znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

U Z N E S E N I E

Ústavného súdu Slovenskej republiky

II. ÚS 119/2010-12

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí   18.   marca   2010 predbežne prerokoval sťažnosť Mgr. J. B., primátora mesta K., zastúpeného advokátkou JUDr. T. V., K., podanú podľa čl. 127a Ústavy Slovenskej republiky vo veci namietaného porušenia čl. 2 ods. 2, čl. 67 ods. 2 a 3 a čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj čl. 8 ods. 1 Európskej charty miestnej samosprávy v konaní vedenom Krajským súdom v Košiciach pod sp. zn. 7 S 91/2009 a takto

r o z h o d o l :

Sťažnosť primátora mesta K.   o d m i e t a   pre zjavnú neopodstatnenosť.

O d ô v o d n e n i e :

I.

1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 16. februára 2010 osobne do podateľne doručená sťažnosť Mgr. J. B., primátora mesta K. (ďalej len „sťažovateľ“), podaná podľa čl. 127a Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), ktorou namieta porušenie čl. 2 ods. 2, čl. 67 ods. 2 a 3 a čl. 152 ods. 4 ústavy, ako aj čl. 8 ods.   1   Európskej   charty   miestnej   samosprávy   (ďalej   len   „charta“)   v konaní   vedenom Krajským súdom v Košiciach (ďalej len „krajský súd“) pod sp. zn. 7 S 91/2009.

2.   Zo   sťažnosti   vyplýva,   že   rozsudkom   krajského   súdu   č.   k.   7   S 91/2009-51 zo 16. decembra   2009   v právnej   veci   MUDr.   A.   M.   (ďalej   len   „navrhovateľka“)   proti odporcovi   M.   K.   (ďalej   len   „odporca“)   bolo   rozhodnuté   tak,   že   sa   odporcovi   zakázalo pokračovať   v porušovaní   práva   navrhovateľky   uplatňovať   mandát   poslanca   mestského zastupiteľstva   na   základe   upovedomenia   odporcu   č. 09/04041   zo   7. septembra   2009 o zániku mandátu poslanca mestského zastupiteľstva. Ďalej sa odporcovi prikázalo umožniť navrhovateľke   uplatňovanie   mandátu   poslanca   mestského   zastupiteľstva.   Napokon   bol odporca zaviazaný nahradiť navrhovateľke trovy konania vo výške 434,40 €. Išlo o konanie o ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy podľa § 250v Občianskeho súdneho poriadku.

Sťažovateľ uviedol, že krajský súd podľa odôvodnenia rozsudku za nezákonný zásah orgánu   verejnej   správy   zameraný   priamo   proti   navrhovateľke   považoval   list   odporcu č. 09/04041 zo 7. septembra 2009 označený ako „Upovedomenie o zániku poslaneckého mandátu poslanca Mestského zastupiteľstva mesta K.“ (ďalej len „upovedomenie o zániku mandátu“), ktorým odporca upovedomil navrhovateľku v zmysle ustanovenia § 25 ods. 2 písm. g) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len   „zákon   o obecnom   zriadení“)   v nadväznosti   na ustanovenie § 7 ods.   5 rokovacieho poriadku   mestského   zastupiteľstva   odporcu   o zániku   mandátu   poslanca   z dôvodu,   že navrhovateľka sa v dňoch 28. júla 2009, 3. augusta 2009 a 27. augusta 2009 bez riadneho ospravedlnenia trikrát po sebe nezúčastnila riadneho rokovania mestského zastupiteľstva a do 7. septembra 2009 nepredložila doklad, ktorý sa uznáva za ospravedlnenie neúčasti.

Sťažovateľ namieta, že napriek tomu, že k zániku mandátu poslanca došlo v prípade navrhovateľky priamo zo zákona a pri naplnení všetkých zákonných podmienok, krajský súd   neuznal   nedostatok   svojej   právomoci   zaoberať   sa   zánikom   mandátu   a podmienky zániku mandátu preskúmal, a to aj za použitia úvahy.

Z vykonaného   dokazovania   krajský   súd   považoval   za   preukázané,   že   sa navrhovateľka   z neúčasti   na   riadnom   zasadnutí   mestského   zastupiteľstva   konanom

27. augusta   2009   ospravedlnila   sťažovateľovi   z dôvodu   poskytovania   zdravotnej starostlivosti   na „ambulancii   RLP“. Krajský   súd   považoval   tento   dôvod   neúčasti   na zasadnutí mestského zastupiteľstva za vážny dôvod v zmysle § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení. Preto ani nebola podľa krajského súdu naplnená zákonná podmienka zániku   mandátu   poslanca,   teda   absencia   vážneho   dôvodu   opakovanej,   trikrát   po   sebe nasledujúcej neúčasti na riadnom zasadnutí mestského zastupiteľstva. Krajský súd dospel tiež k záveru, že pokiaľ navrhovateľka súčasne s ospravedlnením nepredložila potvrdenie zamestnávateľa   o výkone   práce   27.   augusta   2009,   nemalo   to   z pohľadu   uvedeného zákonného   ustanovenia   právny   význam.   Krajský   súd   za   podstatné   považoval   to,   že   sa navrhovateľka ospravedlnila, pričom ňou uvádzaný dôvod neúčasti vyhodnotil ako vážny. V tomto smere použil krajský súd úvahu tak, že dôvod neúčasti na zasadnutí mestského zastupiteľstva   (poskytovanie   zdravotnej   starostlivosti   v   ambulancii   rýchlej   lekárskej pomoci) je potrebné kvalifikovať ako vážny dôvod v zmysle § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení, a to, že navrhovateľka nepriložila potvrdenie zamestnávateľa o výkone práce, nemá právny význam.

Podľa názoru sťažovateľa postupom a rozsudkom krajského súdu došlo k porušeniu označených ustanovení ústavy a charty. Sudcovská úvaha uplatnená pri posúdení otázky, či mandát poslanca trvá ďalej, je neústavná, pretože ústava a ani žiaden zákon alebo rokovací poriadok mestského zastupiteľstva neukladá súdu o tomto rozhodovať.

