SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
II. ÚS 329/2015-31
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 27. mája 2015 v senátezloženom z predsedníčky Ľudmily Gajdošíkovej a zo sudcov Sergeja Kohuta a LadislavaOrosza (sudca spravodajca) predbežne prerokoval sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, a ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, zastúpenýchadvokátkou JUDr. Ivetou Rajtákovou, Štúrova 20, Košice, ktorou namietajú porušeniezákladných práv podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a právpodľa čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnostina rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostrediarozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10 Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014,a takto
r o z h o d o l :
Sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ a ⬛⬛⬛⬛ o d m i e t a ako zjavne neopodstatnenú.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 21. júla 2014faxom a 22. júla 2014 osobne doručená sťažnosť ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛,, Ulica ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛,a ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛ (spolu ďalej len „sťažovatelia“),zastúpených advokátkou JUDr. Ivetou Rajtákovou, Štúrova 20, Košice, ktorou namietajúporušenie základných práv podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky(ďalej len „ústava“) a práv podľa čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám,účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiachživotného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor“) rozsudkom Najvyššieho súduSlovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) sp. zn. 10 Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014(ďalej aj „napadnutý rozsudok“).
Zo sťažnosti a z jej príloh vyplýva, že sťažovatelia podporili hromadnú pripomienkuverejnosti a mimovládnych organizácií k vládnemu návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňazákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov a ktorýmsa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňazákon o ochrane prírody a krajiny“). Vládny návrh označeného zákona bol v súlade s čl. 13ods. 2 Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky schválených uznesením vládySlovenskej republiky č. 352 z 25. mája 2010 v znení platnom v čase posudzovanéhovládneho návrhu (ďalej len „legislatívne pravidlá vlády“) 24. mája 2013 Ministerstvomživotného prostredia Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo životného prostredia“alebo „predkladateľ“) ako predkladateľom zverejnený na portáli právnych predpisov. Týmtodňom v súlade s čl. 13 ods. 6 legislatívnych pravidiel vlády zároveň začalo pripomienkovékonanie trvajúce 15 pracovných dní.
Predkladateľovi bola 13. júna 2013 predložená hromadná pripomienka, ktorúpodporilo 8 250 fyzických osôb a právnických osôb, medzi ktorých patrili aj sťažovatelia.Hromadná pripomienka obsahovala 49 pripomienok k jednotlivým bodom návrhu zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny (ďalej aj „body novelizácie“),ako aj k označenému návrhu zákona ako celku. Pripomienky boli označené ako zásadné.V hromadnej pripomienke boli uvedené osoby, ktoré sú oprávnené zastupovať verejnosťpri rokovaní o nej.
Predkladateľ (ministerstvo životného prostredia, pozn.) uskutočnil 20. júna 2013so zástupcami verejnosti rozporové konanie, z ktorého bola vyhotovená zápisnica označenáako „zápisnica z rozporového konania na expertnej úrovni konaného dňa 20. júna 2013 o 9:00 hod. v budove MŽP SR na Nám. Ľ. Štúra 1, k zásadným pripomienkam verejnosti k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony“ (ďalej len„zápisnica z rozporového konania“). Z obsahu zápisnice z rozporového konania vyplýva,že vo vzťahu k pripomienke týkajúcej sa § 9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákono ochrane prírody a krajiny, bolo dohodnuté, že ministerstvo životného prostredia pošleelektronicky zástupcom verejnosti jeho novú úpravu, resp. znenie pred rozporovýmkonaním na úrovni ministra a zástupcovia verejnosti následne nové znenie označenéhoustanovenia z pohľadu existencie rozporu prehodnotia; vo vzťahu k ostatným pripomienkamrozpor medzi ministerstvom životného prostredia a zástupcami verejnosti zotrval.Zo zápisnice z rozporového konania ďalej vyplýva, že vo vzťahu k pripomienkam týkajúcimsa bodov 11 (okrem odseku 7) a 37 novelizácie a doplnenia nového bodu novelizácietýkajúceho sa § 47 ods. 4 písm. h) návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochraneprírody a krajiny, bol rozpor odstránený ustúpením od pripomienok, vo vzťahu k bodu 11novelizácie, pokiaľ ide o odsek 7, bol rozpor odstránený akceptovaním pripomienky, vovzťahu k pripomienke týkajúcej sa bodu novelizácie 20 bol rozpor odstránený dohodou tak,že sa v bode 20 slovo „možno“ nahradí slovom „sa“, vo vzťahu k pripomienkam týkajúcimsa bodov novelizácie 5, 8, 12 (§ 7), 13, 33, 62, 63 <okrem pripomienky k § 61 ods. 4, § 64[v rozsahu, pokiaľ ide o § 61c) a inštitút zmluvnej ochrany], § 76 a § 9 návrhu zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny (doplnenie nového bodu doodseku 1)> bolo dohodnuté, že ministerstvo životného prostredia predloží úpravy alebozváži opodstatnenosť vykonania úpravy. Ministerstvo životného prostredia malo stanoviskoposlať zástupcom verejnosti pred rozporovým konaním na úrovni ministra a títo ho mali zpohľadu pretrvávania rozpornosti jednotlivých pripomienok prehodnotiť. V tejto súvislostimalo ministerstvo životného prostredia poslať aj úpravu k bodu novelizácie 64, a to vovzťahu k § 61a ods. 2 a § 61b ods. 2 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon oochrane prírody a krajiny, a vo vzťahu k ostatným pripomienkam rozpor zotrval. K zápisniciz rozporového konania bolo ako príloha pripojené stanovisko ministerstva životnéhoprostredia k zásadným pripomienkam verejnosti z rozporového konania uskutočneného naexpertnej úrovni, v rámci ktorého ministerstvo životného prostredia navrhlo novú úpravu §9 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, a navrhovanéúpravy k bodom novelizácie 5, 8, 12, 13, 62 a 76.
