SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
III. ÚS 279/2010-21
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí senátu 25. augusta 2010 predbežne prerokoval sťažnosť spoločnosti T., a. s., B. zastúpenej advokátom Mgr. R. P., Advokátska kancelária, B., vo veci namietaného porušenia základných práv zaručených čl. 20 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, práv zaručených čl. 6 ods. 1 a čl. 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a práva zaručeného čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 10. marca 2010 v konaní vedenom pod sp. zn. 1 Sžo 282/2009, 1 Sžo 283/2009 a takto
r o z h o d o l :
Sťažnosť spoločnosti T., a. s., o d m i e t a ako zjavne neopodstatnenú.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 9. júna 2010 doručená sťažnosť spoločnosti T., a. s., B. (ďalej len „sťažovateľ“), pre namietané porušenie základného práva vlastniť majetok zaručeného čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), základného práva na súdnu ochranu zaručeného čl. 46 ods. 1 ústavy, práva na spravodlivé súdne konanie zaručeného čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), práva na účinný prostriedok nápravy porušenia práv plynúcich z dohovoru zaručeného čl. 13 dohovoru a práva na pokojné užívanie majetku zaručeného čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“) uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) z 10. marca 2010 v konaní vedenom pod sp. zn. 1 Sžo 282/2009, 1 Sžo 283/2009.
Zo sťažnosti a z jej príloh vyplýva, že Mesto Nitra ako príslušný stavebný úrad (ďalej len „stavebný úrad“) vydalo 9. júna 2006 sťažovateľovi stavebné povolenie č. SP 9196/2006-004-Ing.Ki, ktoré nadobudlo právoplatnosť 13. júna 2006. Sťažovateľom uskutočnenú stavbu stavebný úrad povolil užívať kolaudačným rozhodnutím č. SP 19443/2006-006-Ing.Ki z 27. októbra 2006.
Zároveň 13. júna 2006 Mgr. J. B., N. (ďalej len „žalobkyňa“), požiadala stavebný úrad o vstup do stavebného konania, čo zdôvodnila uplatnením reštitučných nárokov na pozemky, ktorých sa stavba uskutočnená sťažovateľom má dotýkať. Stavebný úrad jej listom z 11. júla 2006 oznámil právoplatné skončenie stavebného konania a uviedol, že nároky žalobkyne „nezasahujú do časti pozemkov, kde bude realizovaná stavba“.
Žalobkyňa 20. októbra 2006 podala žalobu, ktorou žiadala, aby Krajský súd v Nitre (ďalej len „krajský súd“) podľa § 250b ods. 2 zákona č. 99/1963 Zb. Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej aj „OSP“) uložil stavebnému úradu povinnosť doručiť jej stavebné povolenie, a zároveň navrhla zrušenie stavebného povolenia vydaného sťažovateľovi. V žalobe argumentovala tvrdením, že prebieha konanie o jej reštitučných nárokoch na pozemky, ktoré boli stavbou sťažovateľa dotknuté.
Medzitým Krajský stavebný úrad v Nitre po preskúmaní stavebného povolenia mimo odvolacieho konania rozhodnutím č. KSUNR-2006-614-010 z 23. októbra 2006 zrušil právoplatné stavebné povolenie, ale na základe odvolania sťažovateľa Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky, odbor štátnej správy a územného plánovania, rozhodnutím č. 2007/8576/17058-3/Ka z 13. marca 2007 rozhodnutie Krajského stavebného úradu v Nitre zrušilo.
Na základe žiadosti krajský súd uznesením č. k. 29 S 39/2006-127 zo 16. apríla 2008 pripustil sťažovateľa do konania o žalobe žalobkyne ako vedľajšieho účastníka na strane stavebného úradu. Krajský súd uznesením č. k. 29 S 39/2006-156 z 28. novembra 2008 uložil stavebnému úradu povinnosť doručiť žalobkyni stavebné povolenie. Vychádzal zo zistenia, že sťažovateľ v čase podávania žiadosti o vydanie stavebného povolenia vedel o uplatnení reštitučného nároku k sporným pozemkovým parcelám, a teda že „jeho vlastníctvo je spochybnené“. Preto so žalobkyňou mal stavebný úrad konať ako s účastníčkou stavebného konania a vydanie stavebného povolenia jej oznámiť jeho doručením. V poučení o opravnom prostriedku krajský súd uviedol, že „proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok“.
