SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
III. ÚS 122/2018-39
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 22. mája 2018 v senáte zloženom z predsedu Rudolfa Tkáčika, zo sudkyne Jany Baricovej a sudcu Mojmíra Mamojku vo veci návrhu ⬛⬛⬛⬛, zastúpeného advokátom JUDr. Ing. Mikulášom Práznovszkym, CSc., Bočná 26, Nové Zámky, na preskúmanie rozhodnutia Obecného zastupiteľstva ⬛⬛⬛⬛ vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov, takto
r o z h o d o l :
Rozhodnutie Obecného zastupiteľstva vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov, p o t v r d z u j e.
⬛⬛⬛⬛O d ô v o d n e n i e :
I.
1. Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) podľa § 25 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) uznesením č. k. III. ÚS 122/2018-21 z 20. marca 2018 prijal na ďalšie konanie návrh ⬛⬛⬛⬛, (ďalej len „navrhovateľ“), na preskúmanie rozhodnutia Obecného zastupiteľstva (ďalej len „obecné zastupiteľstvo“) ⬛⬛⬛⬛ (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“).
2. Z návrhu navrhovateľa, ktorý bol za starostu obce zvolený 15. novembra 2014 na volebné obdobie 2014 2018, vyplýva, že „začiatkom roku 2016 sa... rozhodol, že pre potreby obce obstará nakladač, konkrétne na manipuláciu so stavebným a objemovým odpadom na zabezpečenie úloh obce pri prevádzkovaní plánovaného zberného dvora. Ďalším účelom využitia nakladača bolo vykonávanie prác na vytvorenie parku okolo pamätníka padlým vojakom v I. a II. svetovej vojne. Zberný dvor prevádzkuje obec na základe žiadosti obce ⬛⬛⬛⬛ zo dňa 23. 6. 2016 (dôkaz č. 7) a povolenia Okresného úradu, odboru životného prostredia č.
zo dňa 28. 2. 2017 (dôkaz č. 8).“.
3. Obecné zastupiteľstvo napadnutým rozhodnutím podľa čl. 9 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu začatom „na základe kontrolnej správy hlavnej kontrolórky obce a z vlastnej iniciatívy uznesením obecného zastupiteľstva č. /2017 zo dňa 27. 12. 2017“ rozhodlo, že navrhovateľ tým, že „uzavrel nájomnú zmluvu so sebou, t. j.
... ako fyzická osoba a Obec ⬛⬛⬛⬛ ako právnická osoba porušil čl. 4 odsek 1 a čl. 4 odsek 2 písmeno a) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov“, za čo mu podľa čl. 9 ods. 10 písm. e) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu uložilo pokutu „vo výške 18 060,- €, slovom osemnásťtisícšesťdesiat €, (t. j. dvanásťnásobku jeho mesačného platu)“. Obecné zastupiteľstvo v odôvodnení napadnutého rozhodnutia konštatovalo, že „menovaný starosta ⬛⬛⬛⬛ uzavrel nájomnú zmluvu č. 103/2016 od 15. februára 2016 do 31. decembra 2016 a ďalšiu nájomnú zmluvu č. 489/2016 od 1. januára 2017 do 31. decembra 2017 na pracovný stroj
, ktorý stroj podľa jeho vyjadrenia vlastní on sám, ako súkromná osoba. Hlavná kontrolórka na podnet prokurátora kontrolovala zákonnosti týchto nájomných zmlúv obce a zistila, že žiadna dokumentácia o prevádzke stroja ani výkaz prác nie je evidovaný. Za kontrolované obdobie bolo vyplatené nájomné spolu 10 000,- €, do konca roka 2017 to činí spolu 11 750,- €.“. Z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia zároveň vyplýva, že jeho vydaniu predchádzal taký postup, že «starosta obce ⬛⬛⬛⬛ bol pozývaný na zasadnutie komisie na ochranu verejného záujmu dňa 4. 12. 2017, kde vyjadril nasledovne: „Táto komisia nemá právomoc v tejto veci, starostu obce nikto nemôže brať na zodpovednosť, lebo zákon to neumožní. Táto kontrola nezodpovedá zákonu!“... Uznesenie o schválení ukladania pokuty bolo prijaté na riadnom zasadnutí Obecného zastupiteľstva, konaného dňa 27. 12. 2017, počet prítomných poslancov 7 z celkového počtu 7. Hlasovalo za: 5.». Napadnuté rozhodnutie podpísalo päť poslancov obecného zastupiteľstva.
