SLOVENSKÁ REPUBLIKA
N Á L E Z
Ústavného súdu Slovenskej republiky
V mene Slovenskej republiky
III. ÚS 170/2022-26
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Petra Straku a sudcov Roberta Šorla (sudca spravodajca) a Martina Vernarského v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľa Aliancia Fair-play, o. z., Hubeného 7, Bratislava, IČO 31 810 195, zastúpeného Mgr. Vladimírom Šárnikom, advokátom, Rožňavská 2, Bratislava, proti postupom Krajského súdu v Bratislave v konaniach sp. zn. 5S/302/2012 a 5S/110/2019 a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v konaniach sp. zn. 3Sži/44/2014, 6Sžik/4/2018 a 6Sžik/1/2020 takto
r o z h o d o l :
1. Postupmi Krajského súdu v Bratislave v konaniach sp. zn. 5S/302/2012 a 5S/110/2019 a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v konaniach sp. zn. 3Sži/44/2014, 6Sžik/4/2018 a 6Sžik/1/2020 b o l o p o r u š e n é základné právo sťažovateľa na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
2. Najvyššiemu správnemu súdu Slovenskej republiky p r i k a z u j e v konaní sp. zn. 5Svk/11/2022 konať bez zbytočných prieťahov.
3. Sťažovateľovi p r i z n á v a finančné zadosťučinenie 3 500 eur, ktoré j e Najvyšší súd Slovenskej republiky p o v i n n ý zaplatiť mu do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.
4. Najvyšší súd Slovenskej republiky j e p o v i n n ý nahradiť sťažovateľovi trovy konania 493,10 eur a zaplatiť ich jeho právnemu zástupcovi do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.
5. Vo zvyšnej časti ústavnej sťažnosti n e v y h o v u j e.
O d ô v o d n e n i e :
I.
1. Sťažovateľ sa ústavnou sťažnosťou doručenou ústavnému súdu 8. marca 2022 domáha vyslovenia porušenia základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a práva na prejednanie veci v primeranej lehote podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd postupom súdov v správnom súdnom konaní. Sťažovateľ žiada, aby Najvyššiemu správnemu súdu Slovenskej republiky bolo prikázané konať bez zbytočných prieťahov a aby mu bolo spoločne a nerozdielne od ministerstva vnútra, krajského súdu, najvyššieho súdu a najvyššieho správneho súdu priznané finančné zadosťučinenie 10 000 eur.
II.
2. Sťažovateľ v marci 2012 požiadal ministerstvo vnútra podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o slobode informácií“) o sprístupnenie protokolu, ktorým bolo ukončené konanie sekcie kontroly a inšpekčnej služby ministerstva vnútra pri preverení postupu polície vo vyšetrovaní trestnej veci. Rozhodnutím z apríla 2012 bola jeho žiadosť zamietnutá, no na rozklad sťažovateľa z mája 2012 bolo toto rozhodnutie zrušené. Rozhodnutím z júna 2012 bola žiadosť opätovne zamietnutá a druhý rozklad sťažovateľa bol rozhodnutím z júla 2012 zamietnutý. Sťažovateľ sa správnou žalobou zo 14. septembra 2012 domáhal preskúmania rozhodnutia o zamietnutí rozkladu.
3. Krajský súd prvým rozsudkom č. k. 5S/302/2012 z 27. mája 2014 žalobu sťažovateľa zamietol, no na odvolanie sťažovateľa najvyšší súd rozsudkom č. k. 3Sži/44/2014 z 19. januára 2016 tento rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie s tým, aby bola preverená možnosť použitia § 16 ods. 1 zákona o slobode informácií, teda či nie je možné sprístupniť požadované informácie inou formou. Krajský súd druhým rozsudkom č. k. 5S/302/2012 z 8. novembra 2016 žalobe sťažovateľa vyhovel, no na kasačnú sťažnosť ministerstva najvyšší súd rozsudkom č. k. 6Sžik/4/2018 zo 17. apríla 2019 tento rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie s tým, že cieľom obmedzenia práva na informácie podľa § 11 ods. 1 písm. d) zákona o slobode informácií je legitímny verejný záujem na ochrane pred neprimeraným zasahovaním do rozhodovacej činnosti orgánov činných v trestnom konaní.
