SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
II. ÚS 84/2024-123
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Petra Molnára a sudcov Ľuboša Szigetiho (sudca spravodajca) a Petra Straku v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľov Márie Kolíkovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Ondreja Dostála, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Branislava Gröhlinga, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Alojza Hlinu, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Juraja Krúpu, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Richarda Sulíka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Tomáša Szalaya, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Mariána Viskupiča, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Mariána Čaučíka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Jána Horeckého, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Ireny Bihariovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Martina Dubéciho, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Oskara Dvořáka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Tiny Gažovičovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Jany Hanuliakovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Jána Hargaša, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Tomáša Hellebrandta, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Zory Jaurovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Beáty Jurík, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Viery Kalmárovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Štefana Kišša, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Dany Kleinert, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Ingrid Kosovej, ⬛⬛⬛⬛, Mareka Lackoviča, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Dariny Luščíkovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Natálie Nash, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Simony Petrík, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Lucie Plavákovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Ondreja Prostredníka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Michala Saba, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Jaroslava Spišiaka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Tamary Stohlovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Veroniky Šrobovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Ivana Štefunka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Zuzany Števulovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Tomáša Valáška, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Branislava Vanča, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Veroniky Veslárovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Ľubomíra Galka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Gábora Grendela, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Júliusa Jakaba, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Mareka Krajčího, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Rastislava Krátkeho, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Igora Matoviča, ⬛⬛⬛⬛,, Romana Mikulca, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Jozefa Pročka, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Veroniky Remišovej, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, Michala Šipoša, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, a Viliama Tankóa, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ zastúpených Advokátska kancelária VERIONS, s. r. o., Radvanská 21, Bratislava, proti postupu a rozhodnutiam Národnej rady Slovenskej republiky pri prerokúvaní návrhu vlády Slovenskej republiky na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (parlamentná tlač 105), a pri prerokúvaní samotného vládneho návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, v prvom čítaní (parlamentná tlač 106) takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Skutkový stav veci a argumentácia sťažovateľov
1. Sťažovatelia sa ústavnou sťažnosťou doručenou ústavnému súdu 30. januára 2024 domáhajú vyslovenia porušenia svojich základných práv podľa čl. 30 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), porušenia práv vyplývajúcich z princípu slobodnej súťaže politických síl podľa čl. 31 ústavy a porušenia práva na slobodný a riadny výkon mandátu poslanca Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) podľa čl. 73 ods. 2 ústavy v spojení s porušením princípu demokratického a právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy a suverenity ľudu podľa čl. 2 ods. 1 ústavy.
2. K namietanému porušeniu už označených základných práv a ústavných princípov malo podľa sťažovateľov dôjsť:
- spôsobom prerokovania a prijatím uznesenia národnej rady z 25. januára 2024 (hlasovanie č. 205, schôdza č. 6, volebné obdobie č. 9) o schválení návrhu vlády na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony [parlamentná tlač 105 (ďalej len „návrh na skrátené legislatívne konanie“)], ako aj
- spôsobom prerokovania a prijatím uznesenia národnej rady z 26. januára 2024 (hlasovanie č. 210, schôdza č. 6, volebné obdobie č. 9) o schválení vládneho návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (parlamentná tlač 106) – prvé čítanie (hlasovanie o tom, aby bol návrh zákona prerokovaný v druhom čítaní) a v jeho nadväznosti aj
- prijatím uznesenia národnej rady z 26. januára 2024 (hlasovanie č. 212, schôdza č. 6, volebné obdobie č. 9) o schválení vládneho návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (parlamentná tlač 106) – prvé čítanie [hlasovanie o pridelení návrhu zákona výborom a určení lehoty na prerokovanie (spolu ďalej len „namietaný zásah“)].