Sťažovateľ   zastáva   názor,   že   ak   sa   už   krajský   súd   zaoberal   dôvodom   neúčasti navrhovateľky   na   zasadnutí   mestského   zastupiteľstva   konanom   27.   augusta   2009 a posudzoval jeho vážnosť, mal sa oboznámiť s dokladom, ktorý ospravedlňoval neúčasť navrhovateľky, teda s potvrdením R., s. r. o., z 9. septembra 2009. Podľa tohto potvrdenia navrhovateľka 27. augusta 2009 poskytovala zdravotnú starostlivosť „ambulancii RLP“. Už z potvrdenia vyplýva, že spoločnosť má päť pracovísk, nie je uvedený čas, od kedy do kedy služba trvala a na ktorom pracovisku k nej došlo. Sťažovateľ predkladá potvrdenie tej istej spoločnosti   z 9.   septembra   2009,   podľa   ktorého   v ten   deň   vykonával   službu   i poslanec MUDr. P. K. Keďže ani on sa nezúčastnil zasadnutia mestského zastupiteľstva z 27. augusta 2009, znamená to, že v rovnakom čase a na rovnakom mieste by mali vykonávať podľa predložených potvrdení službu v ambulancii dvaja lekári. Z toho dôvodu má sťažovateľ pochybnosti o pravdivosti údajov uvádzaných v potvrdení vydanom pre navrhovateľku.

Sťažovateľ   ďalej   namieta,   že   sa   krajský   súd   nezaoberal   dôsledne   rokovacím poriadkom   mestského   zastupiteľstva   z 31.   mája   2007   vydaným   v súlade   s   §   11   ods.   4 písm. k) a § 12 ods. 7 zákona o obecnom zriadení. V § 7 ods. 5 rokovacieho poriadku sa uvádza,   že   neúčasť   na   rokovaní   mestského   zastupiteľstva   sa   ospravedlňuje   vopred primátorovi. Dôvod neúčasti sa vyznačí na prezenčnej listine. Primátor oboznámi mestské zastupiteľstvo   s dôvodmi   neprítomnosti   poslanca   na   zasadnutí   mestského   zastupiteľstva. V citovanom ustanovení sú vymenované dôvody na ospravedlnenie neúčasti a ako posledný sa uvádza dôvod „iné vážne dôvody“. Rokovací poriadok konkretizuje aj doklady, ktoré sa na ospravedlnenie neúčasti uznávajú. Je logické, že rokovací poriadok určil doklady, ktoré sa majú predkladať, pretože ak sa poslanec ospravedlňuje vopred, posudzuje tento dôvod primátor s tým, že si preverí dôvod ospravedlnenia. Posudzovanie vážnosti dôvodu neúčasti, teda   posudzovanie,   či   ide   o ospravedlniteľný   alebo   neospravedlniteľný   dôvod,   patrí   do právomoci   primátora („neúčasť   na   rokovaní   sa   ospravedlňuje   vopred   primátorovi“). Primátor je viazaný pri posudzovaní neúčasti rokovacím poriadkom tak, ako bol poslancami schválený.   Primátor   má   povinnosť   oboznámiť   prítomných   s dôvodom   neprítomnosti poslanca na zasadnutí. Môžu sa k tomu vyjadriť prítomní poslanci. Tieto skutočnosti však podľa názoru sťažovateľa krajský súd nebral do úvahy.

Podľa   sťažovateľa   v napadnutom   konaní sa   krajský   súd   nezaoberal   tým,   z akých dôvodov   sa   navrhovateľka   nezúčastnila   predchádzajúcich   dvoch   riadnych   zasadnutí mestského zastupiteľstva, aj keď odporca na pojednávaní uviedol, že oznámenie o zániku mandátu   poslanca   musel   uskutočniť,   lebo   bolo   potrebné   zabezpečiť   zákonný   chod mestského zastupiteľstva. Odporca poukázal aj na takmer 50 % absenciu navrhovateľky na zasadnutiach   mestského   zastupiteľstva.   V programe   mestského   zastupiteľstva   na   28.   júl 2009   bolo   prerokovanie   upozornení   Okresnej   prokuratúry   T.   na   porušovanie   zákona o obecnom zriadení a návrh na zrušenie už prijatých uznesení. Navrhovateľka a ďalší piati poslanci   v dokumente   z 27.   júla   2009   nazvanom „Stanovisko   poslancov   Mestského zastupiteľstva v K.“ vyhlásili, že podľa ich presvedčenia nedošlo k porušeniu zákona zo strany mestského zastupiteľstva pri nastúpení náhradníka Mgr. Z. F. a Ing. K. P. bol zvolený za hlavného kontrolóra   v súlade so zákonom, pričom   nevidia   dôvod,   aby o tom   mestské zastupiteľstvo   rokovalo.   Požiadali   o prečítanie   tohto   stanoviska   na   zasadnutí   mestského zastupiteľstva. Navrhovateľka a tá istá skupina poslancov, ktorí sú uvedení v stanovisku poslancov   z 27.   júla   2009,   sa   zasadnutia   mestského   zastupiteľstva   nezúčastnili.   Z tohto dôvodu nebolo uznášaniaschopné a nezúčastnili sa ani náhradného zasadnutia 3. augusta 2009 s tým istým programom. Navrhovateľka v napadnutom konaní uviedla, že už uvedené zasadnutia mestského zastupiteľstva neboli v súlade s harmonogramom a na 3. august 2009 ani   nedostala   pozvánku.   Z predloženého   stanoviska   poslancov   z 27. júla   2009   jasne vyplýva,   že   navrhovateľka   sa   nemienila   zúčastniť   zasadnutí   z dôvodu   uvedeného v stanovisku.   Zasadnutia   mestského   zastupiteľstva   konaného   27.   augusta   2009   sa navrhovateľka nezúčastnila, rovnako ako ani poslanci uvedení v stanovisku z 27. júla 2009. Podľa   sťažovateľa   však   krajský   súd   uvedené   skutočnosti   v napadnutom   rozhodnutí nezohľadnil.

