podľa ktorého môže zamestnávateľ dať zamestnancovi výpoveď, ak ten prestal spĺňať požiadavky podľa § 42 ods. 2 Zákonníka práce. Podľa § 42 ods. 2 Zákonníka práce ak osobitný predpis ustanovuje voľbu alebo vymenovanie ako predpoklad vykonávania funkcie štatutárneho orgánu alebo vnútorný predpis zamestnávateľa ustanovuje voľbu alebo vymenovanie ako požiadavku vykonávania funkcie vedúceho zamestnanca v priamej riadiacej pôsobnosti štatutárneho orgánu, pracovný pomer s týmto zamestnancom sa zakladá písomnou pracovnou zmluvou až po jeho zvolení alebo vymenovaní.
37. Vznik a zánik funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne je špecificky (t. j. odlišne od Zákonníka práce) upravený v § 122 ods. 8 a nasl. zákona č. 461/2003 Z. z., a preto by sa v tomto prípadne nemali aplikovať ustanovenia pracovnoprávnych predpisov týkajúce sa skončenia pracovného pomeru (v zmysle zásady lex specialis derogat legi generali). Ústavný súd je zároveň toho názoru, že aplikácii pracovnoprávnych predpisov a zánik funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne bráni aj koncept zodpovednosti za výkon tejto funkcie, ktorý je zjavne odlišný od konceptu zodpovednosti zamestnanca voči zamestnávateľovi.
38. Podľa § 122 ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. zodpovedá generálny riaditeľ vláde za porušenie povinností uložených zákonom č. 461/2003 Z. z. alebo osobitnými predpismi organizačným zložkám Sociálnej poisťovne, za neprijatie a neplnenie opatrení prijatých na odstránenie nedostatkov zistených dozornou radou a orgánmi dozoru štátu a za neplnenie opatrení uložených podľa osobitného predpisu (pozn. zákona č. 43/2004 Z. z. o starobnom dôchodkovom sporení a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov).
39. Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne je zároveň verejným funkcionárom v zmysle čl. 2 ods. 1 písm. w) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon č. 357/2004 Z. z.“). Podľa čl. 4 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. je verejný funkcionár povinný pri výkone svojej funkcie presadzovať a chrániť verejný záujem.
40. Zodpovednosť generálneho riaditeľa je teda omnoho širšia, ako je zodpovednosť zamestnanca voči zamestnávateľovi, a to najmä preto, lebo ide o funkciu štatutárneho orgánu verejnoprávnej inštitúcie.
41. Ustanovenie § 122 ods. 10 písm. a) zákona č. 461/2003 Z. z. je potrebné chápať v kontexte už citovaného § 122 ods. 7 zákona č. 461/2003 Z. z. v spojení s čl. 4 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. Jeho účelom je predovšetkým zabezpečiť, aby osoba, ktorá bude vykonávať funkciu generálneho riaditeľa, túto funkciu vykonávala s ohľadom na svoju povinnosť presadzovať a chrániť verejný záujem, a to vždy v súlade s právnymi predpismi.
42. „V zvrchovanom, demokratickom a právnom štáte verejný funkcionár musí vedieť, aké je jeho postavenie, teda musí poznať svoje právomoci, a musí niesť aj zodpovednosť za výkon týchto právomocí. Verejný funkcionár musí poznať svoje práva, povinnosti a obmedzenia, aby mohol zodpovedne vykonávať svoju funkciu, za ich výkon skladať účty suverénovi. Verejný funkcionár v právnom štáte musí niesť zodpovednosť za svoje konanie a rozhodnutia.“ (MAJERČÁK, Tomáš. Aktuálne problémy zodpovednosti a ochrany verejných funkcionárov a možnosti ich riešenia: [monografia]. Košice : Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, Právnická fakulta, 2013, s. 7).
43. Je zjavné, že zákonodarca mal v úmysle upraviť zánik funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne oproti skončeniu jeho pracovného pomeru inak (prísnejšie). Ústavný súd je s ohľadom na uvedené toho názoru, že analógia prezentovaná sťažovateľom, pokiaľ ide o časové obmedzenie možnosti vlády odvolať generálneho riaditeľa pre porušenie zákona, nie je na mieste.