4. Krajský súd tretím rozsudkom č. k. 5S/110/2019 z 5. novembra 2019 žalobu sťažovateľa zamietol, keďže obmedzením práva na prístup k informácii je daná ochrana verejného záujmu. Proti tomuto rozsudku podaná kasačná sťažnosť sťažovateľa bola rozsudkom najvyššieho súdu č. k. 6Sžik/1/2020 z 15. októbra 2020 zamietnutá. Najvyšší súd dospel k záveru, že výsledky operatívno-pátracej činnosti obsiahnuté v protokole môžu obsahovať aj informácie o formách práce kriminálnej polície a o vyšetrovaní, a teda ich zverejnenie by mohlo mať vplyv na činnosť polície. To zakladá dôvod odmietnutia poskytnutia informácie podľa § 11 ods. 1 písm. d) zákona o slobode informácií. Okrem toho sa takáto informácia týka výkonu kontroly, dohľadu alebo dozoru orgánov verejnej moci, čo zakladá dôvod odmietnutia poskytnutia informácie podľa § 11 ods. 1 písm. h) zákona o slobode informácií.
5. Posledné rozhodnutie najvyššieho súdu bolo nálezom ústavného súdu č. k. II. ÚS 522/2021 z 3. februára 2022 zrušené a vec bola vrátená na ďalšie konanie medzičasom zákonom zriadenému najvyššiemu správnemu súdu.
III.
6. Sťažovateľ namieta, že od podania žiadosti o sprístupnenie informácie uplynulo desať rokov a hoci má nárok na jej sprístupnenie do ôsmich dní, doteraz mu vyhovené nebolo. Podľa sťažovateľa celková doba nečinnosti súdov predstavovala šesť rokov a dva mesiace, pričom najvyššiemu súdu treba pričítať i rok trvania konania o ústavnej sťažnosti. Poukazuje na to, že vec vzhľadom na stabilizovanú judikatúru nie je zložitá, poskytnutie informácie musí byť rýchle a sám nijako neprispel k dĺžke konania. Výšku finančného zadosťučinenia sťažovateľ odvodzuje od toho, že celé konanie trvá desať rokov a za jeden rok prieťahov treba priznať 1 000 eur.
7. Krajský súd v Bratislave sa k ústavnej sťažnosti vyjadril tak, že vo veci už bolo právoplatne rozhodnuté a kasačná sťažnosť bola zamietnutá. Najvyšší súd sa k ústavnej sťažnosti napriek výzve nevyjadril.
IV.
8. Účelom základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov je odstránenie stavu právnej neistoty, v ktorej sa nachádza osoba domáhajúca sa rozhodnutia všeobecného súdu. K odstráneniu tohto stavu dochádza zásadne až právoplatným rozhodnutím súdu (IV. ÚS 221/04). Porušenie základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov sa skúma s ohľadom na okolnosti prípadu z pohľadu (i) právnej a faktickej zložitosti veci, (ii) správania účastníka a (iii) postupu súdu (I. ÚS 41/02). Okrem toho sa prihliada aj na význam sporu pre sťažovateľa (II. ÚS 32/02).
9. Rozhodovanie o žiadosti o sprístupnenie informácie patrí do bežnej agendy správnych súdov. Z obsahu spisu nevyplýva, že by krajský alebo najvyšší súd v konaní riešili zložité, skutkovo sporné otázky. Nemožno identifikovať právnu náročnosť sporu. V správaní sťažovateľa neboli zistené žiadne skutočnosti, ktoré by vplývali na dĺžku konania. Na strane druhej je zrejmé, že správne súdy od septembra 2012 doteraz riešia otázku, či má byť sťažovateľovi poskytnutá žiadaná informácia. Túto otázku ústavne nekonformne vyriešil krajský súd svojím prvým rozsudkom z mája 2014. K vyriešeniu tejto otázky zrejme neprispel ani rozsudok najvyššieho súdu z januára 2016, ktorým bol prvý rozsudok krajského súdu zrušený. Hoci krajský súd druhým rozsudkom z novembra 2016 rozhodol opačne a žalobe sťažovateľa vyhovel, najvyšší súd na kasačnú sťažnosť ministerstva druhým rozsudkom z apríla 2019 i druhý, no opačný rozsudok krajského súdu zrušil. Krajský súd tretím rozsudkom z novembra 2019 žalobu sťažovateľa tak ako pri prvom rozsudku zamietol a najvyšší súd konečne až tretím rozsudkom z októbra 2020 kasačnú sťažnosť sťažovateľa zamietol. Konečné rozhodnutie najvyššieho súdu však bolo nálezom ústavného súdu z februára 2022 zrušené a vec bola vrátená na ďalšie konanie medzičasom zriadenému najvyššiemu správnemu súdu.
