znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

II. ÚS 19/97

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   v   senáte   zloženom   z   predsedu   JUDr.   Júliusa Černáka a zo sudcov JUDr. Ľubomíra Dobríka a JUDr. Jána Drgonca na verejnom zasadnutí 13. mája 1997 prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania   podľa   čl.   125   písm.   c)   Ústavy   Slovenskej   republiky   o vyslovenie   nesúladu všeobecne záväzného nariadenia hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 2/1996 z 28. marca 1996 o chove zvierat na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy s Ústavou Slovenskej republiky, so zákonom č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov, so zákonom Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a so zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 115/1995 Z. z. o ochrane zvierat a takto

r o z h o d o l :

1. Všeobecne záväzné nariadenie hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 2/1996 z 28. marca 1996 o chove zvierat na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy   n i e   j e   v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 12 ods. 1 druhou vetou, čl. 13 ods. 2 a 3, čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2, čl. 20 ods. 1, čl. 68 a čl. 71 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, s § 123 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov, s § 4 ods. 1 a 3 písm. g), m) a § 6 ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, ani s § 29 a § 37 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 115/1995 Z. z. o ochrane zvierat.

2. Vo zvyšnej časti sa návrhu   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) dostal 10. marca 1997 návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“) na začatie   konania   o   súlade   všeobecne   záväzného   nariadenia   hlavného   mesta   Slovenskej republiky Bratislavy č. 2/1996 z 28. marca 1996 o chove zvierat na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy s Ústavou Slovenskej republiky, so zákonom č. 369/1990 Zb.   o   obecnom   zriadení   v   znení   neskorších   predpisov,   so   zákonom   č.   40/1964   Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov a so zákonom č. 115/1995 Z. z. o ochrane zvierat.

Generálny   prokurátor   navrhol,   aby   ústavný   súd   vyslovil,   že   všeobecne   záväzné nariadenie hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy č. 2/1996 z 28. marca 1996 o chove   zvierat   na   území   hlavného   mesta   Slovenskej   republiky   Bratislavy   (ďalej   len „nariadenie“) nie je v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 16 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a 4 čl. 67 a čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), ako aj s § 123 a 128 ods. 2 zákona   č.   40/1964   Zb.   Občiansky   zákonník   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len „Občiansky zákonník“), s § 4 ods. 1 a 3 písm. g), m), § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) a s § 29 zákona č. 115/1995 Z. z. o ochrane zvierat (ďalej len „zákon o ochrane zvierat“).

Navrhovateľ   uviedol,   že   nariadenie   rieši   problematiku   chovu   zvierat   na   území hlavného   mesta   Slovenskej   republiky   Bratislavy,   pričom   upravuje   práva   a povinnosti fyzických   osôb   a právnických   osôb   najmä   tým,   že   im   stanovuje   konkrétne   zákazy, povinnosti a podmienky chovu a držby zvierat, obzvlášť s dôkazom na chov spoločenských zvierat.

Podľa   názoru navrhovateľa: „Oprávnenie mesta na vydanie nariadenia   vyplýva z ustanovenia § 15 ods. 2 písm. a) zákona č. 377/1990 Zb. o Bratislave v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o Bratislave“) a článku 6 Štatútu mesta.

Z dôvodu, že zákon o Bratislave neupravuje postup pri prijímaní nariadení a ani podmienky   či   právne pravidlá,   za splnenia   ktorých   ich   možno   prijímať,   upravuje túto činnosť mesta § 6 zákona o obecnom zriadení.“

Obec má právo prijímať nariadenia buď na plnenie úloh územnej samosprávy alebo v prípade, že to ustanovuje zákon (prvá veta § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení) a napokon i v prípade plnenia úloh prenesenej štátnej správy (tretia veta § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení).

Navrhovateľ ďalej uviedol: „Na obce možno zákonom preniesť niektoré úlohy štátnej správy, ak je ich plnenie týmto spôsobom racionálnejšie a efektívnejšie (§ 5 ods. 1 zákona o obecnom zriadení.). Z tejto právnej úpravy vyplýva, že je výlučne vecou úvahy Národnej rady   Slovenskej   republiky,   či   a   v   akom   rozsahu   prenesie   reguláciu   a   realizáciu spoločenských vzťahov, svojou podstatou patriacich do pôsobnosti štátnej správy, na obce. Z   tejto   právnej   úpravy   tiež   vyplýva,   že   nemožno   zamieňať   reguláciu   a   realizáciu spoločenských vzťahov patriacich do pôsobnosti štátnej správy alebo zákonom vyhradeným určitému orgánu štátnej správy s reguláciou a realizáciou spoločenských vzťahov patriacich do pôsobnosti územnej samosprávy.“

Od   tejto   tézy   navrhovateľ   odvodil   tvrdenie,   podľa   ktorého   orgány   územnej samosprávy   nie   sú   oprávnené   ujať   sa   regulácie   a realizácie   spoločenských   vzťahov prostredníctvom   svojich nariadení, ak tieto sú v pôsobnosti štátnej správy a ich regulácia bola zákonom zverená konkrétnemu ústrednému orgánu štátnej správy. Mesto však túto premisu nerešpektovalo a predmetným nariadením upravilo podmienky chovu zvierat, hoci táto problematika je podľa zákona o ochrane zvierat v pôsobnosti štátnej správy. Podľa § 37 ods. 1 tohto zákona je Ministerstvo pôdohospodárstva Slovenskej republiky splnomocnené, aby   všeobecne   záväzným   právnym   predpisom   podrobnejšie   upravilo   okrem   iného   i podmienky chovu spoločenských, divých zvierat i nebezpečných živočíchov.