44. K argumentácii sťažovateľa smerujúcej k tomu, že odvolanie z funkcie generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne je akýmsi druhom správneho trestania, ústavný súd uvádza, že aj tento výklad je podľa jeho názoru nesprávny. Uznesenie vlády, ktorým je generálny riaditeľ odvolaný zo svojej funkcie, nie je rozhodnutím o vine a samotné odvolanie nemožno považovať za trest (túto povahu odvolania nemožno vyvodiť ani zo zákona č. 461/2003 Z. z.) (m. m. II. ÚS 576/2012).
45. Sťažovateľ argumentoval tým, že orgán odvolávajúci generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne musí konať v určitých mantineloch a hraniciach určujúcich, v akej lehote je vôbec možné ho odvolať. Podľa názoru ústavného súdu ak dôvodom odvolania z funkcie je porušenie zákona zo strany generálneho riaditeľa a zákon špecificky neupravuje lehotu od porušenia, počas ktorej je ho možné odvolať, výkladom možno dospieť k záveru, že generálny riaditeľ bude (pokiaľ ide o povinnosť vlády odvolať ho z funkcie) zodpovedný za každé porušenie zákona, ku ktorému došlo v období od vzniku jeho funkcie. Taká právna úprava je nepochybne prísnejšia, avšak s ohľadom na právomoci a úlohy Sociálnej poisťovne nie je ani nelogická, ani neprimeraná.
46. Pokiaľ teda zo samotného napadnutého uznesenia bolo zrejmé, že k vytýkaným porušeniam zákona došlo zo strany sťažovateľa počas výkonu jeho funkcie, potom napadnuté uznesenie spĺňa aj z tohto pohľadu požiadavku určitosti a preskúmateľnosti. Prípadné dlhšie časové rozpätie medzi samotným porušením zákona a odvolaním z funkcie by mohlo síce poukazovať na to, akú závažnosť pripisuje vláda takému konaniu, avšak aj uvedené je potrebné posudzovať v kontexte okolností, za akých k porušeniu došlo a s ohľadom na závažnosť porušenia zákona ako takého.
47. Sťažovateľ ďalej v podanej ústavnej sťažnosti uvádza, že síce mu bol (formálne) daný priestor na to, aby sa k návrhu na jeho odvolanie písomne vyjadril, čo aj využil, avšak nie je zrejmé (a nevyplýva to ani z napadnutého uznesenia), ako sa s argumentáciu a obhajobou sťažovateľa vysporiadal orgán odvolávajúci sťažovateľa z funkcie, a teda vláda.
48. Ústavný súd v tejto súvislosti poukazuje na zápisnicu, z ktorej vyplývajú nasledovné skutočnosti:
a) pretože vznikli pochybnosti o tom, či došlo k porušeniu pravidiel vo vzťahu k právomoci dozornej rady Sociálnej poisťovne (pôvodný prvý dôvod odvolania uvedený v návrhu na odvolanie), vláda sa rozhodla tento dôvod vypustiť („Navrhujem vláde, keďže pán pravdepodobne presvedčivo vyvrátil bod číslo jedna takým spôsobom, že tvrdí, že to uznesenie Dozornej rady, kde porušil pravidlo, že musí predkladať plán verejných obstarávaní aj zmeny, tvrdí, že bolo prerokované per rollam... aj z hľadiska rozhodnutia Ústavného súdu navrhujem, aby z uznesenia bol bod číslo jedna, alebo bod a), neviem ako je to formulované, bod jedna, aby sme vynechali...“).
