znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

II. ÚS 514/2012-23

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí senátu 22. novembra 2012   predbežne   prerokoval   sťažnosti   Mgr.   O.   D.,   B.,   zastúpeného   Advokátskou kanceláriou..., B., v mene ktorej koná konateľ JUDr. D. O., advokát, vo veci namietaného porušenia základných práv podľa čl. 27 ods. 1 a čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky uznesením vlády Slovenskej republiky č. 330/2012 zo 6. júla 2012 a postupom Ministerstva práce,   sociálnych   vecí   a   rodiny   Slovenskej   republiky   v pripomienkovom   konaní č. 13180/2012-II/1 k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, a takto

r o z h o d o l :

1. Sťažnosti Mgr. O. D. vedené na Ústavnom súde Slovenskej republiky pod sp. zn. Rvp 10754/2012 a sp. zn. Rvp 10755/2012   s p á j a   na spoločné konanie, ktoré bude ďalej vedené pod sp. zn. Rvp 10754/2012.

2. Sťažnosti Mgr. O. D.   o d m i e t a   ako zjavne neopodstatnené.

O d ô v o d n e n i e :

I.

1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 2. augusta 2012 doručená sťažnosť Mgr. O. D. (ďalej len „sťažovateľ“), ktorou namieta porušenie základných práv podľa čl. 27 ods. 1 a čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) uznesením vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) č. 330/2012 zo 6. júla 2012 a navrhol vydať tento nález:

„1. Sťažnosti sa vyhovuje.

2. Základné právo sťažovateľa obracať sa na štátne orgány so žiadosťami a návrhmi priznané v čl. 27 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a právo priamo sa zúčastňovať na správe verejných vecí priznané v čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky boli porušené tým,   že   Vláda   Slovenskej   republiky   schválila   dňa   6.   júla   2012   uznesením   č.   330/2012 schválila návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony bez predchádzajúceho   zverejnenia   návrhu   zákona   na   Portáli   právnych   predpisov   v   rámci medzirezortného pripomienkového konania.

3. Uznesenie Vlády Slovenskej republiky č. 330/2012 zo 6. júla 2012 sa podľa čl. 127 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa § 56 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov zrušuje.

4. Sťažovateľovi sa priznáva finančné zadosťučinenie vo výške 1 euro, ktoré mu je Vláda Slovenskej republiky povinná vyplatiť do jedného mesiaca od právoplatnosti tohto nálezu.“

Vec bola na ústavnom súde zaevidovaná pod sp. zn. Rvp 10754/2012.

2.   Ústavnému   súdu   bola   2.   augusta   2012   doručená   ďalšia   sťažnosť   Mgr.   O.   D., ktorou   namietal porušenie   základných   práv   podľa   čl.   27   ods.   1   a   čl.   30   ods.   1   ústavy postupom   Ministerstva   práce,   sociálnych   vecí   a   rodiny   Slovenskej   republiky   (ďalej   aj „ministerstvo“) v pripomienkovom konaní č. 13180/2012-II/1 k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, a navrhol vydať tento nález:

„1. Sťažnosti sa vyhovuje.

2. Základné právo sťažovateľa obracať sa na štátne orgány so žiadosťami a návrhmi priznané v čl. 27 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a právo priamo sa zúčastňovať na správe verejných vecí priznané v čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky boli porušené tým,   že   Ministerstvo   práce,   sociálnych   vecí   a   rodiny   Slovenskej   republiky   uskutočnilo pripomienkové konanie k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony   (Rezortné   č.   13180/2012-II/1,   Vláda   –   Číslo   materiálu:   UV-22820/2012)   bez zverejnenia návrhu na Portáli právnych predpisov a schválení uznesenia Vlády Slovenskej republiky č. 330/2012 zo 6. júla 2012.

3. Uznesenie Vlády Slovenskej republiky č. 330/2012 zo 6. júla 2012 sa podľa čl. 127 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa § 56 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov zrušuje.