Okrem   nesúladu   s   článkom   68   ústavy   nariadenie   podľa   názoru   navrhovateľa odporuje i čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2 a čl. 20 ods. 1 ústavy, pretože okrem iného núti obyvateľov mesta odstrániť zo svojej priamej dispozície v bytoch a obytných domoch určité plemená psov (§ 4 ods. 1 písm. b/ nariadenia), z iných „povolených“ plemien chovať len určitý počet jedincov po určitú dobu, aj to len so súhlasom iných osôb, než sú vlastníci týchto   jedincov   (§   4   ods.   2   nariadenia).   Nariadenie   ďalej   obmedzuje   dispozíciu   so zvieratami na verejných priestranstvách (§ 3 ods. 2 písm. d/, ods. 4 písm. a/, c/ nariadenia) a zakladá mestským častiam oprávnenie rozhodovať o spôsobe dispozície subjektov práva, združujúcich sa v oblasti ich pôsobnosti, s ich vlastníctvom (§ 3 ods. 5 písm. b/, § 4 ods. 2. písm. d/ nariadenia). Napokon obdobné oprávnenia zakladá i pre niektoré orgány štátnej správy, čím zasahuje do výkonu ich pôsobnosti.

Rozpor s vyššie citovanými ústavnými ustanoveniami podľa názoru navrhovateľa spočíva   v   tom,   že takto   stanovené povinnosti   a zákazy neboli pred   prijatím   nariadenia zakotvené v žiadnom zákone. Pretože nariadením sa zasiahlo i do dispozície vlastníka s vecou (akékoľvek zviera má právne povahu veci) v jeho vlastnom rodinnom dome, na jeho vlastnom pozemku alebo v jeho prenajatom byte, došlo tak neprípustným spôsobom a nad potrebnú mieru k zásahom do súkromia osôb, čo zakladá i porušenie čl. 16 ods. 1 ústavy. Navrhovateľ   zdôraznil   aj   to,   že   všetky   obmedzenia   dispozície   s   vecami   vo   vlastníctve subjektov   práva   sú   svojou   podstatou   núteným   obmedzením   vlastníckeho   práva   a   popri nedostatku jeho zákonného základu, mesto v nariadení neupravilo ani poskytnutie náhrady za toto obmedzenie, čím dochádza i k porušeniu čl. 20 ods. 4 ústavy.

Podľa názoru navrhovateľa rozpor nariadenia s článkom 20 ods. 1 a 4 ústavy založil súčasne i rozpor s ustanovením § 123 a § 128 ods. 2 Občianskeho zákonníka.

Všetky vyššie citované rozpory podľa názoru navrhovateľa zapríčinili vo svojom súhrne tiež rozpor nariadenia s ustanovením § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení.

Ústavný súd listom z 20. marca 1997 požiadal primátora hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy Petra Kresánka o stanovisko k návrhu generálneho prokurátora   a o vyjadrenie, či v konaní trvá na ústnom pojednávaní.

Primátor hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy (ďalej len „odporca“) v liste doručenom ústavnému súdu 7. apríla 1997 zaujal stanovisko k návrhu. Vzhľadom na závažnosť vyjadrení odporcu, ústavný súd požiadal navrhovateľa o vyjadrenie k tvrdeniam odporcu. Navrhovateľ na výzvu ústavného súdu poskytol svoje stanovisko k argumentom odporcu v liste doručenom ústavnému súdu 21. apríla 1997.

Na základe predložených argumentov odporca požiadal ústavný súd, aby návrhu na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia č. 2/1996 o chove zvierat na území hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy s ústavou a zákonmi nevyhovel.

Odporca   vo   svojom   liste   vyslovil   názor,   že   od   ústneho   pojednávania   nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, a preto ako účastník konania vyslovil súhlas s tým, aby ústavný súd od ústneho pojednávania upustil.

Súhlas s upustením od ústneho pojednávania udelil aj navrhovateľ listom doručeným ústavnému súdu 10. apríla 1997.

Pretože účastníci konania vyslovili svoj súhlas s upustením od ústneho pojednávania, ústavný súd o návrhu rozhodol na zasadnutí senátu konanom 13. mája 1997.

II.

NESÚLAD NAMIETNUTÝ Z DÔVODU PREKROČENIA

NORMOTVORNEJ PRÁVOMOCI OBCE

Navrhovateľ namietol nesúlad všeobecne záväzného nariadenia z viacerých dôvodov. Ako   prvý   dôvod   uviedol   nedostatok   normotvornej   právomoci   obce.   Hlavné   mesto Slovenskej   republiky   Bratislava   (ďalej   len   „hlavné   mesto“)   podľa   jeho   názoru   prijatím nariadenia   bez   zákonného   zmocnenia   zasiahlo   do   výkonu   štátnej   správy   a prisvojilo   si zákonné   oprávnenia   ústredného   orgánu   štátnej   správy.   Týmto   hlavné   mesto   prekročilo rámec pôsobnosti vymedzenej pre výkon samosprávy obcí ústavou, zákonom o obecnom zriadení a zákonom o chove zvierat a konalo tým v rozpore s čl. 67 a čl. 68 ústavy, ako aj s ustanovením § 29 ods. 1 zákona o ochrane zvierat, pretože hlavnému mestu nebolo týmto zákonom dané právne postavenie orgánu ochrany zvierat.

