znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

II. ÚS 70/97

Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu JUDr. Ľubomíra Dobríka a zo sudcov JUDr. Anny Danielčákovej a JUDr. Jána Drgonca na neverejnom zasadnutí 16. júna 1998 prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 písm. c) Ústavy Slovenskej republiky o vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/1994 zo 6. septembra 1994 v znení všeobecne záväzného nariadenia mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 1/1995 zo 14. februára 1995 o vydávaní záväzného stanoviska k začatiu, rozšíreniu a zmene podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb podnikajúcich na území mestskej časti Bratislava - Staré Mesto s Ústavou Slovenskej republiky a so zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a takto

r o z h o d o l :

1. Všeobecne záväzné nariadenie mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/1994 zo 6. septembra 1994 v znení všeobecne záväzného nariadenia mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 1/1995 zo 14. februára 1995 o vydávaní záväzného stanoviska k začatiu, rozšíreniu a   zmene podnikateľskej   činnosti   právnických   a fyzických   osôb   podnikajúcich   na   území mestskej časti Bratislava - Staré Mesto   n i e   j e   v súlade s čl. 2 ods. 3, s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky, s § 4 ods. 1 a 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

2. Vo zvyšnej časti sa návrhu   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) dostal 3. novembra 1997 návrh   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „generálny   prokurátor“ alebo „navrhovateľ“) na začatie konania o súlade všeobecne záväzného nariadenia mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/1994 zo 6. septembra   1994 zmeneného a doplneného všeobecne   záväzným   nariadením   č. 1/1995   zo   14.   februára   1995   o vydávaní   záväzného stanoviska k začatiu, rozšíreniu a zmene podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb podnikajúcich na území mestskej časti Bratislava - Staré Mesto s čl. 2 ods. 3, čl. 12 ods. 1 vetou druhou, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky a so zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

Generálny   prokurátor   navrhol,   aby   ústavný   súd   rozhodol,   že   všeobecne   záväzné nariadenie mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/1994 zo 6. septembra 1994 zmenené a doplnené všeobecne záväzným nariadením č. 1/1995 zo 14. februára 1995 o vydávaní záväzného stanoviska k začatiu, rozšíreniu a zmene podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb podnikajúcich na území mestskej časti Bratislava - Staré Mesto (ďalej len „nariadenie“) nie je v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 12 ods. 1 vetou druhou, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a s čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky a s § 4 ods. 1 a 3 písm. d) a s § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“).

Navrhovateľ   uviedol,   že   nariadenie   rieši   problematiku   podnikateľskej   činnosti právnických a fyzických osôb na území mestskej časti v súvislosti s oprávnením vydávať záväzné stanoviská   k začatiu takejto činnosti   obcou v zmysle výkonu jej samosprávnej funkcie podľa § 4 ods. 3 písm. d) zákona o obecnom zriadení.

Podľa   názoru   navrhovateľa:   „Oprávnenie   mestskej   časti   a   jej   orgánu   mestského zastupiteľstva na vydanie nariadenia vyplýva z ustanovenia § 15 ods. 2 písm. a) zákona č. 377/1990 Zb. o Bratislave v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o Bratislave) a článku 26 ods. 1, 4 písm. a) Štatútu mesta.“ (Nesprávna citácia názvu zákona).

Navrhovateľ k tomu ďalej uviedol: “Vychádzajúc zo skutočnosti, že všetka činnosť subjektov územnej samosprávy je viazaná platným právnym poriadkom je Mestská časť Bratislava - Staré mesto i v normotvornej činnosti povinná rešpektovať ústavu, zákony a ostatné všeobecne záväzné predpisy.“

V   ďalšej   časti   odôvodnenia   návrhu   generálny   prokurátor   citoval   články   ústavy a ustanovenia Obchodného zákonníka, zákona o obecnom zriadení a zákona o Bratislave obsahujúce práva a povinnosti, ktorými je mestská časť Bratislava - Staré Mesto viazaná pri vykonávaní normotvornej činnosti.