Podľa   názoru   sťažovateľa   ak   krajský   súd   posudzoval   vážnosť   dôvodu   neúčasti navrhovateľky   na   zasadnutí   mestského   zastupiteľstva   27.   augusta   2009   a okolnosti ospravedlňovania,   potom   sa   mal   nimi   zaoberať   v priamej   súvislosti   s upovedomením o zániku   mandátu   z dôvodu,   že   odporca   tvrdil,   že   musel   zabezpečiť   zákonný   chod mestského   zastupiteľstva.   Sťažovateľ   zastáva   názor,   že   až   následne   mal   krajský   súd posúdiť, či ide o nezákonný zásah orgánu verejnej správy. Vzhľadom na čl. 152 ods. 4 ústavy sudca pri uplatnení úvahy sa musí správať tak, aby nekonal v rozpore s čl. 2 ods. 2 a čl. 152 ods. 4 ústavy. V rámci sudcovskej úvahy sudca nemôže určovať podmienky nad rámec zákona alebo v rozpore so zákonom. Úvaha v rámci správneho súdnictva musí obstáť v objektívnom teste verejného záujmu. Úvaha v správnom súdnictve je zákonná iba vtedy, ak má kvalitu, ktorá je daná vlastnosťami právneho štátu. Znamená to, že sudca uplatní úvahu, ktorá je v súlade so zákonom a príslušný orgán ju uskutoční v medziach zákona. Podľa sťažovateľa spôsob ustanovený zákonom nemožno extenzívne vysvetliť a uplatniť tak, že orgán štátu môže do činnosti obce zasiahnuť aj inak, spôsobom, ktorý neustanovil zákon, ale orgán štátu ho svojím výkladom odvodil zo zákona, či dokonca si ho vymyslel. Sťažovateľ poukázal ďalej na to, že mandát, ako právo vykonávať funkciu poslanca, vzniká zvolením za poslanca. Voľby poslancov obecného zastupiteľstva sa uskutočňujú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním tak, ako to vyplýva z čl. 67 ods. 4 ústavy a slobodnou voľbou zástupcov v orgánoch miestnej moci vo voľbách.   Uplatnenie   práva   zúčastňovať   sa   na   správe   vecí   verejných   slobodnou   voľbou svojich   zástupcov   do   orgánov   miestnej   samosprávy   je   predmetom   úpravy   zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o voľbách do samosprávy“). Zvolením za poslanca vzniká poslancovi právo nielen   byť   poslancom,   ale   aj   právo   vykonávať   túto   funkciu   osobne   podľa   svojho presvedčenia a svedomia bez viazanosti príkazmi. Poslancovi vznikajú aj povinnosti, ku ktorým   patrí   aj   povinnosť   zúčastňovať   sa   zasadnutí   zastupiteľstva   a jeho   orgánov,   do ktorých   bol   zvolený,   a dodržiavať   organizačný   a rokovací   poriadok.   Mandát   poslanca zanikne aj vtedy, keď sa bez vážneho dôvodu a bez ospravedlnenia nezúčastní trikrát po sebe zasadnutia zastupiteľstva. Podľa názoru sťažovateľa ak sa splnia zákonné podmienky na zánik mandátu podľa § 25 ods. 2 druhej vety zákona o obecnom zriadení, právny účinok v podobe zániku mandátu musí nastať. Zánik mandátu poslanca zastupiteľstva teda nie je ponechaný na úvahu poslanca, orgánu obce a ani na úvahu orgánu štátu. Žiaden štátny orgán o zániku   mandátu   a o spôsobe   jeho   uplatňovania   nerozhoduje   a ani   nemôže   ukladať povinnosti orgánu územnej samosprávy v prípade obcí v súvislosti s uplatňovaním mandátu poslanca, pretože žiaden zákon ho k tomu nesplnomocňuje. Štátne orgány nie sú oprávnené konať, ak ich na to nesplnomocní zákon, a ak konajú, sú povinné tak robiť iba spôsobom, ktorý ustanoví zákon, argumentoval sťažovateľ.

Sťažovateľ ďalej poukázal na to, že prípad zániku mandátu poslanca, resp. situácia, ktorá nastane v zastupiteľstve po zániku mandátu poslanca, je predmetom úpravy uvedenej v ustanovení § 51 ods. 2 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorej nastúpenie náhradníka vyhlási obecné zastupiteľstvo do pätnásť dní potom, čo sa uprázdni mandát a odovzdá mu osvedčenie   o tom,   že   sa   stal   poslancom.   V čase   vyhlásenia   rozsudku   krajského   súdu 26. novembra 2009 bolo mestským zastupiteľstvom prijaté uznesenie č. 53 z 29. októbra 2009,   ktorým   na   uprázdnené   mandáty   poslancov   mestského   zastupiteľstva   nastúpili náhradníci. Zákonnosť tohto uznesenia, ktorým sa konštatujú právne účinky zániku mandátu poslanca, podľa názoru sťažovateľa nie je prípustné preskúmavať v konaní podľa § 250v Občianskeho súdneho poriadku a v inom správnom konaní toto uznesenie dosiaľ nebolo zrušené z dôvodu nezákonnosti.

Porušenie čl. 2 ods. 2 ústavy vidí sťažovateľ v tom, že krajský súd síce konal vo veci ochrany   pred   nezákonným   zásahom   orgánu   verejnej   správy,   v merite   však   riešil uplatňovanie mandátu   poslancom   mestského   zastupiteľstva   a jeho zánik   tak,   že zakázal odporcovi   pokračovať   v porušovaní   práva   uplatňovať   mandát   poslancom   mestského zastupiteľstva, pričom odporcovi prikázal umožniť poslancovi mandát uplatňovať, aj keď ho k tomu ústava ani žiaden zákon nesplnomocnil.