Odporca uviedol, že nariadenie upravuje práva a povinnosti chovateľov zvierat vo vzťahu k spoluobčanom a životnému prostrediu a základné podmienky chovu a držania zvierat na území hlavného mesta.

Podľa   vyjadrenia   odporcu   nariadenie   schválilo   Mestské   zastupiteľstvo   hlavného mesta   Slovenskej   republiky   Bratislavy   podľa   §   11   ods.   5   písm.   a)   zákona   Slovenskej národnej rady č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave a § 4 ods. 3 písm. g), m) zákona o obecnom zriadení. V ustanoveniach § 4 zákona o obecnom zriadení sa bližšie špecifikuje ústavný rozsah samosprávy v súlade s čl. 67 a nasl. ústavy. Na základe čl.   68   ústavy   môže   obec   vydávať   vo   veciach   územnej   samosprávy   všeobecne   záväzné nariadenia smerujúce na plnenie úloh samosprávy.

V § 4 ods. 3 písm. g) zákona o obecnom zriadení sa ustanovuje, že obec pri výkone samosprávnych funkcií utvára a chráni zdravé podmienky a zdravý spôsob života a práce obyvateľov   obce,   chráni   životné   prostredie,   ako   aj   utvára   podmienky   pre   vzdelávanie, kultúru,   záujmovú   umeleckú   činnosť,   telesnú   kultúru   a   šport   a   podľa   písmena   m) zabezpečuje verejný poriadok v obci.

Podľa názoru odporcu z citovaných ustanovení zákona je zrejmé, že hlavnému mestu patrí nielen právo, ale i povinnosť určovať pravidlá správania sa voči všetkým osobám, ktoré sa zdržujú na jeho území, na úseku verejného poriadku a životného prostredia. Preto hlavné   mesto   nariadením   určilo   pravidlá   správania   sa   chovateľov   zvierat   vo   vzťahu   k spoluobčanom a životnému prostrediu a základné podmienky chovu a držania zvierat na svojom území, na základe zákona vo veciach územnej samosprávy a čl. 68 ústavy. Všetkým obyvateľom obcí, nielen chovateľom psov, zákon priznáva práva pri účasti na samospráve obce, okrem iného aj právo používať obvyklým spôsobom   obecné zariadenia   a ostatný majetok obce slúžiaci na verejné účely, požadovať súčinnosť pri ochrane svojej osoby a rodiny a svojho majetku nachádzajúceho sa v obci atď. Na druhej strane zákon ukladá každému obyvateľovi povinnosti voči obci, a to napr. ochraňovať majetok obce, podieľať sa na ochrane a zveľaďovaní životného prostredia v obci a napomáhať udržiavať poriadok v obci.

Z týchto dôvodov odporca vyslovil nesúhlas s názorom generálneho prokurátora, že nariadenie nie je v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 16 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 67 a čl. 68 ústavy ako aj s § 123 a § 128 ods. 2 Občianskeho zákonníka, s § 4 ods. 1 a 3 písm. g), m), § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení a s § 29 zákona o ochrane zvierat.

Podľa názoru odporcu nariadenie je v súlade so všetkými napadnutými článkami ústavy,   zákonom   o   obecnom   zriadení   a   zákonom   o   ochrane   zvierat.   Práve   obci   patrí povinnosť   právne   upraviť   spoločenské   vzťahy,   ktoré   jej   boli   zákonom   vymedzené. Vydávaním   nariadení   sa   teda   realizuje   nariaďovacia   právomoc   obcí   pri   plnení   jej samosprávnych funkcií.

Navrhovateľ   vo   vyjadrení   k   tvrdeniam   odporcu   uviedol,   že   nesprávna   aplikácia právnej   úpravy   odporcom   tkvie   predovšetkým   v   tom,   že   nerešpektuje   význam   zákona o ochrane   zvierat.   Odporca   si   zrejme   neuvedomuje,   že   prijatím   tohto   zákona   bola problematika regulácie chovu zvierat s konečnou platnosťou zaradená do oblasti štátnej správy, a preto nemôže byť naďalej regulovaná v rámci výkonu samosprávnych funkcií obcí.

Ustanovenie § 29 zákona o ochrane zvierat nevyjadruje ochranu práv a povinností subjektov   práva,   ale   definuje   orgány   štátnej   správy   nesúce   právne   postavenie   orgánov ochrany   zvierat.   Pretože   v   tomto   taxatívnom   výpočte   obec   nefiguruje,   nie   je   takýmto orgánom a nemôže svojimi nariadeniami zasahovať do výkonu štátnej správy na úseku chovu zvierat. Právnu prekážku takýmto zásahom tvorí napokon i ustanovenie § 37 zákona o   ochrane   zvierat   (odporca   ho   vo   svojom   stanovisku   necituje),   ktoré   na   vydanie vykonávacích   predpisov   k   zákonu   o   ochrane   zvierat   zmocňuje   ústredné   orgány   štátnej správy,   nie   však   obec.   Keďže   toto   zákonné   ustanovenie   je   kogentné,   nemôže   si   obec absolutizovaním významu ustanovenia § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení atrahovať právo normatívneho zásahu do pôsobnosti týchto ústredných orgánov štátnej správy.