4. Navrhovateľ k návrhu (okrem iných) pripojil správu kontrolnej činnosti hlavného kontrolóra obce č. 2017/01 z 21. septembra 2017, svoje vyjadrenie k uvedenej správe z 2. októbra 2017, ako aj uznesenie č. 60/2017 z 24. riadneho zasadnutia obecného zastupiteľstva konaného 27. decembra 2017, ktorým schválilo „uloženie pokuty na základe správy hlavnej kontrolórky obce podľa článku 9 ods. 10 písm. e) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov za porušenie článku 4 bod 1 zákona“, pričom z jeho obsahu vyplýva, že navrhovateľ ho podpísal 5. januára 2018.
5. Navrhovateľ v návrhu uviedol, že v predmetnej veci „konal iba v súlade s ústavou, ústavnými zákonmi a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi, ako aj internými predpismi obce, a preto jeho konanie ako verejného funkcionára nebolo v rozpore s ústavným zákonom č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov a neporušil ani svoje povinnosti uložené týmto ústavným zákonom“. Podľa názoru navrhovateľa „zákon o verejnom obstarávaní sa nevzťahuje na nájom veci na základe nájomnej zmluvy... Z príkladmého výpočtu oprávnení obecného zastupiteľstva vyplýva, že schvaľovanie nájomných zmlúv v zákone o obecnom zriadení obecnému zastupiteľstvu vyhradené nie je. S poukazom na ust. § 13 ods. 4 písm. e) zákona o obecnom zriadení preto navrhovateľ tým, že uzavrel nájomné zmluvy na obdobie jedného roka, neporušil svoje povinnosti vyplývajúce ani zo zákona o obecnom zriadení ani zo štatútu obce “. Naopak, napadnuté rozhodnutie obecného zastupiteľstva „nespĺňa zákonné kritériá zákonnej úpravy... čl. 9 ods. 6 ústavného zákona a vo výroku svojho rozhodnutia nekonkretizuje konanie, resp. opomenutie navrhovateľa, ktoré má byť porušením jeho zákonnej povinnosti podľa čl. 4 ods. 1 a ods. 2 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, to znamená, že v ňom absentuje skutková veta. Všeobecne a nekonkrétne formulovaný výrok napadnutého rozhodnutia znemožňuje jednoznačnú identifikáciu eventuálneho protiústavného skutku navrhovateľa... V súlade s judikatúrou ústavného súdu (III. ÚS 360/2017) výrok napadnutého rozhodnutia obecného zastupiteľstva obce nespĺňa zákonom ustanovené náležitosti, vôbec neobsahuje skutkovú vetu, to zn. opis konkrétneho konania alebo opomenutia, ktorým sa mal navrhovateľ dopustiť porušenia konkrétnych povinností upravených ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu, a tak nespĺňa požiadavku nezameniteľnosti výroku sankcionovaného skutku... Vzhľadom na to, že obecné zastupiteľstvo obce sformulovalo svoje rozhodnutie nepreskúmateľným spôsobom, neboli vo vzťahu k navrhovateľovi dodržané princípy spravodlivého procesu. Vzhľadom na to je potrebné napadnuté rozhodnutie považovať za rozporné s týmito ústavnými princípmi a ako také aj za arbitrárne. Výrok rozhodnutia o uložení pokuty vo výške 18.060 € je závislý od výroku, ktorým bolo vyslovené porušenie povinnosti ustanovené ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu... Nesplnením podmienok kladených na formuláciu výroku o nesplnení povinnosti preto nie je na mieste ani uloženie pokuty podľa čl. 9 ods. 10 cit. ústavného zákona.“.
