SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
III. ÚS 352/2015-20
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí senátu 14. júla 2015predbežne prerokoval sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, a ⬛⬛⬛⬛, zastúpených advokátkou Mgr. Zuzanou Zajíčkovou,ktorou namietajú porušenie základného práva obracať sa štátne orgány so žiadosťamia návrhmi podľa čl. 27 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, práva na priaznivé životnéprostredie a práva na úplné a včasné informácie o stave životného prostredia podľa čl. 44ods. 1 a čl. 45 Ústavy Slovenskej republiky a práva na účasť verejnosti na rozhodovacomprocese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podľa Aarhuskéhodohovoru postupom vlády Slovenskej republiky a jej uznesením č. 384/2014 z 20. augusta2014 a postupom Národnej rady Slovenskej republiky a jej uznesením č. 1380 z 21. októbra2014, ktorými schválili návrh ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskejrepubliky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov bez prechádzajúceho uskutočneniarozporového konania na základe výsledku pripomienkového konania, a takto
r o z h o d o l :
Sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ a, o d m i e t a.
⬛⬛⬛⬛O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 8. decembra2014 doručená sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ a
(ďalej len „sťažovatelia“), ktorou namietajú porušenie základného právaobracať sa vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na štátne orgány a orgányúzemnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami podľa čl. 27 ods. 1 ÚstavySlovenskej republiky (ďalej aj „ústava“), práva na priaznivé životné prostredie podľa čl. 44ods. 1 ústavy, práva na včasné a úplné informácie o stave životného prostredia a o príčinácha následkoch tohto stavu a práva na účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístupk spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podľa Dohovoru o prístupek informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivostiv záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“) postupom vládySlovenskej republiky (ďalej aj „vláda“) a jej uznesením č. 384/2014 z 20. augusta 2014a postupom Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a jej uznesenímč. 1380 z 21. októbra 2014, ktorými vláda a národná rada schválili návrh ústavného zákonač. 306/2014 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v zneníneskorších predpisov (ďalej aj ,,ústavný zákon“), bez prechádzajúceho uskutočneniarozporového konania na základe výsledku pripomienkového konania.
Zo sťažnosti vyplýva, že Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky(ďalej len „ministerstvo životného prostredia“) predložilo 14. júla 2014 návrh ústavnéhozákona, ktorým sa dopĺňa ústava (rezortné číslo 7220/2014, vláda číslo materiálu UV-̶30751/2014). K návrhu novely ústavného zákona sa uskutočnilo v dňoch od 14. júla 2014do 1. augusta 2014 pripomienkové konanie, pričom jedným zo subjektov, ktoré sapripomienkového konania zúčastnili, bola aj verejnosť, ktorá formou hromadnejpripomienky žiadala zastaviť legislatívny proces návrhu ústavného zákona, a to aždo vypracovania právnej analýzy, ktorá by vyvrátila právnu argumentáciu dokazujúcu, žev zmysle európskych predpisov „voda nie je tovarom“ podliehajúcim pravidlám voľnéhopohybu tovarov a služieb v zmysle Zmluvy o fungovaní Európskej únie, a tiež žiadalapreukázať súlad zavedenia nových pojmov s európskou vodnou legislatívou. Hromadnúpripomienku do uplynutia termínu na pripomienkovanie návrhu podpísalo viac ako 4 000občanov.
Vláda prerokovala a schválila návrh novely ústavného zákona uznesením č. 384/2014na svojom rokovaní 20. augusta 2014. Predmetným uznesením vláda ďalej poverilapredsedu vlády Slovenskej republiky predložiť predmetný vládny návrh ústavného zákonapredsedovi národnej rady na ďalšie ústavné prerokovanie a ministra životného prostrediaSlovenskej republiky uviesť vládny návrh ústavného zákona v národnej rade. Návrh bolnárodnej rade doručený 22. augusta 2014 (č. parlamentnej tlače 1110). Návrh novely ústavy(č. parlamentnej tlače 1110) bol po zmenách v národnej rade schválený uznesením č. 1380z 21. októbra 2014.
Dňa 13. augusta 2014 sa konalo stretnutie zástupcov verejnosti so zamestnancamiministerstva, avšak v tomto čase už návrh novely ústavy nebol na ministerstve, aleod 7. augusta 2014 bol predložený poradným orgánom vlády. Stretnutie bolo skončenéso záverom, že k zblíženiu stanovísk ministerstva a zástupcov verejnosti tykajúcich sapožiadavky z hromadnej pripomienky verejnosti požadujúcej «vypracovanie právnej analýzy, ktorá by vyvrátila... právnu argumentáciu dokazujúcu, že v zmysle európskych predpisov „voda nie je tovarom“ podliehajúcim pravidlám voľného pohybu tovarov a služieb v zmysle Zmluvy o fungovaní Európskej únie», nedošlo a rozpor naďalej trvá. Totostretnutie podľa sťažovateľov nemožno považovať za rozporové konanie, pretože cieľomrozporového konania je odstránenie rozporov. Vo vyhodnotení pripomienkového konania,ktoré bolo doručené 7. augusta 2014 na rokovanie poradných orgánov vlády, sa uvádza lenkonštatovanie, že „... nastavenie legislatívneho procesu z dôvodu požadovaného verejnosťou nie je možné. Pojmy použité v návrhu ústavného zákona boli upravené na základe ostatných pripomienok.“. Skutočnosť, že žiadne rozporové konanie saneuskutočnilo a že rozpor trvá, sa však nikde v dokumentoch predložených poradnýmorgánom vlády neuvádza. Podľa sťažovateľov navyše o výsledkoch pripomienkovéhokonania nepodalo ministerstvo životného prostredia pravdivé informácie, keď na portáliprávnych predpisov predkladateľ uviedol, že hromadná pripomienka verejnosti bolaakceptovaná, a v dokumente vyhodnotenie MPK naopak uviedol, že „Zastavenie legislatívneho procesu z dôvodu požadovaného verejnosťou nie je možné“, z čoho podľasťažovateľov vyplýva, že pripomienka verejnosti akceptovaná nebola. K namietanémuporušeniu práv sťažovateľov malo dôjsť aj schválením uznesenia vlády č. 384/2014, pretoževláda schválila návrh zákona, ktorý nebol predložený na jej rokovanie v súlades Legislatívnymi pravidlami vlády Slovenskej republiky (ďalej len,,legislatívne pravidlávlády“), resp. nebol pripravený a v pripomienkovom konaní prerokovaný v súlades legislatívnymi pravidlami vlády. Podľa sťažovateľov bol návrh opakovane podstatnemenený, pričom sa neuskutočnilo ďalšie pripomienkové konanie podľa čl. 14 ods. 8legislatívnych pravidiel vlády. Následne 22. augusta 2014 bol národnej rade doručený návrhnovely ústavy (č. parlamentnej tlače 1110) a po zmenách v parlamente ho národná radaschválila uznesením č. 1380 z 21. októbra 2014, avšak bez toho, aby sa predtým uskutočnilorozporové konanie s verejnosťou.