Zápisnica z rozporového konania bola zaslaná zástupcom verejnosti 4. júla 2013.Ministerstvo životného prostredia zvolalo na 9. júl 2013 v súlade s čl. 14 ods. 5legislatívnych pravidiel vlády druhé kolo rozporového konania k zásadným pripomienkamverejnosti. Zo zápisnice z druhého kola rozporového konania vyplýva, že pretrval rozpork bodom 1, 5, 8, 10, 12, 13, 20, 25, 26, 27, 28, 31, 32, 33, 43, 44, 46, 47, 63, 64, 76, 104a 115 návrhu, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, pričomzástupcovia verejnosti zotrvali taktiež na svojich pripomienkach týkajúcich sa návrhuako celku. Rozpor pretrval aj vo vzťahu k doplneným bodom novelizácie týkajúcim sa § 13ods. 2 písm. a) a h), § 14 ods. 2, § 15 ods. 1 písm. b), § 16 ods. 1 písm. h), § 28 ods. 4, § 54ods. 2 písm. f), § 97 ods. 1 písm. h) a § 100 ods. 2 písm. b) označeného návrhu zákona.Podľa zápisnice z druhého kola rozporového konania došlo medzi zúčastnenými stranamik odstráneniu rozporu ustúpením od pripomienky k bodom 11 okrem odsekov 7, 12, 37a § 47 ods. 4 návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny,akceptovaním pripomienky k bodu 11 ods. 7 a bodu 15, čiastočným akceptovanímpripomienky a novou úpravou k bodom 8, 59, 60 a 76 (odsek 4) a vypustením bodovnovelizácie 59 a 62 označeného návrhu zákona. Z poznámok uvedených v zápisniciz druhého kola rozporového konania vyplýva, že ministerstvo životného prostredia okreminého na ňom uviedlo, že pripomienky k § 28 ods. 2 až 4 návrhu zákona, ktorým sa menía dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, sa budú systémovo riešiť v rámci pripravovanejnovelizácie zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmenea doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Ministerstvo životnéhoprostredia zároveň informovalo zástupcov verejnosti, že úpravy, ktoré predložilov nadväznosti na výsledok rozporového konania na expertnej úrovni k bodom novelizácie 8,13, 63 a 64, budú ešte modifikované z dôvodu potreby riešiť zásadné pripomienky inýchsubjektov, a body 59 a 62 sa vypustia. Vo vzťahu k bodom 12, 20 a 33 návrhu zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, ministerstvo životnéhoprostredia informovalo zástupcov verejnosti, že prehodnotilo svoj postoj a nebudevykonávať úpravy vo vzťahu k týmto pripomienkam a vo vzťahu k § 9 návrhu zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny, bude vykonaná úpravav intenciách pripomienky.
Zápisnica z druhého kola rozporového konania bola predložená zástupcom verejnosti20. septembra 2013, pričom nebola v rozpore s § 14 ods. 7 legislatívnych pravidiel vládypodpísaná zástupcami oboch strán rozporu.
Na portáli právnych predpisov bol 12. septembra 2013 zverejnený návrh zákona,ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v zneníneskorších predpisov (ďalej aj „nový návrh zákona“), ktorý obsahoval podstatné zmenyoproti tomu návrhu, ktorý bol zverejnený na pripomienkové konanie 24. mája 2013.V ten istý deň začalo rokovanie poradných orgánov vlády Slovenskej republiky, ktoré trvaloaž do 24. septembra 2013, keď bol materiál odoslaný na rokovanie vlády Slovenskejrepubliky (ďalej len „vláda“). Vláda uznesením č. 571 z 26. septembra 2013 schválila novýnávrh zákona a zároveň poverila predsedu vlády predložiť tento návrh zákona predsedoviNárodnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) na ďalšie prerokovanie.