Ústavný   súd   v   konaní   o   tejto   časti   návrhu   konštatoval,   že   ústava   upravuje normotvornú právomoc obce v čl. 68 a čl. 71 ods. 2.

Podľa   čl.   68   ústavy:   "Vo   veciach   územnej   samosprávy   môže   obec   vydávať všeobecne záväzné nariadenia."

Podľa čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy: "Pri výkone štátnej správy obec môže vydávať na základe zákona v rámci svojej územnej pôsobnosti všeobecne záväzné nariadenia, ak je na to splnomocnená zákonom."

Normotvornú právomoc obce neupravuje čl. 68 a čl. 71 ods. 2 ústavy nezávisle od ostatných   ustanovení   ústavy.   Rozsah   normotvornej   právomoci   obce   je   vymedzený   a obmedzený predovšetkým čl. 64 ods. 2 a čl. 65 ods. 1 ústavy.

Podľa čl. 64 ods. 2 ústavy: "Obec je samostatný územný a správny celok Slovenskej republiky, združujúci osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt."

Podľa   čl.   65   ods.   1   ústavy:   "Obec   je   právnická   osoba,   ktorá   za   podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami."

Pri uplatňovaní normotvornej právomoci podľa čl. 68, aj podľa čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy, obec môže prijímať len všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy.

Slovenská republika je podľa čl. 1 ústavy zvrchovaný demokratický a právny štát. Pri uplatnení   čl.   1   ústavy   sa   Slovenská   republika   nevzdáva   časti   svojej   zvrchovanosti   v prospech obcí. Obec podľa čl. 65 ods. 1 ústavy je právnickou osobou, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami.   Týmito   svojimi právami sa   obec neodlišuje   od iných   typov právnických osôb. Pri výkone štátnej správy obec môže vydávať všeobecne záväzné nariadenia, ak je na to splnomocnená zákonom. Ani touto podmienečne priznanou právomocou sa obec zásadne neodlišuje od všetkých ostatných právnických osôb, pretože aj iné právnické osoby môžu mať delegovanú normotvornú právomoc. Napríklad podľa § 1 ods. 2 zákona č. 566/1992 Zb.   o   Národnej   banke Slovenska:   „Národná   banka   Slovenska   je právnickou   osobou   so sídlom v Bratislave, nezapisuje sa do obchodného registra.“ Podľa § 1 ods. 3 tohto zákona: „Pri   vydávaní   všeobecne   záväzných   právnych   predpisov   v   rozsahu   ustanovenom   týmto zákonom má Národná banka Slovenska postavenie ako ministerstvá a iné orgány štátnej správy   podľa   čl.   123   Ústavy   Slovenskej   republiky.   Národná   banka   Slovenska   vydáva opatrenia vyhlasované v Zbierke zákonov a rozhodnutia v rozsahu ustanovenom osobitnými predpismi.“

Právnická   osoba   obec   má   privilegované   postavenie   len   vo   veciach   územnej samosprávy.

Normotvornú právomoc podľa čl. 68 ústavy môže obec uplatniť kedykoľvek, bez splnomocnenia   v   zákone.   Normotvornú   právomoc   podľa   čl.   68   ústavy   nemôže   obec uplatňovať v neobmedzenej miere na úpravu všetkých spoločenských vzťahov existujúcich v územnom obvode orgánu územnej samosprávy. Normotvorná pôsobnosť podľa čl. 68 ústavy sa orgánu územnej samosprávy udeľuje len na úpravu vecí územnej samosprávy podľa čl. 65 ods. 1 ústavy, ako aj podľa § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení, pričom aj na uplatnenie tohto ustanovenia sa vzťahuje čl. 152 ods. 4 ústavy: "Výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou." To znamená, že ústava nepriznáva obciam normotvornú právomoc v celom rozsahu vnútorných vecí, ktoré spravujú podľa § 4 ods. 3 zákona o obecnom   zriadení.   Obce   pri   správe   všetkých   svojich   vnútorných   vecí   zabezpečujú uplatňovanie   zákonov   a podzákonných   predpisov   vydaných   štátnymi   orgánmi. Normotvornú právomoc môžu uplatňovať len v tej časti správy svojich vnútorných vecí, ktorou realizujú územnú samosprávu podľa čl. 65 ústavy. Nad rámec čl. 65 ústavy môžu upraviť   všeobecne   záväzným   nariadením   aj   ďalšie   vzťahy,   ak   im   zákonodarca   udelí výslovné   splnomocnenie   na   normotvornú   činnosť.   Tvrdenie   odporcu   o   povinnosti   obce vydať všeobecne záväzné nariadenie ustanovujúce podmienky chovu zvierat na území obce nemá oporu v ústave, ani v zákone.

Mestské   zastupiteľstvo   hlavného mesta   Slovenskej   republiky   Bratislavy   nevydalo všeobecne záväzné nariadenie č. 2/1996 na plnenie úloh štátnej správy. Vydalo ho podľa čl. 68 ústavy nad rámec normotvornej právomoci, ktorá sa obci priznáva. Toto nariadenie obec vydala aj napriek výslovnému splnomocneniu, ktoré Národná rada Slovenskej republiky udelila orgánu štátnej správy.