4. Sťažovateľovi sa priznáva finančné zadosťučinenie vo výške 1 euro, ktoré mu je Ministerstvo   práce,   sociálnych   vecí   a   rodiny   povinné   vyplatiť   do   jedného   mesiaca od právoplatnosti tohto nálezu.“

Vec bola ústavným súdom zaevidovaná pod sp. zn. Rvp 10755/2012.

3.   Podľa   §   31a   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) v spojení s § 112 ods.   1   Občianskeho   súdneho   poriadku   (ďalej   len   „OSP“)   môže   ústavný   súd   v   záujme hospodárnosti konania spojiť na spoločné konanie veci, ktoré sa u neho začali a skutkovo spolu súvisia alebo sa týkajú tých istých účastníkov.

Zo spisov vedených pod sp. zn. Rvp 10754/2012 a sp. zn. Rvp 10755/2012 vyplýva, že   veci   spolu   skutkovo   súvisia,   v   oboch   vystupuje   rovnaký   sťažovateľ   (zastúpený   aj rovnakým   právnym   zástupcom),   ktorý   v   oboch   veciach   namieta   porušenie   rovnakých základných   práv,   ku   ktorému   malo   dôjsť   postupom   ministerstva   a   uznesením   vlády v priebehu   legislatívneho   procesu   návrhu   zákona,   ktorým   sa   mení   a   dopĺňa   zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.

Na základe uvedeného ústavný súd v záujme hospodárnosti konania podľa § 31a zákona o ústavnom súde v spojení s § 112 ods. 1 OSP rozhodol, že veci, o ktorých bolo začaté konanie samostatne, sa spájajú na spoločné konanie, ktoré bude ďalej vedené pod sp. zn. Rvp 10754/2012.

II.

Ako   vyplýva   z podaných   sťažností,   vláda   označeným   uznesením   schválila   návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších   predpisov   a   ktorým   sa   menia a dopĺňajú niektoré zákony   (ďalej   len   „návrh novely“), s pripomienkami prijatými na rokovaní vlády. Predsedu vlády poverila predložiť vládny návrh zákona predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) na ďalšie ústavné prerokovanie a ministra práce sociálnych vecí a rodiny poverila uviesť vládny návrh zákona v Národnej rade Slovenskej republiky.

K porušeniu sťažovateľových základných práv došlo podľa sťažovateľa tým, že vláda napadnuté   uznesenie   schválila   bez   možnosti,   aby   ministerstvo   dalo   sťažovateľovi (a verejnosti)   príležitosť   vyjadriť   sa   k   návrhu   novely   v   pripomienkovom   konaní. Pripomienkové konanie sa uskutočnilo v čase od 22. júna 2012 do 26. júna 2012. Konalo sa v   skrátenej   lehote,   čo   predkladacia   správa   k   návrhu   novely   odôvodnila   tým,   že   takýto postup   bol   nevyhnutný   vzhľadom   na   naliehavosť   a   záväznosť   zmien   navrhovaných   na zabezpečenie   udržateľnosti   verejných   financií   a   stability   dôchodkového   systému.   Návrh novely   nebol   zverejnený   na   Portáli   právnych   predpisov   (ďalej   len   „portál“).   Súčasťou základných práv podľa čl. 27 ods. 1 a čl. 30 ods. 1 ústavy je podľa sťažovateľa i právo občanov predkladať pripomienky k návrhom zákonov v rámci pripomienkového konania, pretože   tieto   základné   práva   nepatria   medzi   práva,   ktorých   sa   možno   domáhať   len v medziach   zákonov,   ktoré   ustanovenia   ústavy   vykonávajú.   Predpisom,   ktorý   upravuje postup predkladateľa v pripomienkovom konaní, sú Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky,   schválené   uznesením   vlády   z   25.   mája   2010   v   platnom   znení   (ďalej   len „legislatívne pravidlá“). Legislatívne pravidlá v čl. 13 ods. 2 stanovujú, že predkladateľ zverejní   návrh   zákona   na   pripomienkové   konanie na portáli,   pričom   lehota   na   zaslanie pripomienok je 15 pracovných dní, ak predkladateľ neurčí lehotu dlhšiu (čl. 13 ods. 6). Lehotu možno skrátiť iba za podmienok uvedených v čl. 13 ods. 7 legislatívnych pravidiel a pripomienkové konanie uskutočniť v skrátenej lehote, avšak lehota ani v tomto prípade nesmie byť kratšia ako 7 pracovných dní a plynie od zverejnenia návrhu zákona na portáli. V tomto prípade však podmienky pre takýto postup naplnené neboli a lehota bola skrátená na 3 pracovné dni. Legislatívne pravidlá neumožňujú skrátiť túto lehotu na 3 dni a ani neuverejniť návrh zákona na portáli vôbec (v tomto prípade bol návrh zákona zaslaný na pripomienkovanie   iba   vybraným   subjektom).   K   porušeniu   označených   základných   práv sťažovateľa   došlo   práve   tým,   že   ministerstvo   legislatívne   pravidlá   nedodržalo   a   vláda napriek   tomu   návrh   zákona   schválila   a   prijala   uznesenie.   Postup   ministerstva v legislatívnom procese znemožnil sťažovateľovi i celej verejnosti vyjadriť sa k návrhu zákona, a to napriek tomu, že išlo o návrh zákona dotýkajúceho sa dôležitých aspektov odvodového, daňového a dôchodkového systému s dopadom na veľký okruh subjektov. Ministerstvo na otázku sťažovateľa uviedlo, že v tomto prípade sa legislatívne pravidlá nepoužili.   Ministerstvo   však   podľa   sťažovateľa   nie   je   oprávnené   rozhodnúť   o   tom,   že legislatívne pravidlá nebudú použité, pretože takéto oprávnenie mu nevyplýva zo žiadneho ustanovenia právneho predpisu. Podľa názoru sťažovateľa sú legislatívne pravidlá, hoci boli prijaté uznesením vlády, všeobecne záväzným právnym predpisom a ministerstvo a aj vláda sú povinné ich rešpektovať. To podľa názoru sťažovateľa vyplýva i z uznesenia ústavného súdu č. k. III. ÚS 4/08-17 z 9. januára 2008.