3. Sťažovatelia v sťažnosti podrobne popisujú skutkové okolnosti rokovania pléna a orgánov národnej rady a na základe týchto skutkových okolností dôvodia, že „sa možnosti kontroly koaličnej väčšiny zo strany opozičnej menšiny aspoň prostredníctvom diskusie o predložených návrhoch značne zredukovali“. Sťažovatelia, poukazujúc na spôsob, akým prebiehala diskusia o návrhu na skrátené legislatívne konanie, ako aj o návrhu predmetného zákona v prvom čítaní, a to jednak v pléne národnej rady a jednak na pôde Ústavnoprávneho výboru Národnej rady Slovenskej republiky, namietajú, že „proces, ktorého výsledkom bolo rozhodnutie o skrátenom legislatívnom konaní v prípade novely Trestného zákona, resp. nová trestná politika Slovenskej republiky ako takej, ako aj prerokovanie tejto novely v 1. čítaní, zasiahol do ich práv ako predstaviteľov politickej opozície, a to do práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí, do práva na nerušený výkon verejnej funkcie a na ochranu pred protiprávnym zásahom do tohto práva a do práva na výkon poslaneckého mandátu a v konečnom dôsledku tak narušil politickú deľbu moci medzi väčšinovou koalíciou a menšinovou opozíciou.“.
4. V rámci svojej právnej argumentácie sťažovatelia zásah do svojich práv podľa čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy a práv vyplývajúcich z čl. 31 ústavy odôvodňujú takto: «Je zrejmé, že ust. čl. 30 ods. 1 a ods. 4 ústavy chráni právo občanov zúčastňovať sa na správe verejných vecí a právo na nerušený výkon verejnej funkcie a na ochranu pred protiprávnym zásahom do tohto práva, ktorý by maril riadny výkon mandátu a riadnu súťaž politických síl (I. ÚS 8/97, m. m. III. ÚS 368/2020, III. ÚS 62/2011). Sťažovatelia ako opoziční poslanci odvodzujú svoje práva v zmysle ust. čl. 30 ods. 1 a ods. 4 ústavy zo všeobecných princípov právneho štátu, ktoré sa vzťahujú na proces tvorby práva v zákonodarnom zbore a ktoré sú ústavným súdom bohato judikované. Je ustálené, že princípy demokratického právneho štátu sa uplatňujú i v procese tvorby práva na zákonodarnej úrovni. Ide predovšetkým o dodržiavanie princípu slobodnej súťaže politických síl, princípu väčšinového rozhodovania a ochrany menšiny, ale aj princípu verejnosti v zmysle práva verejnosti oboznámiť sa a identifikovať sa s „produktom“ parlamentnej procedúry (návrhom zákona), princíp pluralizmu, princíp otvorenej diskusie zástancov konkurenčného názoru i princíp ochrany práva parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny (napr. PL. ÚS 11/2012 zo dňa 17.09.2014)... Postup, ktorého výsledkom je faktické odňatie možnosti opozičnej časti národnej rady participovať na legislatívnom procese, je preto de facto zásahom do práva občanov zúčastňovať sa na správe verejných vecí. Uvedené je však potrebné chápať v spojení s ust. čl. 2 ods. 1 ústavy, ktorý síce stanovuje, že štátna moc pochádza od občanov, avšak je zrejmé, že ústava tým nemá na mysli súhrn jednotlivých občanov, ale ľud ako abstraktnú kategóriu, ktorého vôľa sa v realite priamo manifestuje primárne vo voľbách (z ktorých napokon národná rada ako zákonodarný zbor čerpá svoju legitimitu), avšak zároveň platí, že vôľa tohto ľudu subsistuje v národnej rade ako zákonodarnom zbore. Inak povedané: to, na čom sa národná rada uznesie, považuje sa za vyjadrenie vôle ľudu ako suveréna a „vlastníka“ moci. Preto sú nositeľmi práva podľa ust. čl. 30 ods. 1 a ods. 4 ústavy nielen občania, ale za istých okolností i poslanci, pričom tieto „isté okolnosti“ možno vymedziť jednak kvantitatívne a jednak kvalitatívne... Z vyššieho uvedeného je teda zrejmé, že pokiaľ sťažovatelia ako príslušníci parlamentnej opozície namietajú porušenie práv podľa