znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

II. ÚS 329/2015-31

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 27. mája 2015 v senátezloženom z predsedníčky Ľudmily Gajdošíkovej a zo sudcov Sergeja Kohuta a LadislavaOrosza   (sudca   spravodajca)   predbežne   prerokoval   sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, a ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, zastúpenýchadvokátkou   JUDr.   Ivetou   Rajtákovou,   Štúrova   20,   Košice,   ktorou   namietajú   porušeniezákladných práv podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a právpodľa   čl.   8   a čl.   9   ods.   3   Dohovoru   o   prístupe   k   informáciám,   účasti   verejnostina rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostrediarozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10 Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014,a takto

r o z h o d o l :

Sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ a ⬛⬛⬛⬛ o d m i e t a   ako zjavne neopodstatnenú.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 21. júla 2014faxom a 22. júla 2014 osobne doručená sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛,,   Ulica ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛,a ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ (spolu   ďalej   len   „sťažovatelia“),zastúpených advokátkou JUDr. Ivetou Rajtákovou, Štúrova 20, Košice, ktorou namietajúporušenie základných práv podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky(ďalej len „ústava“) a práv podľa čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám,účasti   verejnosti   na   rozhodovacom   procese   a   prístupe   k   spravodlivosti   v   záležitostiachživotného   prostredia   (ďalej   len   „Aarhuský   dohovor“)   rozsudkom   Najvyššieho   súduSlovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) sp. zn. 10 Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014(ďalej aj „napadnutý rozsudok“).

Zo sťažnosti a z jej príloh vyplýva, že sťažovatelia podporili hromadnú pripomienkuverejnosti a mimovládnych organizácií k vládnemu návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňazákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov a ktorýmsa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňazákon o ochrane prírody a krajiny“). Vládny návrh označeného zákona bol v súlade s čl. 13ods. 2 Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky schválených uznesením vládySlovenskej   republiky   č.   352   z 25. mája 2010   v   znení   platnom   v čase   posudzovanéhovládneho návrhu (ďalej len „legislatívne pravidlá vlády“) 24. mája 2013 Ministerstvomživotného prostredia Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo životného prostredia“alebo „predkladateľ“) ako predkladateľom zverejnený na portáli právnych predpisov. Týmtodňom v súlade s čl. 13 ods. 6 legislatívnych pravidiel vlády zároveň začalo pripomienkovékonanie trvajúce 15 pracovných dní.

Predkladateľovi   bola   13.   júna   2013   predložená   hromadná   pripomienka,   ktorúpodporilo 8 250 fyzických osôb a právnických osôb, medzi ktorých patrili aj sťažovatelia.Hromadná pripomienka obsahovala 49 pripomienok k jednotlivým bodom návrhu zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny (ďalej aj „body novelizácie“),ako aj k označenému návrhu zákona ako celku. Pripomienky boli označené ako zásadné.V hromadnej pripomienke boli uvedené osoby, ktoré sú oprávnené zastupovať verejnosťpri rokovaní o nej.

Predkladateľ   (ministerstvo   životného   prostredia,   pozn.)   uskutočnil   20.   júna   2013so zástupcami verejnosti rozporové konanie, z ktorého bola vyhotovená zápisnica označenáako „zápisnica z rozporového konania na expertnej úrovni konaného dňa 20. júna 2013 o 9:00 hod. v budove MŽP SR na Nám. Ľ. Štúra 1, k zásadným pripomienkam verejnosti k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony“ (ďalej len„zápisnica z rozporového konania“). Z obsahu zápisnice z rozporového konania vyplýva,že vo vzťahu k pripomienke týkajúcej sa § 9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákono ochrane prírody a krajiny, bolo dohodnuté, že ministerstvo životného prostredia pošleelektronicky   zástupcom   verejnosti   jeho   novú   úpravu,   resp.   znenie   pred   rozporovýmkonaním na úrovni ministra a zástupcovia verejnosti následne nové znenie označenéhoustanovenia z pohľadu existencie rozporu prehodnotia; vo vzťahu k ostatným pripomienkamrozpor   medzi   ministerstvom   životného   prostredia   a zástupcami   verejnosti   zotrval.Zo zápisnice z rozporového konania ďalej vyplýva, že vo vzťahu k pripomienkam týkajúcimsa   bodov   11   (okrem   odseku   7)   a 37   novelizácie   a doplnenia   nového   bodu   novelizácietýkajúceho sa § 47 ods. 4 písm. h) návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochraneprírody a krajiny, bol rozpor odstránený ustúpením od pripomienok, vo vzťahu k bodu 11novelizácie, pokiaľ ide o odsek 7, bol rozpor odstránený akceptovaním pripomienky, vovzťahu k pripomienke týkajúcej sa bodu novelizácie 20 bol rozpor odstránený dohodou tak,že sa v bode 20 slovo „možno“ nahradí slovom „sa“, vo vzťahu k pripomienkam týkajúcimsa bodov novelizácie 5, 8, 12 (§ 7), 13, 33, 62, 63 <okrem pripomienky k § 61 ods. 4, § 64[v rozsahu, pokiaľ ide o § 61c) a inštitút zmluvnej ochrany], § 76 a § 9 návrhu zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny (doplnenie nového bodu doodseku 1)> bolo dohodnuté, že ministerstvo životného prostredia predloží úpravy alebozváži opodstatnenosť vykonania úpravy. Ministerstvo životného prostredia malo stanoviskoposlať zástupcom verejnosti pred rozporovým konaním na úrovni ministra a títo ho mali zpohľadu pretrvávania rozpornosti jednotlivých pripomienok prehodnotiť. V tejto súvislostimalo ministerstvo životného prostredia poslať aj úpravu k bodu novelizácie 64, a to vovzťahu k § 61a ods. 2 a § 61b ods. 2 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon oochrane prírody a krajiny, a vo vzťahu k ostatným pripomienkam rozpor zotrval. K zápisniciz rozporového   konania   bolo   ako   príloha   pripojené   stanovisko   ministerstva   životnéhoprostredia k zásadným pripomienkam verejnosti z rozporového konania uskutočneného naexpertnej úrovni, v rámci ktorého ministerstvo životného prostredia navrhlo novú úpravu §9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, a navrhovanéúpravy k bodom novelizácie 5, 8, 12, 13, 62 a 76.