III.

1. Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických   osôb,   ak namietajú porušenie   svojich   základných   práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

2. Ústavný súd návrh na začatie konania predbežne prerokuje podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa a zisťuje, či nie sú dôvody na odmietnutie návrhu podľa 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

2.1   Podľa 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní   odmietnuť   uznesením   bez   ústneho   pojednávania   návrhy,   na   ktorých prerokovanie   nemá   právomoc,   návrhy,   ktoré   nemajú   náležitosti   predpísané   zákonom, neprípustné   návrhy   alebo   návrhy   podané   niekým   zjavne   neoprávneným,   ako   aj   návrhy podané oneskorene. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

V zmysle konštantnej judikatúry ústavného súdu je dôvodom na odmietnutie návrhu pre jeho zjavnú neopodstatnenosť absencia priamej súvislosti medzi označeným základným právom alebo slobodou na jednej strane a namietaným konaním alebo iným zásahom do takéhoto   práva   alebo   slobody   na   strane   druhej.   Inými   slovami,   ak   ústavný   súd   nezistí relevantnú súvislosť medzi namietaným postupom orgánu štátu a základným právom alebo slobodou,   porušenie   ktorých   navrhovateľ   namieta,   vysloví   zjavnú   neopodstatnenosť sťažnosti a túto odmietne (obdobne napr. III. ÚS 263/03, II. ÚS 98/06, III. ÚS 198/07).

2.2   Ústavný súd predbežne prerokoval sťažnosť sťažovateľa podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde a skúmal, či neexistujú dôvody na jej odmietnutie podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

Podstatou   námietok   sťažovateľa   je   jeho   tvrdenie   o   porušení   ním   označených základných práv nedodržaním legislatívnych pravidiel postupom ministerstva a následným prijatím napadnutého uznesenia vlády. K nedodržaniu legislatívnych pravidiel malo dôjsť tým, že návrh novely nebol uverejnený vôbec na portáli (ale bol doručený iba vybraným subjektom),   ako   aj   tým,   že   pripomienkové   konanie   bolo   ministerstvom   skrátené   na   tri pracovné   dni,   pričom   k   jeho   skráteniu   došlo   bez   existencie   dôvodov   uvedených v legislatívnych pravidlách, za ktorých je vôbec skrátenie možné, a navyše bolo skrátené pod minimálnu dĺžku stanovenú legislatívnymi pravidlami.