Stavebný úrad 19. januára 2009 doručil stavebné povolenie žalobkyni, ktorá 28. januára 2009 doručila stavebnému úradu odvolanie proti stavebnému povoleniu. Stavebný úrad oznámil 27. februára 2009, že jej odvolanie považuje za neprípustné, pretože sa nejde o odvolanie podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“).
Opierajúc sa o informáciu o podaní odvolania žalobkyňou krajský súd podľa § 250d ods. 3 OSP uznesením z 26. februára 2009 zastavil konanie o žalobe žalobkyne. Krajský súd potom 17. apríla 2009 uznesením č. k. 29 S 39/2006-192 opravil uznesenie z 28. novembra 2008, ktorým uložil stavebnému úradu povinnosť doručiť stavebné povolenie žalobkyni, a to tak, že stavebný úrad označil ako žalovaného v I. rade a sťažovateľa ako žalovaného v II. rade. Povinnosť doručiť stavebné povolenie žalobkyni potom bola uložená žalovanému v I. rade. Zároveň v ten istý deň krajský súd uznesením č. k. 29 S 39/2006-190 rovnakým spôsobom opravil aj uznesenie z 26. februára 2009, ktorým bolo konanie o žalobe žalobkyne zastavené. V oboch opravných uzneseniach krajský súd poučil účastníkov konania o ich práve podať odvolanie.
Sťažovateľ podal proti obom uzneseniam krajského súdu v znení ich opravných uznesení odvolania. V odvolaní proti uzneseniu o povinnosti doručiť žalobkyni stavebné povolenie v spojení s opravným uznesením zo 17. apríla 2009 argumentoval poukazom na zmenu právnej úpravy účinnú od 15. októbra 2008 [zákon č. 348/2008 Z. z. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon)], na základe ktorej ho podľa jeho názoru krajský súd mal pribrať do konania ako účastníka, „pretože vedľajší účastník nemá rovnaké oprávnenia ako účastník...“. Hoci krajský súd opravným uznesením zo 17. apríla 2009 „fakticky prijal T. za účastníka konania..., k úplnému napraveniu“ nezákonného a neústavného stavu „môže dôjsť len vtedy, ak T. budú zachované všetky práva, ktoré by malo, keby k uvedenému nezákonnému/neústavnému stavu nedošlo. Inými slovami, vo svetle práva na spravodlivý súdny proces musí byť § 204 ods. 1 OSP s ohľadom na T. interpretovaný a aplikovaný tak, že T. má právo odvolať sa proti celému uzneseniu...“. V odvolaní sťažovateľ tiež spochybňoval právnu relevanciu reštitučných nárokov žalobkyne pre stavebné konanie, v ktorom bolo stavebné povolenie vydané.
V odvolaní proti uzneseniu krajského súdu o zastavení konania v spojení s opravným uznesením zo 17. apríla 2009 sťažovateľ namietal porušenie princípov právneho štátu. Podľa jeho názoru totiž krajský súd „porušil zásadu prezumpcie platnosti a správnosti rozhodnutí štátnych orgánov a postupoval spôsobom, ktorý je absolútne nepredvídateľný, keďže Stavebné povolenie je právoplatné a nikdy nebolo právoplatne zrušené a T. sa spolieha na jeho správnosť a v dobrej viere užíva na jeho základe získané práva“. Sťažovateľ tvrdil, že žalobkyňa nemala právo podať odvolanie, keďže stavebné povolenie je už právoplatné, a touto otázkou sa krajský súd vôbec nezaoberal. Rovnako ako v prvom odvolaní, aj v tomto prípade sťažovateľ namietal, že nebol pribratý do konania ako jeho účastník hneď po nadobudnutí účinnosti novely Občianskeho súdneho poriadku, teda hneď po 15. októbri 2008.