b) vláda výslovne uvádza, že za najzásadnejšie považuje porušenie zákona o finančnej kontrole (prvý dôvod odvolania podľa napadnutého uznesenia, pozn.) („Zjednodušene povedané výdavky sú stanovené opakovane v rokoch približne na sto miliónov eur, výdavky zo správneho fondu, ktoré slúžia na činnosť, aj keď vedia vopred na základe správy o konaní, alebo teda o uzatvorení minulého roku, že takéto výdavky sú nereálne a následne začiatkom roka sa rozpočtovým opatrením od pána ⬛⬛⬛⬛ navýšia tieto prostriedky na reálnu predpokladanú úroveň. Toto sa dialo za pána opakovane a toto považujem za najsilnejší dôvod na jeho odvolanie, pretože to bolo vedomé a opakované porušenie zákona o finančnej kontrole“) (zvýraznenie pridané, pozn.). Vo vzťahu k argumentácii sťažovateľa zároveň minister uviedol, že túto považuje za „nepresvedčivú“ („Zdá sa mi, že v tom druhom dôvode, ktorý ja považujem za najvážnejší, veľmi nepresvedčivo argumentuje tým, že ho o to požiadal pán, čo je pravda, ale jeho to nezbavuje povinnosti, aby podľa zákona o finančnej kontrole predkladal s plným vedomím rozpočet, ktorý je reálny a najmä výdavky, ktoré sú reálne a vedel o tom, že tieto výdavky sú nereálne...“).
c) pokiaľ ide o argumentáciu sťažovateľa k nevydávaniu rozhodnutí zo Sociálnej poisťovne o tom, že nárok na otcovskú dovolenku nevznikol, k tejto sa vláda na rokovaní nevyjadrila (resp. žiadne vyjadrenie zo zápisnice z dotknutého rokovania vlády nevyplýva).
49. Ako už ústavný súd uviedol, samotný proces odvolávania generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne nie je zákonom (ani inak) upravený. Minimálny štandard procesných práv, ktorý musí byť zachovaný, však neznamená, že v prípade rozhodovania vlády o odvolaní generálneho riaditeľa Sociálnej poisťovne budú aplikovateľné všetky súčasti práva na inú právnu ochranu. Uvedené neznamená, že odvolávaný nemôže uplatňovať svoje práva vyplývajúce z čl. 46 ods. 1 ústavy vôbec, avšak ak ústavný súd vo svojich rozhodnutiach odkazuje na zachovanie „minimálneho štandardu procesných práv“, vo svojej podstate to vylučuje, aby boli na vládu kladené rovnako prísne požiadavky, ako je to v prípade rozhodovania správnych orgánov alebo súdov. Aj s ohľadom na absenciu akejkoľvek výslovnej právnej úpravy by boli takéto požiadavky zjavne neprimerané. Z uvedeného dôvodu je ústavný súd toho názoru, že sa na rozhodovanie vlády nevzťahuje okrem iného požiadavka na odôvodňovanie jej rozhodnutí spôsobom porovnateľným s rozhodnutiami správnych orgánov či súdov – čo neznamená, že rozhodnutia nemusia byť zdôvodňované vôbec, iba je v tomto smere potrebné vnímať rozsah tejto povinnosti odlišným spôsobom. Z uvedeného hľadiska ústavný súd nevyhodnotil v prospech dôvodnosti sťažovateľovej argumentácie ani jeho odkaz (strana 11 ústavnej sťažnosti) na nález ústavného súdu vo veci sp. zn. IV. ÚS 478/2011, z ktorého vyplýva, že orgán, ktorý disponuje oprávnením odvolať generálneho riaditeľa z funkcie, musí diferencovať aj pri uplatňovaní tejto svojej právomoci, t. j. posudzovať, o porušenie ktorých povinností v danom prípade išlo, a ako závažné bolo porušenie týchto povinností. Ústavný súd tu opätovne pripomína, že zákon č. 461/2003 Z. z. explicitne neustanovuje, porušenie ktorých povinnosti generálneho riaditeľa je potrebné považovať za závažné, menej závažné či nezávažné. Z napadnutého uznesenia vlády, ktorým bol sťažovateľ odvolaný z funkcie generálneho riaditeľa, však vyplýva, že porušil povinnosti v oblasti finančného riadenia a kontroly a v oblasti rozpočtového hospodárenia, teda vo sfére nakladania s verejnými prostriedkami, pričom tak konal opakovane (strana 5 napadnutého uznesenia vlády). Takto kvalifikované porušenie povinností generálneho riaditeľa ústavný súd považuje z hľadiska jeho označených práv za dostačujúce. Prípadné stupňovanie požiadaviek na kvalitu odôvodnenia odvolávajúceho uznesenia vlády v smere ďalšieho objasňovania kvalifikácie ustáleného konania sťažovateľa, ktoré bolo vyhodnotené ako protiprávne, by podľa názoru ústavného súdu už vládu stavalo do pozície orgánu súdneho typu, prípadne štandardného administratívneho orgánu, a nie vrcholného orgánu výkonnej moci odvádzajúceho svoju legitimitu priamo od dôvery zákonodarného zboru, ktorému v konečnom dôsledku zodpovedá aj za realizáciu politiky sociálneho zabezpečenia v štáte. Popísaný koncept postavenia vlády determinuje aj sťažovateľove legitímne očakávania od postupu a rozhodovania vlády pri jeho odvolávaní z funkcie generálneho riaditeľa. Legitímne očakávania pritom tvoria integrálnu súčasť subjektívnych práv, ktoré sťažovateľ v ústavnej sťažnosti označil ako referenčné.