Sťažovatelia v sťažnosti uvádzajú, že v prípade hromadnej pripomienky verejnosti,ktorú podpisom podporilo viac ako 500 fyzických osôb, v danom prípade konkrétne 4127osôb, a ktorej predkladateľ návrhu nevyhovel, malo byť po uplynutí lehotyna pripomienkové konanie uskutočnené rozporové konanie podľa čl. 14 ods. 6legislatívnych pravidiel vlády. Ministerstvo životného prostredia ako predkladateľ návrhua príslušný orgán tento postup nedodržalo a nenaložilo s pripomienkou ustanovenýmspôsobom. Uvedený postup následne vláda odobrila, keď návrh schválila uznesením, navyšenapriek tomu, že prešiel pred schválením vládou troma zmenami znenia bez toho, aby sazopakovalo pripomienkové konanie, a posunula ho tak na prerokovanie do národnej rady.Ani v národnej rade sa na pripomienku neprihliadalo a rozporové konanie sa neuskutočnilo. Sťažovatelia v sťažnosti namietajú zásah do v sťažnosti označených základných právaj tým, že «Novela Ústavy v prvej časti ustanovenia zakotvuje zákaz vývozu vody dopravnými prostriedkami alebo potrubím, avšak v druhej časti ustanovenia (za bodkočiarkou) cez široko zadefinované výnimky (najmä výnimku povoľujúcu vývoz vody dopravnými prostriedkami alebo potrubím na osobnú spotrebu), tento zákaz v podstate ruší. Napriek absencii výkladu pojmu „voda na osobnú spotrebu“ je zrejmé, že výnimka sa vzťahuje na vývoz pitnej vody. Pred prijatím novely Ústavy vývoz vody nebolo možné povoliť, pretože mu bránil článok 4 Ústavy SR, podľa ktorého „Nerastné bohatstvo, jaskyne, podzemné vody, prírodné liečivé vody a vodné toky sú vo vlastníctve Slovenskej republiky“. Po prijatí novely Ústavy vývoz pitnej vody bude možné legálne povoliť, a to aj pre splnomocňovacie ustanovenie obsiahnuté v druhej vete článku 4 odseku 2 Ústavy: Podrobnosti o podmienkach prepravy vody na osobnú spotrebu a na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch ustanoví zákon. Novela Ústavy tak podľa názoru sťažovateľov legalizuje potenciálny vývoz vody do zahraničia za účelom obchodovania s vodou ako tovarom.». Podľa sťažovateľov však „V zmysle judikatúryÚstavného súdu SR, majetok taxatívne vymenovaný v čl. 4 Ústavy Slovenskej republikynemožno previesť na inú osobu, a to ani na základe osobitného zákona (zákonnýmprechodom).“. Sťažovatelia v sťažnosti napokon vyjadrujú presvedčenie, že „... nielen otázka prevodu vlastníckeho práva k vode odobratej na území SR, ale aj otázka prepravy vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území SR cez jej hranice tak, ako je upravená v čl. 4 ods. 2 Ústavy, je nevhodná“.
Sťažovatelia poukazujú, že „... vzhľadom na možné právne dôsledky považujú... za potrebné, aby pred definitívnym prijatím novely Ústavy bol vypracovaný právny výklad vody ako tovaru (podľa tvrdení ministerstva životného prostredia) a z toho sa odvíjajúcej zmeny vlastníckych vzťahov pri vývoze vody a následne posúdiť možný nesúlad medzi odsekom (1) a (2) článku 4 novely Ústavy. V prípade, že voda aj po vyvezení zostane vlastníctvom Slovenskej republiky, je potrebné zadefinovať, ako bude Slovenská republika tieto vlastnícke práva uplatňovať v zahraničí.“.