Podľa názoru navrhovateľa: „Predmetné nariadenie mestskej časti síce v § 1 ods. 1 ustanovuje,   že   upravuje   podmienky   pre   vydávanie   záväzného   stanoviska   k začatiu podnikateľskej   činnosti   právnických   a   fyzických   osôb,   avšak   v   odseku   2   a   3   ukladá povinnosť pre takéto osoby požiadať starostu o vydanie stanoviska. Ďalej v § 2 ods. 2 a ods. 3   vymedzuje,   ktoré   doklady   je   podnikateľský   subjekt   povinný   k žiadosti   o   záväzné stanovisko predložiť. Napokon v § 3 nariadenie obsahuje výpočet sankcií v prípade jeho nedodržania.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že mestská časť prijatím nariadenia v § 1 ods. 2 a 3 a § 2   ods.   2   a   3   a   5   prekročila   rámec   pôsobnosti   vymedzenej   pre   výkon   samosprávy   a nedodržala ustanovenia § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého nariadenie obce   nesmie   odporovať   ústave   ani   zákonu,   ako   i   ústavou   vymedzené   oprávnenie vyplývajúce z článku 68 ústavy.

Podnikateľ   organizuje   svoju   činnosť   nezávisle   od   iných   osôb   a   pokiaľ   splní všeobecné a osobitné podmienky, ktoré mu ukladá zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (ďalej len živnostenský zákon), živnosť riadne ohlási alebo požiada o vydanie koncesie živnostenský úrad, vznikne živnostenské oprávnenie dňom ohlásenia alebo dňom doručenia koncesnej listiny tak ako je to uvedené v § 10 tohto zákona, alebo v prípade podnikania činnosťou, ktorá živnosťou nie je splnením podmienok uvedených v osobitnom zákone (napr. § 3 ods. 1 zákona č. 132/1990 Zb. o advokácii).

Zasahovať do   podnikateľskej   činnosti   môžu   orgány   na to   oprávnené príslušnými právnymi predpismi, v prípade živnosti sú to orgány štátnej správy - živnostenské úrady.“

Navrhovateľ   ohodnotil   zásah   vykonaný   miestnym   zastupiteľstvom   mestskej   časti Bratislava - Staré Mesto ako neoprávnený, pretože: „Mestská časť prijatím nariadenia o uložení povinnosti podnikateľským subjektom bez zákonného zmocnenia zasiahla najmä do práva slobodne vykonávať podnikateľskú činnosť fyzickými a právnickými osobami, čím sa dostala do rozporu s článkom 2 ods. 3, článkom 13 ods. 1 a článkom 35 ods. 1 a 2 ústavy.“

Podľa názoru navrhovateľa: „Nariadenie odporuje citovaným článkom ústavy i preto, že takto stanovené povinnosti neboli pred prijatím nariadenia zakotvené v žiadnom zákone. Ustanovenie § 4 ods. 3 písm. d) zákona o obecnom zriadení síce dáva oprávnenie obci vyjadrovať sa k začatiu podnikania, žiadna zákonná norma však neukladá za povinnosť podnikateľovi   takéto   vyjadrenie   k   začatiu   podnikateľskej   činnosti   si   vyžiadať.   Takáto povinnosť   pre   podnikateľov   bola   len   do   prijatia   zákona   č. 132/1994   Z.   z.,   ktorým   bol vypustený § 17 ods. 4 živnostenského zákona s účinnosťou od 1. júla 1994.

Obec je právnickou osobou, ktorej ústava nedovoľuje obmedziť základné práva a slobody.   Ak   orgán   územnej   samosprávy   nariadením   ustanoví   podmienky   obmedzujúce základné práva a slobody, uplatní svoju normotvornú právomoc spôsobom, ktorý nie je v súlade s článkom 2 ods. 3 a článkom 13 ods. 1 a 2 ústavy, pretože svojím nariadením upraví otázky, ktoré ústava dovoľuje regulovať jedine zákonom. K odňatiu základného práva alebo slobody   v rozsahu obmedzenia ustanoveného vo všeobecne záväznom nariadení orgánu územnej samosprávy v takom prípade dôjde aj v nesúlade s článkom 12 ods. 1 druhá veta ústavy.   Miestne   zastupiteľstvo   mestskej   časti   Bratislava   -   Staré   mesto   nariadením označeným v návrhu obmedzilo základné ľudské právo zaručené podľa článku 35 ods. 1 ústavy spôsobom, ktorý nie je v súlade s článkom 13 ods. 2 ústavy. Obec uplatní svoju normotvornú právomoc podľa článku 68 ústavy len vtedy, keď vydá také nariadenie, ktoré je   v súlade   s   každým   relevantným   ustanovením   ústavy.   Preto   Miestne   zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava - Staré mesto prijatím nariadenia konalo v nesúlade s článkom 68 ústavy.