Zápisnica z rozporového konania bola zaslaná zástupcom verejnosti 4. júla 2013.Ministerstvo   životného   prostredia   zvolalo   na   9.   júl   2013   v   súlade   s   čl.   14   ods.   5legislatívnych pravidiel vlády druhé kolo rozporového konania k zásadným pripomienkamverejnosti. Zo zápisnice z druhého kola rozporového konania vyplýva, že pretrval rozpork bodom 1, 5, 8, 10, 12, 13, 20, 25, 26, 27, 28, 31, 32, 33, 43, 44, 46, 47, 63, 64, 76, 104a 115   návrhu,   ktorým   sa   mení   a   dopĺňa   zákon   o   ochrane   prírody   a   krajiny,   pričomzástupcovia   verejnosti   zotrvali   taktiež   na   svojich   pripomienkach   týkajúcich   sa   návrhuako celku. Rozpor pretrval aj vo vzťahu k doplneným bodom novelizácie týkajúcim sa § 13ods. 2 písm. a) a h), § 14 ods. 2, § 15 ods. 1 písm. b), § 16 ods. 1 písm. h), § 28 ods. 4, § 54ods. 2 písm. f), § 97 ods. 1 písm. h) a § 100 ods. 2 písm. b) označeného návrhu zákona.Podľa zápisnice z druhého kola rozporového konania došlo medzi zúčastnenými stranamik odstráneniu rozporu ustúpením od pripomienky k bodom 11 okrem odsekov 7, 12, 37a § 47 ods. 4 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny,akceptovaním   pripomienky   k   bodu   11   ods.   7   a   bodu   15,   čiastočným   akceptovanímpripomienky a novou úpravou k bodom 8, 59, 60 a 76 (odsek 4) a vypustením bodovnovelizácie   59   a   62   označeného   návrhu   zákona.   Z   poznámok   uvedených   v   zápisniciz druhého kola rozporového konania vyplýva, že ministerstvo životného prostredia okreminého na ňom uviedlo, že pripomienky k § 28 ods. 2 až 4 návrhu zákona, ktorým sa menía dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, sa budú systémovo riešiť v rámci pripravovanejnovelizácie zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmenea   doplnení   niektorých   zákonov   v   znení   neskorších   predpisov.   Ministerstvo   životnéhoprostredia   zároveň   informovalo   zástupcov   verejnosti,   že   úpravy,   ktoré   predložilov nadväznosti na výsledok rozporového konania na expertnej úrovni k bodom novelizácie 8,13, 63 a 64, budú ešte modifikované z dôvodu potreby riešiť zásadné pripomienky inýchsubjektov, a body 59 a 62 sa vypustia. Vo vzťahu k bodom 12, 20 a 33 návrhu zákona,ktorým   sa   mení   a   dopĺňa   zákon   o   ochrane   prírody   a krajiny,   ministerstvo   životnéhoprostredia   informovalo   zástupcov   verejnosti,   že prehodnotilo   svoj   postoj   a   nebudevykonávať úpravy vo vzťahu k týmto pripomienkam a vo vzťahu k § 9 návrhu zákona,ktorým   sa   mení   a   dopĺňa   zákon   o   ochrane   prírody   a krajiny,   bude   vykonaná   úpravav intenciách pripomienky.

Zápisnica z druhého kola rozporového konania bola predložená zástupcom verejnosti20. septembra 2013, pričom nebola v rozpore s § 14 ods. 7 legislatívnych pravidiel vládypodpísaná zástupcami oboch strán rozporu.

Na portáli právnych predpisov bol 12. septembra 2013 zverejnený návrh zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v zneníneskorších predpisov (ďalej aj „nový návrh zákona“), ktorý obsahoval podstatné zmenyoproti   tomu   návrhu,   ktorý   bol   zverejnený   na   pripomienkové   konanie   24.   mája   2013.V ten istý deň začalo rokovanie poradných orgánov vlády Slovenskej republiky, ktoré trvaloaž   do   24.   septembra   2013,   keď   bol   materiál   odoslaný   na   rokovanie   vlády   Slovenskejrepubliky (ďalej len „vláda“). Vláda uznesením č. 571 z 26. septembra 2013 schválila novýnávrh zákona a zároveň poverila predsedu vlády predložiť tento návrh zákona predsedoviNárodnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) na ďalšie prerokovanie.