6. Navrhovateľ v návrhu zároveň poukázal na to, že predmetné konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov začalo „na základe kontrolnej správy hlavnej kontrolórky obce a z vlastnej iniciatívy uznesením obecného zastupiteľstva č. /2017 zo dňa 27. 12. 2017“. Uvedená kontrolná správa však „nie je bližšie označená ani číslom, ani dátumom ani žiadnym iným znakom, preto z výroku rozhodnutia nie je možné určiť, o akú správu sa jedná. Rozhodnutie je v tejto časti neurčité a preto nepreskúmateľné... Ak by sa pod správou hlavnej kontrolórky obce mala rozumieť jej správa č. 2017/01 zo dňa 21. 9. 2017, potom obecné zastupiteľstvo bolo podľa čl. 9 ods. 5 prvá veta ústavného zákona o ochrane verejného záujmu povinné rozhodnúť najneskôr do 20. 11. 2017, čo sa nestalo. Je hodné osobitného zreteľa, že správa hlavného kontrolóra zo dňa 21. 9. 2017 má číslo 2017/01, z čoho možno oprávnene vyvodiť záver, že je to prvý kontrolný úkon hlavného kontrolóra v bežnom roku. Oprávnene vzniká otázka, čo robil hlavný kontrolór dovtedy... Uznesenie č. /2017 zo dňa 27. 12. 2017 nie je presne označené svojim poradovým číslom, preto nie je možné preskúmať, o aké uznesenie sa presne jedná, a či sa v ten deň vôbec bolo vydané o uznesenie, ktorým konanie malo začať. Obecné zastupiteľstvo obce prijalo dňa 27. 12. 2017 celkom 15 uznesení, konkrétne č. 46/2017 až 60/2017... Niekedy koncom júna 2017... bol obecnému zastupiteľstvu obce doručený list Okresnej prokuratúry č. Pd 71/17/4402-6 zo dňa 23. 6. 2017 vo veci žiadosti o preskúmanie súladu nájomných zmlúv č. 103/2016 a 489/2016 s ústavným zákonom č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov... Na základe vyššie uvedeného možno ustáliť, že konanie začalo na podnet Okresnej prokuratúry. V súlade s čl. 9 ods. 5 prvá veta ústavného zákona o ochrane verejného záujmu konanie začalo dňom doručenia podnetu obecnému zastupiteľstvu obce, to zn. niekedy koncom júna 2017. Obecné zastupiteľstvo obce ako orgán podľa čl. 9 ods. 1 písm. b) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu bol preto povinný v súlade s čl. 9 ods. 5 prvá veta cit. úst. zák. povinný rozhodnúť do konca augusta 2017. Orgán rozhodol 15. 2. 2018, čo znamená porušenie čl. 9 ods. 5 prvá veta ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.“. K uvedenému listu Okresnej prokuratúry sa navrhovateľ nemal možnosť vyjadriť, čo je v rozpore s čl. 9 ods. 3 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu. Spochybňuje aj „zákonnosť“ doručenia napadnutého rozhodnutia obecného zastupiteľstva jeho osobe, pretože hoci z listiny označenej ako „Zápisnica zo zasadnutia obecného zastupiteľstva konaného 15. 02. 2018 o 18:00 h v kultúrnom dome “ vyplýva, že uvedené rozhodnutie mu malo byť odovzdané, chýba záznam o tom, že uvedené rozhodnutie aj prevzal a toto prevzatie potvrdil svojím podpisom. Druhý pohyb napadnutého rozhodnutia obecného zastupiteľstva smerom k navrhovateľovi sa mal uskutočniť 23. februára 2018, avšak z preberacieho protokolu z tohto dňa vyplýva, že zásielka je adresovaná Obecnému úradu a nie navrhovateľovi, pričom uvedené rozhodnutie malo tvoriť len prílohu zápisnice. Tieto pochybenia obecného zastupiteľstva svedčia o tom, že v predmetnom konaní vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov neboli voči navrhovateľovi dodržané procesné zásady upravujúce právo na spravodlivý proces garantované čl. 46 a nasl. ústavy.
7. Vzhľadom na uvedené navrhovateľ navrhol, aby ústavný súd vo veci samej rozhodol tak, že napadnuté rozhodnutie obecného zastupiteľstva zruší a obci uloží povinnosť uhradiť navrhovateľovi náhradu trov konania.
8. Ústavný súd listom z 9. apríla 2018 vyzval obecné zastupiteľstvo na vyjadrenie k uzneseniu č. k. III. ÚS 122/2018-21 z 20. marca 2018 a k návrhu navrhovateľa v lehote 7 dní od jeho doručenia (18. apríla 2018), čo urobilo podaním z 24. apríla 2018 doručeným ústavnému súdu 26. apríla 2018, pričom uviedlo:
„3.2 Nedôvodnosti rozhodnutia orgánu
1. Kontrolná správa hlavnej kontrolórky je označená číslom 01/2017 zo dňa 21. 9. 2017. Kontrolórka obce bola zvolená do funkcie 15. 6. 2017
2. Uznesenie obecného zastupiteľstva má číslo 60/2017 zo dňa 27. 12. 2017
3.2.3 (Ne)doručenie rozhodnutia navrhovateľovi
Rozhodnutie bolo odovzdané ⬛⬛⬛⬛ na zasadnutí obecného zastupiteľstva konaného dňa 15. 2. 2018 a bolo pripojené aj k zápisnici, čo je napísané aj v preberacom protokole. O odovzdaní bol vyhotovený videozáznam. Vtedy ešte bol starostom obce a nie len prevzatie nepodpísal, ale ani uznesenia OZ, aj iné dôležité veci, ako napr. zmluvy, ktoré schválilo obecné zastupiteľstvo.
Poznamenávame, že spomínaný stroj stojí skoro celý rok v garáži a obec platí nájomné za to, čo ani nepotrebuje.“
9. Ústavný súd listom z 26. apríla 2018 zaslal vyjadrenie obecného zastupiteľstva na vyjadrenie navrhovateľovi v lehote 7 dní od jeho doručenia (30. apríla 2018), čo urobil dvoma podaniami zo 7. mája 2018 doručenými ústavnému súdu 10. mája 2018, pričom uviedol:
«Konanie sa začalo dňa 27. 12. 2017, vyjadrenie Obecného zastupiteľstva je datované dňom 24. 4. 2018, ústavnému súdu bolo doručené 26. 4. 2018, a preto na poštovú prepravu muselo byť podané najneskôr 25. 4. 2018.