3. Podľa čl. 27 ods. 1 ústavy sa petičné právo zaručuje. Každý má právo sám alebo s inými obracať sa vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na štátne orgány a orgány územnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami.

Sťažovateľ sa pritom výslovne dovoláva druhej vety citovaného odseku, konkrétne práva obracať sa na štátne orgány so žiadosťami a návrhmi.

3.1   Ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre vymedzil, že obsahom petičného práva podľa čl. 27 ods. 1 ústavy je právo petíciu organizovať nerušene zo strany štátnych orgánov (II. ÚS 44/00), ďalej právo petíciu, prípadne návrh, žiadosť alebo sťažnosť podať, a povinnosť príslušného orgánu ju prijať (I. ÚS 38/94, I. ÚS 37/00) a naložiť s ňou v súlade so zákonom (IV. ÚS 409/2010). To isté platí i pre každý iný návrh alebo žiadosť (porov. legislatívnu skratku v § 1 ods. 1 zákona č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení neskorších predpisov).   Predmetom ochrany tohto práva je tak existujúca alebo aspoň pripravovaná petícia   a   konanie   občanov   s   nimi   spojené   (zbieranie   podpisov,   organizovanie   sa prostredníctvom sociálnych sietí či vzájomná komunikácia). Už použité slová „petícia“, „žiadosť“,   „návrh“   a   „sťažnosť“   napovedajú,   že   chránená   je   tu   vznikajúca   občianska iniciatíva   a   jej   uplatňovanie   voči   štátnym   orgánom   a   orgánom   územnej   samosprávy. Obsahom tohto ústavného práva však nie je ústavné právo na to, aby štátne orgány alebo orgány územnej samosprávy takúto iniciatívu podnecovali, prípadne aby vytvárali formálny priestor na uplatňovanie takej iniciatívy, ba dokonca, aby určité svoje rozhodnutia (návrhy takých rozhodnutí) alebo plány predkladali občanom, aby sa títo k nim formou petície mohli vyjadriť, ani ústavné právo na to, aby sa štátne orgány a orgány územnej samosprávy zdržali výkonu   svojej   ústavnej   právomoci   skôr,   než   dali   občanom   možnosť   ich   petičné   právo uplatniť. Prirodzene, takúto úpravu by mohol obsahovať zákon, jeho porušenie však ani v takom   prípade   nemusí   mať   automaticky   za   následok   porušenie   ústavného   práva   – porušenie zákonnosti je totiž porušením ústavnosti len vtedy, ak má v priamej príčinnej súvislosti za následok porušenie konkrétneho ústavného článku (porov. II. ÚS 23/96).

3.2   Ústavný súd súhlasí so sťažovateľom v tom, že pripomienku k pripravovanému návrhu zákona možno podradiť pod pojem „návrh“ v zmysle čl. 27 ods. 1 ústavy. Podaním pripomienky   štátnemu   orgánu   alebo orgánu   územnej samosprávy   pripravujúcemu   návrh zákona tak občan uplatňuje svoje petičné právo a má právo na to, aby príslušný orgán jeho návrh prijal a naložil s ním spôsobom ustanoveným zákonom. V prerokúvanej veci však ani sám sťažovateľ netvrdí, že by bol vláde samotnej alebo ministerstvu k novele akúkoľvek pripomienku adresoval (ako to bolo vo veci vedenej pod sp. zn. III. ÚS 4/08). Už z toho je zrejmé, že je vylúčené, aby ministerstvo alebo vláda porušili sťažovateľovo petičné právo za situácie, keď sťažovateľ voči ministerstvu ani voči vláde svoje petičné právo neuplatnil. Ako   už   bolo   uvedené,   je   z   pohľadu   posudzovania   porušenia   čl.   27   ods.   1   ústavy nepodstatné, či toto neuplatnenie bolo dôsledkom nevedomosti sťažovateľa o tom, že tu existuje určitý predmet jeho záujmu, ku ktorému by sa chcel vyjadriť. To, samozrejme, nevylučuje relevanciu tejto nevedomosti a postup štátneho orgánu, ktorý túto nevedomosť spôsobil, v iných súvislostiach (pozri ďalej).