Sťažovatelia   podali   25.   októbra   2013   návrh   na   začatie   konania   o   ochranepred nezákonným zásahom orgánov verejnej správy podľa § 250v Občianskeho súdnehoporiadku (ďalej len „OSP“; spolu len „návrh na začatie konania“), ktorým sa domáhali, abynajvyšší   súd   uložil   vláde   vziať   späť   nový   návrh   zákona   predložený   národnej   rade27. septembra 2013   v   lehote   3   dní   od   právoplatnosti   tohto   rozsudku   a   aby   uložilministerstvu životného prostredia predložiť tento nový návrh zákona v znení, v ktorom bolpredložený na rokovanie vlády konané 26. septembra 2013 do pripomienkového konania,v lehote 15 dní odo dňa jeho späťvzatia vládou z rokovania národnej rady, taktiež požiadaliaj o priznanie náhrady trov konania.

Sťažovateľom   bol   19.   mája   2014   doručený   rozsudok   najvyššieho   súdusp. zn. 10 Sžz 4/2013   z 30.   apríla   2014,   ktorým   najvyšší   súd   návrh   sťažovateľov   protiodporcovi v 1. rade – ministerstvu životného prostredia zamietol a konanie proti odporcoviv 2. rade – vláde zastavil a žiadnemu z účastníkov konania nepriznal náhradu trov konania.Podľa   názoru   sťažovateľov   napadnutým   rozsudkom   najvyššieho   súdu   boli   porušenéich základné práva podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy, ako aj práva zakotvené v čl. 8a čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.

Sťažovatelia vo svojom návrhu na začatie konania poukazovali na to, že postuppredkladateľa návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny,a nového návrhu zákona bol v rozpore s čl. 8 Aarhuského dohovoru, ako aj s viacerýmiustanoveniami legislatívnych pravidiel vlády. Sťažovatelia svoje námietky konkretizovalipoukazom   na   to,   že   predkladateľ   v   ich   veci   postupoval   v   rozpore   s legislatívnymipravidlami vlády, pretože z obsahu vyhodnotenia pripomienkového konania, resp. materiálupredloženého vláde, vyplýva, že nový návrh zákona bol predložený bez akceptácie, čo i lenniektorých (málopočetných) pripomienok, ktorým v rozporovom konaní sám vyhovel, resp.ktoré   prisľúbil   akceptovať.   Taktiež   poukázali   na   to,   že   materiál   v predmetnej   veci   bolpredložený   na   rokovanie   vlády   v odlišnej   podobe   než   bola   jeho   podoba   predloženádo pripomienkového konania.

Podľa   sťažovateľov   napadnutý   rozsudok   najvyššieho   súdu   vo   vzťahu   k druhémuvýroku, ktorým bolo konanie vo veci návrhu voči vláde zastavené z dôvodu, že vláda nie jeorgánom   verejnej   správy,   trpí   nedostatkom   odôvodnenia,   keďže   v ňom   najvyšší   súd„nedáva   žiadnu   odpoveď   na   otázku   na   základe   ustanovení   akých   právnych   predpisov dospel... k názoru, že vláda nie je orgánom verejnej správy. Takáto interpretácia, ktorá zužuje právomoc súdu konať podľa piatej hlavy piatej časti O. s. p. na nedefinované postupy orgánov verejnej správy pri výkone verejnej správy, teda zrejme v správnom konaní nie len že   nevyplýva   zo   žiadneho   z ustanovení   O.   s.   p.,   obsiahnutých   v piatej   časti,   ale   v jej neprospech výslovne svedčí znenie ustanovenia § 250v ods. 1, 2 O. s. p. “.

V nadväznosti na už uvedené sťažovatelia poukazujú na uznesenie ústavného súdu sp. zn.   III.   ÚS   102/08   z   10.   augusta   2008,   z   ktorého   podľa   nich   vyplýva,   že ústavný   súd považoval súdny prieskum postupu ministerstva životného prostredia a vlády vo vzťahu k namietaným   porušeniam   práva   vyplývajúceho   z   Aarhuského   dohovoru   za možný. Sťažovatelia poukazujú aj na odôvodnenie uznesenia sp. zn. IV. ÚS 178/09 z 28. mája 2009 týkajúce sa preskúmania obdobného postupu ministerstva životného prostredia a vlády. V označenom uznesení ústavný súd okrem iného uviedol:

«Vo vzťahu k namietanému porušeniu základných práv sťažovateľov podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy je ústavný súd toho názoru, že podľa čl. 142 ods. 1 ústavy súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon. Podľa § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“) v občianskom súdnom konaní súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení   alebo   iných   zásahov   orgánov   verejnej   moci,   pokiaľ   ich   podľa   zákona neprejednávajú a nerozhodujú o nich iné orgány. Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve súdy preskúmavajú na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. Podľa ustanovenia § 244 ods. 2 OSP v správnom súdnictve súdy preskúmavajú zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov štátnej správy, orgánov územnej samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Podľa § 244 ods. 3 OSP rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia, vydané nimi v správnom konaní,   ako   aj   ďalšie   rozhodnutia,   ktoré   zakladajú,   menia   alebo   zrušujú   oprávnenia a povinnosti   fyzických   alebo   právnických   osôb   alebo   ktorými   môžu   byť   práva,   právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Postupom správneho orgánu sa rozumie aj jeho nečinnosť.»