Podľa § 37 ods. 1 zákona č. 115/1995 Z. z. o ochrane zvierat: „Ministerstvo ustanoví všeobecne záväzným právnym predpisom podrobnosti oa) chove hospodárskych zvierat,b) usmrcovaní jatočných zvierat,c) podmienkach   chovu   spoločenských   zvierat,   odbornej   spôsobilosti   na   ich   chov a výcvik na účely obchodovania s nimi,d) odbornej príprave inšpektorov ochrany zvierat,e) chove divých zvierat a nebezpečných živočíchov,f) ochrane pokusných zvierat.“

Podľa   §   37   ods.   2   tohto   zákona:   „Ministerstvo   po   dohode   s   Ministerstvom zdravotníctva   Slovenskej   republiky   ustanoví   všeobecne   záväzným   právnym   predpisom podrobnosti   zoohygienických   a   hygienických   podmienok   na   chov   alebo   držbu spoločenských zvierat.“

Národná rada Slovenskej republiky na obce nepreniesla úlohy štátnej správy podľa § 5 ods. 1 zákona o obecnom zriadení. Orgány územnej samosprávy dokonca ani nezaradila medzi orgány s úlohami pri ochrane zvierat. Podľa § 29 ods. 1 zákona o ochrane zvierat takými   orgánmi   sú:   Ministerstvo   pôdohospodárstva   Slovenskej   republiky,   Štátna veterinárna správa a okresné veterinárne správy.

Mestské zastupiteľstvo hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy vydalo nariadenie   na   základe   právomoci,   ktorú   si   samo   udelilo   nad   rámec   normotvornej právomoci priznanej obciam podľa čl. 68 a čl. 71 ods. 2 ústavy. Tým porušilo aj § 4 ods. 1 a 3 písm. g), m) a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov. Zároveň   porušilo aj § 29 a § 37 zákona č. 115/1995 Z. z. o ochrane zvierat.

V poslednej vete § 4 ods. 4 nariadenia je splnomocnenie mestským častiam hlavného mesta, podľa   ktorého v osobitnom   predpise   môžu   rozšíriť   zoznam plemien   a krížencov psov, ktorých chov v bytovej jednotke a obytných domoch je zakázaný. Ústava neumožňuje obciam   delegovať   svoju   normotvornú   právomoc   ďalšiemu   subjektu.   Udelenie splnomocnenia mestským častiam, ktoré nemá oporu v ústave, je bezprecedentnou formou uplatnenia normotvornej právomoci v nesúlade s čl. 68 ústavy.

Odporca   vo   svojom   vyjadrení   k   návrhu   uviedol   aj   to,   že   generálny   prokurátor konkrétne nenapáda žiadne ustanovenie predmetného nariadenia, ale napáda nariadenie ako celok, s čím nemožno súhlasiť.

Navrhovateľ   toto   tvrdenie   odmietol   s   tým,   že   aj   keď   odporca   v   tejto   súvislosti neuvádza právnu argumentáciu, treba zdôrazniť, že koncepcia návrhu je správna, pretože základný   rozpor   s   ústavou   a   zákonmi   spočíva   vo   vydaní   napadnutého   nariadenia   ako normatívneho aktu obce, na prijatie ktorého za daného skutkového a právneho stavu sa obci nedostávalo dostatku kompetencií.

V konaní pred ústavným súdom podľa čl. 125 ústavy sa môže rozhodovať nielen o súlade jednotlivých ustanovení všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou a ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, ale aj o súlade celého všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou a ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi. Hoci takéto   prípady   sú   ojedinelejšie,   v   návrhu   označené   všeobecne   záväzné   nariadenie   je dôkazom, že sa môžu v praxi vyskytnúť. Preto ústavný súd nepripísal právny význam tejto námietke odporcu.

III.

NAMIETNUTÝ NESÚLAD S ČLÁNKOM 20 ODS. 1 A 4

ÚSTAVY A § 123 A § 128 ODS. 2 OBČIANSKEHO ZÁKONNÍKA

Navrhovateľ namietol nesúlad všeobecne záväzného nariadenia s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy s tým, že tento nesúlad   zároveň zakladá aj rozpor s § 123 a § 128 Občianskeho zákonníka.

Odporca   túto   námietku   odmietol   s   odôvodnením,   že   „účelom   zákona   o   ochrane zvierat nie je ochrana zvieraťa ako vlastníctva, ale jeho ochrana ako živého tvora, ktorý má právo   na   zaobchádzanie,   ktoré   je   vo   všeobecných   i   osobitných   ustanoveniach   zákona zvieratám zákonným spôsobom zaručené. Účelom zákona teda nie je ochraňovať práva vlastníka   zvieraťa,   ale   ochrana   zvieraťa   hlavne   pred   ich   vlastníkmi,   i pred   všetkými ostatnými ľuďmi. Do týchto zákonných práv zvierat, ani do týchto povinností vlastníkov zvierat obec svojím nariadením nezasahuje, preto citovanie § 29 zákona o ochrane zvierat generálnym prokurátorom je v tejto súvislosti nenáležité a právne irelevantné.“

Odporca ďalej zdôraznil, že podľa § 127 ods. 1 Občianskeho zákonníka vlastník sa musí zdržať všetkého, čím by nad mieru primeranú pomerom obťažoval iného, alebo čím by vážne ohrozoval výkon jeho práv. Medzi takéto obťažovanie rozhodne patrí aj obťažovanie pachmi, tekutými a pevnými odpadmi, ktoré pri chove zvierat nutne vznikajú.