ust. čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy – za súčasného splnenia kvantitatívnych a kvalitatívnych podmienok –, tak je iba správne, že tak robia, lebo porušenie uvedených práv (teda práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí a práva na nerušený výkon verejnej funkcie a na ochranu pred protiprávnym zásahom do tohto práva) predstavuje podstatu toho, k čomu obmedzenie možnosti materiálne participovať na legislatívnom procese vedie: tým, že je táto možnosť upretá podstatnej časti zákonodarného zboru, pričom cieľom legislatívneho procesu, ktorého sa toto upretie týka, je vážny zásah do právneho poriadku Slovenskej republiky s potenciálne nezvratnými následkami, čoho východiskom je zjavný zásah do materiálneho právneho štátu, ako i kolízia s materiálnym jadrom ústavy (doň možno nepochybne zaradiť princíp ochrany parlamentnej menšiny, ktorého porušenie priam neguje demokratický charakter štátneho zriadenia), dochádza k porušeniu práva časti občanov – a teda časti ľudu, keďže sme vyššie ukázali, že vôľa ľudu v parlamente subsistuje a v ňom sa kreuje prostredníctvom činnosti poslancov – zúčastňovať sa na správe verejných vecí v zmysle ust. čl. 30 ods. 1 a špecificky vo vzťahu k poslancom i práva na nerušený výkon verejnej funkcie a na ochranu pred protiprávnym zásahom do tohto práva podľa ust. čl. 30 ods. 4 ústavy.“... Vyššie uvedené možno zhrnúť, že legislatívny proces týkajúci sa novej trestnej politiky Slovenskej republiky a v ňom prijaté uznesenie o skrátenom legislatívnom konaní, ako aj uznesenie, ktorým bol návrh novej trestnej politiky Slovenskej republiky dňa 26. januára 2023 schválený v 1. čítaní národnou radou a ktoré nespĺňajú ústavné podmienky demokratického legislatívneho procesu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 2 ods. 1 ústavy, porušujú práva sťažovateľov podľa ust. čl. 30 ods. 1 a ods. 4 ústavy a ich práva vyplývajúce z ust. čl. 31 ústavy.»
5. Vo vzťahu k čl. 73 ods. 2 ústavy sťažovatelia svoje námietky odôvodňujú takto: „Je zrejmé, že z ust. čl. 73 ods. 2 ústavy vyplýva spôsob výkonu poslaneckého mandátu, avšak to, čo z neho vyplýva v prvom rade – a čo sa implicitne prijíma ako samozrejmé v miere, že o tom ani netreba hovoriť –, je právo poslanca národnej rady svoj mandát vykonávať, a to i v prípade, že sa na výkone verejnej moci podieľa ako príslušník opozičnej menšiny. Sťažovatelia ako príslušníci opozície namietajú, že do tohto práva im bolo zasiahnuté, a to procesným postupom týkajúcom sa návrhu novej trestnej politiky Slovenskej republiky, ako aj procesným postupom týkajúcom sa návrhu na skrátené legislatívne konanie k návrhu novej trestnej politiky... Poslanci národnej rady – a to i poslanci opozície – majú právo na riadny výkon svojho poslaneckého mandátu, pričom za takýto nemožno považovať spôsob, akým doteraz legislatívny proces prebiehal. Hoci rozprava k skrátenému legislatívnemu konaniu prebiehala zdanlivo dlho, nedá sa tým zakryť fakt, že predstavitelia koaličnej väčšiny (vrátane zástupcov vlády) v zásade nereagovali na žiadne opozičnými poslancami do diskusie vnášané pripomienky a diskusie sa v podstate nezúčastňovali. Prihliadnuc na to, že návrh na skrátené legislatívne konanie neobsahoval žiadne odôvodnenie, o ktorom by bolo možné racionálne diskutovať, a v spojení s absenciou zapájania sa predstaviteľov koaličnej väčšiny, bol výkon poslaneckého mandátu zredukovaný na jeho formálnu zložku, t.j. na právo vystúpiť v rozprave, avšak materiálne nebolo právo vykonávať poslanecký mandát, ako podieľanie sa na správe vecí verejných, vôbec zachované. Nie je zlučiteľný s výkonom poslaneckého mandátu taký jeho výkon, v rámci ktorého nedochádza k interakcii medzi