Sťažovatelia napokon v sťažnosti uvádzajú argumenty, na základe ktorých je podľaich názoru ústavný zákon z 21. októbra 2014 č. 306/2014 Z. z., ktorým sa dopĺňa ústava tak,že sa na konci jeho znenia pripája veta „Slovenská republika chráni a zveľaďuje toto bohatstvo, šetrne a efektívne využíva nerastné bohatstvo a prírodné dedičstvo v prospech svojich občanov a nasledujúcich generácií“, pričom doterajší text čl. 4 sa označuje akoodsek 1 a dopĺňa sa odsekom 2, ktorý znie „(2) Preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky cez hranice Slovenskej republiky dopravnými prostriedkami alebo potrubím sa zakazuje; zákaz sa nevzťahuje na vodu na osobnú spotrebu, pitnú vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a prírodnú minerálnu vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch. Podrobnosti o podmienkach prepravy vody na osobnú spotrebu a vody na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch ustanoví zákon“, v rozpores pôvodným čl. 4 ústavy (resp. po novele s čl. 4 ods. 1 ústavy), poukazujú na nevhodnosťprijatej zmeny ústavy, jej nekonzistentnosť a vnútornú rozpornosť, ako aj na jej nesúlads legislatívou Európskej únie v oblasti vodného hospodárstva, predovšetkým z pohľadupojmov použitých v ústavnom zákone č. 306/2014 Z. z.
Vychádzajúc z uvedeného sťažovatelia navrhujú, aby ústavný súd na základedôvodov uvedených v sťažnosti po jej prerokovaní takto rozhodol:
„1. Sťažnosti sa vyhovuje.
2. Základné právo sťažovateľov obracať sa na štátne orgány so žiadosťami a návrhmi priznané v čl. 27 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, právo na priaznivé životné prostredie a právo na úplné a včasné informácie o stave životného prostredia zakotvené v čl. 44 ods. l a čl. 45 Ústavy SR a právo na účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podľa Aarhuského dohovoru boli porušené tým, že Vláda Slovenskej republiky schválila dňa 20.08.2014 uznesením č. 384/2014 a Národná rada Slovenskej republiky schválila dňa 21. 10. 2014 uznesením, č. 1380 návrh ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov bez prechádzajúceho uskutočnenia rozporového konania na základe výsledku pripomienkového konania.
3. Uznesenie Vlády Slovenskej republiky č. 384/2014 zo dňa 20.08.2014 sa podľa čl. 127 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa § 56 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov zrušuje.
4. Uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky č. 1380 zo dňa 21. 10. 2014 sa podľa čl. 127 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa § 56 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov zrušuje.“
Sťažovatelia ďalej navrhujú, aby ústavný súd „... v odôvodnení rozhodnutia konštatoval, že Národná rada Slovenskej republiky nemôže pokračovať v prerokovaní a schvaľovaní príslušného vládneho návrhu zákona pred jeho opätovným prerokovaním a schválením vládou a že ministerstvo je povinné uskutočniť rozporové konanie k návrhu zákona v súlade s legislatívnymi pravidlami vlády ohľadne hromadnej pripomienky predloženej verejnosťou a v prípade zásadnej zmeny návrhu zákona predložiť jeho pozmenené znenie na opätovné pripomienkové konanie. Ak nedôjde v rámci rozporového konania k zhode medzi navrhovateľom a predkladateľmi pripomienky, pripomienku je povinná prerokovať vláda SR.“.
Sťažovatelia taktiež navrhujú, „... aby Ústavný súd Slovenskej republiky podľa § 52 ods. 2 zákona o ústavnom súde po predbežnom prerokovaní návrhu odložil vykonateľnosť uznesenia Vlády Slovenskej republiky č. 384/2014 zo dňa 20. 08.2 014, ktorým vláda schválila návrh ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, zároveň aby odložil vykonateľnosť uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky č. 1380 zo dňa 21. 10. 2014“.
Odklad vykonateľnosti sťažovatelia odôvodňujú „... dôležitým verejným záujmom, ktorý spočíva v tom, že postup štátnych orgánov Slovenskej republiky (v tomto prípade ministerstva životného prostredia, vlády a Národnej rady SR) pri ich činnosti, predovšetkým pri schvaľovaní návrhov zákonov, musí byť zbavený akýchkoľvek pochybností o tom, či je v súlade s ústavou“, poukazujúc pritom na nález ústavného súdu č. k. II. ÚS 5/03-10.
Podľa sťažovateľov „Verejný záujem na tom, aby postup štátnych orgánov Slovenskej republiky pri schvaľovaní zákonov, bol zbavený pochybností o jeho súlade s ústavou a o tom, že týmto postupom neprišlo k porušeniu základných práv občanov Slovenskej republiky, je podľa názoru sťažovateľov prinajmenšom rovnako veľký, ako bol v prípade postupu Súdnej rady SR pri navrhovaní kandidáta na predsedu Najvyššieho súdu SR. Navyše vzhľadom na zásadný charakter a ďalekosiahle dosahy návrhu novely ústavy na občanov Slovenskej republiky je potrebné, aby sa pri schvaľovaní takéhoto zákona rešpektovalo právo občanov vyjadriť sa k návrhu zákona a vziať ich pripomienky na zreteľ. Odkladom vykonateľnosti by nevznikla žiadnym osobám ujma, ktorá by bola porovnateľná s ujmou, ktorá by vznikla sťažovateľom a ďalším fyzickým a právnickým osobám v prípade, žeby bol predmetný návrh zákona schválený spôsobom, ktorý by bol v rozpore s ústavou a znamenal by porušenie základných práv sťažovateľov.“.
Sťažovatelia si napokon v sťažnosti uplatnili aj náhradu trov konania, ktorých výšku vsťažnosti vyčíslili.
II.
Ústavný súd rozhoduje podľa čl. 127 ods. 1 ústavy o sťažnostiach fyzických osôbalebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd,alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorúSlovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom,ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
Podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z.o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jehosudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) ústavný súdnávrh predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa, ak tentozákon neustanovuje inak.
Podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde návrhy vo veciach, na prerokovaniektorých nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom,neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhypodané oneskorene môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bezústneho pojednávania.
Z § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde vyplýva, že úlohou ústavného súdu pripredbežnom prerokovaní sťažnosti je tiež posúdiť, či táto nie je zjavne neopodstatnená.V súlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu za zjavne neopodstatnenú možnopovažovať sťažnosť vtedy, keď namietaným postupom alebo namietaným rozhodnutímpríslušného orgánu verejnej moci nemohlo vôbec dôjsť k porušeniu základného práva aleboslobody, ktoré označil sťažovateľ, a to buď pre nedostatok vzájomnej príčinnej súvislostimedzi označeným postupom alebo rozhodnutím orgánu verejnej moci a základným právomalebo slobodou, porušenie ktorých sa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavneneopodstatnenú preto treba považovať sťažnosť, pri predbežnom prerokovaní ktorej ústavnýsúd nezistil možnosť porušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorejby mohol posúdiť po prijatí sťažnosti na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98, tiež napr. I. ÚS 4/00,II. ÚS 101/03, I. ÚS 140/03).
Podľa čl. 27 ods. 1 ústavy petičné právo sa zaručuje. Každý má právo sám alebos inými obracať sa vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na štátne orgánya orgány územnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami.
Podľa čl. 44 ods. 1 ústavy má každý právo na priaznivé životné prostredie.
Podľa čl. 45 ústavy každý má právo na včasné a úplné informácie o stave životnéhoprostredia a o príčinách a následkoch tohto stavu.
Právo na účasť verejnosti na rozhodovacom procese v záležitostiach životnéhoprostredia upravuje čl. 8 Aarhuského dohovoru. Podľa čl. 8 Aarhuského dohovoru každástrana sa usiluje podporovať, pokým sú ešte možnosti otvorené, účinnú účasť verejnostina príslušnej úrovni počas prípravy vykonávacích predpisov a iných všeobecnepoužiteľných právne záväzných pravidiel orgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významnývplyv na životné prostredie.
Na tento účel by mali byť vykonané nasledujúce kroky:
a) mali by byť ustanovené dostatočné časové rámce pre účinnú účasť;
b) mali by byť zverejnené návrhy predpisov alebo by mali byť inak verejnesprístupnené a
c) verejnosti by mala byť daná možnosť pripomienkovania, a to priamo aleboprostredníctvom zastupiteľských poradných orgánov.
Výsledky účasti verejnosti sa majú zohľadniť v najvyššej možnej miere.
Právo na prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia upravuje čl. 9Aarhuského dohovoru. Podľa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru bez toho, aby boli dotknutéprocesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnenépodmienky uvedené v jej národnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti maliprístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie konanía opomenutí právnických a fyzických osôb a verejných inštitúcií, ktoré sú v rozpore s jejnárodným právom v oblasti životného prostredia. Sťažovatelia však v sťažnosti uvádzajú lendôvody, na základe ktorých vyjadrujú názor, že postupom vlády a jej uznesenímč. 384/2014 a postupom národnej rady a jej uznesením č. 1380 došlo k zásahu do právaverejnosti na účasť na rozhodovacom procese v záležitostiach životného prostredia podľačl. 8 Aarhuského dohovoru. Zo sťažnosti nevyplývajú žiadne dôvody, na ktorých bysťažovatelia zakladali namietané porušenie práva na prístup k spravodlivosti v záležitostiachživotného prostredia podľa čl. 9 Aarhuského dohovoru.
Vo vzťahu k namietanému porušeniu čl. 8 Aarhuského dohovoru ústavný súdpovažuje za potrebné poukázať na judikatúru Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len„Súdny dvor“), v rámci ktorej už posudzoval možnosť priamej aplikácie ustanoveníAarhuského dohovoru, a poukázal na svoju judikatúru, v ktorej vyslovil, že v tejto súvislostisa ustanovenie dohody uzatvorenej s Európskou úniou a jej členskými štátmi a tretímištátmi musí považovať za ustanovenie s priamym účinkom v prípade, že vzhľadom na jehoznenie, ako aj na predmet a povahu tejto dohody obsahuje jasnú a presnú povinnosť, ktorejsplnenie alebo účinky nezávisia od vydania žiadneho ďalšieho aktu (pozri najmä rozsudkySúdneho dvora z 12. 4. 2005, Igor Simutenkov proti Ministerio de Educación y Culturaa Real Federación Española de Fútbol, C-265/03, Zb. s. I-2579, bod 21, a z 13. 12. 2007,Asda Stores Ltd proti Commissioners of Her Majesty’s Revenue and Customs, C-372/06,Zb. s. I-11223, bod 82).
Z formulácie použitej v čl. 8 Aarhuského dohovoru „každá strana sa usiluje podporovať, pokým sú ešte možnosti otvorené, účinnú účasť verejnosti pri príprave právnych predpisov“ možno konštatovať, že právo verejnosti na účasť pri príprave právnychpredpisov je v tomto dohovore upravené najmenej striktne, avšak napriek uvedenejkonštatácii čl. 8 tohto dohovoru určuje zodpovednosť orgánov verejnej správy za prijatienevyhnutných prostriedkov pre efektívnu účasť verejnosti pri príprave všeobecne záväznýchpredpisov. Z uvedeného vyplýva, že ustanovenie čl. 8 Aarhuského dohovoru je z hľadiskajeho výkonu alebo jeho účinkov podriadené tomu, že dôjde na vnútroštátnej úrovni kvydaniu neskorších aktov, ktorými sa zabezpečí jeho realizácia. Nemožno mu teda priznaťpriamy účinok v právnom poriadku Slovenskej republiky.
