znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

II. ÚS 45/96

Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky JUDr. Anny Danielčákovej a sudcov JUDr. Júliusa Černáka a JUDr. Miloša Seemanna na verejnom zasadnutí   dňa   4.   februára   1997   vo   veci   návrhu   generálneho   prokurátora   Slovenskej republiky   na   začatie   konania   o   súlade   všeobecne   záväzného   nariadenia   Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája 1995 s Ústavou Slovenskej   republiky,   ústavným   zákonom   č.   23/1991   Zb.,   ktorým   sa   uvádza   Listina základných práv a slobôd, zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a zákonom č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších predpisov takto

r o z h o d o l :

Všeobecne záväzné nariadenie Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája 1995 n i e j e v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2, čl. 67 a 68 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 2 ods. 3 a čl. 4 ods. 1 ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd, ako aj s §6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a s §15 ods. 2 písm. a) zákona   č.   377/1990   Zb.   o   hlavnom   meste   Slovenskej   republiky   Bratislave   v   znení neskorších predpisov.

O d ô v o d n e n i e

Generálny   prokurátor   Slovenskej   republiky   podal   25.   júla   1996   na   Ústavný   súd Slovenskej republiky návrh na začatie konania podľa čl. 125 písm. c) Ústavy Slovenskej republiky o súlade všeobecne záväzného nariadenia Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava   -   Staré Mesto   č.   3/1995   z 23.   mája 1995   s Ústavou   Slovenskej   republiky   a ústavným zákonom č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd (ďalej len "Listina"), zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o obecnom zriadení") a zákonom č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o Bratislave").

Navrhovateľ žiada, aby Ústavný súd Slovenskej republiky vo veci rozhodol nálezom, že všeobecne záväzné nariadenie Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája 1995 nie je v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2, čl. 67 a 68 Ústavy   Slovenskej   republiky   a čl.   2 ods. 3   a čl.   4 ods.   1 Listiny,   §6   ods.   1 zákona o obecnom zriadení a s §15 ods. 2 písm. a) zákona o Bratislave.

Odôvodnenie   návrhu   generálneho   prokurátora   vychádza   z   ustanovení   Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava"), najmä z čl. 67 a čl. 68, podľa ktorých obec vo veciach   územnej   samosprávy   rozhoduje   samostatne   a   v   týchto   veciach   môže   vydávať všeobecne   záväzné   nariadenia.   V   nadväznosti   na   to   sa   navrhovateľ   zaoberá   zákonnou úpravou   rozhodovacej   právomoci   obcí,   pričom   zdôrazňuje,   že   subjekty   územnej samosprávy sú vo svojej rozhodovacej právomoci viazané ústavou, zákonmi a ostatnými všeobecne   záväznými   právnymi   predpismi,   ako   aj   vlastnými   všeobecne   záväznými právnymi   predpismi.   V   tejto   súvislosti   konštatuje,   že   obce   podľa   §4   ods.   1   zákona   o obecnom zriadení rozhodujú samostatne a uskutočňujú všetky úkony súvisiace so správou svojho majetku, a že podľa §4 ods. 3 písm. m) tohto zákona zabezpečujú verejný poriadok v obci.Ďalej generálny prokurátor v odôvodnení svojho návrhu uvádza, že obce na plnenie svojich úloh samosprávy vydávajú všeobecne záväzné nariadenia (ďalej len "nariadenia"), avšak vo veciach, v ktorých plnia úlohy štátnej správy (§ 5 zákona o obecnom zriadení), môžu vydávať nariadenie len na základe splnomocnenia zákona a v jeho medziach, pričom také nariadenie nesmie odporovať ani inému všeobecne záväznému právnemu predpisu (§ 6 ods. 1 druhá veta tohto zákona). To sa vzťahuje aj na mestské časti Bratislavy, ktoré za podmienok ustanovených v zákone o obecnom zriadení a v zákone o Bratislave (§ 2 ods. 2 a §15   ods.   2   písm.   b))   hospodária   so   zvereným   majetkom,   zverenými   finančnými prostriedkami, s vlastnými finančnými zdrojmi a s vlastným majetkom získaným vlastnou činnosťou. Plnia taktiež úlohy miestnej štátnej správy, ktoré boli na ne zákonom prenesené.Na tomto základe generálny prokurátor vyslovuje záver, že Miestne zastupiteľstvo mestskej časti Bratislava - Staré Mesto vo svojom nariadení, v ktorom "uložilo povinnosť neprípustnosti žobrania a požívania alkoholických nápojov na verejných priestranstvách" v tejto   mestskej   časti,   prekročilo   rámec   svojich   oprávnení,   pretože   "uloženie   takýchto povinností možno uskutočniť iba na základe zákonného splnomocnenia alebo zákonnou formou". Všeobecne záväzné nariadenie je preto v rozpore s čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a nikoho nemožno nútiť,   aby   konal   niečo,   čo   zákon   neukladá,   ako   aj   v   rozpore   s   čl.   13   ods.   1   Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého povinnosti možno ukladať len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. Tým, že toto nariadenie v §1 ods. 2 ustanovuje za verejné priestranstvo všetky priestranstvá v ňom uvedené, a to "bez ohľadu na charakter ich vlastníctva", nie je v súlade ani s čl. 13 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého medze základných práv, v tomto prípade vlastníckeho práva k nehnuteľ- nostiam, možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom.