predstaviteľmi koaličnej väčšiny a opozičnej menšiny a ak k tejto interakcii dôjde, táto smeruje k potláčaniu opozičnej menšiny... Z tohto hľadiska je preto relevantný priestor na revidovanie záverov, ktoré vo vzťahu k ust. čl. 73 ods. 2 ústavy formuloval ústavný súd v uzneseniach III. ÚS 730/2014 a III. ÚS 9/2015, keď sa vyslovil, že právom v zmysle ust. čl. 73 ods. 1 ústavy disponujú poslanci ako nositelia verejnej moci, pričom porušenie tohto práva nemôžu namietať ústavnou sťažnosťou podľa ust. čl. 127 ústavy. Uvedené je opäť potrebné zasadiť do kontextu v časti I. rozvíjanej tézy o tom, že v prípade splnenia istých kritérií je možné aj v prípade práva, ktoré ústava z povahy veci priznáva iba poslancom národnej rady, uvažovať o tom, že bez ochrany práv poslancov nie je možné v prípade takého excesu, aký je predmetom tejto ústavnej sťažnosti, ochrániť jednak princípy demokratického štátu v zmysle ust. čl. 1 ods. 1 ústavy (teda najmä princíp ochrany práv parlamentnej menšiny), ale v konečnom dôsledku ani ust. čl. 2 ods. 1 ústavy zakotvujúce suverenitu ľudu. Rovnako tak nemožno ochrániť ani princíp a práva vyplývajúce z ust. čl. 31 ústavy, keďže nemožnosťou vykonávať poslanecký mandát je inherentne zasiahnuté aj do princípu slobodnej súťaže politických síl.“
6. Ďalšie argumenty sťažovateľov, ktoré sa týkajú návrhu na revíziu ustálenej ústavnej judikatúry, reprodukuje ústavný súd v časti III.1 odôvodnenia.
7. Sťažovatelia sa tiež domáhajú odloženia vykonateľnosti označených rozhodnutí národnej rady a vydania dočasného opatrenia, ktorým ústavný súd prikáže národnej rade, aby sa zdržala ďalšieho vykonávania týchto rozhodnutí. Sťažovatelia žiadajú ústavný súd, aby takýmto postupom až do rozhodnutia vo veci samej pozastavil rokovanie národnej rady o predmetnom návrhu zákona.
II.
Relevantné ustanovenia právnych predpisov
8. Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
9. Podľa čl. 140 ústavy podrobnosti o organizácii ústavného súdu, o spôsobe konania pred ním a o postavení jeho sudcov ustanoví zákon. Týmto zákonom je s účinnosťou od 1. marca 2019 zákon č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) v čl. I § 1 až § 13 a § 16 až § 28 a § 32 až § 248 a § 250 a § 251.
10. Podľa § 56 ods. 1 zákona o ústavnom súde ústavný súd každý návrh na začatie konania predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa, ak tento zákon v § 9 neustanovuje inak. Pri predbežnom prerokovaní návrhu ústavný súd zisťuje, či dôvody uvedené v § 56 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie.
11. Podľa § 56 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže na predbežnom prerokovaní bez ústneho pojednávania uznesením odmietnuť návrh na začatie konania,
a) na prerokovanie ktorého nemá ústavný súd právomoc,
b) ktorý je podaný navrhovateľom bez zastúpenia podľa § 34 alebo § 35 a ústavný súd nevyhovel žiadosti navrhovateľa o ustanovenie právneho zástupcu podľa § 37,
c) ktorý nemá náležitosti ustanovené zákonom,
d) ktorý je neprípustný,
e) ktorý je podaný zjavne neoprávnenou osobou,
f) ktorý je podaný oneskorene,
g) ktorý je zjavne neopodstatnený.
12. Podľa čl. 30 ods. 1 ústavy občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Cudzinci s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov.
13. Podľa čl. 30 ods. 4 ústavy občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.
14. Podľa čl. 31 ústavy zákonná úprava všetkých politických práv a slobôd a jej výklad a používanie musia umožňovať a ochraňovať slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti.
15. Podľa čl. 73 ods. 2 ústavy poslanci sú zástupcovia občanov. Mandát vykonávajú osobne podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi.