Tým,   že   mestská   časť   prijala   predmetné   nariadenie   nad   rozsah   kompetencie vyplývajúcej z ústavnej i zákonnej úpravy jej postavenia, dostalo sa nariadenie do rozporu i s § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení, nakoľko vydaním nariadenia sa fyzickým osobám a právnickým   osobám   nad   rozsah   platnej   právnej   úpravy   obmedzilo   právo   vykonávať nerušene podnikateľskú činnosť.“

Ústavný súd návrh generálneho prokurátora prerokoval na neverejnom zasadnutí 4. decembra 1997 a uznesením rozhodol o jeho prijatí na konanie.

Listom zo 4. decembra 1997 požiadal starostu mestskej časti Bratislava - Staré Mesto Ing. Andreja Ďurkovského o stanovisko k návrhu generálneho prokurátora a o vyjadrenie, či v konaní trvá na ústnom pojednávaní.

Starosta   mestskej   časti   Bratislava   -   Staré   Mesto   predložil   7.   januára   1998   pod č. 4211/97 - st. stanovisko k návrhu generálneho prokurátora a oznámil, že v konaní netrvá na ústnom pojednávaní.

V stanovisku mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. j. 4211/97 st. zo 7. januára 1998 sa k návrhu generálneho prokurátora uvádza: „Mestská časť Bratislava - Staré Mesto v súlade s čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky a § 6 ods. 1 veta prvá zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) vydala uvedené nariadenie na plnenie úloh samosprávy, ktoré sú uvedené v § 4 ods. 3 písm. d) a h) zákona o obecnom zriadení.

Tento zákon ustanovuje právo a povinnosť obce usmerňovať ekonomickú činnosť na spravovanom   území   a   výslovne   ustanovuje   aj   spôsob   vykonávania   tejto   samosprávnej funkcie vydávaním záväzných stanovísk k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických   osôb   a   vydávaním   stanovísk   k   zámerom   ich   činnosti,   ak   sa   týkajú   záujmov obyvateľov a obce.

Je   nepochybné,   že   vydať   stanovisko   možno   iba   na   základe   žiadosti   a   dokladov umožňujúcich   posúdiť   aj   hľadisko   „záujem   obyvateľov   a   obce“   a   postupovať   pritom v súlade so základnými zásadami pre rozhodovanie (napr. v správnom konaní). Preto je úprava   postupu   vydávania   stanoviska   uvedená   v   nariadení,   čo   nemožno   považovať   za rozpor s Ústavou. Ustanovenie o sankciách je v súlade s § 28 ods. 2 písm. b) zákona SNR č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave a s § 46 zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch.

Považujem   preto   za   nesprávny   názor   generálneho   prokurátora,   že   vyžiadanie stanoviska podnikateľom musí byť uvedené v zákone. Uznanie tohto názoru by prakticky zmarilo obci využiť svoje zákonné právo vydať stanovisko (komu by ho vydávala, ak by si nikto nežiadal?). Poukaz na vypustenie § 17 ods. 4 živnostenského zákona nie je vhodným argumentom. Ak totiž živnostenské oprávnenie platí pre celé územie republiky, povinnosť vyžiadať   si   stanovisko   obce   iba   v   sídle   podnikateľa   (podľa   vypusteného   ustanovenia) nezabezpečovala   vydanie   stanovísk   všetkých   obcí,   kde   podnikateľská   činnosť   bola vykonávaná.

Ak generálny prokurátor navrhuje, aby Ústavný súd nálezom rozhodol, že nariadenie vydané   v   súlade   s   Ústavou   a   zákonom   o   obecnom   zriadení   a   v   rozsahu   i spôsobom ustanovenom v zákone je v rozpore s Ústavou, potom je potrebné, aby Ústavný súd logicky rozhodol, že v rozpore s Ústavou je aj celý § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení, lebo jeho uplatňovanie nie je bez vydávania všeobecne záväzných nariadení možné. Domnievam sa preto, že pri posudzovaní návrhu generálneho prokurátora je nevyhnutné prihliadať súčasne aj na osobitnú úpravu postavenia obce uvedenú v čl. 64 ods. 1, čl. 67 veta prvá a čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky.