Sťažovatelia namietajú porušenie svojho práva podľa čl. 27 ods. 1 ústavy, právapodľa čl. 44 ods. 1 ústavy, práva podľa čl. 45 ústavy a práva podľa čl. 8 Aarhuskéhodohovoru postupom vlády a jej uznesením č. 384/2014 z 20. augusta 2014 a postupomnárodnej rady a jej uznesením č. 1380 z 21. októbra 2014, ktorými vláda a národná radaschválili návrh ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa čl. 4 ústavy tak, že v čl. 4 sa na koncipripája veta „Slovenská republika chráni a zveľaďuje toto bohatstvo, šetrne a efektívne využíva nerastné bohatstvo a prírodné dedičstvo v prospech svojich občanov a nasledujúcich generácií“ a doterajší text čl. 4 sa označuje ako odsek 1 a dopĺňa saodsekom 2, ktorý znie „(2) Preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky cez hranice Slovenskej republiky dopravnými prostriedkami alebo potrubím sa zakazuje; zákaz sa nevzťahuje na vodu na osobnú spotrebu, pitnú vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a prírodnú minerálnu vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch. Podrobnosti o podmienkach prepravy vody na osobnú spotrebu a vody na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch ustanoví zákon.“ (rezortné číslo 7220/2014, vláda číslo materiálu UV-30751/2014,̶číslo parlamentnej tlače 1110) bez prechádzajúceho uskutočnenia rozporového konaniana základe výsledku pripomienkového konania, ktoré sa uskutočnilo od 14. júla 2014 do 1.augusta 2014. K namietanému porušeniu uvedených práv sťažovateľov malo dôjsťv dôsledku toho, že vláda a národná rada schválili návrh novely ústavy, ktorým sa dopĺňačl. 4 ústavy o nový odsek 2 bez zohľadnenia zásadných pripomienok verejnosti, vo vzťahuku ktorým v rámci uskutočneného pripomienkového konania rozpor pretrval. Podľasťažovateľov v prípade, ak predkladateľ návrhu zákona (v tomto prípade ministerstvoživotného prostredia) hromadnej pripomienke verejnosti nevyhovel, malo byť po uplynutílehoty na pripomienkové konanie uskutočnené rozporové konanie v súlade s čl. 14 ods. 6legislatívnych pravidiel vlády. Vláda sa mala porušenia uvedených práv sťažovateľovdopustiť tým, že svojím schválením návrhu novely ústavy odobrila postup ministerstvaživotného prostredia, ktoré nedodržalo postup podľa čl. 14 ods. 6 legislatívnych pravidielvlády a nenaložilo s pripomienkou verejnosti ustanoveným spôsobom, keď tento návrhvláda schválila svojím uznesením, a to navyše aj napriek tomu, že návrh zmeny ústavyprešiel pred schválením vládou troma zmenami bez toho, aby sa zopakovalo pripomienkovékonanie, čím predmetný návrh ústavného zákona vláda posunula na prerokovaniedo národnej rady. Národná rada sa mala zásahu do sťažovateľmi označených základnýchpráv dopustiť tým, že neprihliadala na zásadné pripomienky verejnosti k predmetnémunávrhu ústavného zákona.
Vo vzťahu k v sťažnosti namietanému porušeniu označených práv postupoma uznesením vlády je potrebné uviesť, že podľa § 53 ods. 3 zákona o ústavnom súde sťažnosťmožno podať v lehote dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia, oznámenia opatreniaalebo upovedomenia o inom zásahu. Táto lehota sa pri opatrení alebo inom zásahu počítaodo dňa, keď sa sťažovateľ mohol o opatrení alebo inom zásahu dozvedieť. Sťažovatelianamietajú porušenie svojich základných práv označených v sťažnosti uznesením vlády č.384/2014 z 20. augusta 2014. Sťažnosť proti porušeniu v petite sťažnosti označených právvšak bola ústavnému súdu doručená 8. decembra 2014, a teda po uplynutí dvojmesačnejlehoty počítanej odo dňa, kedy sa sťažovatelia mohli o namietanom zásahu do ichzákladných práv dozvedieť. Preto podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde sťažnosť v častinamietajúcej zásah do označených základných práv sťažovateľov postupom vlády a jejuznesením č. 384/2014 z 20. augusta 2014 bolo potrebné odmietnuť ako podanú oneskorene.
Podľa čl. 13 ods. 3 legislatívnych pravidiel vlády sa pripomienkové konanie k návrhuzákona má uskutočniť inter alia aj s verejnosťou. Zo sťažnosti ani z jej príloh však nie jemožné zistiť, na základe čoho sa sťažovatelia považujú za zástupcov verejnosti, resp. ako sanimi stali, ani či sťažnosť podávajú vo svojom mene alebo v mene tejto anonymnejverejnosti. Pokiaľ sťažovatelia v sťažnosti uvádzajú, že sú zástupcami verejnosti a sťažnosťpodávajú v jej mene, pričom z obsahu sťažnosti a ani z jej príloh nie je možné zistiť, ako sazástupcami verejnosti stali, sťažnosť sťažovateľov treba odmietnuť podľa § 25 ods. 2 zákonao ústavnom súde aj z dôvodu jej podania osobami zjavne neoprávnenými.
Vzhľadom na to, že ústavný súd sťažnosť odmietol, bolo bez právneho významuzaoberať sa ďalšími požiadavkami sťažovateľov, ako aj ich návrhom na odloženievykonateľnosti uznesenia vlády č. 384/2014 z 20. augusta 2014 a uznesenia národnej radyč. 1380 z 21. októbra 2014.