Sťažovatelia podali 25. októbra 2013 návrh na začatie konania o ochranepred nezákonným zásahom orgánov verejnej správy podľa § 250v Občianskeho súdnehoporiadku (ďalej len „OSP“; spolu len „návrh na začatie konania“), ktorým sa domáhali, abynajvyšší súd uložil vláde vziať späť nový návrh zákona predložený národnej rade27. septembra 2013 v lehote 3 dní od právoplatnosti tohto rozsudku a aby uložilministerstvu životného prostredia predložiť tento nový návrh zákona v znení, v ktorom bolpredložený na rokovanie vlády konané 26. septembra 2013 do pripomienkového konania,v lehote 15 dní odo dňa jeho späťvzatia vládou z rokovania národnej rady, taktiež požiadaliaj o priznanie náhrady trov konania.
Sťažovateľom bol 19. mája 2014 doručený rozsudok najvyššieho súdusp. zn. 10 Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014, ktorým najvyšší súd návrh sťažovateľov protiodporcovi v 1. rade – ministerstvu životného prostredia zamietol a konanie proti odporcoviv 2. rade – vláde zastavil a žiadnemu z účastníkov konania nepriznal náhradu trov konania.Podľa názoru sťažovateľov napadnutým rozsudkom najvyššieho súdu boli porušenéich základné práva podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy, ako aj práva zakotvené v čl. 8a čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.
Sťažovatelia vo svojom návrhu na začatie konania poukazovali na to, že postuppredkladateľa návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o ochrane prírody a krajiny,a nového návrhu zákona bol v rozpore s čl. 8 Aarhuského dohovoru, ako aj s viacerýmiustanoveniami legislatívnych pravidiel vlády. Sťažovatelia svoje námietky konkretizovalipoukazom na to, že predkladateľ v ich veci postupoval v rozpore s legislatívnymipravidlami vlády, pretože z obsahu vyhodnotenia pripomienkového konania, resp. materiálupredloženého vláde, vyplýva, že nový návrh zákona bol predložený bez akceptácie, čo i lenniektorých (málopočetných) pripomienok, ktorým v rozporovom konaní sám vyhovel, resp.ktoré prisľúbil akceptovať. Taktiež poukázali na to, že materiál v predmetnej veci bolpredložený na rokovanie vlády v odlišnej podobe než bola jeho podoba predloženádo pripomienkového konania.
Podľa sťažovateľov napadnutý rozsudok najvyššieho súdu vo vzťahu k druhémuvýroku, ktorým bolo konanie vo veci návrhu voči vláde zastavené z dôvodu, že vláda nie jeorgánom verejnej správy, trpí nedostatkom odôvodnenia, keďže v ňom najvyšší súd„nedáva žiadnu odpoveď na otázku na základe ustanovení akých právnych predpisov dospel... k názoru, že vláda nie je orgánom verejnej správy. Takáto interpretácia, ktorá zužuje právomoc súdu konať podľa piatej hlavy piatej časti O. s. p. na nedefinované postupy orgánov verejnej správy pri výkone verejnej správy, teda zrejme v správnom konaní nie len že nevyplýva zo žiadneho z ustanovení O. s. p., obsiahnutých v piatej časti, ale v jej neprospech výslovne svedčí znenie ustanovenia § 250v ods. 1, 2 O. s. p. “.
V nadväznosti na už uvedené sťažovatelia poukazujú na uznesenie ústavného súdu sp. zn. III. ÚS 102/08 z 10. augusta 2008, z ktorého podľa nich vyplýva, že ústavný súd považoval súdny prieskum postupu ministerstva životného prostredia a vlády vo vzťahu k namietaným porušeniam práva vyplývajúceho z Aarhuského dohovoru za možný. Sťažovatelia poukazujú aj na odôvodnenie uznesenia sp. zn. IV. ÚS 178/09 z 28. mája 2009 týkajúce sa preskúmania obdobného postupu ministerstva životného prostredia a vlády. V označenom uznesení ústavný súd okrem iného uviedol:
«Vo vzťahu k namietanému porušeniu základných práv sťažovateľov podľa čl. 44 ods. 1 a čl. 46 ods. 1 ústavy je ústavný súd toho názoru, že podľa čl. 142 ods. 1 ústavy súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon. Podľa § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“) v občianskom súdnom konaní súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, pokiaľ ich podľa zákona neprejednávajú a nerozhodujú o nich iné orgány. Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve súdy preskúmavajú na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. Podľa ustanovenia § 244 ods. 2 OSP v správnom súdnictve súdy preskúmavajú zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov štátnej správy, orgánov územnej samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Podľa § 244 ods. 3 OSP rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia, vydané nimi v správnom konaní, ako aj ďalšie rozhodnutia, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Postupom správneho orgánu sa rozumie aj jeho nečinnosť.»