Najvyšší súd o oboch podaných odvolaniach sťažovateľa rozhodol uznesením z 10. marca 2010 v konaní sp. zn. 1 Sžo 282/2009, 1 Sžo 283/2009 tak, že ich odmietol. V prvom prípade bol najvyšší súd toho názoru, že poučenie krajského súdu o neprípustnosti podania opravného prostriedku proti jeho uzneseniu o povinnosti stavebného úradu doručiť žalobkyni stavebné povolenie je vzhľadom na dikciu právnej úpravy správne. Poukázal pritom predovšetkým na ustanovenie § 246c ods. 1 druhej vety OSP, podľa ktorej opravný prostriedok je v správnom súdnictve prípustný, len ak je to ustanovené v piatej časti Občianskeho súdneho poriadku. Keďže ustanovenie § 250b ods. 2 OSP regulujúce právo súdu uložiť správnemu orgánu povinnosť doručiť rozhodnutie opomenutému účastníkovi konania výslovne neformuluje právo podať proti takému rozhodnutiu opravný prostriedok, potom zákonodarca „prejavil vôľou v spojení s právnou úpravou ustanovenou v § 246c ods. 1, veta druhá O. s. p. tak, že proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok“. Relevantné ustanovenia podľa názoru najvyššieho súdu nepripúšťajú dvojaký výklad, a preto nemožno uvažovať o výklade preferovanom sťažovateľom, podľa ktorého ústavná konformita interpretácie právnych noriem v danom prípade podanie odvolania umožňuje.
Druhé odvolanie sťažovateľa najvyšší súd taktiež odmietol. Vychádzal zo záveru, že uznesením o zastavení konania o žalobe žalobkyne „neboli dotknuté žiadne subjektívne práva odvolateľa T., a. s., keďže preskúmavacie konanie voči rozhodnutiu žalovaného správneho orgánu, ktoré bolo vydané v jeho prospech, bolo zastavené.“. Sťažovateľ tak „nie je osobou oprávnenou na podanie odvolania proti uvedenému uzneseniu súdu prvého stupňa v zmysle § 246c ods. 1 O. s. p. v spojení s § 201, pretože súd prvého stupňa týmto uznesením zastavil konanie, predmetom ktorého bolo rozhodnutie o povolení stavby v jeho prospech, v dôsledku čoho napadnutým rozhodnutím súdu nedošlo k porušeniu žiadnych jeho subjektívnych práv, a nemožno ho považovať za neúspešného účastníka v preskúmavacom konaní.“.
V sťažnosti doručenej ústavnému súdu sťažovateľ tvrdené porušenie základného práva na súdnu ochranu zdôvodňuje porušením dvojinštančnosti súdneho konania v správnom súdnictve, keďže najvyšší súd pri odmietnutí jeho odvolania proti uzneseniu o uložení povinnosti stavebnému úradu doručiť žalobkyni stavebné povolenie dospel k záveru, že také odvolanie nie je prípustné. Záver najvyššieho súdu by podľa sťažovateľa bol akceptovateľný len v prípade, „ak by účastníkom konania o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia bol iba ten kto tvrdil, že mu rozhodnutie správneho orgánu nebolo doručené, hoci sa s ním ako s účastníkom konania malo konať a správny orgán, a práva žiadnych ďalších osôb by predmetným rozhodnutím neboli dotknuté“. Sťažovateľ je však toho názoru, že z prvostupňového rozhodnutia krajského súdu vyplýva, že „nariadením doručenia a následným doručením Stavebného povolenia pani B. automaticky došlo k ‚zrušeniu‘ alebo ‚odňatiu‘ právoplatnosti Stavebného povolenia.“. Podľa sťažovateľa „platné právo inštitút ‚odňatia’ právoplatnosti právoplatnému rozhodnutiu nijakým spôsobom neupravuje ani takýto pojem nepozná. Jediný spôsob, akým je možné odňať účinky právoplatnému rozhodnutiu je zrušiť takéto rozhodnutie v konaní o riadnom alebo mimoriadnom opravnom prostriedku, alebo rozsudkom v správnom súdnictve. Stavebné povolenie však takýmto spôsobom nikdy zrušené nebolo.“.
Aj účelom novely Občianskeho súdneho poriadku účinnej od 15. októbra 2008 bolo podľa sťažovateľa „efektívne zabezpečiť osobám, ktorých právo na spravodlivý proces môže byť v správnom súdnictve zrušením rozhodnutia dotknuté, právo na spravodlivý súdny proces. Novela OSP však môže svoj cieľ dosiahnuť len vtedy, ak sa dotknutá osoba môže efektívne brániť proti spochybňovaniu jej práv aj pri rozhodovaní podľa § 250b ods. 2 OSP. V opačnom prípade je jej právo na súdnu ochranu a spravodlivý súdny proces iba iluzórne.“. Podľa názoru sťažovateľa rozhodnutím krajského súdu mu boli „efektívne odňaté práva nadobudnuté na základe právoplatného Stavebného povolenia, ktoré nebolo nikdy platne zrušené. Sťažovateľ má za to, že ako minimálnu procesnú garanciu by mal mať právo domáhať sa, aby takéto rozhodnutia preskúmal súd druhej inštancie.“.