Citovanú časť uznesenia sp. zn. IV. ÚS 178/09 z 28. mája 2009 interpretujú tak, že ústavný súd jeho prostredníctvom dotknutých sťažovateľov odkázal na využitie právnychprostriedkov ochrany nimi označených základných práv v systéme všeobecných súdov,keďže ich nevyužitie zakladá dôvod na odmietnutie sťažnosti pre nedostatok právomociústavného súdu.

Vo vzťahu k tej časti napadnutého rozhodnutia najvyššieho súdu, ktorým bol návrhna   začatie   konania   zamietnutý   voči   ministerstvu   životného   prostredia   z   dôvodu,   žesťažovatelia nevyčerpali právne prostriedky nápravy, ktoré im umožňuje osobitný predpis[sťažnosť podľa zákona č. 9/2010 Z. z. o sťažnostiach v znení zákona č. 289/2012 Z. z. (ďalejlen „zákon o sťažnostiach“)], sťažovatelia namietajú, že s prihliadnutím na § 250v ods. 4OSP sťažnosť podľa zákona o sťažnostiach nemôže byť považovaná za prostriedok nápravy,ktorý by sťažovatelia boli povinní využiť pred podaním návrhu na všeobecný súd, keďže nazáklade takejto sťažnosti nebolo možné dosiahnuť zákaz pokračovať v porušovaní práva aniobnoviť   stav   pred   neoprávneným   zásahom   do   ich   práv.   V tejto   súvislosti   sťažovateliaargumentujú, že „Úrad vlády SR, ktorý je ústredným orgánom štátnej správy pre kontrolu vybavovania petícií a sťažností nemá v žiadnom zákonnom ustanovení zakotvenú právomoc nariadiť ministrovi životného prostredia neporušovať práva sťažovateľov ani obnoviť stav pred nezákonným zásahom. Navyše ako je zrejmé zo skutočností, že návrh bol odoslaný na rokovanie vlády SR dňa 24. 9. 2014 a schválený dňa 26. 9. 2014 na rokovaní vlády, je záver súdu   o neprípustnosti   návrhu   sťažovateľov   pre nepodanie   sťažnosti   podľa   zákona o sťažnostiach odopretím súdnej ochrany sťažovateľom.“.

Sťažovatelia s odkazom na čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru poukazujú na príslušnú   judikatúru   Súdneho   dvora   Európskej   únie (ďalej   len   „Súdny   dvor“) predovšetkým vo veci C-240/09 (rozsudok Súdneho dvora C- 240/09 z 8. 3. 2011 vo veci Lesoochranárske   zoskupenie   VLK   proti   Ministerstvu   životného   prostredia   Slovenskej republiky), podľa ktorej „Aj keď predmetom uvedeného konania bola aplikácia čl. 9 ods. 3 Aarhuského   dohovoru   členskými   štátmi   (Slovenskou   republikou)   nie   je   možné   poprieť identickú   podstatu   problému   v   aplikácii   oboch   článkov   tohto   dohovoru.   Tak   čl.   9 ods. 3 Aarhuského   dohovoru,   ako   aj   čl.   8   ukladajú   povinnosť   stranám   tohto   dohovoru na vykonanie určitých úkonov, ktoré majú smerovať k zabezpečeniu účasti verejnosti, či už na rozhodovacom procese, alebo na príprave vykonávacích predpisov. Napriek tomu, že oba uvedené ustanovenia ukladajú povinnosti stranám dohovoru, nie je možné prehliadnuť, či nevnímať zmysel týchto ustanovení, ktorým je zabezpečiť čo najširšiu účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto, i budúcich generácii žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“.

Poukazujúc   na   uvedené   skutočnosti,   sťažovatelia   navrhujú,   aby   ústavný   súdpo predbežnom   prerokovaní   sťažnosti   rozhodol   nálezom,   v   ktorom   vysloví,   že   právosťažovateľov vyplývajúce z čl. 8 Aarhuského dohovoru na ich účinnú účasť ako zástupcovverejnosti   na   príprave   vykonávacích   predpisov   a   iných   všeobecne   použiteľných   právnezáväzných pravidiel orgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významný vplyv na životnéprostredie,   právo   sťažovateľov   na   prístup   k   súdnemu   konaniu   umožňujúce   napadnutieúkonov   a   opomenutí   súkromných   osôb   a   orgánov   verejnej   moci,   ktoré   sú   v   rozpores vnútroštátnym   právom   z   oblasti   životného   prostredia,   vyplývajúce   z   čl.   9   ods.   3Aarhuského dohovoru, ako aj základné právo sťažovateľov na priaznivé životné prostrediepodľa   čl.   44   ods.   1   ústavy   a   ich   základné   právo   domáhať   sa   zákonom   ustanovenýmpostupom svojho práva na súde podľa čl. 46 ods. 1 ústavy boli rozsudkom najvyššieho súdusp. zn. 10Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014 porušené, zakáže najvyššiemu súdu pokračovaťv porušovaní práv sťažovateľov vo veci sp. zn. 10 Sžz 4/2013, zruší napadnutý rozsudoknajvyššieho súdu a vec vráti najvyššiemu súdu na ďalšie konanie, a napokon sťažovateľomprizná úhradu trov konania.