Citovanú časť uznesenia sp. zn. IV. ÚS 178/09 z 28. mája 2009 interpretujú tak, že ústavný súd jeho prostredníctvom dotknutých sťažovateľov odkázal na využitie právnychprostriedkov ochrany nimi označených základných práv v systéme všeobecných súdov,keďže ich nevyužitie zakladá dôvod na odmietnutie sťažnosti pre nedostatok právomociústavného súdu.
Vo vzťahu k tej časti napadnutého rozhodnutia najvyššieho súdu, ktorým bol návrhna začatie konania zamietnutý voči ministerstvu životného prostredia z dôvodu, žesťažovatelia nevyčerpali právne prostriedky nápravy, ktoré im umožňuje osobitný predpis[sťažnosť podľa zákona č. 9/2010 Z. z. o sťažnostiach v znení zákona č. 289/2012 Z. z. (ďalejlen „zákon o sťažnostiach“)], sťažovatelia namietajú, že s prihliadnutím na § 250v ods. 4OSP sťažnosť podľa zákona o sťažnostiach nemôže byť považovaná za prostriedok nápravy,ktorý by sťažovatelia boli povinní využiť pred podaním návrhu na všeobecný súd, keďže nazáklade takejto sťažnosti nebolo možné dosiahnuť zákaz pokračovať v porušovaní práva aniobnoviť stav pred neoprávneným zásahom do ich práv. V tejto súvislosti sťažovateliaargumentujú, že „Úrad vlády SR, ktorý je ústredným orgánom štátnej správy pre kontrolu vybavovania petícií a sťažností nemá v žiadnom zákonnom ustanovení zakotvenú právomoc nariadiť ministrovi životného prostredia neporušovať práva sťažovateľov ani obnoviť stav pred nezákonným zásahom. Navyše ako je zrejmé zo skutočností, že návrh bol odoslaný na rokovanie vlády SR dňa 24. 9. 2014 a schválený dňa 26. 9. 2014 na rokovaní vlády, je záver súdu o neprípustnosti návrhu sťažovateľov pre nepodanie sťažnosti podľa zákona o sťažnostiach odopretím súdnej ochrany sťažovateľom.“.
Sťažovatelia s odkazom na čl. 8 a čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru poukazujú na príslušnú judikatúru Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) predovšetkým vo veci C-240/09 (rozsudok Súdneho dvora C- 240/09 z 8. 3. 2011 vo veci Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky), podľa ktorej „Aj keď predmetom uvedeného konania bola aplikácia čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru členskými štátmi (Slovenskou republikou) nie je možné poprieť identickú podstatu problému v aplikácii oboch článkov tohto dohovoru. Tak čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ako aj čl. 8 ukladajú povinnosť stranám tohto dohovoru na vykonanie určitých úkonov, ktoré majú smerovať k zabezpečeniu účasti verejnosti, či už na rozhodovacom procese, alebo na príprave vykonávacích predpisov. Napriek tomu, že oba uvedené ustanovenia ukladajú povinnosti stranám dohovoru, nie je možné prehliadnuť, či nevnímať zmysel týchto ustanovení, ktorým je zabezpečiť čo najširšiu účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto, i budúcich generácii žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“.
Poukazujúc na uvedené skutočnosti, sťažovatelia navrhujú, aby ústavný súdpo predbežnom prerokovaní sťažnosti rozhodol nálezom, v ktorom vysloví, že právosťažovateľov vyplývajúce z čl. 8 Aarhuského dohovoru na ich účinnú účasť ako zástupcovverejnosti na príprave vykonávacích predpisov a iných všeobecne použiteľných právnezáväzných pravidiel orgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významný vplyv na životnéprostredie, právo sťažovateľov na prístup k súdnemu konaniu umožňujúce napadnutieúkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpores vnútroštátnym právom z oblasti životného prostredia, vyplývajúce z čl. 9 ods. 3Aarhuského dohovoru, ako aj základné právo sťažovateľov na priaznivé životné prostrediepodľa čl. 44 ods. 1 ústavy a ich základné právo domáhať sa zákonom ustanovenýmpostupom svojho práva na súde podľa čl. 46 ods. 1 ústavy boli rozsudkom najvyššieho súdusp. zn. 10Sžz 4/2013 z 30. apríla 2014 porušené, zakáže najvyššiemu súdu pokračovaťv porušovaní práv sťažovateľov vo veci sp. zn. 10 Sžz 4/2013, zruší napadnutý rozsudoknajvyššieho súdu a vec vráti najvyššiemu súdu na ďalšie konanie, a napokon sťažovateľomprizná úhradu trov konania.