Sťažovateľ ďalej argumentoval, že stavebné povolenie možno považovať za majetok, ktorý je predmetom ochrany podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a podľa čl. 1 dodatkového protokolu. „Krajský súd do takéhoto existujúceho práva Sťažovateľa zasiahol Pôvodným uznesením a Uznesením o zastavení v konaní, v ktorom efektívne Sťažovateľa o tento ‚majetok‘‚obral‘. Najvyšší súd tvrdí, že preskúmanie Pôvodného uznesenia ako aj Uznesenia o zastavení je neprípustné. Inými slovami, Najvyšší súd tvrdí, že OSP umožňuje zbaviť niekoho majetku v konaní, na ktoré sa nevzťahuje zásada dvojinštančnosti. Takýto výklad je neudržateľný.“
Porušenie svojich označených práv sťažovateľ tvrdí aj s poukazom na záver najvyššieho súdu, ktorý ho viedol k odmietnutiu odvolania proti uzneseniu o zastavení konania o žalobe žalobkyne. Podľa tohto záveru sťažovateľ nebol oprávnený podať odvolanie, pretože ho vzhľadom na zastavenie konania nemožno považovať za neúspešného účastníka, pričom výklad ustanovenia § 201 OSP priznáva právo podať odvolanie iba neúspešnému účastníkovi konania.
Sťažovateľ v sťažnosti dôvodil, že „nie je možné urobiť záver, že Sťažovateľ bol v konaní úspešný. Ak by kritériom úspešnosti malo byť vyhovenie návrhom účastníka v konaní v plnom rozsahu, tak Krajský súd návrhom Sťažovateľa nevyhovel.“. Keďže k zastaveniu konania „došlo potom, čo v predmetnom konaní súd svojim postupom ‚odňal‘ Stavebnému povoleniu Sťažovateľa právoplatnosť a umožnil ‚otvorenie‘ Stavebného konania, ktoré bolo právoplatne ukončené a na základe ktorého Sťažovateľ legálne nadobudol práva a tieto užíval“, potom nemožno uzavrieť, že zastavenie konania prinieslo sťažovateľovi úspech. Preto ak najvyšší súd odmietol odvolanie z dôvodu úspechu sťažovateľa v konaní, „negarantoval rovnaké procesné práva všetkým účastníkom konania, ale medzi účastníkmi selektoval a rozhodol (na základe kritérií, ktoré platné právo nepozná), ktorý z účastníkov má a ktorý nemá právo podať opravný prostriedok. V dôsledku takéhoto postupu Sťažovateľ bez akéhokoľvek vlastného zavinenia nemá reálnu možnosť obrátiť sa na súd, aby mu bola poskytnutá súdna ochrana.“.
Sťažovateľ v závere sťažnosti navrhol, aby ústavný súd nálezom takto rozhodol:„1. Právo Sťažovateľa na súdnu ochranu podľa článku 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a práva na spravodlivý proces podľa článku 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, právo na účinný prostriedok nápravy podľa článku 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, práv vlastniť majetok podľa článku 20 Ústavu Slovenskej republiky a práv pokojne užívať majetok podľa článku 1 Dodatkového Protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd rozhodnutím Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 10. marca 2010, sp. zn. 1 Sžo 282/2009, 1 Sžo 283/2009 porušené bolo.
2. Zrušuje sa rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 10. marca 2010, sp. zn. 1 Sžo 282/2009, 1 Sžo 283/2009 a vec sa vracia Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky, aby v nej znovu konal a rozhodol.
3. Najvyšší súd Slovenskej republiku je povinný nahradiť Sťažovateľovi trovy právneho zastúpenia k rukám advokáta do 30 dní od právoplatnosti tohto nálezu.“
II.
Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
Podľa čl. 20 ods. 1 ústavy každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu...
Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.
Podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom...
Podľa čl. 13 dohovoru každý, koho práva a slobody priznané týmto dohovorom boli porušené, musí mať účinné právne prostriedky nápravy pred národným orgánom, aj keď sa porušenia dopustili osoby pri plnení úradných povinností.
Podľa čl. 1 dodatkového protokolu každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.
Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.
Ústavný súd podľa ustanovenia § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) každý návrh predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa.