III.
Predbežné prerokovanie ústavnej sťažnosti
III.1. K namietanému porušeniu práv podľa čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy a čl. 31 ústavy:
16. Sťažovatelia poukazujú na viaceré rozhodnutia ústavného súdu, v ktorých špecifikoval obsah základných práv podľa čl. 30 ods. 1 a 4 ústavy a v ktorých dospel k záveru o absencii vecnej súvislosti medzi týmito právami na jednej strane a obmedzeniami týkajúcimi sa výkonu poslaneckého mandátu na strane druhej, a teda o pojmovej nespôsobilosti týchto obmedzení byť predmetom meritórneho posúdenia ústavného súdu v konaní o sťažnosti podľa čl. 127 ústavy.
17. V kontexte uplatňovania základného práva podľa čl. 30 ods. 1 ústavy poslancami národnej rady má povahu a status konštantnej ústavnej judikatúry uplatňovanej jednotne naprieč jednotlivými senátmi ústavného súdu predovšetkým toto východisko: „V zmysle ustálenej judikatúry ústavného súdu účelom základného práva na správu verejných vecí je umožniť občanom aktívnu účasť na tvorbe a realizácii verejnej moci. Generálne toto právo ústava priznáva občanom Slovenskej republiky ako jedno z ich základných politických práv v demokratickej spoločnosti. Ústavná koncepcia označeného práva predpokladá jeho realizáciu v dvoch rovinách – ako právo zúčastňovať sa správy vecí verejných priamo využívaním prvkov priamej demokracie a tiež ako právo zúčastňovať sa správy vecí verejných slobodnou voľbou svojich zástupcov prostredníctvom volieb. Uvedené právo sa preto inštitucionalizuje predovšetkým v podobe volieb, volebných a hlasovacích procesov, ktoré občanom poskytujú priestor na participáciu na správe verejných vecí. Takto sa právo účasti na správe verejných vecí uskutočňuje v spätosti s ďalším politickým právom – právom volebným (m. m. napr. II. ÚS 105/03, PL. ÚS 6/08, I. ÚS 288/09).
Ústavný súd teda obsah základného práva zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy vymedzuje ako aktívne volebné právo jednak vo vzťahu k všetkým typom volieb a tiež ako právo hlasovaním sa zúčastniť referenda, a to tak celoštátneho referenda (čl. 94 ústavy), ako aj miestneho referenda a referenda na území vyššieho územného celku (čl. 67 ods. 1 ústavy).“ (IV. ÚS 159/2020, body 19 – 20).
Platí preto, že „nie je možné stotožňovať práva poslanca ako nositeľa verejnej moci a práva občana uskutočňovať svoj vplyv na správu vecí verejných priamo alebo prostredníctvom volených zástupcov, čo je obsahová podstata základného práva podľa čl. 30 ods. 1 ústavy.“ (ibid., bod 21).
18. Na námietky rámcované čl. 30 ods. 4 ústavy sa vzťahujú analogické závery: „V zmysle judikatúry ústavného súdu čl. 30 ods. 4 ústavy občanom Slovenskej republiky zaručuje prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok. V rozsahu prístupu k voleným funkciám sa týmto ustanovením ústavy zaručuje pasívne volebné právo, možnosť byť zvolený za zástupcu iných občanov a v ich mene vykonávať moc, ktorá podľa čl. 2 ods. 1 ústavy pochádza od nich (II. ÚS 48/97).“ (I. ÚS 243/2023, bod 29).
19. Vo vzťahu k právam, ktoré podľa sťažovateľov vyplývajú z čl. 31 ústavy, ústavný súd pripomína, že „označený článok ústavy je generálnou klauzulou obsahujúcou podmienku na zákonnú úpravu politických práv. Ide teda o všeobecnú ústavnú normu, princíp, ktorý nemá povahu ľudského práva zaručeného jednotlivcovi (PL. ÚS 15/98, III. ÚS 730/2014).“ (I. ÚS 243/2020).