Sťažovateľ vyjadril presvedčenie, že napadnutým rozsudkom krajského súdu došlo aj k porušeniu   čl.   67   ods.   2   ústavy,   podľa   ktorého   povinnosti   a obmedzenia   pri   výkone územnej samosprávy možno obci ukladať zákonom a na základe medzinárodnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 5 ústavy. Neústavným rozsudkom krajského súdu došlo totiž aj k zásahu do činnosti orgánov územnej samosprávy, a tým aj k porušeniu čl. 67 ods. 3 ústavy, pretože štát v zastúpení svojho orgánu môže zasahovať do činnosti orgánov územnej samosprávy iba spôsobom ustanoveným zákonom.

Sťažovateľ ďalej uviedol, že za nezákonný zásah orgánu verejnej správy, ktorý nie je rozhodnutím   a ktorý   má   ukrátiť   fyzickú   osobu   na   jej   právach   a právom   chránených záujmoch,   považoval   krajský   súd   upovedomenie   o zániku   mandátu,   ktorým   sťažovateľ upovedomil   navrhovateľku   v zmysle   § 25   ods.   2   písm.   g)   zákona   o obecnom   zriadení v nadväznosti   na   ustanovenie   §   7   ods.   5   rokovacieho   poriadku   o zániku   mandátu s uvedením   jeho   dôvodu.   Zo   skutkového   a právneho   stavu   krajský   súd   vyvodil,   že   ide o zásah   orgánu   verejnej   správy,   ktorý   je priamo zameraný   proti   navrhovateľke,   pričom zásah   a jeho   dôsledky   trvajú,   a preto   žalobe   navrhovateľky   v zmysle   §   250v   ods.   4 Občianskeho   súdneho   poriadku   vyhovel.   Sťažovateľ   v konaní   pred   krajským   súdom   od začiatku namietal, že právne účinky zániku mandátu nastali zo zákona a on len informoval navrhovateľku o tom, že jej mandát poslanca zanikol, čo nemožno považovať za nezákonný zásah.   Ak   právne   účinky   zániku   mandátu   poslanca   nastávajú   zo   zákona,   potom upovedomenie sťažovateľa o zániku mandátu s uvedením dôvodu je len informáciou pre navrhovateľku. Sťažovateľ, ale ani mestské zastupiteľstvo nerozhodujú o zániku mandátu, preto upovedomenie sťažovateľa je právne bezvýznamné, nemá žiadne právne následky, a preto ani nemôže byť nezákonným zásahom orgánu verejnej správy.

Podľa sťažovateľa skutkové a právne závery krajského súdu sú z uvedených dôvodov zjavne   arbitrárne,   z ústavného   hľadiska   neospravedlniteľné   a neudržateľné   a majú   za následok   neústavné   zasahovanie   do   činnosti   orgánu   samosprávy.   Sťažovateľ   sa   preto dovoláva ochrany v zmysle čl. 127a ods. 1 ústavy.

Sťažovateľ   navrhol   vydať   nález,   ktorým   by   ústavný   súd   vyslovil   porušenie označených článkov ústavy a charty, pričom neústavnosť rozsudku má spočívať v tom, že sa ním   uložili   orgánu   samosprávy   odporcu   povinnosti   a obmedzenia   pri   výkone   územnej samosprávy   bez   toho,   aby   tieto   povinnosti   a obmedzenia   boli   uložené   ústavou   alebo zákonom. Žiada tiež, aby bol rozsudok krajského súdu č. k. 7 S 91/2009-51 zo 16. decembra 2009   zrušený   a vec   vrátená   na   ďalšie   konanie.   Požaduje   aj   náhradu   trov   právneho zastúpenia vo výške 254,88 €.

Sťažovateľ napokon navrhol vydanie dočasného opatrenia, ktorým by ústavný súd odložil vykonateľnosť napadnutého rozsudku krajského súdu.