Doplnenie preskúmavaného rozhodnutia sa preto podalo na poštovú prepravu 119. deň po začatí konania, čo je v rozpore s čl. 9 ods. 5 prvá veta zák. č. 357/2004 Z. z... Skutočnosť, že obecné zastupiteľstvo dňa 27. 12.2017 uznesenie s číslom 60/2017 vydalo, je zrejmé z návrhu... Z vyjadrenia Obecného zastupiteľstva však nie je zrejmé, ktoré uznesenie (s akým obsahom) má uvedené číslo.
Navrhovateľovi preto nie zrejmé, čo obecné zastupiteľstvo uvedeným vyjadrením zamýšľalo vyjadriť, a preto ani navrhovateľ sa k nemu nevie vecne vyjadriť...
Obecné zastupiteľstvo pod bodom 3.2.3 svojho vyjadrenia zo dňa 24. 4. 2018 sám priznáva, že rozhodnutie bolo ⬛⬛⬛⬛ odovzdané a nie doručené, čo je v rozpore s čl. 9 ods. 5 druhá veta zák. č. 357/2004 Z. z...
Obecné zastupiteľstvo k svojej poznámke pod bodom 3.2.3, podľa ktorého „...spomínaný stroj stojí skoro celý rok v garáži a obec platí nájomné za to, čo ani nepotrebuje,“ ani výslovne nepoprel skutkové tvrdenia navrhovateľa, čo je v rozpore s § 151 ods. 1 C. s. p., ani nepripojil žiadnu listinu a neoznačil žiadny dôkaz, čo je v rozpore s 167 ods. 2 C. s. p.“
II.
10. Podľa čl. 2 ods. 1 písm. o) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu sa tento ústavný zákon vzťahuje aj na funkcie starostov obcí.
11. Podľa čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu verejný funkcionár je na účely tohto ústavného zákona každý, kto vykonáva funkciu uvedenú v čl. 2 ods. 1.
12. Podľa čl. 4 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu je verejný funkcionár povinný pri výkone svojej funkcie presadzovať a chrániť verejný záujem. Pri výkone svojej funkcie verejný funkcionár nesmie uprednostniť osobný záujem pred verejným záujmom.
13. Podľa čl. 4 ods. 2 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu sa verejný funkcionár musí pri výkone svojej funkcie zdržať všetkého, čo môže byť v rozpore s týmto ústavným zákonom. Na tento účel verejný funkcionár nesmie využívať svoju funkciu, právomoci z nej vyplývajúce a informácie nadobudnuté pri jej výkone alebo v súvislosti s jej výkonom na získavanie výhod vo svoj prospech, v prospech jemu blízkych osôb ani iných fyzických osôb alebo právnických osôb; to sa nevzťahuje na činnosť alebo úlohu, ktorá vyplýva verejnému funkcionárovi z výkonu jeho funkcie.
14. Podľa čl. 9 ods. 1 písm. b) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu konanie o návrhu vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov vykonáva obecné zastupiteľstvo, ak ide o verejných funkcionárov uvedených v čl. 2 ods. 1 písm. o) a p), t. j. aj vtedy, ak ide o starostu obce.
15. Podľa čl. 9 ods. 2 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu orgán, ktorý uskutočňuje konanie podľa odseku 1, začne konanie z vlastnej iniciatívy, ak jeho zistenia nasvedčujú tomu, že verejný funkcionár v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje alebo že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo zákonom.
16. Podľa čl. 9 ods. 3 druhej vety ústavného zákona o ochrane verejného záujmu ak sa konanie začína z vlastnej iniciatívy orgánu príslušného podľa odseku 1, konanie je začaté dňom, keď orgán podľa odseku 1 urobil prvý úkon voči verejnému funkcionárovi, proti ktorému sa vedie konanie.
17. Podľa čl. 9 ods. 4 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu orgán podľa odseku 1, umožní verejnému funkcionárovi, proti ktorému sa vedie konanie, aby sa vyjadril k podnetu; ak je to potrebné, vykoná ďalšie dokazovanie.
18. Podľa čl. 9 ods. 5 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu orgán podľa odseku 1 rozhodne vo veci do 60 dní odo dňa začatia konania. Toto rozhodnutie doručí verejnému funkcionárovi, proti ktorému konanie smeruje, a tomu, na čí podnet sa koná... Rozhodnutie orgánu podľa odseku 1 písm. b) sa doručí aj starostovi obce alebo zástupcovi starostu obce, ak konanie smeruje proti starostovi.
19. Podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu ak sa v konaní preukázalo, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo zákonom, alebo v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje, rozhodnutie obsahuje výrok, v ktorom sa uvedie, v čom je konanie alebo opomenutie verejného funkcionára v rozpore s týmto ústavným zákonom alebo zákonom, odôvodnenie a poučenie o opravnom prostriedku. Rozhodnutie obsahuje aj povinnosť zaplatiť pokutu podľa odseku 10.
20. Podľa čl. 9 ods. 7 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu ak sa rozhodnutím podľa odseku 6 vysloví, že verejný funkcionár vykonáva funkciu, zamestnanie alebo činnosť, ktorá je nezlučiteľná s výkonom verejnej funkcie podľa ústavy, tohto ústavného zákona alebo zákonov, súčasťou rozhodnutia je aj povinnosť bezodkladne zanechať takú funkciu, zamestnanie alebo činnosť.
21. Podľa čl. 9 ods. 9 prvej vety ústavného zákona o ochrane verejného záujmu rozhodnutie podľa odseku 6 musí byť prijaté... nadpolovičnou väčšinou členov orgánu podľa odseku 1 písm. b) až d); inak to znamená, že sa konanie zastavuje.
22. Podľa čl. 9 ods. 10 písm. e) zákona o ochrane verejného záujmu pokuta sa ukladá v sume zodpovedajúcej dvanásťnásobku mesačného platu verejného funkcionára, ak verejný funkcionár poruší povinnosti podľa čl. 4.
23. Podľa čl. 9 ods. 15 zákona o ochrane verejného záujmu na účely tohto ústavného zákona sa mesačným platom verejného funkcionára rozumie jedna dvanástina z jeho ročného príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie.
24. Podľa čl. 10 ods. 3 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu proti rozhodnutiu orgánu podľa čl. 9 ods. 1 písm. b) až d) môže dotknutý verejný funkcionár do 15 dní od doručenia rozhodnutia, ktorým bola vyslovená strata mandátu alebo funkcie alebo ktorým bola uložená pokuta, podať návrh na preskúmanie rozhodnutia na ústavný súd. Podanie návrhu má odkladný účinok. Ústavný súd rozhodne o tomto návrhu do 60 dní odo dňa jeho doručenia. Konanie o preskúmaní takého rozhodnutia pred ústavným súdom upravujú ustanovenia zákona. Rozhodnutie ústavného súdu je konečné okrem rozhodnutia podľa čl. 12 ods. 2.
25. Citované ustanovenie čl. 10 ods. 3 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu zakladá právomoc ústavného súdu rozhodnúť o návrhu navrhovateľa na preskúmanie napadnutého rozhodnutia obecného zastupiteľstva. Podrobnosti o konaní v zmysle štvrtej vety citovaného čl. 10 ods. 3 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu upravuje zákon o ústavnom súde v ustanoveniach § 73a a § 73b.
26. Podľa § 73b ods. 2 zákona o ústavnom súde o návrhu koná a rozhoduje senát ústavného súdu na neverejnom zasadnutí.
27. Podľa § 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde ak senát ústavného súdu zistí, že konanie verejného funkcionára je v rozpore s ústavným zákonom, rozhodnutie orgánu svojím uznesením potvrdí. V opačnom prípade napadnuté rozhodnutie orgánu senát ústavného súdu nálezom zruší.
28. Podľa § 73b ods. 4 zákona o ústavnom súde rozhodnutie ústavného súdu je konečné.
⬛⬛⬛⬛III.
29. Predmetom konania ústavného súdu (§ 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde) je preskúmanie, resp. zistenie, či konanie navrhovateľa ako verejného funkcionára bolo alebo nebolo v rozpore s dotknutými ustanoveniami ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, teda či povinnosti verejného funkcionára vyplývajúce mu z čl. 4 ods. 1 a čl. 4 ods. 2 písm. a) ústavného zákona o ochrane verejného záujmu porušil alebo neporušil.
30. Ako vyplýva z už uvedeného, konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov je konaním sui generis upraveným ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu (konkrétne čl. 9 a nasl.), v rámci ktorého príslušný orgán verejnej moci v konečnom dôsledku rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach verejných funkcionárov vyplývajúcich im predovšetkým z čl. 4 až čl. 8 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu. V takomto konaní musí byť bez akýchkoľvek pochybností preukázané, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené ústavným zákonom alebo zákonom.