Nad rámec veci vzhľadom na obsah sťažnosti ústavný súd považuje za vhodnévyjadriť sa aj k neopodstatnenosti jednotlivých námietok sťažovateľov.
Pokiaľ ide o v sťažnosti namietané porušenie označených práv postupom a uznesenímnárodnej rady, je potrebné pripomenúť, že výkon a účinky práva verejnosti na účasť pripríprave právnych predpisov v záležitostiach životného prostredia podľa čl. 8 Aarhuskéhodohovoru sú v podmienkach Slovenskej republiky podriadené pravidlám obsiahnutým vlegislatívnych pravidlách vlády, ktoré zabezpečujú jeho realizáciu. Štandardy zabezpečujúceúčasť verejnosti pri príprave právnych predpisov dotýkajúcich sa záležitostí životnéhoprostredia, tak ako vyplývajú z čl. 8 Aarhuského dohovoru, sú v Slovenskej republikeupravené v rámci legislatívnych pravidiel vlády, ktoré sú interným normatívnym riadiacimaktom vlády a ktoré podľa čl. 1 písm. a) legislatívnych pravidiel vlády záväzne určujúpravidlá tvorby všeobecne záväzných právnych predpisov a upravujú postup ministerstiev aostatných orgánov verejnej moci pri príprave, predkladaní a prerokúvaní zákonov, ktorýchnávrhy podáva vláda národnej rade, a to až do ich podania národnej rade. Legislatívnepravidlá vlády teda upravujú postup zabezpečujúci účasť verejnosti pri príprave právnychpredpisov, ktorý je časovo ohraničený, a to podaním príslušného návrhu zákona národnejrade. Účasť verejnosti pri príprave právnych predpisov zabezpečujú tým, že predkladateľovinávrhu zákona stanovujú povinnosť prerokovať daný návrh s verejnosťou v pripomienkovomkonaní podľa stanovených pravidiel. Povinnosti v nich upravené týkajúce sa zabezpečeniaúčinnej účasti verejnosti na rozhodovacom procese sa na národnú radu nevzťahujú. Národnárada sa svojím postupom a rozhodnutím preto nemôže dopustiť ich porušenia majúceho zanásledok porušenie práva na účasť verejnosti na rozhodovacom procese v záležitostiachživotného prostredia podľa čl. 8 Aarhuského dohovoru.
Vo vzťahu k v sťažnosti namietanému porušeniu označených práv uznesenímnárodnej rady č. 1380 z 21. októbra 2014 je potrebné napokon uviesť aj to, že sťažovateliav sťažnosti v podstate napádajú samotné prijatie uznesenia č. 1380, ktorým národná radaschválila vládny návrh ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa ústava tak, že v čl. 4 ústavy sana konci pripája veta ,,Slovenská republika chráni a zveľaďuje toto bohatstvo, šetrne a efektívne využíva nerastné bohatstvo a prírodné dedičstvo v prospech svojich občanov a nasledujúcich generácií“ a doterajší text čl. 4 sa označuje ako odsek 1 a dopĺňa saodsekom 2, ktorý znie ,,(2) Preprava vody odobratej z vodných útvarov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky cez hranice Slovenskej republiky dopravnými prostriedkami alebo potrubím sa zakazuje; zákaz sa nevzťahuje na vodu na osobnú spotrebu, pitnú vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a prírodnú minerálnu vodu balenú do spotrebiteľských obalov na území Slovenskej republiky a na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch. Podrobnosti o podmienkach prepravy vody na osobnú spotrebu a vody na poskytnutie humanitárnej pomoci a pomoci v núdzových stavoch ustanoví zákon.“. Predmetným uznesením národnej rady schválený ústavný zákonbol 6. novembra 2014 odoslaný do Zbierky zákonov Slovenskej republiky a uverejnený bol14. novembra 2014 v čiastke 95 pod č. 306/2014. Účinnosť nadobudol 1. decembra 2014.
Sťažovatelia v sťažnosti konkrétne napádajú, že prijatá zmena ústavy (čl. 4 ods. 2ústavy) je v rozpore s pôvodným čl. 4 ústavy (resp. po novele s čl. 4 ods. 1 ústavy)a legislatívou Európskej únie v oblasti vodného hospodárstva a že je nevhodná,nekonzistentná a vnútorne rozporná. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že predmetomsťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy je preskúmať namietané porušenie základných právpodľa ústavy alebo práv vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy. Ústavný súd nemáv konaní o sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy právomoc posudzovať súlad prijatej právnejúpravy s ústavou, resp. s právnym predpisom vyššej právnej sily. Rovnako je potrebnédodať, že právomoc ústavného súdu posúdiť v rámci konania o súlade právnych predpisovpodľa čl. 125 ústavy a § 37 zákona o ústavnom súde súlad ústavného zákona s ústavou jeotázna (k preskúmateľnosti súladu ústavného zákona s ústavou pozri napr. II. ÚS 153/2013).