3.3   Z uvedeného dôvodu je podľa názoru ústavného súdu vylúčené, aby mohlo napadnutým uznesením vlády dôjsť k porušeniu petičného práva sťažovateľa podľa čl. 27 ods. 1 ústavy.

4. Podľa čl. 30 ods. 1 prvej vety ústavy majú občania právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov.

4.1   Ústavný súd vo svojej judikatúre už vyslovil, že právo občanov zúčastňovať sa na správe verejných veci priamo alebo slobodnou voľbou ich zástupcov je konkrétnym výrazom   ústavného   princípu   zvrchovanosti   občanov   (čl.   2   ods.   1   ústavy   –   porov. I. ÚS 76/97). Už znenie citovaného článku, konkrétne zvolená formulácia „priamo alebo slobodnou   voľbou“,   jednoznačne   vyjadruje,   že   toto   právo   sa   zaručuje   ako   jeden   celok, pretože   v   zmysle   čl.   2   ods.   1   ústavy   štátnu   moc   vykonávajú   občania   priamo   alebo prostredníctvom svojich volených zástupcov. Z ustanovenia čl. 2 ods. 2 ani čl. 30 ods. 1 ústavy však nemožno vyvodiť žiadne materiálne kritérium, podľa ktorého by bolo možné určiť, kedy konkrétne sa štátna moc musí vykonávať priamo a akými formami (a kedy teda občan   má   ústavné   právo   na   účasť   na   takomto   priamom   výkone   štátnej   moci)   a   kedy prostredníctvom volených zástupcov a akými formami. Toto rozdelenie na formy priameho výkonu   štátnej   moci   a   formy   výkonu   moci   prostredníctvom   volených   zástupcov   je predmetom úpravy iných článkov ústavy.

Ústavný   súd   v tejto   súvislosti   nepovažuje za potrebné výslovne riešiť   otázku, či obsah práva zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy je len subjektívnou stránkou objektívnej normy obsiahnutej v čl. 2 ods. 1 ústavy, teda či pojem „správa verejných vecí“ možno alebo treba   stotožniť   s   pojmom   „výkon   štátnej   moci“   s   tým   dôsledkom,   že   obsahom   práva zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy bude len záruka účasti na priamom výkone štátnej moci formou referend na rôznych stupňoch (čl. 67 a čl. 93 ústavy), alebo či tento pojem zahŕňa aj ďalšie   formy   účasti   na   správe   verejných   vecí   v   širšom   zmysle,   napríklad   aj   formou pripomienkovania návrhov všeobecne záväzných právnych predpisov. Judikatúra, zdá sa, vo všeobecnosti   väčšinovo   zastáva   prv   uvedený   názor   (I.   ÚS   76/97,   II.   ÚS   1/98, II. ÚS 37/98,   II.   ÚS   117/07),   druhý   záver   však   ojedinele   opatrne   pripúšťa   (napr. III. ÚS 50/01). Ako však vyplynie z ďalšieho odôvodnenia, sťažovateľ by nič nezískal ani v prípade, ak by bol správny posledný uvedený výklad, preto nie je potrebné zaoberať sa obšírne analýzou tejto otázky.

4.2   Predmetom sťažnosti sťažovateľa je jednak postup orgánu, ktorý nevykonaním pripomienkového konania v súlade s legislatívnymi pravidlami znemožnil sťažovateľovi uplatniť svoje pripomienky k pripravovanému návrhu novely (teda ministerstva). Zároveň sťažovateľ namieta, že jeho právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo malo byť porušené tým, že vláda postup ministerstva v rozpore s legislatívnymi pravidlami schvália, keď napriek tomuto nedostatku využila svoju kompetenciu priznanú čl. 87 ods. 1 ústavy podať   Národnej   rade   Slovenskej   republiky   predmetný   návrh   novely.   Treba   však pripomenúť,   že   ústava   v   tomto   ustanovení   neustanovuje,   že   by   vláda   (a   tým   menej ministerstvo) bola povinná uskutočniť verejné pripomienkovanie návrhu zákona, prípadne že by výkon jej ústavnej kompetencie bol podmienený tým, že verejnosti umožní k nemu vznášať pripomienky. Práve naopak, z ustanovenia čl. 119 písm. j) ústavy, podľa ktorého vláda v zbore rozhoduje o tom, že predloží návrh zákona na verejnú diskusiu, možno súdiť, že takéto prípady sú viazané na výslovné uznesenie vlády ako kolégia.