31. Skutkové vymedzenie vytýkaného porušenia povinnosti uprednostniť verejný záujem pred osobným záujmom ustanovenej ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu musí byť identifikované v rozhodnutí natoľko dostatočne a presne, aby ho nebolo možné dodatočne zamieňať za dôvod iný, ktorý v čase rozhodovania nebol v „hre“. Zároveň platí, že dodatočné vysvetľovanie skutočného dôvodu vydania napadnutého rozhodnutia je právne irelevantné (II. ÚS 400/2016).
32. Rozhodnutiu príslušného orgánu verejnej moci pritom musí predchádzať taký postup (čl. 9 ods. 2 až 4 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu), v rámci ktorého umožní verejnému funkcionárovi, proti ktorému sa vedie konanie, aby sa k veci vyjadril, a vykoná dokazovanie, na základe ktorého v potrebnom rozsahu konkretizuje, akú povinnosť alebo obmedzenie ustanovené či už ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu alebo zákonom verejný funkcionár nesplnil alebo porušil. Ak príslušný orgán verejnej moci zistí, že vykonávaná funkcia, zamestnanie alebo činnosť je nezlučiteľná s výkonom verejnej funkcie, nadväzne rozhodne, že verejný funkcionár je povinný bezodkladne zanechať takú funkciu, zamestnanie alebo činnosť. Príslušný orgán verejnej moci zároveň rozhodne o uložení pokuty verejnému funkcionárovi (čl. 9 ods. 10 v spojení s čl. 9 ods. 15 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu). Výrok rozhodnutia v tomto prípade okrem uloženia povinnosti zaplatiť pokutu verejným funkcionárom musí obsahovať aj výšku pokuty vyjadrenú explicitne pevnou sumou; nepostačuje odkaz na spôsob výpočtu pokuty v ústavnom zákone o ochrane verejného záujmu alebo uvedenie vzorca na výpočet jej výšky – tieto príslušný orgán verejnej moci popíše v odôvodnení svojho rozhodnutia.
33. Ústavný súd v konaní o preskúmaní rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov preskúmava aj správnosť výšky pokuty uloženej verejnému funkcionárovi (PLz. ÚS 1/2016).
34. Predtým, ako ústavný súd pristúpi k posúdeniu, či sa dotknutý verejný funkcionár dopustil konania, ktoré je v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu, musí prioritne posúdiť, či je preskúmateľné (čo sa týka formy) samotné rozhodnutie príslušného orgánu verejnej moci (I. ÚS 356/08, II. ÚS 404/2014). Inak povedané, ústavný súd v tomto type konania nemôže posúdiť, či sa dotknutý verejný funkcionár dopustil konania, ktoré je v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu, bez toho, aby najskôr posúdil, či je preskúmateľné (čo sa týka formy) samotné rozhodnutie príslušného orgánu verejnej moci – v danom prípade obecného zastupiteľstva. Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu od takého rozhodnutia vyžaduje predovšetkým to, aby obsahovalo výrok, v ktorom sa uvedie, v čom konkrétnom je konanie alebo opomenutie verejného funkcionára v rozpore s týmto ústavným zákonom alebo zákonom (čl. 9 ods. 6 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu).
35. Z dôvodovej správy k čl. 4 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu vyplýva, že sa ním ustanovujú všeobecné povinnosti a obmedzenia verejných funkcionárov, ktorých dodržiavanie pri výkone verejnej funkcie by malo zaručiť požadovanú ochranu verejného záujmu a zároveň vysoký morálny kredit verejných funkcionárov. Tieto zákazy a obmedzenia majú v čo najširšom rozsahu vylúčiť či obmedziť možnosť vzniku situácií, pri ktorých by mohlo dôjsť k uprednostneniu osobného záujmu pred verejným, resp. by mohlo dôjsť k poskytnutiu nenáležitej výhody pre verejného funkcionára z výkonu jeho funkcie. Odsek 1 uvedeného článku ustanovuje všeobecnú povinnosť pre verejného funkcionára presadzovať a chrániť verejný záujem a vykonávať svoju funkciu tak, aby z jej výkonu plynul verejný prospech a neslúžila na uspokojenie osobného záujmu verejného funkcionára. Odsek 2 tohto článku ustanovuje činnosti, ktoré nesmie pri výkone svojej funkcie verejný funkcionár vykonávať, a právne vzťahy, do ktorých nesmie vstupovať. Ide o taxatívny výpočet takých činností a právnych vzťahov a úkonov, pri ktorých by verejný funkcionár mohol uprednostniť osobný záujem pred verejným a získať výhodu z výkonu verejnej funkcie, ktorú by inak získať nemohol.