II.

Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôbalebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd,alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorúSlovenská   republika   ratifikovala   a   bola   vyhlásená   spôsobom   ustanoveným   zákonom,ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

Ústavný   súd   podľa   §   25   ods.   1   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republikyč. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu slovenskej republiky, o konaní pred níma o postavení   jeho   sudcov   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o   ústavnomsúde“)   každý   návrh   predbežne   prerokuje   na   neverejnom   zasadnutí   bez   prítomnostinavrhovateľa, ak tento zákon neustanovuje inak.

Pri predbežnom prerokovaní každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedenév § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Podľa tohtoustanovenia   návrhy   vo   veciach,   na prerokovanie   ktorých   nemá   ústavný   súd   právomoc,návrhy, ktoré nemajú zákonom predpísané náležitosti, neprípustné návrhy alebo návrhypodané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súdna predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súdmôže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

Z   §   25   ods.   2   zákona   o   ústavnom   súde   vyplýva,   že   úlohou   ústavného   súdupri predbežnom prerokovaní sťažnosti je tiež posúdiť, či táto nie je zjavne neopodstatnená. Vsúlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu o zjavne neopodstatnenú sťažnosť idevtedy,   ak   namietaným   postupom   alebo   rozhodnutím   príslušného   orgánu   verejnej   mocinemohlo   dôjsť   k   porušeniu   základného   práva   alebo   slobody,   ktoré   označil   sťažovateľ,a to buď pre nedostatok príčinnej súvislosti medzi označeným postupom alebo rozhodnutímpríslušného orgánu verejnej moci a základným právom alebo slobodou, porušenie ktorýchsa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnenú sťažnosť preto možnopovažovať takú, pri predbežnom prerokovaní ktorej ústavný súd nezistil žiadnu možnosťporušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorej by mohol posúdiťpo jej prijatí na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98, tiež napr. I. ÚS 4/00, II. ÚS 101/03). K inýmdôvodom, ktoré môžu zakladať záver o zjavnej neopodstatnenosti sťažnosti, nesporne patríaj   ústavnoprávny   rozmer,   resp.   ústavnoprávna   intenzita   namietaných   pochybení,   resp.nedostatkov v činnosti alebo rozhodovaní príslušného orgánu verejnej moci, posudzovanáv kontexte s konkrétnymi okolnosťami prípadu (IV. ÚS 362/09, m. m. IV. ÚS 62/08).

Podľa čl. 44 ods. 1 ústavy má každý právo na priaznivé životné prostredie.

Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupomsvojho   práva   na   nezávislom   a   nestrannom   súde   a   v   prípadoch   ustanovených   zákonomna inom orgáne Slovenskej republiky.

Podľa čl. 8 Aarhuského dohovoru každá strana sa usiluje podporovať, pokým sú eštemožnosti   otvorené,   účinnú   účasť   verejnosti   na   príslušnej   úrovni   počas   prípravyvykonávacích   predpisov   a   iných   všeobecne   použiteľných   právne   záväzných   pravidielorgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie.

Na tento účel by mali byť vykonané nasledujúce kroky:

a) mali by byť ustanovené dostatočné časové rámce pre účinnú účasť;

b)   mali   by   byť   zverejnené   návrhy   predpisov   alebo   by   mali   byť   inak   verejnesprístupnené a

c)   verejnosti   by   mala   byť   daná   možnosť   pripomienkovania,   a   to   priamo   aleboprostredníctvom zastupiteľských poradných orgánov.

Výsledky účasti verejnosti sa zohľadnia v najvyššej možnej miere.

Podľa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru navyše bez toho, aby boli dotknuté procesypreskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienkyuvedené v   jej vnútroštátnom   práve,   ak   sú   nejaké, aby   členovia   verejnosti mali   prístupk správnemu   alebo   súdnemu   konaniu   umožňujúcemu   napadnutie   úkonov   a   opomenutísúkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právomv oblasti životného prostredia.

Zo sťažnosti vyplývajú dve zásadné námietky. Sťažovatelia namietajú, že napadnutýrozsudok najvyššieho súdu vydaný v konaní podľa § 250v OSP:

- trpí vo vzťahu k druhému výroku nedostatkom odôvodnenia, keďže v ňom najvyššísúd nedal odpoveď na otázku, na základe ktorého právneho predpisu dospel k záveru,že vláda nie je orgánom verejnej správy,

-   je   arbitrárny   vo   vzťahu   k   prvému   výroku,   keďže   sťažnosť   podľa   zákonao sťažnostiach nemožno považovať za účinný prostriedok nápravy, a to z dôvodu, že Úradvlády   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „úrad   vlády“)   nedisponuje   právomocou   zakázaťministerstvu   životného   prostredia   pokračovať   v   porušovaní   práva   a   obnoviť   stavpred zásahom, ako aj z dôvodu nedostatku účinnosti tohto prostriedku, keďže „návrh bol odoslaný na rokovanie vlády SR dňa 24. 9. 2014 a schválený dňa 26. 9. 2014“.