20. Sťažovatelia v posudzovanej veci nachádzajú dôvod na odklon ústavného súdu od jeho ustálenej judikatúry v „kvantite a kvalite“ zásahu do ich práv ako poslancov národnej rady. V tejto súvislosti uvádzajú, že v nimi citovaných rozhodnutiach „bol spôsob namietaného porušenia predmetných práv neporovnateľne menej významný, než je to v prípade sťažovateľov“ a že „nimi namietané porušenie práva zúčastňovať sa na správe veci verejných porušené bolo, a to práve pre excesívnosť zásahu, ktorého sa parlamentná väčšina na parlamentnej opozičnej menšine dopustila.“. Podľa názoru sťažovateľov «zatiaľ čo pri menších zásahoch, nespĺňajúcich kvantitatívne a kvalitatívne kritériá, ktoré už ústavný súd mal možnosť posudzovať v rozhodnutiach vyššie, nebol zásah ústavného súdu opodstatnený, lebo porušenie práv podľa ust. čl. 30 ods. 1 a ods. 4 ústavy nedosiahlo potrebnú intenzitu a v celom rozsahu boli tieto práva „prekryté“ autonómnosťou národnej rady, tak v prípade takého excesu, aký sťažovatelia namietajú v tejto ústavnej sťažnosti, už musí autonómnosť národnej rady „ustúpiť“ právu občanov – ľudu, ktorého vôľu poslanci kreujú – podieľať sa na správe verejných vecí a právu na nerušený výkon verejnej funkcie a právu na ochranu pred protiprávnym zásahom do tohto práva podľa uvedených článkov ústavy.».
21. Táto argumentácia sťažovateľov však nemá základ vo východiskách, o ktoré sa opiera ustálená judikatúra ústavného súdu, ale im, naopak, odporuje. Ústavný súd v prípadoch citovaných sťažovateľmi nedospel k záveru o nespôsobilosti v nich vznesených námietok byť predmetom konania o sťažnosti podľa čl. 127 ústavy z dôvodu nedostatočnej intenzity predmetných zásahov, ale z dôvodu povahy a obsahu základného práva, ktorého ochrany sa sťažovatelia domáhali v spomenutých prípadoch a ktorého ochrany sa sťažovatelia domáhajú aj v tomto prípade. Intenzita zásahu, ktorú sťažovatelia v ich veci považujú za vyššiu, než akou bola v predošlých prípadoch, jednoducho nie je premennou, ktorá by bola spôsobilá zbaviť významu základný záver ústavného súdu, a to absenciu pojmovej spôsobilosti nositeľa poslaneckého mandátu domáhať sa súdnej regulácie konkrétnych prvkov legislatívneho procesu v konaní o sťažnosti podľa č. 127 ústavy, čiže v konaní, ktorého hlavným a jediným účelom je ochrana tých základných práv a slobôd, ktoré patria „každému“, resp. „občanom“.
22. Je teda potrebné potvrdiť, že «pri posúdení možnosti zásahu do základných práv sťažovateľa v takejto situácii, teda v situácii, ktorá podľa všetkého môže spadať pod výkon mandátu poslanca národnej rady, je s ohľadom na judikatúru ústavného súdu potrebné posúdiť, či ju podáva ako fyzická osoba alebo ako poslanec národnej rady (porov. IV. ÚS 31/2011 – sťažnosť skupiny poslancov podľa čl. 127 ods. 1 ústavy na tajnú voľbu generálneho prokurátora Slovenskej republiky).
Uvedené rozlíšenie má z hľadiska posúdenia sťažnosti a ďalšieho postupu ústavného súdu pri jej posudzovaní zásadný význam. Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu sa nositeľ verejnej moci nemôže v konaní o sťažnostiach domáhať svojich oprávnení, ktoré sú súčasťou jeho právomoci, pretože tieto oprávnenia mu neprináležia ako fyzickej osobe alebo právnickej osobe (porov. I. ÚS 29/97, II. ÚS 19/04, III. ÚS 115/06; pozri tiež II. ÚS 80/09 a tam podrobne citované východiská). Výnimku z hľadiska konania o ústavných sťažnostiach predstavujú prípady, keď sa takýto subjekt domáha ochrany svojho práva ako „každý“, a nie ako nositeľ verejnej moci, resp. pri výkone právomocí štátu (porov. I. ÚS 136/09, III. ÚS 377/2010; pozri tiež I. ÚS 8/97 – vylúčenie poslanca II. ÚS 48/97 – nastúpenie poslanca na uprázdnený mandát).» (I. ÚS 243/2023, body 16 – 17).