Ústavný súd ďalej v súvislosti s prerokovaním sťažnosti sťažovateľov považuje zapotrebné uviesť aj to, že podľa § 49 zákona o ústavnom súde sťažnosť môže podať fyzickáosoba alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že právoplatným rozhodnutím, opatrením aleboiným zásahom sa porušili jej základné práva alebo slobody, ak o ochrane týchto základnýchpráv a slobôd nerozhoduje iný súd. Podľa § 51 ods. 1 zákona o ústavnom súde účastníkmikonania sú sťažovateľ a orgán verejnej moci, proti ktorému sťažnosť smeruje. Uvedenéustanovenia zákona o ústavnom súde určujú okruh zásahov, voči ktorým možno namietaťporušenie základných práv, a okruh subjektov, proti ktorým možno sťažnosť podať.Sťažnosťou podľa čl. 127 ods. 1 ústavy je možné domáhať sa ochrany základných práva slobôd proti takému rozhodnutiu, opatreniu alebo inému zásahu orgánu, ktorý má atribútyverejnej moci a ktorým je daný orgán spôsobilý autoritatívne zasiahnuť do právnej sférysťažovateľa. Uznesenia vlády a uznesenia národnej rady nemožno považovať za rozhodnutiači opatrenia orgánov verejnej moci v zmysle § 49 zákona o ústavnom súde, ktorými by bolomožné zasiahnuť do individuálnych práv jednotlivcov, pretože nepredstavujú individuálnyprávny akt, ale sú všeobecne záväzné. Za iný zásah v zmysle § 49 zákona o ústavnom súdeby bolo možné nanajvýš považovať postup ministerstva životného prostredia, predkladateľanávrhu ústavného zákona, v pripomienkovom konaní.
Z obsahu sťažnosti je zrejmé, že sťažovatelia namietajú porušenie označených práv ajpostupom ministerstva životného prostredia, hoci ministerstvo životného prostredianeoznačili v petite sťažnosti za subjekt, ktorý sa mal dopustiť porušenia ich základných práv.V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že podľa § 20 ods. 3 zákona o ústavnom súde jeústavný súd viazaný návrhom na začatie konania okrem prípadov výslovne uvedených vtomto zákone. Viazanosť ústavného súdu návrhom na začatie konania sa prejavujepredovšetkým vo viazanosti petitom návrhu na začatie konania, teda tou časťou sťažnosti (vkonaní podľa čl. 127 ústavy), v ktorej sťažovateľ špecifikuje, akého rozhodnutia sa odústavného súdu domáha (§ 20 ods. 1 zákona o ústavnom súde), čím zároveň vymedzípredmet konania pred ústavným súdom z hľadiska požiadavky na poskytnutie ústavnejochrany. Vzhľadom na uvedené môže ústavný súd rozhodnúť len o tom, čoho sa sťažovateľdomáha v petite svojej sťažnosti, a vo vzťahu k tomu subjektu, ktorý označil za porušovateľasvojich práv. Platí to predovšetkým v situácii, keď je sťažovateľ zastúpený kvalifikovanýmprávnym zástupcom (m. m. II. ÚS 19/05, III. ÚS 2/05).
Časť argumentácie sťažovateľov dotýkajúca sa porušenia nimi označených práv,obsiahnutá v odôvodnení ich sťažnosti sa netýka postupu a rozhodnutí, vo vzťahu ku ktorýmsťažovatelia žiadajú od ústavného súdu vyslovenie porušenia svojich práv podľa ústavy aAarhuského dohovoru (uznesenie vlády a uznesenie národnej rady), ale táto smeruje kpochybeniam na strane ministerstva životného prostredia. V súvislosti s viazanosťounávrhom ústavným súdom, ako aj so zásadou ultra petitum iudex condemnare non potest sas námietkami, ktoré nemajú vzťah k sťažnostnému petitu (sťažnosťou napadnutýmrozhodnutiam), ale smerujú voči postupu subjektu, ktorého sťažovatelia neoznačili v petitesťažnosti za porušovateľa svojich práv, nie je potrebné podrobnejšie vysporiadať.
Obsah petičného práva v zmysle čl. 27 ústavy spočíva v tom, že každému sa zaručujenikým nerušený výkon tohto práva za predpokladu, že nie sú prekročené medze určenév čl. 27 ods. 2 a 3 ústavy a pri rešpektovaní čl. 2 ods. 3 ústavy (obdobne I. ÚS 38/94,I. ÚS 37/00). S prihliadnutím na uvedené možno konštatovať, že účelom tohto základnéhopráva je garantovať každému možnosť obracať sa vo veciach verejného alebo inéhospoločného záujmu na orgány verejnej moci so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami.Povinnosťou dožiadaných orgánov je týmito podnetmi sa zaoberať. Ich povinnosťou však nieje splniť očakávania a predstavy predkladateľov daných podnetov. Je však potrebné, abypodnety boli vybavené spôsobom súladným s ústavou, príslušnými zákonmi, ako aj ďalšíminormatívnymi právnymi aktmi.
Na základe zistení ústavného súdu sťažovateľom a predkladateľom hromadnejpripomienky nebolo zo strany žiadneho orgánu verejnej moci znemožnené, aby v rámcipripomienkového konania uplatnili svoje práva, ktoré sa v konečnom dôsledku premietlido podnetu na zastavenie legislatívneho procesu návrhu ústavného zákona. V danomprípade nebol zistený žiadny protiprávny úkon orgánu verejnej moci, ktorý by moholzasiahnuť do výkonu základných práv sťažovateľov. Verejnosť mala v súlades legislatívnymi pravidlami vlády možnosť ovplyvniť navrhované znenie zmeny ústavy, alelen v podobe konkrétnych a jednoznačných návrhov na úpravu textu podľa čl. 14legislatívnych pravidiel vlády. Verejnosť síce využila možnosť účasti na pripomienkovomkonaní, ale hromadnú pripomienku neformulovala spôsobom vyžadujúcim si uskutočnenierozporového konania podľa čl. 10 ods. 6 legislatívnych pravidiel vlády. Prijatímnamietaného uznesenia národnej rady, ako aj namietaného uznesenia vlády, proti ktorémuvšak bola sťažnosť podaná oneskorene, ako ani predchádzajúcim postupom predkladateľa(ministerstva životného prostredia, ktorého však sťažovatelia neoznačili v petite sťažnostiza subjekt, ktorý sa mal dopustiť zásahu do nimi označených práv) pred predložením návrhuústavného zákona na rokovanie vlády v súlade s príslušnými článkami legislatívnychpravidiel vlády nemohla nastať reálna možnosť signalizujúca namietané porušeniezákladného práva obracať sa vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na štátneorgány a orgány územnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami podľa čl. 27ods. 1 ústavy. Táto časť sťažnosti namietajúca porušenie základného práva podľa čl. 27ústavy postupom národnej rady a jej uznesením č. 1380 z 21. októbra 2014 je zjavneneopodstatnená.