Podľa § 250v ods. 1 OSP fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že bolaukrátená na svojich právach a právom chránených záujmoch nezákonným zásahom orgánuverejnej správy, ktorý nie je rozhodnutím, a tento zásah bol zameraný priamo proti nej alebov jeho dôsledku bol proti nej priamo vykonaný, môže sa pred súdom domáhať ochrany protizásahu, ak taký zásah alebo jeho dôsledky trvajú alebo hrozí jeho opakovanie.

V odôvodnení napadnutého rozsudku najvyššieho súdu sa uvádza:„Citované   ustanovenie   §   250v   ods.   3   O.   s.   p.   upravuje   podmienky   prípustnosti návrhu na ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy. Ide o kumulatívne stanovené   podmienky   prípustnosti   návrhu;   ktorými   je   jednak   vyčerpanie   dostupných opravných   prostriedkov   podaných   s   cieľom   nápravy   dôsledkov   nezákonného   zásahu a jednak podanie návrhu v určenej subjektívnej a objektívnej lehote. Za právne prostriedky, ktorých   použitie   umožňuje   osobitný   predpis,   považuje   judikatúra   Najvyššieho   súdu   SR ako aj   judikatúra   Ústavného   súdu   SR   predovšetkým   inštitút   sťažnosti   podľa   zákona č. 9/2010 Z. z. (predtým zákona č. 152/1998 Z. z.).

V konaní nebolo sporné, že navrhovatelia nepodali sťažnosť voči postupu orgánu verejnej   správy,   čo   odôvodňovali   tým,   že   nemajú   k dispozícii   žiadne   iné   opravné prostriedky, ktorých použitie by im umožňoval osobitný predpis, a že takýmto prostriedkom nie je sťažnosť podľa zákona o sťažnostiach, keďže na vybavenie sťažnosti podľa zákona o sťažnostiach   má   príslušný   orgán   verejnej   správy   60 pracovných   dní.   Podľa   ustálenej judikatúry však ustanovenie § 250v ods. 3 druhá veta O. s. p. je nevyhnutné vykladať tak, že o   existencii   zásahu   sa   dotknutá   osoba   najskôr   dozvedela   až   doručením   oznámenia o vybavení sťažnosti.

Nezastupiteľná úloha sťažnosti spočíva najmä v tom, že nielen navrhovateľ, ale aj samotný   orgán   verejnej   správy   sa   musí   pred   súdnym   konaním   dozvedieť   o   existencii situácie, ktorú navrhovateľ podľa svojho najlepšieho svedomia a vedomia klasifikuje ako nezákonný   zásah,   a   to   preto,   aby   bol   nielen   informovaný   o   dôvodoch,   ktoré   vedú navrhovateľa k hodnoteniu tejto situácie ako nezákonného zásahu, ale najmä, aby sa mohol k týmto dôvodom nielen vyjadriť, ale pokiaľ sa s nimi stotožní, mohol aj tento nezákonný zásah bez súdnej pomoci v medziach svojej právomoci rýchlo a účinne odstrániť. V danom prípade súdna pomoc poskytovaná v zmysle čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy SR, ako aj podľa § 250v ods. 1 O. s. p. má subsidiárny charakter a je možné sa jej domáhať iba v prípade aktívneho vyčerpania opravných prostriedkov.

Preto najvyšší súd, v zmysle citovaného ustanovenia § 250v ods. 3 O. s. p., práve z dôvodu   nevyčerpania   prostriedkov   nápravy   ako   zákonnej   podmienky   prípustnosti podaného návrhu, musel návrh podľa § 250v ods. 4 O. s. p. voči odporcovi v 1/ rade zamietnuť ako neprípustný, a to bez toho, aby posudzoval jeho dôvodnosť.

Voči   odporcovi   v   2/   rade   súd   konanie   zastavil.   Súd   konštatuje,   že   nie   je   daná právomoc súdu konať podľa § 250v O. s. p. o podanom návrhu, keďže vláda nie je orgánom verejnej správy. Podľa názoru súdu takto označený odporca v 2/ rade ani nemá spôsobilosť byť účastníkom konania.“