Odporca odmietol aj navrhovateľov výklad nedotknuteľnosti vlastníckeho práva. Ak by vlastníctvo bolo také absolútne a nedotknuteľné, tak hlavné mesto ako vlastník verejných komunikácií a verejných priestranstiev, by podľa názoru odporcu mohlo zakázať nielen majiteľom psov, ale aj ostatným fyzickým a právnickým osobám chodiť po chodníkoch, cestách   a námestiach   a   akýmkoľvek   iným   spôsobom   zasahovať   do   svojho   vlastníckeho práva.

Odporca napokon uviedol, že v čl. 20 ods. 3 ústavy je ustanovené, že vlastníctvo zaväzuje, výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať ľudské zdravie, prírodu, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom. Článok 40 ústavy upravuje právo   každého   na   ochranu   zdravia,   čl.   44   ústavy   zaručuje   právo   občanov   na   životné prostredie. Tieto práva by pri absencii nariadenia obce, ktoré reguluje podmienky chovu zvierat   na   území   obce,   boli   chovateľmi   zvierat,   medzi   inými   najmä   psov,   vo   vzťahu k ostatným spoluobčanom sústavne porušované a obmedzované.

Navrhovateľ k tomu uviedol, že je ťažké polemizovať s názorom odporcu, podľa ktorého návrh obsahuje extenzívny výklad nedotknuteľnosti vlastníckeho práva, pretože na tejto   strane   návrhu   sa   nachádza   len   citácia   právnych   predpisov,   nie   však   právna argumentácia.   Príklad,   ktorým   údajnú   extenzívnosť   ilustroval,   nemožno   považovať   za vhodný, pretože jeho realizáciou by sa obec dopustila závažného porušenia čl. 20 ods. 3 ústavy,   ako   i   príslušných   ustanovení   zákona   č.   50/1976   Zb.   o územnom   plánovaní   a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov.

Nemožno sa napokon stotožniť ani s názorom odporcu, že absencia nariadenia obce regulujúceho   chov   zvierat   by   zapríčinila   sústavné   porušovanie   a   obmedzovanie   práv zakotvených v čl. 20 ods. 3, čl. 40 a čl. 44 ústavy. Pre ochranu týchto práv úplne postačí dôsledné   využívanie   platného   práva   v   existujúcom   rozsahu,   pretože   obsahuje   dostatok regulujúcich   i   donucovacích   prvkov   a   umožňuje   tiež   vecnú   spoluprácu   orgánov samosprávy s orgánmi štátnej správy v potrebnom rozsahu.

Podstatnou   pre   rozhodnutie   ústavného   súdu   o   námietke   nesúladu   všeobecne záväzného nariadenia s čl. 20 ústavy sa stala otázka právneho postavenia zvieraťa.

Ochrana   zvierat   sa   zaručuje nielen   podľa   zákona   o   ochrane   zvierat.   Na   ochranu zvierat slúži aj skutková podstata trestného činu týrania zvierat (§ 203 Trestného zákona alebo ustanovenie § 181d ods. 1 Trestného zákona v časti, podľa ktorej sa trestného činu pytliactva dopustí ten, kto „loví zver a ryby v dobe hájenia alebo zakázaným spôsobom“). Ochrana zvierat sa zabezpečuje prostredníctvom § 35 ods. 1 písm. f) zákona č. 372/1990 Zb. o   priestupkoch   v   znení neskorších   predpisov,   ako   aj prostredníctvom   mnohých   ďalších právnych noriem.

Podľa § 127 Občianskeho zákonníka: „Vlastník veci sa musí zdržať všetkého, čím by nad mieru primeranú pomerom obťažoval iného alebo čím by vážne ohrozoval výkon jeho práv. Preto najmä nesmie... nechať chovné zvieratá vnikať na susediaci pozemok.“ Táto formulácia   zákona   umožňuje   dvojaký   výklad   právnej   povahy   zvieraťa.   Podľa   prvého výkladu   vlastník   pozemku   nesmie   nechať   vnikať   zviera   na   iný   pozemok,   pričom zákonodarca   neurčil,   či   zviera   je   vlastníctvom   majiteľa   pozemku.   Podľa   druhého potenciálneho výkladu Občiansky zákonník ukladá vlastníkovi zvieraťa povinnosť, aby mu nedovolil vnikať na iný pozemok. Pretože v platnom právnom poriadku absentuje ďalšia právna norma, ktorá by upravovala vzťah medzi vlastníkom a zvieraťom, právne postavenie zvieraťa možno odvodiť len pomocou interpretácie platnej právnej úpravy.

Podľa právneho názoru ústavného súdu zviera nemôže byť subjektom práv, ktoré sa zaručujú podľa druhej hlavy ústavy. Ochrana, ktorá sa zvieraťu zaručuje prostredníctvom Trestného zákona, sa priznáva   zvieraťu   ako objektu právneho vzťahu. Ani   z ďalších zákonov nemožno odvodiť záver, že zviera má priznané právne postavenie subjektu práva. Napriek tvrdeniu odporcu kladúcemu dôraz na všeobecne známu skutočnosť, že zviera je živý tvor, v právnych vzťahoch má zviera postavenie objektu, ale nikdy nie subjektu práva. Aj   v   právnych   vzťahoch,   ktorých   predmetom   je   zviera,   sa   zaručujú   základné   práva   a slobody oprávnených osôb. Majetok, ktorý je predmetom ochrany zaručenej podľa čl. 20 ústavy,   zahŕňa   nielen   veci,   ale   aj   práva   a iné   majetkové   hodnoty.   Preto   zviera   podľa okolností právneho vzťahu môže mať aj povahu objektu práva vlastniť majetok zaručeného podľa čl. 20 ústavy.