10. V dôsledku týchto skutočností stále nie je v rovine podústavného práva definitívne rozhodnuté o tom, či sťažovateľ má právo na požadovanú informáciu. Na tomto závere nemení nič ani to, že posledné rozhodnutie krajského súdu je po zrušení posledného rozhodnutia najvyššieho súdu ústavným súdom právoplatné. Krajský a najvyšší súd boli žalobou sťažovateľa postavené pred jasnú právnu otázku, na zodpovedanie ktorej boli schopné sformulovať definitívny záver v rovine podústavného práva až rozhodnutím najvyššieho súdu z októbra 2020, teda po uplynutí viac ako ôsmich rokov od podania žaloby. Z priebehu konania pred správnymi súdmi nemožno vyvodiť žiadnu skutočnosť, ktorá by najvyššiemu súdu už pri jeho prvom rozhodovaní o odvolaní sťažovateľa proti prvému rozhodnutiu krajského súdu bránila v tom, aby sformuloval, hoc aj ústavné nekonformnú odpoveď na riadne nastolenú a skutkovými otázkami nekomplikovanú otázku o tom, či výsledky operatívno-pátracej činnosti obsiahnuté v protokole majú taký charakter, ktorý je dôvodom na odmietnutie ich sprístupnenia podľa § 11 ods. 1 písm. d) a h) zákona o slobodnom prístupe k informáciám.
11. Opakované a rozporuplné riešenie nastolenej otázky sprevádzané tým, že oba súdy v dôsledku zrušení rozhodnutí opakovane rozhodovali vždy s pomerne veľkými odstupmi medzi jednotlivými rozhodnutiami, viedlo k tomu, že konečný názor boli schopné sformulovať po viac ako ôsmich rokoch od začatia konania. Zatiaľ čo krajský súd na žalobu odpovedal vždy vecným, hoc aj nesprávnym riešením veci, najvyšší súd sa dvoma zrušujúcimi rozhodnutiami vyhol tomu, aby v konaní sformuloval či už sťažovateľovi vyhovujúci alebo nevyhovujúci právny názor. Preto postup najvyššieho súdu v namietaných konaniach bol rozhodujúcim faktorom toho, že vo veci bolo definitívne, no nesprávne pred správnymi súdmi rozhodnuté až po viac ako ôsmich rokoch od začatia konania. K ďalšiemu predĺženiu došlo v dôsledku rozporu posledného rozhodnutia najvyššieho súdu so základnými právami sťažovateľa. Procesný postup krajského súdu ani najvyššieho súdu teda nesmerovali k odstráneniu stavu právnej neistoty sťažovateľa. Preto bolo podľa čl. 127 ods. 2 ústavy vyslovené, že postupmi oboch súdov bolo porušené základné právo sťažovateľa podľa čl. 48 ods. 2 ústavy.