36. V nadväznosti na toto vymedzenie je potrebné osobitne sa zaoberať pojmom verejný záujem a osobný záujem. Verejný záujem možno vymedziť ako záujem, resp. záujmy, ktoré by bolo možné označiť za obecné či verejné, a je tak spojený s činnosťami, ktorých výsledkom je čo najväčší prínos pre maximálny počet subjektov. Osobný záujem je taký záujem, ktorý prináša majetkový prospech alebo iný prospech verejnému funkcionárovi alebo jemu blízkym osobám. Osobný záujem je úzko spojený s produktmi, aktivitami alebo cieľmi, ktoré sleduje jednotlivec (verejný funkcionár) pre vlastný profit. Nejde teda o prospech, ktorý je vytváraný a využívaný všetkými, alebo väčšinou členov príslušnej spoločnosti alebo skupiny obyvateľov. Osobný záujem reprezentuje finančné i nefinančné záujmy jednotlivca, zamerané na zvyšovanie jeho individuálneho prínosu.
37. Preskúmaním napadnutého rozhodnutia obecného zastupiteľstva (bod 3) ústavný súd dospel k záveru, že skutkové vymedzenie vytýkaného porušenia povinnosti uprednostniť verejný záujem pred osobným záujmom ustanovenej ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu navrhovateľom je identifikované dostatočne konkrétne a nezameniteľne, keďže obsahuje, v čom konkrétnom mal navrhovateľ podľa názoru obecného zastupiteľstva uprednostniť osobný záujem pred verejným záujmom, aj to, aké konkrétne výhody z titulu vykonávanej funkcie starostu obce vo svoj prospech získal. Medzi tvrdením obecného zastupiteľstva o pochybení navrhovateľa a tvrdením, že navrhovateľ svojím (chybným) konaním uprednostnil osobný záujem pred verejným záujmom a vo svoj prospech získal konkrétnu výhodu, existuje, resp. bola preukázaná príčinná súvislosť. Formulovaný výrok napadnutého rozhodnutia tak obsahuje jednoznačnú identifikáciu protiústavného skutku navrhovateľa.
38. Rozhodnutie obecného zastupiteľstva podľa čl. 9 ods. 7 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu bolo v danom prípade bezpredmetné, keďže k zániku platnosti a účinnosti nájomných zmlúv došlo ešte pred vydaním napadnutého rozhodnutia.
39. Z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia obecného zastupiteľstva vyplýva, že jeho vydaniu predchádzal taký postup obecného zastupiteľstva, že «starosta obce ⬛⬛⬛⬛ bol pozývaný na zasadnutie komisie na ochranu verejného záujmu dňa 4. 12. 2017, kde vyjadril nasledovne: „Táto komisia nemá právomoc v tejto veci, starostu obce nikto nemôže brať na zodpovednosť, lebo zákon to neumožní. Táto kontrola nezodpovedá zákonu!“».
40. Navrhovateľ v návrhu polemizuje o termíne začatia konania vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov, vo vzťahu ku ktorému obecnému zastupiteľstvu vytýka, že nedodržalo 60-dňovú lehotu na rozhodnutie v jeho veci a že v rámci tejto lehoty mu neumožnilo k veci sa vyjadriť (bod 6).
41. Ústavný zákon o ochrane verejného záujmu na účel posudzovania jeho dodržiavania starostom obce (verejným funkcionárom) ukladá obecnému zastupiteľstvu zriadiť komisiu na ochranu verejného záujmu. Ide o obligatórne zriaďovanú komisiu, členom ktorej môže byť iba poslanec obecného zastupiteľstva s tým, že ak sú v obecnom zastupiteľstve zástupcovia politických strán a politických hnutí alebo nezávislí poslanci, komisia je zložená z jedného zástupcu každej politickej strany alebo politického hnutia a jedného zástupcu nezávislých poslancov. Komisia musí mať aspoň troch členov; ak sa tento počet nedosiahne týmto spôsobom, doplní sa počet členov komisie o zástupcu politickej strany alebo politického hnutia s najvyšším počtom poslancov.
42. V okolnostiach daného prípadu preto treba pozvanie komisie na ochranu verejného záujmu považovať za prvý úkon, ktorý voči navrhovateľovi, proti ktorému sa viedlo konanie, urobil (čl. 9 ods. 3 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu). V danom prípade je nesporné, že navrhovateľ sa zasadnutia komisie na ochranu verejného záujmu zúčastnil, avšak nevyužil svoje oprávnenie k veci sa vyjadriť (čl. 9 ods. 4 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu), čo popiera tvrdenie navrhovateľa o pochybení, resp. nedodržaní procesných zásad obecným zastupiteľstvom. Takéto správanie navrhovateľa odporuje zásade „vigilantibus iura scripta sunt“, ktorá vo svojej podstate znamená, že práva patria len bdelým (pozorným, ostražitým, opatrným, starostlivým), teda tým, ktorí sa aktívne zaujímajú o ochranu a výkon svojich práv a ktorí svoje procesné oprávnenia uplatňujú včas a s dostatočnou starostlivosťou a predvídavosťou.