Pri predbežnom prerokovaní každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedené v ustanovení § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Podľa tohto ustanovenia návrhy vo veciach, na prerokovanie ktorých nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.
Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu o zjavne neopodstatnený návrh ide vtedy, ak ústavný súd pri jeho predbežnom prerokovaní nezistí žiadnu možnosť porušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorej by mohol posúdiť po jeho prijatí na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98). Teda úloha ústavného súdu pri predbežnom prerokovaní návrhu nespočíva v tom, aby určil, či preskúmanie veci predloženej navrhovateľom odhalí existenciu porušenia niektorého z práv alebo slobôd zaručených ústavou, ale spočíva len v tom, aby určil, či toto preskúmanie vylúči akúkoľvek možnosť existencie takéhoto porušenia. Ústavný súd teda môže pri predbežnom prerokovaní odmietnuť taký návrh, ktorý sa na prvý pohľad a bez najmenšej pochybnosti javí ako neopodstatnený (I. ÚS 4/00).
Dôvodom na odmietnutie návrhu pre jeho zjavnú neopodstatnenosť je absencia priamej súvislosti medzi označeným základným právom alebo slobodou na jednej strane a namietaným konaním alebo iným zásahom do takéhoto práva alebo slobody na strane druhej. Inými slovami, ak ústavný súd nezistí relevantnú súvislosť medzi namietaným postupom orgánu štátu a základným právom alebo slobodou, porušenie ktorých navrhovateľ namieta, vysloví zjavnú neopodstatnenosť sťažnosti a túto odmietne (obdobne napr. III. ÚS 263/03, II. ÚS 98/06, III. ÚS 300/06).
Sťažovateľ v odôvodnení svojej sťažnosti predostrel námietky proti odmietnutiu oboch jeho odvolaní najvyšším súdom.
V prípade prvého odvolania smerujúceho proti uzneseniu krajského súdu, ktorým uložil stavebnému úradu povinnosť doručiť žalobkyni stavebné povolenie vydané v prospech sťažovateľa, najvyšší súd dospel k záveru, že odvolanie sťažovateľa smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému ho podať nemožno.
Ústavný súd už viackrát vyslovil názor (napr. I. ÚS 26/94, I. ÚS 23/06), že obsah základného práva na súdnu a inú právnu ochranu uvedený v čl. 46 ods. 1 ústavy nespočíva len v tom, že osobám nemožno brániť v uplatnení práva alebo ich diskriminovať pri jeho uplatňovaní. Jeho obsahom je i zákonom upravené relevantné konanie súdov a iných orgánov Slovenskej republiky.
Základné právo na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy podľa stabilizovanej judikatúry ústavného súdu všeobecný súd nemôže porušiť, ak koná vo veci v súlade s procesno-právnymi predpismi upravujúcimi postupy v občianskoprávnom konaní (II. ÚS 122/05). Tento záver bezpochyby možno aplikovať aj na postup všeobecného súdu v konaní podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku.
Podľa § 246c ods. 1 OSP pre riešenie otázok, ktoré nie sú priamo upravené v tejto časti, sa použijú primerane ustanovenia prvej, tretej a štvrtej časti tohto zákona. Opravný prostriedok je prípustný, len ak je to ustanovené v tejto časti. Proti rozhodnutiu najvyššieho súdu opravný prostriedok nie je prípustný.
Podľa § 250b ods. 2 OSP ak žalobu podá niekto, kto tvrdí, že mu rozhodnutie správneho orgánu nebolo doručené, hoci sa s ním ako s účastníkom konania malo konať, súd overí správnosť tohto tvrdenia a uloží správnemu orgánu doručiť tomuto účastníkovi správne rozhodnutie a podľa okolností odloží jeho vykonateľnosť. Týmto stanoviskom súdu je správny orgán viazaný. Po uskutočnenom doručení predloží správny orgán spisy súdu na rozhodnutie o žalobe. Ak sa v rámci správneho konania po vykonaní pokynu súdu na doručenie správneho rozhodnutia začne konanie o opravnom prostriedku, správny orgán o tom súd bez zbytočného odkladu upovedomí.