3. Z napadnutého rozsudku krajského súdu č. k. 7 S 91/2009-51 zo 16. decembra 2009 vyplýva, že sa ním „zakazuje mestu K. pokračovať v porušovaní práva navrhovateľky uplatňovať mandát poslanca Mestského zastupiteľstva mesta K. na základe upovedomenia mesta K. č. 09/04041 zo dňa 7. 9. 2009 o zániku mandátu poslanca mestského zastupiteľstva mesta K. navrhovateľke a prikazuje mestu K. umožniť navrhovateľke uplatňovanie mandátu poslanca   Mestského   zastupiteľstva   mesta   K.   v lehote   do   piatich   dní   od   právoplatnosti rozsudku“. Krajský   súd   skúmal   prípustnosť   žaloby   z pohľadu   vyčerpania   prostriedkov nápravy, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis a dodržania subjektívnej tridsaťdňovej lehoty a objektívnej ročnej lehoty na podanie návrhu. Za prostriedok, ktorého použitím sa má odstrániť nezákonný zásah orgánu verejnej správy, je potrebné považovať sťažnosť v zmysle zákona č. 152/1998 Z. z. o sťažnostiach v znení neskorších predpisov. Za takúto sťažnosť podľa obsahu treba považovať list navrhovateľky z 10. septembra 2009 doručený odporcovi   toho   istého   dňa.   Týmto   podaním   sa   navrhovateľka   domáhala   nápravy protiprávneho stavu argumentujúc, že zasadnutia mestského zastupiteľstva 27. augusta 2009 sa nemohla zúčastniť z vážneho dôvodu, ktorým bolo poskytovanie urgentnej zdravotnej starostlivosti v ambulancii rýchlej lekárskej pomoci. Navrhovateľka sa o zásahu dozvedela 7. septembra 2009, keď jej bolo doručené upovedomenie o zániku mandátu vydané toho istého dňa. Žalobu o ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy podala na poštovú   prepravu   16.   septembra   2009,   teda   v lehote   podľa   §   250v   ods.   3   druhej   vety Občianskeho súdneho poriadku. Odporcu je potrebné považovať za orgán verejnej správy v zmysle ustanovenia § 250v ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku. Napriek skutočnosti, že upovedomenie   o zániku   mandátu   má   iba   deklaratórny   charakter   (konštatuje   sa   v ňom existencia   právnej   skutočnosti,   ktorej   zákonným   dôsledkom   je   zánik   mandátu   poslanca obecného, resp. mestského zastupiteľstva), predstavuje toto upovedomenie zásah do práv a právom chráneným záujmov fyzickej osoby. Navrhovateľke od doručenia upovedomenia o zániku   mandátu   bolo   znemožnené   uplatňovanie   mandátu   poslankyne   mestského zastupiteľstva. Doručením upovedomenia o zániku mandátu došlo k nezákonnému zásahu do   práv   navrhovateľky   zo   strany   odporcu.   Právnou   skutočnosťou   majúcou   za následok zánik   mandátu   navrhovateľky   ako   poslankyne   mala   byť   podľa   upovedomenia   o zániku mandátu opakovaná (trikrát po sebe nasledujúca) neúčasť na riadnom zasadnutí mestského zastupiteľstva   bez   existencie   vážneho   dôvodu   a ospravedlnenia,   pričom   do   vyhotovenia upovedomenia o zániku mandátu navrhovateľka nepredložila doklad, ktorý sa uznáva na ospravedlnenie   neúčasti.   Navrhovateľka,   ako   aj   sťažovateľ   zhodne   uviedli,   že navrhovateľka   sa   pred   konaním   zasadnutia   mestského   zastupiteľstva   telefonicky ospravedlnila   sťažovateľovi   z dôvodu   služby   (poskytovania   zdravotnej   starostlivosti v ambulancii   rýchlej   lekárskej   pomoci).   Tento   dôvod   neúčasti   na   zasadnutí   mestského zastupiteľstva je potrebné kvalifikovať ako vážny dôvod v zmysle § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení. Preto podľa názoru krajského súdu nebola naplnená zákonná podmienka   zániku   mandátu   navrhovateľky,   t.   j.   absencia   vážneho   dôvodu   opakovanej (trikrát   po   sebe   nasledujúcej)   neúčasti   na   riadnom   zasadnutí   mestského   zastupiteľstva. Skutočnosť,   že   navrhovateľka   súčasne   s ospravedlnením   nepredložila   potvrdenie zamestnávateľa o výkone práce 27. augusta 2009, nemá z pohľadu ustanovenia § 25 ods. 2 písm.   g)   zákona   o obecnom   zriadení   právny   význam.   Odporca   bol   oprávnený   skúmať existenciu vážneho dôvodu, ktorým navrhovateľka ospravedlnila svoju neúčasť na zasadnutí mestského   zastupiteľstva   27.   augusta   2009.   Iba   v prípade,   ak   by   navrhovateľka nepreukázala   existenciu   vážneho   dôvodu   svojej   neúčasti   27. augusta   2009,   a za predpokladu,   že   sa   nezúčastnila   bez   vážneho   dôvodu   a bez   ospravedlnenia   dvoch predchádzajúcich riadnych zasadnutí obecného zastupiteľstva, mohol odporca konštatovať zánik jej mandátu. Pretože odporca nepreukázal, že navrhovateľka sa bez vážneho dôvodu a bez ospravedlnenia nezúčastnila riadneho zasadnutia mestského zastupiteľstva 27. augusta 2009, nebolo potrebné skúmať, či dve predchádzajúce zasadnutia mestského zastupiteľstva, konané   28.   júla   2009   a 3.   augusta   2009   mali   charakter   riadneho   zasadnutia   mestského zastupiteľstva.

II.

Podľa čl. 127a ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach orgánov územnej samosprávy proti neústavnému alebo nezákonnému rozhodnutiu alebo inému neústavnému alebo nezákonnému zásahu do vecí územnej samosprávy, ak o jej ochrane nerozhoduje iný súd.

Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

Podľa čl. 67 ods. 2 ústavy povinnosti a obmedzenia pri výkone územnej samosprávy možno obci a vyššiemu územnému celku ukladať zákonom a na základe medzinárodnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 5.

Podľa   čl.   67   ods.   3   ústavy   štát   môže   zasahovať   do   činnosti   obce   a vyššieho územného celku len spôsobom ustanoveným zákonom.

Podľa   čl.   152   ods.   4   ústavy   výklad   uplatňovanie   ústavných   zákonov,   zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou.Podľa čl. 8 ods. 1 charty akýkoľvek správny dohľad nad miestnymi orgánmi možno vykonávať len takým spôsobom a v takých prípadoch, ktoré vymedzuje ústava alebo zákon.

Ústavný   súd   podľa   § 25   ods. 1   zákona   Národnej   rady   Slovenskej   republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení   jeho   sudcov   v   znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o   ústavnom súde“)   každý   návrh   predbežne   prerokuje   na   neverejnom   zasadnutí   bez   prítomnosti navrhovateľa,   ak   tento   zákon   neustanovuje   inak.   Pri   predbežnom   prerokovaní   každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedené v § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia   jeho   prijatiu   na   ďalšie   konanie.   Podľa   tohto   ustanovenia   návrhy   vo   veciach, na prerokovanie   ktorých   nemá   ústavný   súd   právomoc,   návrhy,   ktoré   nemajú   zákonom predpísané   náležitosti,   neprípustné   návrhy   alebo   návrhy   podané   niekým   zjavne neoprávneným,   ako   aj   návrhy   podané   oneskorene   môže   ústavný   súd   na   predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

Ústavný súd konštatuje, že sťažnosť treba považovať za zjavne neopodstatnenú.

O zjavnej   neopodstatnenosti   návrhu   možno   hovoriť   vtedy,   keď   namietaným postupom   orgánu   štátu   nemohlo   vôbec   dôjsť   k porušeniu   toho   základného   práva   alebo slobody, ktoré označil navrhovateľ, a to buď pre nedostatok vzájomnej príčinnej súvislosti medzi označeným postupom orgánu štátu a základným právom alebo slobodou, porušenie ktorých sa namietalo, prípadne z iných dôvodov. Za zjavne neopodstatnený návrh preto možno považovať ten, pri predbežnom prerokovaní ktorého ústavný súd nezistil žiadnu možnosť porušenia označeného základného práva alebo slobody, reálnosť ktorej by mohol posúdiť po jeho prijatí na ďalšie konanie (I. ÚS 66/98, I. ÚS 110/02, I. ÚS 88/07).