S poukazom na uvedené navrhujem, aby Ústavný súd Slovenskej republiky návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky nevyhovel a rozhodol, že všeobecne záväzné nariadenie mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/1994 v znení všeobecne záväzného nariadenia č. 1/1995 o vydávaní záväzného stanoviska k začatiu a zmene podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb podnikajúcich na území mestskej časti Bratislava - Staré   Mesto   nie   je   v   rozpore   s   Ústavou   Slovenskej   republiky   a   zákonom   Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

Vzhľadom   na   to,   že   rozhodnutie   o   návrhu   nevyžaduje   ďalšie   osobné   prednesy účastníkov, netrvám na ústnom pojednávaní, pokiaľ s tým vyslovil súhlas aj navrhovateľ.“

Generálny   prokurátor   oznámil   ústavnému   súdu   15.   decembra   1997   listom VI Gc 3134/97 - 17, že na ústnom pojednávaní vo veci netrvá.

Ústavný   súd   návrh   generálneho   prokurátora   prerokoval   na   neverejnom   zasadnutí senátu konanom 16. júna 1998.

II.

Ústavný   súd   na   úvod   konania   o   návrhu   konštatoval,   že   všeobecne   záväzným nariadením Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 6/1994 v znení všeobecne záväzného nariadenia č. 1/1995 sa ustanovila:

1. povinnosť právnickej/fyzickej osoby, ktorá má záujem vykonávať podnikateľskú činnosť   na   území   príslušnej   mestskej   časti,   požiadať   starostu   o   vydanie   záväzného stanoviska k začatiu podnikateľskej činnosti,

2.   povinnosť   podnikateľa,   ktorý   má   záujem   zmeniť   alebo   rozšíriť   podnikateľskú činnosť na území príslušnej mestskej časti, požiadať starostu o zaujatie stanoviska k zmene alebo rozšíreniu podnikateľskej činnosti,

3. povinnosť subjektov podľa bodu 1. a 2. predložiť k žiadosti taxatívne vymedzené dokumenty,

4. povinnosť subjektov podľa bodu 1. a 2. mať v mieste vykonávania podnikateľskej činnosti uvedené stanovisko a na požiadanie ho predložiť kontrolným orgánom,

5. (implicitne) povinnosť subjektov podľa bodu 1. a 2. zaplatiť pokutu za porušenie tohto nariadenia.

Podľa § 2 ods. 1 nariadenia: “Pri vydávaní záväzného stanoviska prihliada starosta na

a) zameranie podnikateľskej činnosti,

b)   potrebu   a   oprávnený   záujem   obyvateľov   mestskej   časti   o   uvažovaný   druh podnikateľskej činnosti na území mestskej časti,

c)   negatívny   dopad   prípadnej   podnikateľskej   činnosti,   ktorá   nie   je   v   záujme obyvateľov mestskej časti.“

Povinnosti podnikateľa požiadať obec o vydanie záväzného stanoviska ustanovené všeobecne   záväzným   nariadením   č.   6/1994   v   znení   všeobecne   záväzného   nariadenia   č. 1/1995   sa   spájajú   s   následnou   povinnosťou   podnikateľa   mať   v   mieste   vykonávania podnikateľskej   činnosti   záväzné   stanovisko   a   na   požiadanie   ho   predložiť   kontrolným orgánom obce na nahliadnutie (§ 2 ods. 4 všeobecne záväzného nariadenia).

Záväzné   stanovisko   obce   sa   spája   nielen   s   ustanovením   povinností,   ktoré   zákon neurčil subjektom uplatňujúcim právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, ale miestne zastupiteľstvo   ustanovilo aj právne účinky   nesplnenia povinností,   ktoré   nemajú oporu v zákone.