4.3   Ústavný súd sa zatiaľ vo svojej judikatúre vyslovene nevyjadril k otázke, či by bolo možné zákonom podmieniť výkon ústavných právomocí vlády vykonaním povinného pripomienkového konania, ani k otázke, či by takáto úprava rozšírila i obsah subjektívneho práva občanov na účasť na správe verejných vecí priamo zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy a či by sa porušenie takého zákona stalo automaticky aj porušením tohto základného práva (k tomu porov. II. ÚS 23/96). Takouto úvahou však nemá ústavný súd dôvod zaoberať sa ani v prerokúvanej veci, pretože taká zákonná úprava nejestvuje.

Nie je ňou ani ustanovenie § 37 zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a   organizácii   ústrednej   štátnej   správy   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o činnosti vlády“), na ktoré sa odvoláva sťažovateľ a podľa ktorého: „Ministerstvá... sa starajú   o   náležitú   právnu   úpravu   vecí   patriacich   do   ich   pôsobnosti.   Pripravujú   návrhy zákonov... zverejňujú ich a po prerokovaní v pripomienkovom konaní predkladajú vláde...“

Z tohto ustanovenia totiž nemožno žiadnym spôsobom vyvodiť subjektívne právo občana   zúčastňovať   sa   na   pripomienkovaní   návrhov   zákonov.   Jednak   je   uvedené ustanovenie   organizačnou   normou,   ktorá   vymedzuje   právomoc,   pôsobnosť   a   úlohy ministerstva,   nie   normou,   ktorej   cieľom   je   priznať   občanovi   individualizovaný a presaditeľný nárok voči štátu. Jednak tiež už samotný pojem „pripomienkové konanie“ nie je v spomínanom zákone nijako vymedzený a možno pod ním rozumieť tak pripomienkové konanie interné, medzirezortné, ako aj s účasťou verejnosti. Uvedené ustanovenie preto nemožno považovať za ustanovenie, na základe ktorého by sa vykonanie pripomienkového konania   ministerstvami,   prípadne   vládou   mohlo   stať   súčasťou   subjektívneho   práva zúčastňovať sa priamo na správe verejných vecí s tým dôsledkom, že jeho porušením by vzniklo sťažovateľovi subjektívne právo na zastavenie celého procesu.

4.4   Ústavný súd sa nestotožňuje so sťažovateľom taktiež v časti, v ktorej sa snaží dať legislatívnym pravidlám charakter právneho predpisu a následne z nich vyvodiť takéto subjektívne právo. Legislatívne pravidlá boli totiž schválené uznesením vlády bez toho, aby boli vydané vo forme nariadenia vlády. Majú preto povahu len (prílohy) uznesenia vlády, sú teda aktom rovnakej právnej sily ako sťažovateľom napadnuté uznesenie. Uznesenie vlády je vo všeobecnosti len interným aktom riadenia adresovaným členom vlády (a ostatným ústredným orgánom štátnej správy), prípadne im podriadeným orgánom štátnej správy. Jeho účelom je určiť podmienky, ktoré majú dodržiavať jednotlivé ministerstvá a ďalšie ústredné orgány   štátnej   správy   pri   príprave   a   predkladaní   návrhov   zákonov   a   iných   všeobecne záväzných predpisov na rokovanie vlády. Z legislatívnych pravidiel vlády však nevznikajú žiadne subjektívne práva ani povinnosti osobám stojacim mimo štruktúry štátnej správy, resp. výkonnej moci, na ktorej vrchole vláda stojí (čl. 108 ústavy). Význam legislatívnych pravidiel,   ako   už   bolo   naznačené,   spočíva   jednak   v   tom,   že   nimi   vláda   jednotlivým ministerstvám a iným ústredným orgánom štátnej správy, ktoré sú v zmysle citovaného § 37 zákona   o   činnosti   vlády   zodpovedné   za   legislatívnu   úpravu   vecnej   problematiky   v   ich pôsobnosti,   vymedzuje   podmienky,   za   ktorých   sa   návrhy   nimi   pripravené   dostanú   na rokovanie vlády, jednotlivé rezorty sa vystavujú riziku, že vláda odmietne prerokovať návrh zákona   pripravený   v   rozpore   s   nimi.   V   prípade,   ak   by   vláda   nekonala   v   súlade s legislatívnymi pravidlami, ktoré sama ustanovila, ústava zakotvuje iné mechanizmy na vyvodenie zodpovednosti.