Podľa   konštantnej   judikatúry   ústavný   súd   nie   je   súčasťou   systému   všeobecných súdov, ale podľa čl. 124 ústavy je nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti. Pri uplatňovaní tejto právomoci ústavný súd nie je oprávnený preskúmavať a posudzovať ani právne názory všeobecného súdu, ani jeho posúdenie skutkovej otázky. Úlohou ústavného súdu totiž nie je zastupovať všeobecné súdy, ktorým predovšetkým prislúcha interpretácia a aplikácia zákonov. Úloha ústavného súdu sa obmedzuje na kontrolu zlučiteľnosti účinkov takejto   interpretácie a aplikácie s ústavou   alebo kvalifikovanou   medzinárodnou   zmluvou o ľudských právach a základných slobodách. Posúdenie veci všeobecným súdom sa môže stať predmetom kritiky zo strany ústavného súdu iba v prípade, ak by závery, ktorými sa všeobecný súd vo svojom rozhodovaní riadil, boli zjavne neodôvodnené alebo arbitrárne. O arbitrárnosti (svojvôli) pri výklade a aplikácii zákonného predpisu všeobecným súdom by bolo možné uvažovať len v prípade, ak by sa tento natoľko odchýlil od znenia príslušných ustanovení,   že   by   zásadne   poprel   ich   účel   a význam   (mutatis   mutandis   I.   ÚS   115/02, I. ÚS 12/05, I. ÚS 382/06).

Hlavnou   námietkou   sťažovateľa   je,   že   krajský   súd   uložil   odporcovi   povinnosti a obmedzenia pri výkone územnej samosprávy bez toho, aby tieto povinnosti a obmedzenia boli   uložené   ústavou   alebo   zákonom,   resp.   bez   toho,   aby   bol   krajský   súd   oprávnený posudzovať, či došlo k zániku poslaneckého mandátu navrhovateľky.

Zo znenia čl. 127a ústavy je zrejmé, že ústavný súd je v prípade iniciovania konania podľa   tohto   článku   ústavy   povinný   preskúmať   nielen   ústavnosť,   ale   i   zákonnosť sťažovateľom   namietaného zásahu, pričom   podmienkou   tohto   typu   konania je,   aby išlo o zásah do vecí orgánu územnej samosprávy a aby o tejto ochrane nerozhodoval iný súd.

Predmetom   konania   v   tejto   veci   je   preskúmanie   ústavnosti   a   zákonnosti   zásahu krajského súdu do zloženia orgánu územnej samosprávy (mestského zastupiteľstva) počas plynutia volebného obdobia, ktorý podľa názoru ústavného súdu možno subsumovať pod pojem   zásahu   do   vecí   orgánu   územnej   samosprávy,   t.   j.   sťažnosť   sťažovateľa   spĺňa náležitosti sťažnosti podľa čl. 127a ústavy.

Sťažovateľ   argumentoval   okrem   iného   tým,   že   žiaden   štátny   orgán   (teda   ani všeobecný súd) o zániku mandátu poslanca a o spôsobe jeho uplatňovania nerozhoduje a ani nemôže   ukladať   povinnosti   orgánu   územnej   samosprávy,   prípadne   obci   v súvislosti s uplatňovaním mandátu poslanca, pretože žiaden zákon ho na to nesplnomocňuje.

Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát (čl. 1 ods. 1 ústavy). Základy územnej samosprávy sú upravené v čl. 64 a nasl. štvrtej hlavy ústavy, ktorá za jej základ   ustanovuje   obec   ako   samostatný   územný   a   správny   celok   Slovenskej   republiky združujúci   osoby,   ktoré   majú   na   jej   území   trvalý   pobyt.   Obce   sú   spravované prostredníctvom starostu a obecného zastupiteľstva (čl. 69 ods. 1 ústavy). Sloboda obce ako subjektu samosprávy sa prejavuje v tom, že rozsah jej pôsobnosti, resp. rozsah jej práv a povinností môže byť stanovený len na základe zákona alebo medzinárodnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 5 ústavy (čl. 67 ods. 2 ústavy).

Rešpektovanie princípu právneho štátu predpokladá, že všetky subjekty v štáte, t. j. aj orgány územnej samosprávy sa budú správať zákonom predpokladaným spôsobom, resp. zosúladia svoje správanie s platným právnym poriadkom. Vzhľadom na túto skutočnosť priamo ústava v záujme ochrany princípu právneho štátu vo svojom čl. 67 ods. 3 (obdobne aj čl. 8 ods. 1 charty) dáva priestor na dozor štátu, resp. ingerenciu štátu do vecí územnej samosprávy, ktorý je však striktne obmedzený požiadavkou vykonania takého zásahu iba spôsobom ustanoveným zákonom, t. j. vykonania zásahu do vecí územnej samosprávy len zákonne súladným spôsobom.

Z uvedeného vyplýva, že nie každý zásah do   výkonu územnej samosprávy musí nevyhnutne   znamenať   porušenie   práva   na   samosprávu,   resp.   zásah   do   vecí   územnej samosprávy.

Právo na samosprávu je realizované zastupiteľskou formou, t. j. voliči svoje práva nerealizujú priamo, ale prostredníctvom zvolených zástupcov. Vyhlásením výsledkov volieb zvolený kandidát nadobúda zároveň aj súbor práv a povinností spojený s výkonom funkcie, do   ktorej   bol   zvolený.   V   prípade   poslanca   obecného   zastupiteľstva   ide   napr.   o   právo zúčastňovať sa na zasadnutí obecného zastupiteľstva a hlasovať na ňom, o právo predkladať návrhy obecnému zastupiteľstvu, právo interpelovať starostu, právo spojené s kontrolnou právomocou poslancov obecného zastupiteľstva a pod. Realizáciou svojich práv má teda zvolený poslanec obecného zastupiteľstva možnosť zúčastňovať sa na správe vecí verejných v obci na základe mandátu získaného vo voľbách.