Podľa § 3 ods. 2 všeobecne záväzného nariadenia: „Právnickej osobe, ktorá poruší toto nariadenie, môže starosta uložiť pokutu podľa § 28 ods. 2 písm. b) zákona SNR č. 377/1990   Zb.   o   hlavnom   meste   Slovenskej   republiky   Bratislave   v   znení   neskorších predpisov do výšky 200 000,-- Sk.“

Podľa § 3 ods. 3: „Fyzickej osobe, ktorá poruší toto nariadenie, môže byť uložená pokuta   podľa   §   46   zákona   SNR   č.   372/1990   Zb.   o   priestupkoch   v   znení   neskorších predpisov do výšky 1 000,-- Sk (v blokovom konaní do 500,-- Sk).“

Predmetom   konania   pred   ústavným   súdom   sa   stala   skutočnosť,   či   Miestne zastupiteľstvo   mestskej   časti   Bratislava   -   Staré   Mesto   prijatím   všeobecne   záväzného nariadenia č. 6/1994 v znení všeobecne záväzného nariadenia č. 1/1995 obmedzilo základné práva zaručené Ústavou Slovenskej republiky, a či prijatie takého všeobecne záväzného nariadenia patrí do právomoci orgánov územnej samosprávy ustanovenej v Štvrtej hlave ústavy.

Základom   návrhu   bola   námietka   o   neústavnom   obmedzení   práva   podnikať zaručeného   čl.   35   ods.   1   ústavy,   podľa   ktorého:   „Každý   má právo   na slobodnú   voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.“

Právo   podnikať   sa   chráni   v   Piatom   oddiele   Druhej   hlavy   ústavy   ako   jedno z hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv, ktoré sa zahŕňajú medzi základné práva a slobody.

Právo podnikať je ústavnou zárukou slobody výkonu hospodárskej činnosti podľa uváženia. Toto právo sa priznáva každej osobe. Prostredníctvom práva na podnikanie sa zaručuje   možnosť   vykonávať   hospodársku   činnosť   tam,   kde   existuje   ekonomická konkurencia,   ako   aj   tam,   kde   ekonomická   konkurencia   neexistuje.   Súčasťou   takto poskytnutej   záruky   nie   je   ochrana   podnikateľa   pred   vstupom   konkurenta   do   zvolenej hospodárskej činnosti, ani záruka, že podnikateľ bude mať úspech vo svojej činnosti.

Právo   podnikať   sa   v   súkromnom   záujme   chráni   ako   spôsob   obživy   jednotlivca. Zároveň sa ním zabezpečuje verejný záujem na rozvoji podnikania ako dôležitého prvku trhového hospodárstva. Toto právo sa priznáva osobám ako právny prostriedok   rozvoja trhovej ekonomiky zaručenej čl. 55 ods. 1 ústavy, podľa ktorého: „Hospodárstvo Slovenskej republiky sa zakladá na princípoch sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky.“

Základom   trhového   hospodárstva   a   s   ním   spätej   hospodárskej   súťaže   je   voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podstatné uplatnenie práva podľa čl. 35 ods. 1 na trhu. Vstup na trh sa právne zabezpečuje v správnom konaní založenom na registračnom alebo povoľovacom princípe. Registračný princíp umožňuje voľný vstup na trh, povoľovacie konanie má obmedzovací charakter. Všeobecne záväzným nariadením č. 6/1994   v   znení   všeobecne   záväzného   nariadenia   č. 1/1995   sa   zaviedli   povinnosti podnikateľov typické pre povoľovacie konanie o vstupe na trh. Týmto všeobecne záväzným nariadením sa   ustanovili podmienky, ktorými sa uplatnenie práva podnikať stalo menej dostupné pre osoby želajúce si uplatniť právo podnikať v mestskej časti Bratislava - Staré Mesto. Toto obmedzenie nemá oporu v zákone.

Zákonné   splnomocnenie   oprávňujúce   obec   ustanoviť   všeobecne   záväzným nariadením   povinnosť   právnickej/fyzickej   osoby,   ktorá   má   záujem   vykonávať podnikateľskú činnosť na území obce, požiadať starostu o vydanie stanoviska k začatiu podnikateľskej činnosti existovalo v našom právnom poriadku len do 1. 7. 1994 a aj to len vo vzťahu k živnostenskému podnikaniu.

Zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní až do nadobudnutia účinnosti zákona č. 132/1994 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní   (živnostenský   zákon)   v   znení   neskorších   predpisov   (1.   7.   1994)   obsahoval ustanovenia, podľa ktorých ten, kto hodlá prevádzkovať živnosť, musí k ohláseniu živnosti (pri ohlasovacej živnosti), resp. k žiadosti o koncesiu (pri koncesovanej živnosti) pripojiť doklad o súhlase obce na umiestnenie prevádzkárne v obci (§ 46 ods. 3 a § 50 ods. 2), pričom tieto ustanovenia sa vzťahovali aj na vedľajšie prevádzkárne (§17 ods. 4).

V ostatných zákonoch upravujúcich výkon práva podnikať sa takéto splnomocnenie nikdy nenachádzalo ani nenachádza.

Povinnosť   podnikateľa,   ktorý   má   záujem   zmeniť   alebo   rozšíriť   podnikateľskú činnosť na území obce, požiadať starostu o vydanie stanoviska k zmene alebo rozšíreniu podnikateľskej činnosti v našom právnom poriadku neexistovala.

Zákon č. 132/1994 Z. z. totiž vložil do zákona č. 455/1991 Zb. ustanovenia § 49 ods. 1 a § 56 ods. 1, podľa ktorých je oznámenie nového predmetu podnikania vlastne novým ohlásením   živnosti   alebo   novou   žiadosťou   o   koncesiu.   Až   do   1.   7.   1994   zmena podnikateľskej činnosti (a už vôbec nie jej rozšírenie) de iure nevyžadovali nové ohlásenie živnosti alebo novú žiadosť o koncesiu a tým nevznikla ani povinnosť podnikateľa vyžiadať si stanovisko obce. Obec síce má právo takéto stanoviská vydávať, avšak nie je oprávnená uložiť príslušným subjektom povinnosť vyžiadať si ich od starostu, či povinnosti na to nadväzujúce.

Právo podnikať zaručuje každému, kto splní podmienky pre vstup do podnikania ustanovené zákonom, možnosť uchádzať sa o dosiahnutie úspechu svojho podnikania.

V   ustanoveniach   §   2   ods.   1   písm.   b)   a   c)   nariadenia   je   implikovaná   možnosť obmedziť   vstup   do   podnikania   nad rámec zákona.   Podmienky   pre   vydanie   záväzného stanoviska nevytvárajú právnu istotu, že rovnaké podnikateľské zámery sa budú posudzovať rovnako.

Na základe vyššie uvedeného ústavný súd rozhodol, že právna úprava ustanovená všeobecne   záväzným   nariadením   č.   6/1994   v   znení   všeobecne   záväzného   nariadenia   č. 1/1995 svojím obsahom nie je v súlade s čl. 35 ods. 1 ústavy. Táto úprava nesplnila ani formálne podmienky, ktoré ústava určila v čl. 35 ods. 2.

Ústava   umožňuje   obmedziť   práva   zaručené   podľa   čl.   35   ods.   1.   Podmienky obmedzenia ustanovuje čl. 35 ods. 2, ako aj čl. 13 ods. 1 a 2 ústavy.

Podľa   čl.   35   ods.   2:   „Zákon   môže   ustanoviť   podmienky   a   obmedzenia   výkonu určitých povolaní alebo činností.“

Podľa   čl.   13   ods.   1:   „Povinnosti   možno   ukladať   len   na   základe   zákona,   v   jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.“

„Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.“ (čl. 13 ods. 2).

Právny   režim   obmedzujúci   právo   podnikať   zaručené   čl.   35   ods.   1   ústavy   sa neustanovil zákonom, ale všeobecne záväzným nariadením orgánu územnej samosprávy v mestskej časti Bratislava - Staré Mesto.

Ústavný súd viackrát vyslovil, že ústava nepriznáva orgánom územnej samosprávy právomoc prijať zákon. Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68 a čl. 71 ods. 2 ústavy.

Podľa   čl.   68   ústavy:   "Vo   veciach   územnej   samosprávy   môže   obec   vydávať všeobecne záväzné nariadenia."

Podľa čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy: "Pri výkone štátnej správy obec môže vydávať na základe zákona v rámci svojej územnej pôsobnosti všeobecne záväzné nariadenia, ak je na to splnomocnená zákonom."