Navrhovateľ   namietol,   že   všeobecne   záväzným   nariadením   sa   porušili   práva majiteľa zvierat zaručené podľa čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy.

Podľa   §   4   ods.   4   nariadenia:   „Je   zakázané   chovať   a)   trvale   psov,   mačky a hospodárske zvieratá na balkónoch, loggiách, povalách, v   pivničných priestoroch alebo garážach, b) v bytovej jednotke a obytných domoch, okrem registrovaných chovateľských staníc, psov, ktorí zvýšenou agresivitou ohrozujú ľudí a zvieratá, a to nasledovné plemená a ich kríženci: Rottweiler, Nemecká doga, Mastiff, Staffordshire Bull Terrier, Bullmastiff, Rhodesian Ridgeback, Dobermann. Mestská časť môže tento zoznam rozšíriť v osobitnom predpise.“   Ide   o   úpravu,   ktorej   podstatou   je   obmedzenie   vlastníka,   aby   vlastníctvo nezneužil v rozpore so všeobecnými záujmami. Podľa čl. 20 ods. 3 však nestačí samotná existencia   všeobecného   záujmu.   Podmienkou,   od   ktorej   ústava   nedovoľuje   upustiť,   je ochrana všeobecného záujmu zákonom.

Podľa čl. 20 ods. 1 ústavy: "Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Dedenie sa zaručuje." Týmto ustanovením   sa   zaručuje   širšia   ochrana   vlastníctva,   než   podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy. Obmedzenie   vlastníctva,   ktoré   namietol   navrhovateľ,   nepredstavuje   zásah   do   ochrany vlastníckeho   práva   podľa   čl.   20   ods.   4   ústavy.   Má   povahu   obmedzenia   práva   vlastniť majetok podľa čl. 20 ods. 3 ústavy, ktorý ustanovuje: "Vlastníctvo zaväzuje. Nemožno ho zneužiť   na   ujmu   práv   iných   alebo   v   rozpore   so   všeobecnými   záujmami   chránenými zákonom. Výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať ľudské zdravie, prírodu, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom."

Obec je právnickou osobou, ktorej ústava nedovoľuje obmedziť základné práva a slobody.   Ak   orgán   územnej   samosprávy   všeobecne   záväzným   nariadením   ustanoví podmienky obmedzujúce základné práva a slobody, nekoná iba nad rámec úpravy podľa čl. 68 ústavy, ale zároveň uplatní svoju normotvornú právomoc spôsobom, ktorý nie je v súlade s čl. 2 ods. 3 a čl. 13 ods. 2 a 3 ústavy, lebo svojím všeobecne záväzným nariadením upraví otázky, ktoré ústava dovoľuje regulovať jedine   zákonom.   K   odňatiu   základného práva alebo slobody v rozsahu obmedzenia ustanoveného vo všeobecne záväznom nariadení orgánu územnej samosprávy v takom prípade dôjde aj v nesúlade s čl. 12 ods. 1 druhá veta ústavy. Mestské zastupiteľstvo hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy opatrením označeným v návrhu obmedzilo základné ľudské právo zaručené podľa čl. 20 ods. 1 ústavy spôsobom, ktorý nie je v súlade s čl. 13 ods. 2 ústavy. Obec uplatní svoju normotvornú právomoc podľa čl. 68 ústavy len vtedy, keď vydá také všeobecne záväzné nariadenie, ktoré je   v   súlade   s   každým   relevantným   ustanovením   ústavy.   Preto   Mestské   zastupiteľstvo hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy prijatím nariadenia konalo v nesúlade s čl. 68 ústavy. V nadväznosti na to nie je nariadenie v súlade s čl. 20 ods. 1, v spojení s čl. 12 ods. 1 druhou vetou a s čl. 13 ods. 2 a 3 ústavy.

Vydaním   nariadenia   sa   obmedzilo   vlastníctvo   hospodárskych   a   spoločenských zvierat nad rámec zákona v jeho právach držať a nakladať so svojím zvieraťom. Preto nariadenie nie je v súlade ani s § 123 Občianskeho zákonníka.

Nariadením ustanovené podmienky nezasahujú do práv zaručených vlastníkovi podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, a preto ani podľa § 128 Občianskeho zákonníka. V tomto rozsahu ústavy súd rozhodol o neopodstatnenosti návrhu.

IV.

NAMIETNUTÝ NESÚLAD S ČLÁNKOM 16 ODS. 1

ÚSTAVY SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Navrhovateľ namietol, že nariadením neprípustným spôsobom   a nad potrebnú mieru dochádza k zásahom do súkromia osôb chráneného podľa čl. 16 ods. 1 ústavy.