23. Podstatou ustáleného výkladu tejto otázky v judikatúre ústavného súdu pritom nie je formalizmus, neprimeraná zdržanlivosť či zužovanie obsahu daných základných práv; touto podstatou je i) zohľadnenie celkom zjavných a právne významných rozdielov medzi verejnomocenskými oprávneniami, ktoré patria práve a len nositeľom poslaneckého mandátu, na jednej strane a základnými právami, ktoré patria každému, resp. občanom, na strane druhej a ii) rešpektovanie účelu konania o sťažnosti podľa čl. 127 ústavy, ktorého súčasťou nie je ochrana ústavnej „čistoty“ legislatívneho procesu. Na tento účel slúžia nástroje abstraktnej kontroly ústavnosti, ktoré ústavný súd aj primerane využíva.
24. Inak povedané, v konaní podľa čl. 127 ústavy nositeľ poslaneckého mandátu nemá aktívnu vecnú legitimáciu na námietky týkajúce sa výkonu jeho verejnomocenských oprávnení a má aktívnu vecnú legitimáciu na námietky, ktoré sa týkajú tých jeho základných práv, ktoré mu patria v rovnakom rozsahu a za rovnakých podmienok ako komukoľvek inému, kto spĺňa parametre „každého“ alebo „občana“.
25. Sťažovatelia pritom opakovane odkazujú na svoje postavenie príslušníkov parlamentnej menšiny, resp. politickej opozície a nielen z podstaty, ale aj zo znenia ich výhrad vyplýva, že sa súdnej ochrany nedomáhajú ako „každý“, ale ako nositelia verejnej moci a vo vzťahu k podmienkam výkonu tejto moci. Túto okolnosť navyše v plnom rozsahu potvrdzuje aj obsah petitu sťažnosti, ktorým sa sťažovatelia o. i. domáhajú, aby ústavný súd (v čase predbežného prerokovania sťažnosti už ex post facto) zrušil uznesenia národnej rady regulujúce priebeh legislatívneho procesu vo vzťahu ku konkrétnemu návrhu zákona (ktorý je predmetom posudzovania v konaní podľa čl. 125 ústavy) a aby tak vstúpil do sféry výlučnej pôsobnosti zákonodarcu a jeho procedurálne rozhodnutia derogoval. Praktickým právnym dôsledkom navrhovaného výroku rozhodnutia ústavného súdu teda nemá byť ochrana základných práv konkrétnych osôb (sťažovateľov), ale priama úprava spôsobu, akým budú tieto osoby spolu s ostatnými 101 poslancami národnej rady vykonávať svoje verejnomocenské oprávnenia pri rokovaní o konkrétnom legislatívnom návrhu.
26. Medzi označeným základnými právami a namietaným zásahom do týchto práv preto neexistuje náležitá príčinná súvislosť, ktorá by umožňovala prijatie sťažnosti na ďalšie konanie.
III.2. K namietanému zásahu do čl. 73 ods. 2 ústavy:
27. Pokiaľ ide o námietky rámcované čl. 73 ods. 2 ústavy, ústavný súd už v analogickom kontexte vyslovil, že „inštitút (ústavnej) sťažnosti podľa čl. 127 ods. 1 ústavy slúži na ochranu konkrétnych základných práv a slobôd zakotvených v druhej hlave ústavy, prípadne práv zaručených (kvalifikovanými) medzinárodnými zmluvami o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Prípadné porušenie iných článkov ústavy (zakotvených mimo jej druhej hlavy) preto nemožno namietať samostatne, ale práve a len v priamej príčinnej súvislosti s porušením konkrétneho základného práva alebo slobody garantovaného v druhej hlave ústavy. Nerešpektovanie uvedeného princípu a samostatné namietanie porušenia len (alebo primárne) článku ústavy mimo jej druhej hlavy, ktorý neobsahuje žiadne základné právo, je pritom z podstaty veci dôvodom na odmietnutie ústavnej sťažnosti (obdobne napr. II. ÚS 167/04, III. ÚS 300/06, II. ÚS 346/2016, II. ÚS 775/2016).“ (IV. ÚS 159/2020, bod 15).