12. Podľa čl. 127 ods. 2 druhej vety ústavy ak porušenie práv vzniklo nečinnosťou, ústavný súd môže prikázať, aby ten, kto tieto práva alebo slobody porušil, vo veci konal. Obdobne podľa § 133 ods. 3 písm. a) zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len,,zákon o ústavnom súde“) ak ústavný súd ústavnej sťažnosti vyhovie, môže prikázať, aby ten, kto porušil základné práva a slobody sťažovateľa svojou nečinnosťou, vo veci konal. Vo veci v súčasnosti koná Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, ktorý nie je tým, kto porušil základné právo sťažovateľa. Je však tým, ktorý môže prispieť k odstráneniu právnej neistoty sťažovateľa a na ktorý podľa § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov od 1. augusta 2021 prešiel výkon súdnictva z najvyššieho súdu. Táto osobitá situácia umožňuje, aby bolo najvyššiemu správnemu súdu prikázané, aby vo veci sťažovateľa konal bez zbytočných prieťahov. Optimálne postupom podľa § 462 ods. 2 Správneho súdneho poriadku, podľa ktorého ak kasačný súd dospeje k záveru, že napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy nie je v súlade so zákonom a správny súd žalobu zamietol, môže rozhodnutie správneho súdu zmeniť tak, že zruší rozhodnutie orgánu verejnej správy a vec mu vráti na ďalšie konanie.
13. Cieľom finančného zadosťučinenia je dovŕšenie ochrany porušeného základného práva v prípadoch, v ktorých sa zistilo, že k porušeniu došlo spôsobom, ktorý vyžaduje nielen vyslovenie porušenia, prípadne príkaz na ďalšie konanie bez pokračujúceho porušenia základného práva (IV. ÚS 210/04). Tak je tomu aj v tomto prípade. V tejto súvislosti bolo prihliadnuté na to, že rozhodujúcim prvkom, ktorý viedol k predĺženiu konania, boli dve zrušujúce rozhodnutia najvyššieho súdu, pričom jeho tretie rozhodnutie bolo zrušené ústavným súdom. K tomu, že vo veci sťažovateľa nie je definitívne rozhodnuté ani po takmer desiatich rokoch, rozhodujúcom spôsobom prispel najvyšší súd dvoma kasačne nekonštruktívnymi rozhodnutiami a rozhodnutím, ktoré bolo v rozpore so základnými právami sťažovateľa. Preto bolo sťažovateľovi priznané finančné zadosťučinenie vo vzťahu k najvyššiemu súdu, a nie spoločne a nerozdielne voči ministerstvu vnútra, krajskému súdu, najvyššiemu súdu a najvyššiemu správnemu súdu tak, ako to žiadal sťažovateľ.
14. Pri rozhodnutí o výške finančného zadosťučinenia bolo prihliadnuté na celkovú dĺžku konania, ktorá sa blíži k desiatim rokom, a na to, že sťažovateľ k predĺženiu konania žiadnym spôsobom neprispel. Osobitne bolo prihliadnuté na význam konania pre sťažovateľa, ktorý nie je fyzickou osobou, pričom konanie sa netýkalo jeho majetkového práva, trestného obvinenia alebo správneho postihu. Je zrejmé, že sťažovateľ snahou o získanie informácie od orgánu verejnej moci smeroval k tomu, aby dosiahol podklad o činnosti orgánu verejnej moci tak, aby svojou činnosťou chránil verejný záujem. Takýto význam konania odôvodňuje zdržanlivejší prístup k priznaniu finančného zadosťučinenia, keďže stav právnej neistoty sa nespája s neistotou o základnom práve alebo slobode podľa druhého oddielu druhej hlavy ústavy, ale s neistotou o politické právo podľa tretieho oddielu druhej hlavy ústavy. Preto bolo sťažovateľovi priznané finančné zadosťučinenie 3 500 eur podľa čl. 127 ods. 3 ústavy a vo zvyšnej časti ústavnej sťažnosti vyhovené nebolo.