Z doterajšej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že s obdobnou vecou, ako je vecsťažovateľov,   sa   už   zaoberal   v konaní   vedenom   pod   sp.   zn.   I.   ÚS   112/2014,   v ktoromposudzoval   ústavnú   akceptovateľnosť   uznesenia   najvyššieho   súdu   sp. zn. 9   Sžz   5/2013z 27. novembra   2013.   Označeným   uznesením   najvyšší   súd   v zásade   totožnej   skutkoveja právnej   veci   konanie   o návrhu   navrhovateľov,   ktorí   podporili   hromadnú   pripomienkuverejnosti   a mimovládnych   organizácií   k vládnemu   návrhu   zákona   o   ochrane   prírodya krajiny podľa § 250v OSP, zastavil pre nedostatok svojej právomoci podľa § 250v ods. 8,§ 246c ods. 1 prvej vety a § 104 ods. 1 prvej vety OSP. V označenom uznesení najvyšší súdnedostatok svojej právomoci odôvodnil poukazom na skutočnosť, že v prípade tvorby práva,na ktorú sú štátne orgány oprávnené v rámci ich pôsobnosti, nejde o výkon štátnej správy,ale o normotvorbu na základe zákona alebo na jeho vykonanie, a preto činnosť ministerstvaživotného   prostredia   v   rámci   prípravy   návrhov   zákonov,   ich   zverejnenia,   prerokovaniav pripomienkovom konaní a predložení vláde, ani predloženie návrhu zákona na rokovanienárodnej rady vládou na základe jej uznesenia nie sú výkonom verejnej správy, ale inouich činnosťou.   Ústavný   súd   v predmetnej   veci   uznesením   sp.   zn.   I.   ÚS   112/2014z 19. marca 2014   sťažnosť   odmietol   ako   zjavne   neopodstatnenú,   pričom   v súvislostis napadnutým   uznesením   najvyššieho   súdu   vyslovil   právny   názor,   podľa   ktorého„... najvyšší súd v uznesení z 27. novembra 2013 správne poukázal na predmet konania, ktorým   sťažovatelia   namietali   tzv.   inú   činnosť,   ktorou   sa   verejná   správa   nepriamo prostredníctvom vlády podieľa na legislatívnom procese v dôsledku ústavou jej priznanej zákonodarnej   iniciatívy.   Obsahom   sťažovateľmi   namietaného   zásahu   nebol   zásah uskutočnený pri výkone verejnej správy, a preto ním nemohlo dôjsť ani k takej úprave hmotnoprávneho   či procesnoprávneho   postavenia   sťažovateľov,   ktorá   by   mohla   mať za následok obmedzenie, resp. porušenie ich práv.“.

Ústavný súd sa ani v skutkovo a právne totožnej veci sťažovateľov nemá dôvododkloniť od právneho názoru vysloveného vo veci vedenej pod sp. zn. I. ÚS 112/2014,podľa ktorého v predmetnej veci nemožno postup štátneho orgánu pri tvorbe práva v rámcipôsobnosti vymedzenej ústavou a zákonmi stotožňovať s výkonom verejnej správy, ktorejobsah netvorí zákonodarnú činnosť, resp. činnosť bezprostredne súvisiacu so zákonodarnoučinnosťou. Preto je z ústavného hľadiska akceptovateľný právny názor najvyššieho súduo nedostatku   svojej právomoci na   vecné preskúmavanie postupu ministerstva   životnéhoprostredia   a   vlády   v   súvislosti   s prípravou   návrhov   zákonov   a   ich   prerokovanímv pripomienkovom konaní a následnom predložení vláde, keďže tieto nepredstavujú výkonverejnej správy.

V súlade s doteraz uvedeným preto odôvodnenie napadnutého rozsudku najvyššiehosúdu,   ktorým   tento   prvým   výrokom   návrh   sťažovateľov   voči   ministerstvu   životnéhoprostredia   zamietol   z   dôvodu   neprípustnosti   pre   nevyčerpanie   právnych   prostriedkovnápravy   a   druhým   výrokom   konanie   o   návrhu   sťažovateľov   voči   vláde   zastavil,argumentujúc,   že   vláda   nie   je   orgánom   verejnej   správy,   vyznieva   vo   vzťahuk predchádzajúcej judikatúre najvyššieho súdu, ako aj ústavného súdu minimálne sporne,nesúrodo a nekompatibilne.

V   súvislosti   s už   uvedeným   ústavný   súd   tiež   poukazuje   na   svoju   konštantnújudikatúru, podľa ktorej jeho úlohou nie je zjednocovať in abstracto judikatúru všeobecnýchsúdov, a suplovať tak poslanie, ktoré podľa zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmenea doplnení niektorých   zákonov   v znení   neskorších predpisov [§ 8   ods. 3, §   20 ods.   1písm. b), § 21, § 22 a § 23 ods. 1 písm. b)] patrí najvyššiemu súdu (m. m. I. ÚS 17/01,I. ÚS 199/07, I. ÚS 18/08, II. ÚS 273/08, IV. ÚS 331/09).

Ústavný   súd   ďalej   v nadväznosti   na   už   vyslovené   kritické   závery   týkajúce   saodôvodnenia napadnutého rozsudku poukazuje na svoju stabilizovanú judikatúru, v zmyslektorej posudzuje spravodlivosť procesu ako celku (napr. m. m. II. ÚS 307/06), a pretok vyhoveniu sťažnosti dochádza zásadne iba v prípadoch, ak dospeje k názoru, že namietanéa   relevantné   pochybenia   zo   strany   príslušného   orgánu   verejnej   moci   umožňujú   prijatiezáveru, že proces ako celok bol nespravodlivý a vzhľadom na to aj jeho výsledok môževyznievať   ako nespravodlivý.   Ústavný   súd   preto   nepristupuje   k   vyhoveniu   sťažnostiv prípadoch, keď zo strany orgánov verejnej moci síce k určitému pochybeniu došlo, avšakjeho   intenzita   a existujúca   príčinná   súvislosť   medzi   namietaným   porušením   ústavougarantovaného   práva   a   jeho   dôsledkami   na   spravodlivosť   procesu   ako   celku   nemalapodstatný dosah (m. m. IV. ÚS 320/2011).