Podľa názoru ústavného súdu už na prvý pohľad možno uzavrieť, že výklad a následná aplikácia citovaných ustanovení najvyšším súdom rešpektujú požiadavku ochrany sťažovateľových práv a právom chránených záujmov. Platí to predovšetkým pri formálnom hodnotení súvislosti citovaných ustanovení. Ak totiž § 246c ods. 1 OSP vzťahujúci sa vzhľadom na svoje systematické zaradenie na všetky typy konania v správnom súdnictve výslovne ustanovuje prípustnosť opravného prostriedku v správnom súdnictve len voči tým rozhodnutiam súdov, pri ktorých to zákon explicitne uvádza, a zároveň v ustanovení § 250b ods. 2 OSP zákon výslovne právo podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu o uložení povinnosti doručiť správne rozhodnutie účastníkovi konania, s ktorým správny orgán nekonal, nepripúšťa, potom právny záver, že proti takému rozhodnutiu odvolanie nie je prípustné v žiadnom prípade nemožno kvalifikovať ako arbitrárny alebo zjavne neodôvodnený.
Ústavný súd sa na tomto mieste plne stotožňuje so spôsobom, akým sa najvyšší súd vysporiadal so sťažovateľovou argumentáciou v odvolaní, ktorá spočívala v poukaze na judikatúru ústavného súdu týkajúcu sa interpretačného postupu všeobecných súdov v tých prípadoch, keď ustanovenie právneho predpisu dovoľuje dvojaký výklad (jeden ústavne súladným a druhý ústavne nesúladným spôsobom). Najvyšší súd správne zhodnotil, že v prípade sťažovateľa „nejde o situáciu, keď ustanovenie právneho predpisu dovoľuje dvojaký výklad, keďže vôľa zákonodarcu v právnej norme ustanovenej... v § 250b ods. 2 v spojení s § 246c ods. 1, veta druhá je výslovne ustanovená“. K tomuto záveru ústavný súd nemá čo doplniť, pretože ním najvyšší súd dostatočne objasnil svoje interpretačné úvahy a zodpovedal na argumentáciu sťažovateľa obsiahnutú v odvolaní spôsobom súladným s požiadavkami plynúcimi na kvalitu odôvodnení súdnych rozhodnutí z ustanovení čl. 46 ods. 1 ústavy i čl. 6 ods. 1 dohovoru.
Ani materiálne hľadisko pri predbežnom prerokovaní sťažnosti však podľa názoru ústavného súdu nesvedčí v prospech sťažovateľa.
Predovšetkým sťažovateľom prezentovaná konštrukcia, že uznesením krajského súdu č. k. 29 S 39/2006-156 z 28. novembra 2008 bola vydanému stavebnému povoleniu „odňatá“ právoplatnosť, nezohľadňuje dôsledne všetky procesné aspekty problematiky. Ak totiž správny orgán s fyzickou osobou alebo právnickou osobou nekoná ako s účastníkom konania, hoci tak konať mal a mal mu predpísaným spôsobom oznámiť svoje rozhodnutie, potom toto vydané administratívne rozhodnutie, hoci doručené všetkým ostatným účastníkom konania, nemôže nadobudnúť právoplatnosť. Vyplýva to z legálnej definície právoplatného administratívneho rozhodnutia obsiahnutej v ustanovení § 52 ods. 1 Správneho poriadku [rozhodnutie, proti ktorému sa nemožno odvolať (podať rozklad), je právoplatné]. Preto, ak všeobecný súd v správnom súdnictve rozhodnutím uloží správnemu orgánu doručiť prvostupňové správne rozhodnutie subjektu, s ktorým sa malo v správnom konaní konať ako s účastníkom, potom zo štvrtej vety § 250b ods. 2 OSP jednoznačne vyplýva, že cieľom súdneho rozhodnutia je okrem iného aj zabezpečiť opomenutému účastníkovi možnosť podať proti správnemu rozhodnutiu prvého stupňa odvolanie. Ak by však podané odvolanie opomenutého účastníka v správnom konaní viedlo k zmene alebo k zrušeniu individuálneho správneho aktu, neznamená to, že ostatní účastníci definitívne stratili možnosť domáhať sa svojich hmotných subjektívnych práv. Slúži im na to práve inštitút správneho súdnictva, v rámci ktorého sa môžu domáhať prieskumu a zrušenia správnych rozhodnutí.