Akýkoľvek zásah do   mandátu poslanca obecného zastupiteľstva spôsobuje nielen zásah do jeho práv a povinností nadobudnutých v dôsledku získania mandátu od voličov, ale v   konečnom   dôsledku   aj   mení,   resp.   zasahuje   do   samotnej   vôle   voličov   vyjadrenej v uskutočnených voľbách. Vzhľadom na to zákonodarca možnosti zániku mandátu poslanca obecného   zastupiteľstva   taxatívne   vymedzil   v   §   25   ods.   2   zákona   o obecnom   zriadení. Uprázdnenie   mandátu   poslanca   obecného   zastupiteľstva   súčasne   znamená   pre   obecné zastupiteľstvo i starostu obce vznik povinnosti podľa § 51 ods. 2 zákona o voľbách do samosprávy (povinnosť vyhlásiť nastúpenie náhradníka za poslanca obecného zastupiteľstva a   vydanie   osvedčenia   o   jeho   zvolení).   Realizácia   tohto   oprávnenia   však   predpokladá utvorenie   záveru   o   uprázdnení   mandátu   poslanca   obecného   zastupiteľstva   z dôvodov špecifikovaných v § 25 ods. 2 zákona o obecnom zriadení. V prípade predčasnej realizácie tohto oprávnenia môže dôjsť k zásahu do práv poslanca obecného zastupiteľstva, ktorému by   bola   znemožnená   realizácia   jeho   práv   spojených   s   výkonom   funkcie,   do   ktorej   bol zvolený, napriek tomu, že k uprázdneniu jeho mandátu nedošlo a v konečnom dôsledku by takáto situácia zasiahla aj do samotnej vôle voličov prejavenej vo voľbách do orgánov územnej samosprávy.

V   preskúmavanom   prípade   vznikol   spor   o   to,   či   v   prípade   navrhovateľky   došlo k naplneniu podmienok zániku mandátu podľa § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení, s čím úzko súvisí aj následný vznik oprávnenia, resp. povinnosti orgánov obce (obecného zastupiteľstva a starostu) postupovať podľa § 51 ods. 2 zákona o voľbách do samosprávy.

Hoci sťažovateľ správne uvádza, že k zániku mandátu poslanca podľa § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení dochádza priamo zo zákona naplnením tam uvedenej skutkovej podstaty, neznamená to (a ani to nemôže znamenať), že by v prípade sporu o tom, či   skutková   podstata   bola   naplnená,   nebol   nikto   (a to   dokonca   ani   všeobecný   súd) oprávnený   autoritatívne   rozhodnúť   o otázke   ďalšej   existencie   poslaneckého   mandátu. Rovnako to neznamená, že by konečným arbitrom v takomto spore bol starosta (primátor) bez možnosti nezávislého preskúmania správnosti jeho stanoviska.

V prípade   posudzovania   spornej   otázky,   či   mandát   poslanca   v zmysle   zákona zanikol, prichádza do úvahy, aby všeobecný súd v rámci správneho súdnictva postupom podľa § 250v Občianskeho súdneho poriadku preskúmal správnosť stanoviska, ktoré v tejto otázke zaujal kompetentný orgán obce (mesta), pretože nesprávne posúdenie otázky v tom zmysle, že mandát poslanca zanikol, znamená nezákonný zásah orgánu obce (mesta) do práva riadne zvoleného poslanca. Ústavný súd však pripúšťa, že v okolnostiach   daného prípadu ide o extenzívny výklad § 244 v spojení s § 250v Občianskeho súdneho poriadku, ktorý však napriek tomu považuje za ústavne akceptovateľný, t. j. označené ustanovenia Občianskeho súdneho poriadku možno na danú vec podľa názoru ústavného súdu aplikovať, a to najmä z toho dôvodu, že ani činnosť a rozhodovanie orgánov územnej samosprávy nemôže byť svojvoľná, ale musí podliehať súdnemu prieskumu. Tento názor vyplýva aj z čl. 142 ods. 1 ústavy, podľa ktorého rozhodovanie o zákonnosti rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci (teda aj v danom prípade) patrí všeobecným súdom. Navyše,   zákon   o obecnom   zriadení   v § 27   ods. 2   všeobecne   zakladá   súdny   prieskum rozhodnutí starostu obce pri výkone samosprávy, pričom je zrejmé, že zákonodarca mal na mysli všeobecné súdy.

Vychádzajúc z dosiaľ uvedených úvah nebolo preto možné prisvedčiť sťažovateľovi tvrdiacemu,   že   všeobecný   súd   konal   nad   rámec   svojich   právomocí,   a tým   zasiahol   do označených práv odporcu.

Sťažovateľ   považuje   rozsudok   krajského   súdu   za   porušenie   označených   práv   aj z hľadiska   posúdenia   merita   veci.   Považuje   totiž   závery   krajského   súdu   za   arbitrárne a z ústavného   hľadiska   neudržateľné.   Spochybňuje najmä závery   krajského   súdu,   podľa ktorých   nedošlo   k naplneniu   skutkovej   podstaty   zániku   poslaneckého   mandátu navrhovateľky.   Nesúhlasí   najmä   s názorom,   podľa   ktorého   postačuje   zistenie,   že navrhovateľka sa nezúčastnila riadneho zasadnutia mestského zastupiteľstva 27. augusta 2009 z vážneho dôvodu, pričom skutočnosť, že príslušné potvrdenie predložila oneskorene, je irelevantná. Spochybňuje tiež pravdivosť dôvodu neúčasti uvedeného navrhovateľkou, keďže v rovnakom čase na rovnakom mieste mal rovnaké zdravotnícke služby poskytovať aj iný poslanec, čo vyvoláva nedôveru voči tvrdeniu navrhovateľky. Ďalej namieta, že sa krajský   súd   nezaoberal   tým,   z akých   dôvodov   sa   navrhovateľka   nezúčastnila predchádzajúcich dvoch riadnych zasadnutí mestského zastupiteľstva, aj keď sa odporca bránil tým, že bolo jeho povinnosťou zabezpečiť zákonný chod mestského zastupiteľstva, ktorého   uznášaniaschopnosť   navrhovateľka   (ale   aj   ďalší   poslanci)   svojimi   častými absenciami ohrozovali. Sťažovateľ napokon vytýka, že v súlade s ustanovením § 51 ods. 2 zákona o obecnom zriadení mestské zastupiteľstvo po uprázdnení mandátu navrhovateľky privolilo k nastúpeniu náhradníka za ňu, a to uznesením z 29. októbra 2009, pričom toto uznesenie   nie   je   možné   preskúmavať   v konaní   podľa   §   250v   Občianskeho   súdneho poriadku. Uznesenie nebolo dosiaľ zrušené.