II.
Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôbalebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd,alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorúSlovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom,ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
Ústavný súd podľa § 25 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republikyč. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu slovenskej republiky, o konaní pred níma o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnomsúde“) každý návrh predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnostinavrhovateľa, ak tento zákon neustanovuje inak.
Pri predbežnom prerokovaní každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedenév § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Podľa tohtoustanovenia návrhy vo veciach, na prerokovanie ktorých nemá ústavný súd právomoc,návrhy, ktoré nemajú zákonom predpísané náležitosti, neprípustné návrhy alebo návrhypodané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súdna predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súdmôže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.
Z § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde vyplýva, že úlohou ústavného súdupri predbežnom prerokovaní sťažnosti je tiež posúdiť, či táto nie je zjavne neopodstatnená. Vsúlade s konštantnou judikatúrou ústavného súdu o zjavne neopodstatnenú sťažnosť idevtedy, ak namietaným postupom alebo rozhodnutím príslušného orgánu verejnej mocinemohlo dôjsť k porušeniu základného práva alebo slobody, ktoré označil sťažovateľ,a to buď pre nedostatok príčinnej súvislosti medzi označeným postupom alebo rozhodnutímpríslušného orgánu verejnej moci a základným právom alebo slobodou, porušenie ktorýchsa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnenú sťažnosť preto možnopovažovať takú, pri predbežnom prerokovaní ktorej ústavný súd nezistil žiadnu možnosťporušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorej by mohol posúdiťpo jej prijatí na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98, tiež napr. I. ÚS 4/00, II. ÚS 101/03). K inýmdôvodom, ktoré môžu zakladať záver o zjavnej neopodstatnenosti sťažnosti, nesporne patríaj ústavnoprávny rozmer, resp. ústavnoprávna intenzita namietaných pochybení, resp.nedostatkov v činnosti alebo rozhodovaní príslušného orgánu verejnej moci, posudzovanáv kontexte s konkrétnymi okolnosťami prípadu (IV. ÚS 362/09, m. m. IV. ÚS 62/08).
Podľa čl. 44 ods. 1 ústavy má každý právo na priaznivé životné prostredie.
Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupomsvojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonomna inom orgáne Slovenskej republiky.
Podľa čl. 8 Aarhuského dohovoru každá strana sa usiluje podporovať, pokým sú eštemožnosti otvorené, účinnú účasť verejnosti na príslušnej úrovni počas prípravyvykonávacích predpisov a iných všeobecne použiteľných právne záväzných pravidielorgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie.
Na tento účel by mali byť vykonané nasledujúce kroky:
a) mali by byť ustanovené dostatočné časové rámce pre účinnú účasť;
b) mali by byť zverejnené návrhy predpisov alebo by mali byť inak verejnesprístupnené a
c) verejnosti by mala byť daná možnosť pripomienkovania, a to priamo aleboprostredníctvom zastupiteľských poradných orgánov.
Výsledky účasti verejnosti sa zohľadnia v najvyššej možnej miere.
Podľa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru navyše bez toho, aby boli dotknuté procesypreskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienkyuvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístupk správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutísúkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právomv oblasti životného prostredia.
Zo sťažnosti vyplývajú dve zásadné námietky. Sťažovatelia namietajú, že napadnutýrozsudok najvyššieho súdu vydaný v konaní podľa § 250v OSP:
- trpí vo vzťahu k druhému výroku nedostatkom odôvodnenia, keďže v ňom najvyššísúd nedal odpoveď na otázku, na základe ktorého právneho predpisu dospel k záveru,že vláda nie je orgánom verejnej správy,
- je arbitrárny vo vzťahu k prvému výroku, keďže sťažnosť podľa zákonao sťažnostiach nemožno považovať za účinný prostriedok nápravy, a to z dôvodu, že Úradvlády Slovenskej republiky (ďalej len „úrad vlády“) nedisponuje právomocou zakázaťministerstvu životného prostredia pokračovať v porušovaní práva a obnoviť stavpred zásahom, ako aj z dôvodu nedostatku účinnosti tohto prostriedku, keďže „návrh bol odoslaný na rokovanie vlády SR dňa 24. 9. 2014 a schválený dňa 26. 9. 2014“.