V prerokúvanom prípade ústavný súd konštatuje, že aj keby odvolanie žalobkyne proti vydanému stavebnému povoleniu viedlo k jeho zmene alebo zrušeniu druhostupňovým správnym orgánom, neznamená to, že sťažovateľ už definitívne stráca možnosť ochrany svojho subjektívneho práva na uskutočnenie stavby. Žalobou podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku by sa v takom prípade bez akýchkoľvek pochybností mohol domáhať preskúmania zákonnosti druhostupňového správneho rozhodnutia.
Ústavný súd sa preto nestotožňuje s argumentáciou sťažovateľa, podľa ktorej mu prvostupňovým rozhodnutím krajského súdu z 28. novembra 2008 boli „efektívne odňaté práva nadobudnuté na základe právoplatného Stavebného povolenia“. Uznesenie krajského súdu o uložení povinnosti stavebnému úradu doručiť stavebné povolenie žalobkyni ako opomenutej účastníčke stavebného konania predsa nemožno považovať za meritórne rozhodnutie o žalobe žalobkyne. Aj to je zrejme dôvod, prečo zákonodarca v právnej úprave neumožnil ostatným účastníkom správneho konania podať proti rozhodnutiu podľa § 250b ods. 2 OSP opravný prostriedok, a vylúčil tak uplatňovanie zásady dvojinštančnosti súdneho konania v tomto prípade.
Námietky zdôvodňujúce tvrdené porušenie označených práv uznesením najvyššieho súdu, ktorým bolo odmietnuté odvolanie sťažovateľa proti uzneseniu krajského súdu z 28. novembra 2008, tak ústavný súd vyhodnotil ako nedôvodné a nespôsobilé v rámci meritórneho prerokovania sťažnosti priviesť ústavný súd k záveru o ústavnej vadnosti rozhodnutia najvyššieho súdu.
Sťažovateľ ďalej v sťažnosti namietal porušenie svojich základných práv a práv zaručených dohovorom rozhodnutím, ktorým najvyšší súd odmietol jeho odvolanie proti uzneseniu krajského súdu č. k. 29 S 39/2006-182 z 26. februára 2009 o zastavení konania o žalobe žalobkyne. Najvyšší súd bol toho názoru, že sťažovateľ nie je oprávnenou osobu na podanie odvolania proti takému prvostupňovému rozhodnutiu, lebo vzhľadom na spôsob rozhodnutia (zastavenie konania) nemožno dospieť k záveru, že by sťažovateľ bol v konaní o žalobe neúspešný. Podľa najvyššieho súdu len neúspešný účastník konania má podľa § 201 OSP právo podať proti prvostupňovému súdnemu rozhodnutiu odvolanie.
Aj v tomto prípade sa ústavný súd stotožňuje s právnym názorom najvyššieho súdu, a to nielen preto, že interpretačný postoj najvyššieho súdu je v súlade s ustálenou judikatúrou všeobecných súdov (napríklad rozsudok najvyššieho súdu z 28. mája 2009 v konaní sp. zn. 9 So 74/2009).
Odvolanie v správnom súdnictve (ale aj v iných druhoch právom regulovaných aplikačných procesov) predstavuje opravný prostriedok. Jeho účelom je teda dosiahnuť nápravu autoritatívnych rozhodnutí porušujúcich práva účastníkov konania. Z toho vyplýva, že účastník konania má právo podať opravný prostriedok, ak ním napadnuté rozhodnutie v závislosti od procesného postavenia účastníka konania mení jeho právne pomery alebo ich naopak ponecháva nezmenené spôsobom, s ktorým účastník nesúhlasí.
Sťažovateľ vystupoval v konaní podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku na strane žalovaného, a preto jeho záujem v tomto konaní spočíval v tom, aby vydané stavebné povolenie, na základe ktorého už stavbu uskutočnil, nebolo krajským súdom zrušené. K takému záveru mohlo dôjsť buď zamietnutím žaloby, alebo zastavením konania bez meritórneho rozhodnutia. Konanie krajského súdu bolo zavŕšené uznesením o zastavení konania, pretože žalobkyňa napadla stavebné povolenie odvolaním v správnom konaní a jej žaloba tak nespĺňala požiadavku plynúcu z ustanovenia § 247 ods. 2 OSP (pri rozhodnutí správneho orgánu vydaného v správnom konaní je predpokladom postupu podľa tejto hlavy, aby išlo o rozhodnutie, ktoré po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo právoplatnosť). Vydané stavebné povolenie tak naďalej ostalo platným [aj keď v dôsledku pochybenia stavebného úradu (nie v dôsledku rozhodnutí krajského súdu) neprávoplatným] administratívnym rozhodnutím, ktorým bolo sťažovateľovi priznané subjektívne právo uskutočniť stavbu. Právna pozícia sťažovateľa sa tak uznesením krajského súdu o zastavení konania nijako nezmenila. Ukončenie prvostupňovej fázy konania podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku preto v žiadnom prípade nemožno hodnotiť ako neúspech sťažovateľa v procese súdnej ochrany jeho subjektívnych práv.