Ústavný súd nepovažuje argumentáciu krajského súdu ani za arbitrárnu, ale ani za zjavne neodôvodnenú. Záver krajského súdu o neúčasti navrhovateľky na riadnom zasadnutí mestského zastupiteľstva 27. augusta 2009 z dôvodu poskytovania zdravotnej starostlivosti v ambulancii rýchlej lekárskej pomoci sa opiera o listinný dôkaz, ktorého vierohodnosť odporca   v konaní   vedenom   krajským   súdom   nespochybňoval.   Vzhľadom   na   závažnosť zásahu do práv poslanca obecného (mestského) zastupiteľstva vyplývajúceho z ustanovenia § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení ani podľa názoru ústavného súdu nemôže byť   rozhodujúce,   či   dotknutý   poslanec   včas   predložil   doklad   dokazujúci   dôvod   jeho neúčasti   na   riadnom   zasadnutí   zastupiteľstva,   pretože   z ústavnoprávneho   hľadiska   je podstatné len to, či dôvod jeho neúčasti zodpovedá skutočnosti a či ho možno kvalifikovať ako vážny dôvod.

Skutočnosť, že sťažovateľ dodatočne v konaní pred ústavným súdom ponúka dôkaz spochybňujúci   pravdivosť   tvrdeného   dôvodu   neúčasti   navrhovateľky   na   zasadnutí mestského zastupiteľstva, nemožno považovať za akceptovateľnú. Bolo vecou sťažovateľa, resp.   odporcu   v konaní   pred   všeobecným   súdom   včas   uniesť   dôkazné   bremeno   na preukázanie   svojich   tvrdení   (§   246c   v spojení   s   §   120   ods.   4   Občianskeho   súdneho poriadku). To nemožno obísť v následnom konaní podľa čl. 127a ústavy.

Nemožno akceptovať ani námietku   sťažovateľa, podľa   ktorej   sa   mal krajský   súd zaoberať   aj   dôvodom   neúčasti   navrhovateľky   na   predchádzajúcich   dvoch   riadnych zasadnutiach   mestského   zastupiteľstva,   a to   v súvislosti   s tým,   že   postup   odporcu   voči navrhovateľke   bol   motivovaný   snahou   zabezpečiť   uznášaniaschopnosť   mestského zastupiteľstva s prihliadnutím na časté absencie poslancov.

Zo skutkovej podstaty § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení vyplýva, že právne relevantná je iba taká skutková situácia, keď dôjde k trom neúčastiam poslanca na riadnom   zasadnutí   obecného   (mestského)   zastupiteľstva   nasledujúcim   po   sebe,   a to   bez vážneho dôvodu a bez ospravedlnenia. Preto, ak sa preukáže, že z tvrdených troch neúčastí bola čo i len jedna ospravedlnená vážnym dôvodom, javí sa skúmanie neúčasti na ďalších zasadnutiach jednoznačne ako irelevantné.

Napokon sa nejaví ako dôvodná ani námietka, podľa ktorej uznesením mestského zastupiteľstva   z 29.   októbra   2009   došlo   k nastúpeniu   náhradníka   na   poslanecké   miesto navrhovateľky, keďže jej mandát bol považovaný za uprázdnený, pričom toto uznesenie krajský súd nemohol preskúmavať a nikdy nebolo zrušené.

Vo   vzťahu   k   tejto   námietke   ústavný   súd   konštatuje,   že   podmienkou   vydania osvedčenia   o nastúpení   náhradníka,   ktoré   má   len   deklaratórne   účinky,   je   uprázdnenie mandátu   poslanca   obecného   (mestského)   zastupiteľstva.   V preskúmavanom   prípade z rozsudku   krajského   súdu   zo   16.   decembra   2009   vyplýva,   že   k   uprázdneniu   mandátu navrhovateľky ako poslankyne mestského zastupiteľstva nedošlo, a preto neboli v danom prípade splnené ani podmienky, aby orgány samosprávy mesta mohli postupovať podľa § 51 ods. 2 zákona o voľbách do samosprávy.

V zásadnej rovine treba ešte v tejto súvislosti zdôrazniť, že na uznesenie mestského zastupiteľstva   z 29.   októbra   2009   nemohol   krajský   súd   prihliadnuť,   lebo   protiústavnosť a protizákonnosť deklarovaného zániku poslaneckého mandátu navrhovateľky v dôsledku nenaplnenia skutkovej podstaty § 25 ods. 2 písm. g) zákona o obecnom zriadení nemohla byť   následne   odstránená   neskorším   uznesením   mestského   zastupiteľstva   o nastúpení náhradníka   na   uprázdnený   poslanecký   mandát   navrhovateľky   (mutatis   mutandis II. ÚS 315/06, I. ÚS 115/07, I. ÚS 187/07).

Vzhľadom na to, že sťažnosť bola v celom rozsahu odmietnutá, nepripadalo už do úvahy osobitne sa zaoberať návrhom sťažovateľa na vydanie dočasného opatrenia odkladom vykonateľnosti rozsudku krajského súdu.

Berúc   do   úvahy   uvedené   skutočnosti   ústavný   súd   podľa   §   25   ods.   2   zákona o ústavnom súde rozhodol tak, ako to vyplýva z výroku tohto uznesenia.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 18. marca 2010