V nadväznosti   na   uvedené   ústavný   súd   vo   vzťahu   k námietkam   obsiahnutýmv sťažnosti   sťažovateľov,   zohľadňujúc   svoje   právne   názory   vyslovené   v uznesenísp. zn. I. ÚS 112/2014 z 19. marca 2014 vo vzťahu k skutkovo a právne v zásade identickejveci,   pri   predbežnom   prerokovaní   dospel   k záveru,   že najvyšší   súd   pri   odôvodnenínapadnutého   rozsudku   síce   pochybil,   ale   nejde   o pochybenie   takej   intenzity,   ktorés prihliadnutím   na   závery   ústavného   súdu   prezentované   v   jeho   uznesenísp. zn. I. ÚS 112/2014 má podstatný dosah na spravodlivosť procesu ako celku. Za danýchokolností   podľa   názoru   ústavného   súdu   neexistuje   medzi   napadnutým   rozsudkomnajvyššieho   súdu   a obsahom   sťažovateľmi   označených   práv   podľa   ústavy   a Aarhuskéhodohovoru taká príčinná súvislosť, ktorá by po prípadnom prijatí sťažnosti na ďalšie konaniereálne   mohla   zakladať   dôvod   na   vyslovenie   ich   porušenia.   Navyše   za   okolností,   keďnajvyšší   súd   v predmetnej   veci   nedisponuje   právomocou   meritórne   preskúmať   návrhsťažovateľov,   by   vyslovenie   porušenia   sťažovateľmi   označených   práv   napadnutýmrozsudkom   najvyššieho   súdu   z dôvodu   nedostatkov   jeho   odôvodnenia   a jeho   zrušeniev zmysle čl. 127 ods. 2 ústavy v konečnom dôsledku nemohlo viesť k účinnej ochrane ichpráv, keďže najvyšší súd by po prípadnom vrátení veci na ďalšie konanie nemohol vyhovieťnávrhu sťažovateľov (vzhľadom na nedostatok svojej právomoci).

V   súvislosti   so   sťažovateľmi   namietaným   porušením   ustanovení   Aarhurskéhodohovoru   napadnutým   rozsudkom   najvyššieho   súdu   ústavný   súd   odkazuje   na   svojujudikatúru, v rámci ktorej (sp. zn. I. ÚS 73/2014 z 5. marca 2014) už taktiež vyslovil,že nedostatočné zabezpečenie pozitívneho záväzku štátu vyplývajúce z čl. 8 Aarhuskéhodohovoru   automaticky   samo   osebe   neznamená   aj   porušenie   práva,   v   záujme   ochranyktorého sa má príslušná povinnosť realizovať, t. j. práva na priaznivé životné prostredie,pretože   uvedenému   právu   verejnosti   zodpovedá   obsahovo   rovnaká   povinnosť   štátu,resp. príslušných   orgánov   verejnej   moci   chrániť   práva   priznané   jednotlivým   osobám,a taktiež preto, že až konečný výsledok legislatívneho procesu, t. j. uverejnený zákon jepre dotknuté   subjekty   záväzný.   Namietané   porušenie,   resp.   neprípustné   obmedzeniezákladného práva na priaznivé životné prostredie, je z hľadiska argumentácie sťažovateľovlen   v   hypotetickej   rovine.   O jeho   prípadnom   porušení   by   sa   mohlo   uvažovaťaž po publikovaní   príslušného   zákona   v Zbierke   zákonov   Slovenskej   republiky,   resp.následne   po   nadobudnutí   jeho   účinnosti   v súvislosti   v spojení   s jeho   interpretácioua aplikáciou príslušnými orgánmi verejnej moci. Z uvedeného zároveň vyplýva, že medzipostupom   predkladateľa   a   vlády   pri   príprave   návrhu   zákona   týkajúceho   sa   životnéhoprostredia a právom na priaznivé životné prostredie neexistuje taká príčinná súvislosť, ktoráby zakladala reálny dôvod na vyslovenie jeho porušenia (m. m. I. ÚS 112/2014).

Cieľom   čl.   9   ods.   3   Aarhuského   dohovoru   je   zabezpečiť   možnosť   preskúmaniaúkonov   alebo   opomenutí   orgánov   verejnej   správy,   v   prípade   ak   sú   v   rozpores vnútroštátnym   právom   v   oblasti   životného   prostredia.   V   danom   prípade   sťažovatelianamietali síce zásah spočívajúci v procese prípravy návrhu zákona v oblasti životnéhoprostredia,   avšak   proces   prípravy   návrhov   zákonov   vlády   nie   je   regulovaný   predpismitýkajúcimi   sa   oblasti   životného   prostredia,   a   preto   v   dôsledku   uvedeného   zásahuk porušeniu týchto predpisov vôbec nemohlo dôjsť (obdobne I. ÚS 112/2014).

Vychádzajúc z dosiaľ uvedeného, ústavný súd pri predbežnom prerokovaní sťažnosťsťažovateľov   podľa   §   25   ods.   1   zákona   o   ústavnom   súde   odmietol   ako   zjavneneopodstatnenú.

Keďže sťažnosť bola odmietnutá, bolo bez právneho dôvodu zaoberať sa ďalšíminávrhmi uplatnenými v sťažnosti.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 27. mája 2015