4.5   V závere (v podstate nad rámec nosných dôvodov tohto uznesenia) možno dodať, že na zákonoch (vrátane tých, ktorých návrh bol podaný vládou) sa podľa čl. 86 písm. a) ústavy uznáša jedine (čl. 72 ústavy) národná rada, ktorú tvoria poslanci, zvolení vo všeobecných,   rovných,   priamych   voľbách   tajným   hlasovaním   (čl.   74   ods.   1),   z   čoho vyplýva, že občania svoje právo zúčastniť sa na tvorbe zákonov ako forme normotvornej činnosti vyhradenej zákonodarnej moci uplatňujú slobodnou voľbou poslancov ako svojich zástupcov.   Ako   už   bolo   uvedené,   čl.   30   ods.   1   ústavy   zaručuje   alternatívne   právo zúčastňovať sa   na   správe   verejných   vecí   buď priamo,   alebo slobodnou   voľbou   svojich zástupcov. Uvedenému ústavnému právu je vo vzťahu k tvorbe zákonov učinené zadosť, keď je každému občanovi daná možnosť zúčastniť sa na voľbách do národnej rady v súlade s ústavou a zákonom. Sťažovateľ pritom netvrdí, že by mu bola odopretá možnosť zúčastniť sa ostatných volieb do národnej rady v roku 2012. Právo legislatívnej iniciatívy majú pritom v   zmysle   čl.   87   ods.   1   ústavy   nielen   vláda,   ale   aj   poslanci   a   výbory   národnej   rady, na ktorých postup pri príprave a podávaní návrhov zákonov sa legislatívne pravidlá vlády nevzťahujú. Legislatívny proces v samotnej národnej rade je upravený zákonom Národnej rady   Slovenskej   republiky   č.   350/1996   Z.   z.   o   rokovacom   poriadku   Národnej   rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov v ustanoveniach § 67 až § 97. Z pohľadu legislatívneho   procesu   v   národnej   rade   sú   pre   navrhovateľov   zákonov   podľa   §   69 citovaného   zákona   záväzné   jedine   legislatívne   pravidlá   tvorby   zákonov,   ktoré   schváli národná rada uznesením (pozri Legislatívne pravidlá tvorby zákonov schválené národnou radou   18.   decembra   1996   a   vyhlásené   pod   č.   19/1997   Z.   z.),   ktoré   samy   požiadavku verejného pripomienkového konania neobsahujú. Z postavenia národnej rady ako jediného zákonodarného orgánu v zmysle čl. 72 ústavy, ale aj z označených zákonných ustanovení vyplýva, že

- národná rada môže prerokovať návrh zákona, ktorý by prípadne bol podaný vládou bez   dodržania   legislatívnych   pravidiel   vlády,   teda   bez   toho,   aby   o   ňom   prebehlo pripomienkové konanie, pretože z jej pohľadu sú pre navrhovateľa záväzné len Legislatívne pravidlá   tvorby   zákonov   č.   19/1997   Z.   z.,   ktoré   požiadavku   pripomienkového   konania neupravujú;

- národná rada by taký návrh zákona mohla prerokovať v každom prípade vtedy, keby si ho osvojil čo len jeden poslanec národnej rady, ktorý má sám právo zákonodarnej iniciatívy,   na   ktorého   sa   povinnosť   vykonať   pripomienkové   konanie   k   návrhu   zákona nevzťahuje;

- národná rada môže k predloženému návrhu zákona schváliť prakticky ľubovoľné pozmeňujúce návrhy, pričom nie je viazaná ani prebehnuvším pripomienkovým konaním (teda národná rada sa môže uzniesť i na takej zmene návrhu zákona, ktorou sa odmietne pôvodne   akceptovaná   pripomienka   z   pripomienkového   konania),   a   nie   je   povinná predložené   pozmeňujúce   návrhy   svojich   poslancov   podrobiť   akémukoľvek pripomienkovému konaniu.