Ústavný súd Slovenskej republiky podľa §39 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení zákona č. 293/1995 Z. z. (ďalej len zákon č. 38/1993 Z. z.) požiadal starostu mestskej časti Bratislava - Staré Mesto o vyjadrenie sa k návrhu generálneho prokurátora.

Vo   vyjadrení   starostu   mestskej   časti   z   26.   septembra   1996   sa   uvádza:   "Zákon Slovenskej národnej rady číslo 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov v §48 splnomocňuje obce, aby všeobecne záväzným nariadením ustanovili za priestupok proti verejnému poriadku porušenie aj iných povinností než uvedených v §47 cit. zákona, ak sa takýmto konaním ohrozí alebo naruší verejný poriadok. Na základe tohto splnomocnenia mestská časť deklarovala v §2 ods. 1 všeobecne záväzného nariadenia za priestupok podľa §48 cit. zákona žobranie na verejných priestranstvách.". Podľa vyjadrenia starostu pojem "verejný   poriadok"   zákon   nedefinuje,   žobranie   na   verejnom   priestranstve   posudzuje spoločnosť ako činnosť, ktorá nie je "v poriadku", pretože nemôže riešiť osobné problémy žobrajúcich,   ktorí   svoju   situáciu   odôvodňujú   väčšinou   nepravdivo   a vyžobrané peňažné prostriedky   veľmi často sa   používajú na nákup alkoholu a iných návykových   látok, čo verejnosť pohoršuje.

Starosta   mestskej   časti   ďalej   uviedol,   že   z   taxatívneho   vymedzenia   verejného priestranstva v §1 ods. 2 všeobecne záväzného nariadenia jednoznačne vyplýva, že ide o majetok verejný (obecný). Podľa neho tvrdenie generálneho prokurátora o možnom zásahu do   vlastníckych   práv   iných   právnických   či   fyzických   osôb   majú   všeobecnú   povahu, nedokumentuje sa ani jedným konkrétnym prípadom. Posledná veta v §1 ods. 2 všeobecne záväzného nariadenia iba predvída riešenie možných pochybností o charaktere verejného priestranstva v budúcnosti.

Na   obsah   tohto   vyjadrenia   starostu   nadväzuje   aj   jeho   doplňujúce   podanie   z   27. novembra 1996, ktoré sa týka tohto všeobecne záväzného nariadenia v časti upravujúcej neprípustnosť požívania alkoholických nápojov s tým, že "nejde o zákaz konania", ale o deklarovanie uvedeného priestupku.

Starosta mestskej časti preto navrhol, aby Ústavný súd Slovenskej republiky vyslovil, že všeobecne záväzné nariadenie mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája   1995   o   neprípustnosti   žobrať   a   požívať   alkoholické   nápoje   na   verejných priestranstvách   v   tejto   mestskej   časti   je   v   súlade   s   článkami   ústavy   a   Listiny   a   s ustanoveniami zákonov uvedenými v návrhu generálneho prokurátora.