Vzhľadom na už uvedené ústavný súd dospel k záveru o nedostatku ústavne relevantnej súvislosti medzi uznesením najvyššieho súdu o odmietnutí odvolaní proti rozhodnutiam krajského súdu a sťažovateľovým základným právom na súdnu ochranu (čl. 46 ods. 1 ústavy) a jeho právom na spravodlivé súdne konanie (čl. 6 ods. 1 dohovoru). Preto je sťažnosť v tejto časti zjavne neopodstatnená.
K namietanému porušeniu základného práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 1 dodatkového protokolu ústavný súd uvádza, že všeobecný súd zásadne nemôže byť sekundárnym porušovateľom základných práv a práv hmotného charakteru, ak toto porušenie nevyplýva z toho, že všeobecný súd súčasne porušil ústavno-procesné princípy vyplývajúce z čl. 46 až čl. 48 ústavy. V opačnom prípade by ústavný súd bol opravnou inštanciou voči všeobecným súdom, a nie súdnym orgánom ochrany ústavnosti podľa čl. 124 ústavy v spojení s čl. 127 ods. 1 ústavy. Ústavný súd by takým postupom nahradzoval skutkové a právne závery v rozhodnutiach všeobecných súdov, ale bez toho, aby vykonal dokazovanie, ktoré je základným predpokladom na to, aby sa vytvoril skutkový základ rozhodnutí všeobecných súdov a jeho subsumpcia pod príslušné právne normy (obdobne napr. II. ÚS 71/07, III. ÚS 26/08). Keďže ústavný súd sťažnosť v časti pre namietané porušenie základného práva podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru označeným rozhodnutím najvyššieho súdu odmietol z dôvodu zjavnej neopodstatnenosti, odmietnutie ďalšej časti sťažnosti, ktorou sťažovateľ namietal porušenie základného práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 1 dodatkového protokolu, bolo už len nevyhnutným dôsledkom vyplývajúcim zo vzájomného vzťahu medzi právami hmotnoprávneho charakteru a ústavno-procesnými princípmi z perspektívy ich možného porušenia.
Zjavne neopodstatnená je predložená sťažnosť aj v časti namietajúcej porušenie práva zaručeného čl. 13 dohovoru.
Ústavný súd tu odkazuje na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, podľa ktorej uplatňovanie práva vyplývajúceho z čl. 13 dohovoru musí nadväzovať na aspoň obhájiteľné tvrdenie (arguable claim) o porušení iného práva chráneného dohovorom (napr. rozhodnutie vo veci Silver a ostatní proti Spojenému kráľovstvu z 25. marca 1983). Článok 13 dohovoru sa tak vzťahuje iba na prípady, v ktorých sa jednotlivcovi podarí preukázať pravdepodobnosť tvrdenia, že sa stal obeťou porušenia práv garantovaných dohovorom (Boyle a Rice proti Spojenému kráľovstvu, rozsudok z 27. apríla 1988, séria A, č. 131).
Z citovanej judikatúry vyplýva zrejmá súvislosť práva zaručeného čl. 13 dohovoru s ostatnými právami, ktoré dohovor garantuje. Vzhľadom na to, že ústavný súd dospel k záveru o neopodstatnenosti sťažnosti v časti namietajúcej porušenie iného práva zaručeného sťažovateľovi ustanoveniami dohovoru (čl. 6 ods. 1), zároveň konštatuje, že v rámci meritórneho prerokovania časti sťažnosti namietajúcej porušenie práva zaručeného čl. 13 dohovoru by za žiadnych okolností nemohol dospieť k záveru o porušení tohto práva.
Keďže ústavný súd odmietol predloženú sťažnosť ako celok, bolo už bez právneho významu zaoberať sa ďalšími požiadavkami sťažovateľa nastolenými v sťažnostnom petite (zrušenie napadnutého uznesenia najvyššieho súdu, priznanie nároku na náhradu trov konania).
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 25. augusta 2010