43. Vo vzťahu k námietke navrhovateľa o nedodržaní 60-dňovej lehoty na rozhodnutie v jeho veci odo dňa začatia konania ustanovenej v prvej vete čl. 9 ods. 5 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, sa ústavný súd už vo svojej doterajšej judikatúre viackrát vyjadril, keď konštatoval, že v právnom poriadku Slovenskej republiky absentuje právna úprava následkov prekročenia tejto lehoty, t. j. jej uplynutie sa nespája so žiadnymi právnymi účinkami. Na základe toho možno dospieť k záveru, že príslušný orgán verejnej moci (teda aj obecné zastupiteľstvo) môže ústavne relevantným spôsobom rozhodnúť aj po uplynutí tejto lehoty, keďže ide len o poriadkovú lehotu, ktorej márne uplynutie nemôže byť dôvodom na zrušenie napadnutého rozhodnutia (m. m. III. ÚS 23/07, IV. ÚS 3/07, III. ÚS 84/08, IV. ÚS 69/2012). Ústavný súd nevidí dôvod na odklon od uvedeného právneho názoru ani vo veci navrhovateľa, aj keď považuje za potrebné pripomenúť, že je v záujme dodržiavania princípov právneho štátu, najmä právnej istoty účastníkov konania, aby rozhodnutia podľa ústavného zákona vo veci ochrany verejného záujmu boli vydávané v lehote ustanovenej v čl. 9 ods. 5 prvej vete ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, hoci je táto lehota poriadková.
44. Bez právneho významu bola i námietka „nedoručenia“ napadnutého rozhodnutia, pretože toto rozhodnutie navrhovateľ osobne prevzal, čo nebolo v konaní sporné.
45. Ústavný súd konštatuje, že rozhodnutie obecného zastupiteľstva, pokiaľ ide o výšku uloženej pokuty navrhovateľovi za porušenie povinností vyplývajúcich z čl. 4 ods. 1 a 2 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu vo výške 18 060 €, slovom osemnásťtisícšesťdesiat €, (t. j. dvanásťnásobku jeho mesačného platu), je síce strohé, lebo obsahuje iba odkaz obecného zastupiteľstva na „uznesenie o schválení ukladania pokuty... prijaté na riadnom zasadnutí Obecného zastupiteľstva, konaného dňa 27. 12. 2017“, avšak vychádzajúc z ustanovenia § 73a ods. 2 prvej vety a § 20 ods. 4 zákona o ústavnom súde, podľa ktorého ústavný súd je viazaný návrhom na začatie konania okrem prípadov výslovne uvedených v tomto zákone, nemožno opomenúť, že navrhovateľ vo svojom návrhu výšku uloženej pokuty nerozporoval a ani namietal.
46. Napriek jednoduchému odôvodneniu výšky uloženej pokuty ústavný súd v danom prípade nedospel k záveru, že by v posudzovanom konaní vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov neboli vo vzťahu k navrhovateľovi dodržané princípy spravodlivého procesu tým, že obecné zastupiteľstvo svoj záver o uložení pokuty navrhovateľovi neodôvodnilo spôsobom umožňujúcim vykonať jeho ústavný prieskum. Z uvedeného dôvodu ústavný súd napadnuté rozhodnutie obecného zastupiteľstva ako celok podľa § 73b ods. 3 zákona o ústavnom súde potvrdil. Toto rozhodnutie ústavného súdu je podľa § 73b ods. 4 zákona o ústavnom súde konečné.
IV.
47. Navrhovateľ vo svojom vyjadrení zo 7. mája 2018 žiadal priznať proti obci náhradu trov konania pred ústavným súdom, ktorú jeho právny zástupca vyčíslil celkovou sumou 1 038,45 € pozostávajúcou z odmeny za tri úkony právnej služby a k nim prislúchajúce tri režijné paušály, pričom vychádzal z toho, že tarifná hodnota veci je v danom prípade rovná výške uloženej pokuty.
48. Podľa § 36 ods. 1 zákona o ústavnom súde trovy konania pred ústavným súdom, ktoré vzniknú účastníkovi konania, uhrádza účastník konania zo svojho.
49. Podľa § 36 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže v odôvodnených prípadoch podľa výsledku konania uznesením uložiť niektorému účastníkovi konania, aby úplne alebo sčasti uhradil inému účastníkovi konania jeho trovy.
50. Pretože navrhovateľ nebol v konaní pred ústavným súdom úspešný, nebol dôvod na rozhodovania o náhrade trov konania.
51. Vzhľadom na čl. 133 ústavy, podľa ktorého proti rozhodnutiu ústavného súdu nie je prípustný opravný prostriedok, toto rozhodnutie nadobúda právoplatnosť dňom jeho doručenia účastníkom konania.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 22. mája 2018