Ústavný   súd   z   obsahu   všeobecne   záväzného   nariadenia   Miestneho   zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája 1995, návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky a z vyjadrenia starostu mestskej časti k tomuto návrhu zhrnul nasledovný skutkový a právny stav vo veci:

Všeobecne záväzné nariadenie Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava - Staré Mesto č. 3/1995 z 23. mája 1995 v §1 ods. 1 ustanovuje neprípustnosť žobrania a požívania alkoholických nápojov na verejných priestranstvách v tejto časti mesta. Uvedené nariadenie v §1 ods. 2 až 4 vysvetľuje pojmy verejné priestranstvo, žobranie a požívanie alkoholických nápojov. V §2 ods. 1 tohto nariadenia sa ustanovuje, že fyzická osoba, ktorá "poruší toto nariadenie dopúšťa sa priestupku proti verejnému poriadku podľa §48 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov a pokiaľ nestačí dohováranie, možno jej uložiť pokutu do 1.000,-Sk a v blokovom konaní do 500,-Sk". Z obsahu takto formulovaného ustanovenia §2 ods. 1 všeobecne záväzného nariadenia vyplýva, že miestne zastupiteľstvo mestskej časti využilo oprávnenie vydať toto nariadenia vo veciach územnej samosprávy.   Názor   starostu   mestskej   časti   v   jeho   vyjadrení   k   návrhu   generálneho prokurátora,   že   predmetné   nariadenie   je   len   "deklarovaním   priestupku   proti   verejnému poriadku" podľa §48 zákona o priestupkoch, nemožno akceptovať, pretože fyzickú osobu, ktorá "poruší toto nariadenie" (§ 2 ods. 1) možno stíhať a sankcionovať pokutou, a to aj blokovými   pokutami   uloženými   mestskou   políciou   pri   kontrole   dodržiavania   tohto nariadenia   (§ 3).   Postih   za   priestupok   proti   verejnému   poriadku   podľa   §48   zákona   o priestupkoch tak, ako je v prijatej podobe nariadenia upravený (§ 2 ods. 1) smeruje voči každej fyzickej osobe, každému občanovi republiky i cudzincovi, ak poruší toto nariadenie tým, že na verejných priestranstvách v mestskej časti sa svojím "počíňaním" snaží získať peňažné   alebo   iné   materiálne prostriedky   (§   1   ods.   3   nariadenia)   alebo   tým,   že   požije alkoholické nápoje (za podmienok uvedených v §1 ods. 4 nariadenia).

Ústava Slovenskej republiky v čl. 68 oprávňuje obce prijímať vo veciach územnej samosprávy všeobecne záväzné nariadenia. Podľa čl. 71 ods. 2 ústavy obec pri výkone štátnej   správy   môže   vydávať   na   základe   zákona   v   rámci   svojej   územnej   pôsobnosti všeobecne   záväzné   nariadenia,   ak   je   na   to   splnomocnená   zákonom.   Tomu   zodpovedá ustanovenie §6 ods. 1 druhá veta zákona o obecnom zriadení.

Prijatie všeobecne záväzného nariadenia predpokladá, že úprava konania označeného za priestupok proti verejnému poriadku podľa §48 zákona o priestupkoch bude obsahovať "porušenie aj iných povinností než uvedených v §47, ak sa takým konaním ohrozí alebo naruší verejný poriadok" a bude vychádzať zo všeobecnej definície priestupku (§ 2 ods. 1 zákona o priestupkoch) ako "zavineného konania, ktoré porušuje alebo ohrozuje záujem spoločnosti" chránený zákonom.

V   ustanovení   §2   ods.   1   všeobecne   záväzného   nariadenia   sa   za   priestupok   proti verejnému   poriadku   podľa   §48   zákona   o   priestupkoch   považuje   "porušenie   tohto nariadenia",   z   čoho   možno   len   dedukovať,   že   ide   o   porušenie   povinnosti   rešpektovať "neprípustnosť" žobrania a požívania alkoholických nápojov na verejných priestranstvách v mestskej časti (§ 1 ods. 1 nariadenia). Takto formulovaný priestupok nemôže byť úpravou, ktorú predpokladá §48 zákona o priestupkoch a na vydanie ktorej tento zákon splnomocňuje obce.Ústava vo viacerých ustanoveniach garantuje jednotlivcovi ako slobodnej ľudskej bytosti také právne postavenie, v ktorom sa minimalizujú zásahy a obmedzenia štátu do jeho základných práv a slobôd, a to najmä v čl. 2 ods. 3, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a že nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá a v čl. 13 ods. 2, podľa ktorého medze týchto jeho práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom.

Žobranie "s úmyslom vyvolať súcit okoloidúcich   osôb a získať od nich   peňažné alebo iné materiálne prostriedky" (§ 1 ods. 3 nariadenia) samo osebe nemožno považovať za konanie, ktoré ohrozí alebo naruší verejný poriadok. Nemožno preto stíhať a sankcionovať žobrajúcu osobu len na základe domnienky, že sa za vyžobrané peniaze opije a potom bude robiť výtržnosti. Rovnako s požitím alkoholických nápojov na verejnom priestranstve v mestskej časti nemožno spájať domnienky o prípadnej možnosti, že sa tým vzbudí verejné pohoršenie a pod..