Podľa § 250v ods. 1 OSP fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že bolaukrátená na svojich právach a právom chránených záujmoch nezákonným zásahom orgánuverejnej správy, ktorý nie je rozhodnutím, a tento zásah bol zameraný priamo proti nej alebov jeho dôsledku bol proti nej priamo vykonaný, môže sa pred súdom domáhať ochrany protizásahu, ak taký zásah alebo jeho dôsledky trvajú alebo hrozí jeho opakovanie.
V odôvodnení napadnutého rozsudku najvyššieho súdu sa uvádza:„Citované ustanovenie § 250v ods. 3 O. s. p. upravuje podmienky prípustnosti návrhu na ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy. Ide o kumulatívne stanovené podmienky prípustnosti návrhu; ktorými je jednak vyčerpanie dostupných opravných prostriedkov podaných s cieľom nápravy dôsledkov nezákonného zásahu a jednak podanie návrhu v určenej subjektívnej a objektívnej lehote. Za právne prostriedky, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis, považuje judikatúra Najvyššieho súdu SR ako aj judikatúra Ústavného súdu SR predovšetkým inštitút sťažnosti podľa zákona č. 9/2010 Z. z. (predtým zákona č. 152/1998 Z. z.).
V konaní nebolo sporné, že navrhovatelia nepodali sťažnosť voči postupu orgánu verejnej správy, čo odôvodňovali tým, že nemajú k dispozícii žiadne iné opravné prostriedky, ktorých použitie by im umožňoval osobitný predpis, a že takýmto prostriedkom nie je sťažnosť podľa zákona o sťažnostiach, keďže na vybavenie sťažnosti podľa zákona o sťažnostiach má príslušný orgán verejnej správy 60 pracovných dní. Podľa ustálenej judikatúry však ustanovenie § 250v ods. 3 druhá veta O. s. p. je nevyhnutné vykladať tak, že o existencii zásahu sa dotknutá osoba najskôr dozvedela až doručením oznámenia o vybavení sťažnosti.
Nezastupiteľná úloha sťažnosti spočíva najmä v tom, že nielen navrhovateľ, ale aj samotný orgán verejnej správy sa musí pred súdnym konaním dozvedieť o existencii situácie, ktorú navrhovateľ podľa svojho najlepšieho svedomia a vedomia klasifikuje ako nezákonný zásah, a to preto, aby bol nielen informovaný o dôvodoch, ktoré vedú navrhovateľa k hodnoteniu tejto situácie ako nezákonného zásahu, ale najmä, aby sa mohol k týmto dôvodom nielen vyjadriť, ale pokiaľ sa s nimi stotožní, mohol aj tento nezákonný zásah bez súdnej pomoci v medziach svojej právomoci rýchlo a účinne odstrániť. V danom prípade súdna pomoc poskytovaná v zmysle čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy SR, ako aj podľa § 250v ods. 1 O. s. p. má subsidiárny charakter a je možné sa jej domáhať iba v prípade aktívneho vyčerpania opravných prostriedkov.
Preto najvyšší súd, v zmysle citovaného ustanovenia § 250v ods. 3 O. s. p., práve z dôvodu nevyčerpania prostriedkov nápravy ako zákonnej podmienky prípustnosti podaného návrhu, musel návrh podľa § 250v ods. 4 O. s. p. voči odporcovi v 1/ rade zamietnuť ako neprípustný, a to bez toho, aby posudzoval jeho dôvodnosť.