(V inej súvislosti, ale v rovnakom zmysle v prospech konvalidácie iregularít v štádiu prípravy   a   podávania   návrhu   zákona   následným   rokovaním   pozri   Procházka,   R.   Ľud a sudcovia v konštitučnej demokracii. Praha : Aleš Čeněk, 2011, s. 23 a 24.)

Z   uvedených   dôvodov   je   podľa   ústavného   súdu   zrejmé,   že   účasť   verejnosti v pripomienkovom konaní nie je v existujúcej ústavnej (pozri už uvedené), ale ani príslušnej zákonnej   úprave   legislatívneho   procesu   nijako   výslovne   zakotvená,   rovnako   ako   s   jej neexistenciou nie sú výslovne spojené žiadne priame právne následky. Táto úprava preto podľa   ústavného súdu   dokladá,   že možnosť priamej účasti verejnosti   na zákonodarnom procese prebiehajúcom v národnej rade nebola a nie je pre ústavodarcu ani zákonodarcu natoľko   podstatnou   hodnotou,   aby   ju   bolo   možné   bez   ďalšieho   považovať   za   obsah ústavného práva zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy. O to menej ale možno prijať tézu, že by neumožnenie účasti na verejnom pripomienkovom konaní o návrhu zákona predtým, než sa o jeho podaní národnej rady uznáša vláda ako len jeden z troch subjektov so zákonodarnou iniciatívou, mohlo mať za následok vznik subjektívneho práva jednotlivca na to, aby sa vláda zdržala podania návrhu zákona, pri ktorom   legislatívne pravidlá neboli dodržané, národnej rade, a v žiadnom prípade nemôže ich porušenie dosahovať kvalitu zásahu do práva na účasť na správe verejných vecí priamo zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy.

4.6   Ústavný súd dodáva, že vo všeobecnosti chápe postoj sťažovateľa a v zásade sa stotožňuje s názorom, že štátne orgány by mali vo svojej činnosti rešpektovať pravidlá, ktoré si samy ustanovili, a v tomto smere aj vníma jeho angažovanosť v záujme dobrého výkonu správy veci verejných (porov. napr. II. ÚS 348/09, bod 67). Predmetom ochrany, ktorej   sa   možno   domáhať sťažnosťou   podľa   čl.   127   ods.   1   ústavy,   sú   však   konkrétne a individuálne subjektívne práva občanov, pričom nie každé porušenie (interného) pravidla štátnym orgánom musí nevyhnutne a samozrejme predstavovať aj zásah do takýchto práv. Právne názory vyjadrené v rozhodnutí zároveň neznamenajú, že by ústavný súd v konaní o súlade nemohol (teoreticky) vnímať otázky vád legislatívneho procesu odlišne z pohľadu objektívneho práva.

4.7   Z uvedených dôvodov je podľa názoru ústavného súdu vylúčené, aby mohlo napadnutým uznesením vlády dôjsť k porušeniu základného práva sťažovateľa priamo sa zúčastňovať na správe verejných veci zaručeného v čl. 30 ods. 1 ústavy.

5. Vzhľadom na to, že ústavný súd nezistil možnosť súvisu medzi sťažovateľom napadnutým uznesením vlády a ním označenými základnými právami a slobodami, bolo treba sťažnosť odmietnuť ako zjavne neopodstatnenú, čo sa aj vo výroku stalo. Tým je sťažnosť vybavená v celom rozsahu vrátane v nej obsiahnutých procesných návrhov na vydanie dočasného opatrenia podľa § 52 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 22. novembra 2012