To však neznamená, že sa spoločnosť nemôže brániť proti konaniu, ktoré naplní zákonom   ustanovené   znaky   priestupku   proti   verejnému   poriadku   podľa   §47   zákona   o priestupkoch alebo sa brániť proti konaniu, ktoré je "porušením iných" presne definovaných povinností než uvedených v tomto ustanovení, ak sa takým konaním ohrozí alebo naruší verejný poriadok (§ 48 zákona o priestupkoch). Podľa názoru starostu mestskej časti v jeho vyjadrení k návrhu žiaden zákon nedefinuje verejný poriadok. V ustanovení § 47 písm. a) až h) zákona o priestupkoch je však taxatívny výpočet konaní, ktoré sú charakteristické pre obsah   pojmu   verejný   poriadok   z   aspektu   záujmov   spoločnosti   o   jeho   ochranu.   Ako priestupok proti verejnému poriadku sa podľa tohto ustanovenia stíha napríklad porušenie nočného   kľudu,   vzbudenie   verejného   pohoršenia,   poškodenie   alebo   zničenie verejnoprospešného   zariadenia   a pod.,   avšak   žiadnu   osobu   nemožno stíhať za   prípadné dosiaľ nenaplnené konanie.

Žobranie   alebo   požívanie   alkoholických   nápojov   na   verejných   priestranstvách mestskej časti samo osebe nemôže byť neprípustným, resp. zakázaným konaním, pretože to nemá základ v žiadnej zákonnej úprave a zákon o priestupkoch, i keď splnomocňuje obce na vydanie všeobecne záväzných nariadení upravujúcich priestupok proti verejnému poriadku, neoprávňuje ich na ustanovenie povinností, ktoré by boli v rozpore so zachovaním určitého základného práva alebo slobody.

Z uvedeného vyplýva právny záver, že všeobecne záväzné nariadenie nie je v súlade s čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá, a taktiež nie je v súlade s čl. 13 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého povinnosti možno ukladať len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.Všeobecne záväzné nariadenie miestneho zastupiteľstva prekračuje rámec oprávnenia aj v tom, že vymedzenie verejných priestranstiev v mestskej časti, na ktoré sa vzťahuje neprípustnosť žobrania a požívania alkoholických nápojov, neobsahuje jednoznačnú úpravu, ktorá by vylučovala obmedzenie vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam obyvateľov tejto mestskej časti a zásah do ich práva na súkromie. Z toho dôvodu uvedené nariadenie v §1 ods. 2 nie je v súlade ani s čl. 13 ods. 2 a čl. 19 ods. 2 ústavy.

Podľa čl. 152 ods. 4 ústavy výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných   všeobecne   záväzných   predpisov   musí   byť   v   súlade   s   touto   ústavou.   To   sa vzťahuje aj na interpretáciu a aplikáciu ustanovenia §6 ods. 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ustanovenia § 15 ods. 2 písm. a) zákona č. 377/1990   Zb.   o   hlavnom   meste   Slovenskej   republiky   Bratislave   v   znení   neskorších predpisov. Citované ustanovenia týchto zákonov vo všeobecne záväznom nariadení, ktoré je predmetom   konania, nezodpovedá   direktíve   čl. 152   ods. 4   Ústavy   Slovenskej   republiky, pretože Miestne zastupiteľstvo mestskej časti Bratislava - Staré Mesto pri uplatňovaní svojej normotvornej právomoci postupovalo v rozpore s čl. 68 a 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa vyššie uvedených právnych záverov ústavného súdu aj s čl. 2 ods. 3, 13 ods. 1 a 2 a 19 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.

Z uvedených dôvodov ústavný súd rozhodol tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto nálezu.

Podľa   čl.   132   ods.1   Ústavy   Slovenskej   republiky,   ak   ústavný   súd   svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v čl. 125 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto predpisy vydali, sú do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu povinné ich uviesť do súladu s ústavou, ústavnými zákonmi, ak ide o predpisy uvedené v čl. 125 písm. c) aj s inými zákonmi a medzinárodnými zmluvami. Ak tak neurobia, také predpisy, ich   časti   alebo   ustanovenia   strácajú   platnosť   po   šiestich   mesiacoch   od   vyhlásenia rozhodnutia.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. februára 1997