Voči odporcovi v 2/ rade súd konanie zastavil. Súd konštatuje, že nie je daná právomoc súdu konať podľa § 250v O. s. p. o podanom návrhu, keďže vláda nie je orgánom verejnej správy. Podľa názoru súdu takto označený odporca v 2/ rade ani nemá spôsobilosť byť účastníkom konania.“
Z doterajšej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že s obdobnou vecou, ako je vecsťažovateľov, sa už zaoberal v konaní vedenom pod sp. zn. I. ÚS 112/2014, v ktoromposudzoval ústavnú akceptovateľnosť uznesenia najvyššieho súdu sp. zn. 9 Sžz 5/2013z 27. novembra 2013. Označeným uznesením najvyšší súd v zásade totožnej skutkoveja právnej veci konanie o návrhu navrhovateľov, ktorí podporili hromadnú pripomienkuverejnosti a mimovládnych organizácií k vládnemu návrhu zákona o ochrane prírodya krajiny podľa § 250v OSP, zastavil pre nedostatok svojej právomoci podľa § 250v ods. 8,§ 246c ods. 1 prvej vety a § 104 ods. 1 prvej vety OSP. V označenom uznesení najvyšší súdnedostatok svojej právomoci odôvodnil poukazom na skutočnosť, že v prípade tvorby práva,na ktorú sú štátne orgány oprávnené v rámci ich pôsobnosti, nejde o výkon štátnej správy,ale o normotvorbu na základe zákona alebo na jeho vykonanie, a preto činnosť ministerstvaživotného prostredia v rámci prípravy návrhov zákonov, ich zverejnenia, prerokovaniav pripomienkovom konaní a predložení vláde, ani predloženie návrhu zákona na rokovanienárodnej rady vládou na základe jej uznesenia nie sú výkonom verejnej správy, ale inouich činnosťou. Ústavný súd v predmetnej veci uznesením sp. zn. I. ÚS 112/2014z 19. marca 2014 sťažnosť odmietol ako zjavne neopodstatnenú, pričom v súvislostis napadnutým uznesením najvyššieho súdu vyslovil právny názor, podľa ktorého„... najvyšší súd v uznesení z 27. novembra 2013 správne poukázal na predmet konania, ktorým sťažovatelia namietali tzv. inú činnosť, ktorou sa verejná správa nepriamo prostredníctvom vlády podieľa na legislatívnom procese v dôsledku ústavou jej priznanej zákonodarnej iniciatívy. Obsahom sťažovateľmi namietaného zásahu nebol zásah uskutočnený pri výkone verejnej správy, a preto ním nemohlo dôjsť ani k takej úprave hmotnoprávneho či procesnoprávneho postavenia sťažovateľov, ktorá by mohla mať za následok obmedzenie, resp. porušenie ich práv.“.
Ústavný súd sa ani v skutkovo a právne totožnej veci sťažovateľov nemá dôvododkloniť od právneho názoru vysloveného vo veci vedenej pod sp. zn. I. ÚS 112/2014,podľa ktorého v predmetnej veci nemožno postup štátneho orgánu pri tvorbe práva v rámcipôsobnosti vymedzenej ústavou a zákonmi stotožňovať s výkonom verejnej správy, ktorejobsah netvorí zákonodarnú činnosť, resp. činnosť bezprostredne súvisiacu so zákonodarnoučinnosťou. Preto je z ústavného hľadiska akceptovateľný právny názor najvyššieho súduo nedostatku svojej právomoci na vecné preskúmavanie postupu ministerstva životnéhoprostredia a vlády v súvislosti s prípravou návrhov zákonov a ich prerokovanímv pripomienkovom konaní a následnom predložení vláde, keďže tieto nepredstavujú výkonverejnej správy.
V súlade s doteraz uvedeným preto odôvodnenie napadnutého rozsudku najvyššiehosúdu, ktorým tento prvým výrokom návrh sťažovateľov voči ministerstvu životnéhoprostredia zamietol z dôvodu neprípustnosti pre nevyčerpanie právnych prostriedkovnápravy a druhým výrokom konanie o návrhu sťažovateľov voči vláde zastavil,argumentujúc, že vláda nie je orgánom verejnej správy, vyznieva vo vzťahuk predchádzajúcej judikatúre najvyššieho súdu, ako aj ústavného súdu minimálne sporne,nesúrodo a nekompatibilne.
V súvislosti s už uvedeným ústavný súd tiež poukazuje na svoju konštantnújudikatúru, podľa ktorej jeho úlohou nie je zjednocovať in abstracto judikatúru všeobecnýchsúdov, a suplovať tak poslanie, ktoré podľa zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmenea doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov [§ 8 ods. 3, § 20 ods. 1písm. b), § 21, § 22 a § 23 ods. 1 písm. b)] patrí najvyššiemu súdu (m. m. I. ÚS 17/01,I. ÚS 199/07, I. ÚS 18/08, II. ÚS 273/08, IV. ÚS 331/09).
Ústavný súd ďalej v nadväznosti na už vyslovené kritické závery týkajúce saodôvodnenia napadnutého rozsudku poukazuje na svoju stabilizovanú judikatúru, v zmyslektorej posudzuje spravodlivosť procesu ako celku (napr. m. m. II. ÚS 307/06), a pretok vyhoveniu sťažnosti dochádza zásadne iba v prípadoch, ak dospeje k názoru, že namietanéa relevantné pochybenia zo strany príslušného orgánu verejnej moci umožňujú prijatiezáveru, že proces ako celok bol nespravodlivý a vzhľadom na to aj jeho výsledok môževyznievať ako nespravodlivý. Ústavný súd preto nepristupuje k vyhoveniu sťažnostiv prípadoch, keď zo strany orgánov verejnej moci síce k určitému pochybeniu došlo, avšakjeho intenzita a existujúca príčinná súvislosť medzi namietaným porušením ústavougarantovaného práva a jeho dôsledkami na spravodlivosť procesu ako celku nemalapodstatný dosah (m. m. IV. ÚS 320/2011).