Normotvornú právomoc obce neupravuje čl. 68 a čl. 71 ods. 2 ústavy nezávisle od ostatných   ustanovení   ústavy.   Rozsah   normotvornej   právomoci   obce   je   vymedzený   a obmedzený predovšetkým čl. 64 ods. 2 a čl. 65 ods. 1 ústavy.

Podľa čl. 64 ods. 2 ústavy: "Obec je samostatný územný a správny celok Slovenskej republiky, združujúci osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt."

Podľa   čl.   65   ods.   1   ústavy:   "Obec   je   právnická   osoba,   ktorá   za   podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami."

Pri uplatňovaní normotvornej právomoci podľa čl. 68, aj podľa čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy, obec môže prijímať len všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy.

Slovenská republika je podľa čl. 1 ústavy zvrchovaný demokratický a právny štát. Pri uplatnení   čl.   1   ústavy   sa   Slovenská   republika   nevzdáva   časti   svojej   zvrchovanosti   v prospech obcí. Obec podľa čl. 65 ods. 1 ústavy je právnickou osobou, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami.   Týmito   svojimi právami sa   obec neodlišuje   od iných   typov právnických osôb. Pri výkone štátnej správy obec môže vydávať všeobecne záväzné nariadenia, ak je na to splnomocnená zákonom. Ani touto podmienečne priznanou právomocou sa obec zásadne neodlišuje od všetkých ostatných právnických osôb, pretože aj iné právnické osoby podľa platného právneho poriadku majú delegovanú normotvornú právomoc.

Obec ako   právnická   osoba   má privilegované   postavenie   len   vo   veciach   územnej samosprávy.

Normotvornú právomoc podľa čl. 68 ústavy môže obec uplatniť kedykoľvek, bez splnomocnenia   v   zákone.   Normotvornú   právomoc   podľa   čl.   68   ústavy   nemôže   obec uplatňovať v neobmedzenej miere na úpravu všetkých spoločenských vzťahov existujúcich v územnom obvode orgánu územnej samosprávy. Normotvorná pôsobnosť podľa čl. 68 ústavy sa orgánu územnej samosprávy udeľuje len na úpravu vecí územnej samosprávy podľa čl. 65 ods. 1 ústavy, ako aj podľa § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení, pričom aj na uplatnenie tohto ustanovenia sa vzťahuje čl. 152 ods. 4 ústavy: "Výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou." To znamená, že ústava nepriznáva obciam normotvornú právomoc v celom rozsahu vnútorných vecí, ktoré spravujú podľa § 4 ods. 3 zákona o obecnom   zriadení.   Obce   pri   správe   všetkých   svojich   vnútorných   vecí   zabezpečujú uplatňovanie   zákonov   a podzákonných   predpisov   vydaných   štátnymi   orgánmi. Normotvornú právomoc môžu uplatňovať len v tej časti správy svojich vnútorných vecí, ktorou realizujú územnú samosprávu podľa čl. 65 ústavy. Nad rámec čl. 65 ústavy môžu upraviť   všeobecne   záväzným   nariadením   aj   ďalšie   vzťahy,   ak   im   zákonodarca   udelí výslovné splnomocnenie na normotvornú činnosť. Pri uplatnení normotvornej právomoci orgán   územnej   samosprávy   môže   ukladať   povinnosti,   ale   nie   spôsobom   obmedzujúcim základné práva a slobody nad rámec zákona. Obec teda ani v rámci svojej normotvornej právomoci nemôže obmedziť základné práva a slobody nad rámec zákonov. V rámci zákona nemôže   upraviť   vzťahy,   ktoré   nepatria   do   normotvornej   právomoci   orgánu   územnej samosprávy vymedzenej ústavou.

Ustanovenie   §   4   ods.   3   zákona   o   obecnom   zriadení   demonštratívne   vymedzuje pôsobnosť obce pri výkone samosprávnych funkcií.

Podľa § 4 ods. 3 písm. d) zákona o obecnom zriadení, obec „usmerňuje ekonomickú činnosť v obci, najmä vydáva záväzné stanoviská k investičnej činnosti v obci, k využitiu miestnych   zdrojov,   k   začatiu   podnikateľskej   činnosti   právnických   a fyzických   osôb   a zaujíma stanoviská k zámerom ich činnosti, ak sa týkajú záujmov obyvateľov a obce“.