Sťažovatelia v sťažnosti namietali aj porušenie svojho základného práva na priaznivéživotné prostredie podľa čl. 44 ods. 1 ústavy.
V tejto súvislosti ústavný súd poukazuje na svoju predchádzajúcu judikatúru, v ktorejuž uviedol, že obsahom pozitívneho záväzku štátu vo vzťahu k právam a slobodám občanaje povinnosť podniknúť opatrenia na ochranu práv, ktoré v ústave priznal občanovi,ale súčasťou pozitívneho záväzku nie je povinnosť dosiahnuť výsledok, ktorý občan žiada odštátu (m. m. II. ÚS 8/96, I. ÚS 4/02). Zároveň však existujú aj pozitívne záväzky štátu, ktorévyplývajú zo záujmu na efektívnej ochrane práv. Takúto zvláštnu kategóriu pozitívnychzáväzkov štátu predstavujú povinnosti štátu spočívajúce v zabezpečení účinnej ochranymedzinárodnými zmluvami zaručených práv prostredníctvom existencie určitého (právomupraveného) procesu.
Cieľom pozitívneho záväzku štátu vyplývajúceho z čl. 8 Aarhuského dohovoru jeprostredníctvom právneho poriadku príslušného štátu zabezpečiť ochranu účasti verejnostipri príprave všeobecne záväzných právnych predpisov majúcich významný vplyv na životnéprostredie, t. j. počiatočnej fáze celého legislatívneho procesu – pri príprave a prerokovanínávrhu zákona pred jeho predložením do národnej rady. Samotný legislatívny procesprebieha ďalej v národnej rade, prerokovaním návrhu zákona vo výboroch a pléne,uskutočnení hlasovania o návrhu zákona, signáciou zákona a končí až uverejnenímschváleného zákona v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Výsledkom legislatívnehoprocesu je zákon upravujúci nielen práva a povinnosti subjektov, ktorým je adresovaný, aleaj zabezpečujúci ich práva, resp. ochranu ich práv a právom chránených záujmov.
Z uvedeného je zrejmé, že nedostatočné zabezpečenie tohto pozitívneho záväzkuštátu automaticky samo osebe neznamená aj porušenie práva, v záujme ochrany ktorého samá príslušná povinnosť realizovať, t. j. práva na priaznivé životné prostredie, pretožeuvedenému právu verejnosti zodpovedá obsahovo rovnaká povinnosť štátu, resp.príslušných orgánov verejnej moci chrániť práva priznané jednotlivým osobám, a taktiežpreto, že až konečný výsledok legislatívneho procesu, t. j. uverejnený zákon je pre dotknutésubjekty záväzný. K porušeniu alebo obmedzeniu základného práva na priaznivé životnéprostredie by mohlo dôjsť až na základe v Zbierke zákonov Slovenskej republikyzverejneného zákona, a to buď samotným ustanovením príslušného zákona alebo priaplikácii uvedeného zákona príslušnými orgánmi verejnej moci (I. ÚS 73/2014).
Vychádzajúc z uvedeného ústavný súd konštatuje, že medzi dôvodmi, na ktorýchsťažovatelia zakladajú namietané porušenie základného práva na priaznivé životnéprostredie podľa čl. 44 ods. 1 ústavy, a nimi namietaným postupom národnej rady, ako anipostupom predkladateľa (ministerstva životného prostredia, ktorého však sťažovatelianeoznačili v petite sťažnosti za subjekt, ktorý sa mal dopustiť zásahu do nimi označenýchpráv) či postupom vlády (proti ktorej však bola sťažnosť podaná oneskorene) prizabezpečení účasti verejnosti pri príprave návrhu ústavného zákona neexistuje príčinnásúvislosť. Preto aj túto časť sťažnosti, ktorou sťažovatelia namietajú zásah do práva napriaznivé životné prostredie podľa čl. 44 ods. 1 ústavy postupom národnej rady a jejuznesením č. 1380 z 21. októbra 2014, by bolo potrebné posúdiť ako zjavne neopodstatnenú.
Sťažovatelia pri výpočte namietania porušenia ich základných práv uvádzajú ajporušenie ich základného práva na úplné a včasné informácie o stave životného prostrediaa o príčinách a následkoch tohto stavu podľa čl. 45 ústavy, avšak bez toho, aby uviedli,v čom vidia porušenie tohto ich základného práva. Zo sťažnosti nevyplývajú žiadne dôvody,na ktorých by sťažovatelia zakladali namietané porušenie tohto práva zo strany vládya národnej rady. Preto vo vzťahu k namietanému porušeniu čl. 45 ústavy postupom národnejrady a jej uznesením č. 1380 z 21. októbra 2014 aj túto časť sťažnosti treba považovaťza zjavne neopodstatnenú.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 14. júla 2015