Ústavný súd v predchádzajúcej rozhodovacej činnosti vyslovil právny názor o účele práva   na   súkromie,   podľa   ktorého:   „Právom   na   súkromie   sa   zaručuje   ochrana   hodnôt uznaných za súkromie pred verejnou mocou, fyzickými aj právnickými osobami“ (PL. ÚS 43/95).   Ústavný   súd v predchádzajúcich   rozhodnutiach vyslovil aj právny názor,   podľa ktorého   právo   na   súkromie   sa   v   Ústave   Slovenskej   republiky   priznáva   vo   viacerých ustanoveniach (PL. ÚS 43/95).

Dosiaľ   vyslovené   právne   názory   možno   zhrnúť   tak,   že   ústava   vo   viacerých ustanoveniach   dotvára   jednotnú   úpravu   práva   na   súkromný   život,   ktorého   podstatou   je možnosť jednotlivca v určitej sfére spoločenských vzťahov žiť podľa svojich predstáv bez zbytočných obmedzení, príkazov a zákazov ustanovených orgánom verejnej moci. Ústavou vytvorená ochrana práva na súkromie sa vnútorne diferencuje. Jednotlivými ustanoveniami sa zaručuje ochrana súkromia v rôznych životných situáciách. Ústavný súd v súlade s tým vyslovil právny názor, podľa ktorého ochrana osobných údajov sa podľa čl. 22 ods. 1 ústavy zaručuje iba v priamej súvislosti s listovým tajomstvom a tajomstvom dopravovaných správ (I. ÚS 33/95).

Predložený návrh umožnil rozvinúť doterajšiu judikatúru ústavného súdu k ústavou zaručenému právu na súkromie. Navrhovateľ namietol porušenie práva zaručeného podľa čl. 16 ods. 1 ústavy.

Ústavná ochrana súkromia sa podľa čl. 16 ods. 1 spája s nedotknuteľnosťou osoby. Predmetom takto vytvorenej ochrany je súkromie späté s telesnou integritou a materiálnymi hodnotami   súkromnej   povahy. Podľa   §   4   ods.   2   nariadenia:   „Je   povolené   chovať a)   v bytovej   jednotke   v   obytných   domoch,   so   súhlasom   nájomcov   bytov   vedľa,   nad   a   pod bytovou   jednotkou   chovateľa,   jedného   psa   a   šteňatá   z   1   vrhu   maximálne   do   veku   12 týždňov, b) v rodinných domoch dvoch psov a šteňatá z každého vrhu maximálne do veku 12 týždňov, c) v bytovej jednotke v obytných domoch, so súhlasom nájomcov bytov vedľa, nad   a   pod   bytovou   jednotkou   chovateľa,   dve   mačky   a   mačatá   maximálne do   veku   8 týždňov, d) chov väčšieho počtu psov a mačiek je podmienený súhlasom mestskej časti, okresnej veterinárnej správy a orgánu na ochranu zdravia.“ Nariadením sa v tomto prípade ustanovujú   podmienky   obmedzujúce   materiálne   hodnoty   súkromnej   povahy,   ktoré   sa chránia podľa čl. 16 ods. 1 ústavy.

Podľa   druhej   vety   čl.   16   ods.   1   také   obmedzenia   sú   dovolené   len   v   prípadoch ustanovených zákonom.

Ochrana nemateriálnych hodnôt súkromnej povahy sa zaručuje podľa čl. 19 ods. 2 ústavy. Podľa § 6 ods. 3 nariadenia: „Kŕmenie voľne žijúcich holubov, labutí a túlavých zvierat je zakázané.“

Ústavný   súd   už   vyslovil   právny   názor,   podľa   ktorého:   „Ústava   aj   na   verejných priestranstvách   jednotlivcovi   priznáva   ochranu   pred   nadmerným   alebo   neprimeraným zasahovaním   do   jeho   života“   (II.   ÚS   94/95).   Kŕmenie   voľne   žijúcich   holubov,   labutí a túlavých   zvierat   sa   nariadením   zakazuje   bez   rozdielu,   v   priestoroch   vytvárajúcich súkromné prostredie, ako aj na verejných priestranstvách. V oboch typoch priestorov ide o zásah do práva na súkromie zaručené podľa čl. 19 ods. 2 ústavy. Týmto ustanovením sa nezaručí absolútna ochrana súkromného a rodinného života, ale priznáva sa len ochrana pred   neoprávneným   zasahovaním   do   súkromného   a   rodinného   života.   Ústava   teda umožňuje také zásahy do súkromného a rodinného života, ktoré sú oprávnené. Určenie takýchto zásahov musí byť v súlade s ústavou, predovšetkým s čl. 13. Pre konanie o návrhu je   rozhodujúce   ustanovenie   čl.   13   ods.   2,   podľa   ktorého   sa   umožňuje   len   zákonom ustanovené obmedzenie základného práva alebo slobody. Všeobecne záväzné nariadenie obce nemá povahu prameňa práva, ktorým v súlade s ústavou možno ustanoviť oprávnené zásahy do súkromného a rodinného života. Nariadenie nie je v súlade s čl. 16 ods. 1 a čl. 19 ods. 2 ústavy.

Podľa   čl.   132   ods.   1   ústavy,   ak   ústavný   súd   rozhodne   o   nesúlade   všeobecne záväzného nariadenia orgánu územnej samosprávy s ústavou a zákonmi, stráca všeobecne záväzné nariadenie účinnosť a platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia. Podľa čl. 132 ods. 2 ústavy: "Rozhodnutia ústavného súdu vydané podľa ods. 1 sa vyhlasujú spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov."

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 13.mája 1997