Takto definované usmerňovanie ekonomickej činnosti v obci nemožno subsumovať pod hospodárenie obce s vlastným majetkom a vlastnými finančnými prostriedkami. Táto sféra   pôsobnosti   obce   nespadá   pod   čl.   65   ústavy.   Obec   v   nej   môže   uplatniť   svoju normotvornú právomoc len na základe výslovného zákonného splnomocnenia.

Ústavný   súd   pomocou   analýzy   textu   príslušných   noriem   ústavy   zistil,   že normotvornú právomoc podľa čl. 68 a čl. 71 ods. 2 môže obec uplatňovať jedine v spojení s obmedzujúcim ustanovením čl. 65 ods. 1 ústavy. Súčasťou takto vymedzenej právomoci obce nie je prijímanie všeobecne záväzného nariadenia obmedzujúceho právo podnikať. Právomoc na vydanie všeobecne záväzného nariadenia obce nemožno odvodiť ani z čl. 71 ods. 2 ústavy. Právo podnikať sa podľa ústavy zaručuje so sprísnenou ochranou, pretože ústavodarca dovolil iba Národnej rade Slovenskej republiky, aby formou zákona upravila podmienky uplatnenia tohto práva. Nijaký iný štátny orgán, ani orgán územnej samosprávy nemá ústavou priznanú právomoc prijať všeobecne záväzný právny predpis ustanovujúci podmienky   pre   obmedzenie   práva   podnikať.   Miestne   zastupiteľstvo   mestskej   časti Bratislava - Staré Mesto prijatím všeobecne záväzného nariadenia č. 6/1994, ako aj jeho zmenou   všeobecne   záväzným   nariadením   č.   1/1995   konalo   nad   rámec   normotvornej právomoci, ktorú ústava zveruje orgánom územnej samosprávy. Zároveň prijatím oboch všeobecne záväzných nariadení porušilo ústavou zaručené právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.

Miestne   zastupiteľstvo   mestskej   časti   Bratislava   -   Staré   Mesto   neuplatnilo   svoju normotvornú   právomoc   vymedzenú   ústavou,   ale   konalo   nad   rámec   svojej   právomoci. Zároveň s ustanovením povinností obmedzujúcich uplatnenie práva podnikať porušila čl. 13 ods. 1, lebo podnikateľom uložila povinnosti, ktoré nemali oporu v zákone, ani neboli v medziach zákona. Obmedzením práva zaručeného čl. 35 ods. 1 ústavy došlo aj k porušeniu čl. 13 ods. 2, pretože toto právo sa obmedzilo všeobecne záväzným nariadením orgánu územnej samosprávy, a nie zákonom. Ustanovenie povinností podľa § 1 nariadenia a hrozba sankcií za nesplnenie týchto povinností podľa § 3 ods. 2 nariadenia nie je v súlade ani s čl. 2 ods.   3   ústavy,   pretože   subjekty   uplatňujúce   svoje   právo   podľa   čl.   35   ods.   1   na   území mestskej časti Bratislava - Staré Mesto boli nútené konať niečo, čo zákon neukladá.

Navrhovateľ namietol aj nesúlad všeobecne záväzného nariadenia s druhou vetou čl. 12   ods.   1   ústavy.   Týmto   ustanovením   ústava   zaručuje   neodňateľnosť,   nescudziteľnosť, nepremlčateľnosť   a   nezrušiteľnosť   základných   práv   a   slobôd.   Ústavný   súd   nehodnotil povinnosti   určené   všeobecne   záväzným   nariadením   ako   povinnosti   zasahujúce   do   sféry spoločenských hodnôt zaručených druhou vetou čl. 12 ods. 1 ústavy. Preto v tejto časti návrhu nevyhovel.

Podľa   čl.   132   ods.   1   ústavy,   ak   ústavný   súd   rozhodne   o   nesúlade   všeobecne záväzného nariadenia orgánu územnej samosprávy s ústavou a zákonmi, strácajú príslušné ustanovenia účinnosť a platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.Podľa čl. 132 ods. 2 ústavy: „Rozhodnutia ústavného súdu vydané podľa ods. 1 sa vyhlasujú spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov.“

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 16. júna 1998