V nadväznosti na uvedené ústavný súd vo vzťahu k námietkam obsiahnutýmv sťažnosti sťažovateľov, zohľadňujúc svoje právne názory vyslovené v uznesenísp. zn. I. ÚS 112/2014 z 19. marca 2014 vo vzťahu k skutkovo a právne v zásade identickejveci, pri predbežnom prerokovaní dospel k záveru, že najvyšší súd pri odôvodnenínapadnutého rozsudku síce pochybil, ale nejde o pochybenie takej intenzity, ktorés prihliadnutím na závery ústavného súdu prezentované v jeho uznesenísp. zn. I. ÚS 112/2014 má podstatný dosah na spravodlivosť procesu ako celku. Za danýchokolností podľa názoru ústavného súdu neexistuje medzi napadnutým rozsudkomnajvyššieho súdu a obsahom sťažovateľmi označených práv podľa ústavy a Aarhuskéhodohovoru taká príčinná súvislosť, ktorá by po prípadnom prijatí sťažnosti na ďalšie konaniereálne mohla zakladať dôvod na vyslovenie ich porušenia. Navyše za okolností, keďnajvyšší súd v predmetnej veci nedisponuje právomocou meritórne preskúmať návrhsťažovateľov, by vyslovenie porušenia sťažovateľmi označených práv napadnutýmrozsudkom najvyššieho súdu z dôvodu nedostatkov jeho odôvodnenia a jeho zrušeniev zmysle čl. 127 ods. 2 ústavy v konečnom dôsledku nemohlo viesť k účinnej ochrane ichpráv, keďže najvyšší súd by po prípadnom vrátení veci na ďalšie konanie nemohol vyhovieťnávrhu sťažovateľov (vzhľadom na nedostatok svojej právomoci).
V súvislosti so sťažovateľmi namietaným porušením ustanovení Aarhurskéhodohovoru napadnutým rozsudkom najvyššieho súdu ústavný súd odkazuje na svojujudikatúru, v rámci ktorej (sp. zn. I. ÚS 73/2014 z 5. marca 2014) už taktiež vyslovil,že nedostatočné zabezpečenie pozitívneho záväzku štátu vyplývajúce z čl. 8 Aarhuskéhodohovoru automaticky samo osebe neznamená aj porušenie práva, v záujme ochranyktorého sa má príslušná povinnosť realizovať, t. j. práva na priaznivé životné prostredie,pretože uvedenému právu verejnosti zodpovedá obsahovo rovnaká povinnosť štátu,resp. príslušných orgánov verejnej moci chrániť práva priznané jednotlivým osobám,a taktiež preto, že až konečný výsledok legislatívneho procesu, t. j. uverejnený zákon jepre dotknuté subjekty záväzný. Namietané porušenie, resp. neprípustné obmedzeniezákladného práva na priaznivé životné prostredie, je z hľadiska argumentácie sťažovateľovlen v hypotetickej rovine. O jeho prípadnom porušení by sa mohlo uvažovaťaž po publikovaní príslušného zákona v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, resp.následne po nadobudnutí jeho účinnosti v súvislosti v spojení s jeho interpretácioua aplikáciou príslušnými orgánmi verejnej moci. Z uvedeného zároveň vyplýva, že medzipostupom predkladateľa a vlády pri príprave návrhu zákona týkajúceho sa životnéhoprostredia a právom na priaznivé životné prostredie neexistuje taká príčinná súvislosť, ktoráby zakladala reálny dôvod na vyslovenie jeho porušenia (m. m. I. ÚS 112/2014).
Cieľom čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru je zabezpečiť možnosť preskúmaniaúkonov alebo opomenutí orgánov verejnej správy, v prípade ak sú v rozpores vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia. V danom prípade sťažovatelianamietali síce zásah spočívajúci v procese prípravy návrhu zákona v oblasti životnéhoprostredia, avšak proces prípravy návrhov zákonov vlády nie je regulovaný predpismitýkajúcimi sa oblasti životného prostredia, a preto v dôsledku uvedeného zásahuk porušeniu týchto predpisov vôbec nemohlo dôjsť (obdobne I. ÚS 112/2014).
Vychádzajúc z dosiaľ uvedeného, ústavný súd pri predbežnom prerokovaní sťažnosťsťažovateľov podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde odmietol ako zjavneneopodstatnenú.
Keďže sťažnosť bola odmietnutá, bolo bez právneho dôvodu zaoberať sa ďalšíminávrhmi uplatnenými v sťažnosti.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 27. mája 2015