15. Rovnako nebolo vyhovené ústavnej sťažnosti z dôvodu porušenia práva sťažovateľa podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru, keďže toto ustanovenie možno aplikovať len na občianske práva alebo záväzky a na oprávnenosť trestného obvinenia. O takýto prípad pri žiadosti o poskytnutie informácie zjavne nejde. K tomu treba uviesť, že spory, ktoré vyplývajú z podstaty verejného práva, sú mimo ochrany čl. 6 dohovoru. Toto vylučuje jeho aplikáciu na veci týkajúce sa štátneho občianstva, daňové a colné konania, azylové a imigračné konania, ako aj konania týkajúce sa volieb (KARPENSTEIN, U., MAYER, F. Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Kommentar. C. H. Beck, München 2022, s. 189, bod 18). Zákon o slobodnom prístupe k informáciám stanovuje povinnosti štátnych orgánov, obcí, vyšších územných celkov a právnických a fyzických osôb, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy, a to iba v rozsahu tejto rozhodovacej činnosti. Tento zákon smeruje k vykonaniu čl. 26 ods. 5 ústavy, podľa ktorého orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom informovať o svojej činnosti. Realizácia tohto práva má čisto verejnoprávny charakter, čo vylučuje aplikáciu čl. 6 dohovoru.
16. K tomuto rozhodnutiu bolo pristúpené vo vedomí, že ústavný súd skorším nálezom č. k. II. ÚS 518/2021 zo 16. februára 2022 bez toho, aby sa bližšie zaoberal pôsobnosťou čl. 6 dohovoru, vyslovil porušenie tohto práva iného sťažovateľa postupmi správnych súdov v konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu orgánu verejnej moci podľa zákona o slobode informácií. K tomu však treba uviesť, že v tomto náleze ústavného súdu v súvislosti s prieťahmi nebol osobitne namietaný čl. 48 ods. 2 ústavy. Ústavný súd sa v tomto rozhodnutí teda odchyľuje od bližšie nezdôvodneného záveru v náleze č. k. II. ÚS 518/2021 zo 16. februára 2022. Práve nedostatok bližšieho zdôvodnenia v predchádzajúcom náleze spôsobuje, že toto rozhodnutie nie je odchýlením sa od právneho názoru a nie je dôvod na postup podľa § 13 ods. 1 zákona o ústavnom súde, podľa ktorého ak senát ústavného súdu v rámci svojej rozhodovacej činnosti dospeje k právnemu názoru odlišnému od právneho názoru vyjadreného už v rozhodnutí niektorého zo senátov ústavného súdu, sudca spravodajca predloží plénu ústavného súdu návrh na zjednotenie právnych názorov.
17. Okrem toho zjednotenie právnych názorov nebolo nutné, keďže ústavnej sťažnosti sťažovateľa vyhovené bolo tak či tak z dôvodu porušenia obsahovo zhodného základného práva podľa čl. 48 ods. 2 ústavy. Rozhodovanie o pôsobnosti čl. 6 dohovoru je bez významu k rozhodnutiu o dôvodnosti ústavnej sťažnosti sťažovateľa a právna otázka jasne nastolená až týmto rozhodnutím, teda či na postup správnych súdov pri aplikácii zákona o slobode informácií sa vzťahuje čl. 6 dohovoru, môže byť predmetom diskurzu medzi senátneho ústavného súdu v ich rozhodnutiach o ďalších obdobných ústavných sťažnostiach alebo v rozhodnutí o zjednotení právnych názorov iniciovaných či už podľa § 13 ods. 1 alebo § 13 ods. 3 zákona o ústavnom súde.
V.
18. Zistené porušenie základných práv sťažovateľa odôvodňuje to, aby mu najvyšší súd podľa § 73 ods. 3 zákona o ústavnom súde nahradil trovy konania, ktoré mu vznikli právnym zastúpením. Výška náhrady bola určená podľa vyhlášky Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky č. 655/2004 Z. z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie právnych služieb v znení neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška“). Základná sadzba tarifnej odmeny za jeden úkon v roku 2022 je 193,83 eur. Ústavný súd priznal sťažovateľovi náhradu za dva úkony právnej služby (prevzatie a príprava zastúpenia a podanie sťažnosti 2 x 193,83 eur), čo spolu s náhradou podľa § 16 ods. 3 vyhlášky (2 x 11,63 eur) predstavuje 410,92 eur. Vzhľadom na to, že právny zástupca sťažovateľa je platiteľom dane z pridanej hodnoty, k tejto sume treba podľa § 18 ods. 3 vyhlášky pripočítať daň z pridanej hodnoty 82,18 eur.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 2. júna 2022
Peter Straka
predseda senátu