28. V prípade, v ktorom sa poslanci národnej rady domáhali práve slobodného výkonu mandátu v zmysle čl. 73 ods. 2 ústavy, ústavný súd konštatoval, že sa vec týka oprávnenia patriaceho „výlučne poslancom národnej rady, ktoré zjavne netvorí obsahovú súčasť základného práva podľa čl. 30 ods. 1 ústavy, a preto toto základné právo postupom národnej rady ani nemohlo byť žiadnym spôsobom dotknuté. Porušenie uvedenej zásady (zásady slobodného výkonu mandátu, pozn.) by v tomto konaní mohli namietať len v súvislosti so základným právom, ktoré je organicky spojené, resp. má (mohlo by mať) aspoň dosah na výkon ich verejnej funkcie, t. j. výkon ich poslaneckého mandátu. Za takéto základné právo však nemožno považovať základné právo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy ( napr. II. ÚS 48/97).“ (III. ÚS 730/2014).
29. Rovnako tak v inom príbuznom prípade ústavný súd dospel k záveru, že „právo slobodného výkonu mandátu v zmysle čl. 73 ods. 2 ústavy, ktorého ochrany sa sťažovatelia domáhajú, je právom, ktorým nedisponujú sťažovatelia ako fyzické osoby, ale ako poslanci národnej rady. Slobodný výkon mandátu a z neho vyplývajúce práva poslancov nie sú základným právom alebo slobodou, ale súčasťou pôsobenia poslancov ako nositeľov verejnej moci. Z toho pohľadu je možné posúdiť sťažnosť sťažovateľov aj ako podanie, ktoré podali poslanci národnej rady, teda nositelia verejnej moci, čo vyvoláva zároveň otázku opodstatnenosti využitia inštitútu sťažnosti v zmysle čl. 127 ods. 1 ústavy.“ (III. ÚS 9/2015).
30. Aj vo vzťahu k námietkam sťažovateľov vychádzajúcim z čl. 73 ods. 2 ústavy preto platí, že ani skutkové rozdiely v konkrétnych podobách zásahu, ani sťažovateľmi tvrdené rozdiely v jeho intenzite nie sú spôsobilé čokoľvek zmeniť na skutočnosti, že konanie o sťažnosti podľa čl. 127 ústavy nie je prípustným fórom na posudzovanie výhrad nositeľov verejnej moci proti postupu a rozhodnutiam národnej rady v priebehu legislatívneho procesu.
31. Vzhľadom na uvedené dôvody bolo potrebné túto ústavnú sťažnosť odmietnuť podľa § 56 ods. 2 písm. g) zákona o ústavnom súde.
32. Keďže ústavná sťažnosť bola ako celok odmietnutá, rozhodovanie o ďalších sťažovateľmi uplatnených návrhoch stratilo svoje opodstatnenie.
III.3. Obiter dictum:
33. Ústavný súd už len dopĺňa, že sťažovatelia totožné námietky vznášajú aj v konaní podľa čl. 125 ústavy, keď nimi odôvodňujú nesúlad všeobecne záväzného právneho predpisu (zákona) s právnym predpisom vyššej právnej sily (ústavou). Bolo by v rozpore so základnými zásadami konania pred ústavným súdom, ak by o námietkach opierajúcich sa o totožný skutkový a právny základ mali paralelne rozhodovať senát a plénum ústavného súdu v dvoch samostatných konaniach. Na posúdenie predmetných námietok je príslušné práve plénum ústavného súdu, a to v konaní, v ktorom je parlamentná menšina plne spôsobilou byť v postavení objektu, resp. „obete“ ústavne neprípustného zásahu do jej práv. V konaní o sťažnosti podľa čl. 127 ústavy takúto spôsobilosť nemá.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 6. marca 2024
Peter Molnár
predseda senátu