50. Len samotné doručenie vyjadrenia odvolávaného vláde zrejme nebude znamenať naplnenie požiadavky vyplývajúcej z čl. 46 ods. 1 ústavy – inými slovami, ak by si toto vyjadrenie nikto neprečítal, k naplneniu požiadavky na zachovanie práva na inú právnu ochranu by celkom zjavne nedošlo. Aj v tomto smere však možno konštatovať, že vláda túto požiadavku rešpektovala – akokoľvek stručne sa k argumentácii sťažovateľa vyjadrila, možno uzavrieť, že sa vyjadrením sťažovateľa zaoberala. Isté nedostatky možno nájsť vždy – možno o to skôr, keď samotný proces nie je podchytený nijakým právnym predpisom a vláda tak vychádza v podstate len z judikatúry ústavného súdu (čo napokon vyplynulo aj zo samotnej zápisnice). Úlohou ústavného súdu je však ochraňovať ústavnosť (nie „obyčajnú“ zákonnosť) konania, a preto je povinnosťou ústavného súdu rozlišovať medzi prípadmi, keď procesný postup priečiaci sa zákonu zároveň vyústi do protiústavnosti a nespravodlivosti konania ako celku, a prípady, keď určitý procesný postup – hoci by ho aj bolo možné osamotene hodnotiť, a to výlučne z formálneho pohľadu, ako postup contra legem – protiústavnosť konania nezaloží (m. m. I. ÚS 76/2015, II. ÚS 199/2020).
51. Napokon vo vzťahu k námietke sťažovateľa, že na rokovanie vlády, na ktorom bol odvolaný, nebol prizvaný a nebol vypočutý a s vládou konfrontovaný, ústavný súd uvádza, že za podstatné považuje to, aby bol verejnému funkcionárovi poskytnutý priestor na vyjadrenie sa k dôvodom odvolania. V tomto smere ústavný súd rovnako pochybenie vlády nevzhliadol, keďže sťažovateľ o dôvodoch odvolania bol vopred informovaný a bolo mu umožnené, aby sa k nim vyjadril. Navyše dáva ústavný súd do pozornosti čl. I ods. 3 Rokovacieho poriadku vlády Slovenskej republiky (schváleného uznesením vlády č. 512 z 13. júna 2001) v spojení s § 1a zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov, podľa ktorého sú rokovania vlády neverejné.
52. Ústavný súd v závere konštatuje, že nezistil príčinnú súvislosť medzi napadnutým uznesením vlády a základným právom na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy (čl. 36 ods. 1 listiny) v spojení s právom na prístup k voleným a iným verejným funkciám podľa čl. 30 ods. 4 ústavy (čl. 21 ods. 4 listiny), a preto ústavnej sťažnosti nevyhovel (výrok nálezu).
53. Vzhľadom na nevyhovenie ústavnej sťažnosti ako celku bolo bez právneho významu zaoberať sa ďalšími návrhmi sťažovateľa.
54. Podľa § 67 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov k tomuto rozhodnutiu pripája odlišné stanovisko sudca Peter Straka, a to čo sa týka výroku i odôvodnenia.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 14. apríla 2023
Robert Šorl
predseda senátu