znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

I. ÚS 55/00

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   v senáte   zloženom   z predsedu   Štefana Ogurčáka a zo sudcov Lajosa Mészárosa a Daniela Švábyho na verejnom zasadnutí prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania o súlade čl. 2, čl. 4 a čl. 5 všeobecne záväzného nariadenia mesta Topoľčany č. 5/1995 zo   dňa   4.   mája   1995   o usmerňovaní   zámerov   podnikateľských   činností v prevádzkarňach a o usmerňovaní začatia podnikateľských činností   právnických a fyzických osôb v prevádzkarňach v Topoľčanoch s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 Ústavy   Slovenskej   republiky   a s ustanoveniami § 4 ods. 1 a 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a takto

r o z h o d o l :

Ustanovenie   čl.   2,   čl.   4   a čl.   5   všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta Topoľčany č. 5/1995 zo dňa 4. mája 1995 o usmerňovaní zámerov podnikateľských činností   v prevádzkarňach   a o usmerňovaní   začatia   podnikateľských   činností právnických   a fyzických   osôb   v prevádzkarňach   v Topoľčanoch   n i e   j e v   s ú l a d e   s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky, a s ustanoveniami § 4 ods. 1 a 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému   súdu   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústavný   súd“)   bol   dňa 30. augusta 2000 doručený návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len   „navrhovateľ“)   na   začatie   konania   podľa   čl.   125   písm.   c)   Ústavy   Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o vyslovenie nesúladu čl. 2, čl. 4 a čl. 5 všeobecne záväzného nariadenia mesta Topoľčany č. 5/1995 zo dňa 4. mája 1995 o usmerňovaní zámerov   podnikateľských   činností   v prevádzkarňach   a o usmerňovaní   začatia podnikateľských   činností   právnických   a fyzických   osôb   v prevádzkarňach v Topoľčanoch s čl. 2 ods. 3, s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 35 ods. 1 a 2 a s čl. 68 ústavy a s ustanoveniami   §   4   ods.   1   a 3   písm.   d)   a   §   6   ods.   1   zákona   č.   369/1990   Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

Navrhovateľ uviedol, že „Mestské zastupiteľstvo mesta Topoľčany schválilo dňa 4. mája 1995 všeobecne záväzné nariadenie č. 5/1995 o usmerňovaní zámerov podnikateľských činností v prevádzkarňach a o usmerňovaní začatia podnikateľských činností   právnických   a fyzických   osôb   v prevádzkarňach   v Topoľčanoch   (ďalej   len „nariadenie“), ktoré nadobudlo účinnosť dňa 23. mája 1995“.

Podľa navrhovateľa mesto Topoľčany v článkoch 2, 4 a 5 nariadenia uložilo subjektom oprávneným na podnikateľskú činnosť také povinnosti, na určenie ktorých mu nebola daná právomoc.

Článok 2 a 5 nariadenia podľa navrhovateľa stanovilo fyzickým a právnickým osobám,   ktoré   chcú   vykonávať   podnikateľskú   činnosť   v prevádzkarňach   na   území mesta Topoľčany, požiadať mesto o vydanie záväzného stanoviska k zámeru a začatiu podnikateľskej   činnosti   s tým,   že   žiadosť   musí   obsahovať   nariadením   predpísané náležitosti.

Podnikať na území mesta v zmysle napadnutého nariadenia nie je možné bez kladného stanoviska k zámeru a k začatiu podnikateľskej činnosti,   a to aj v prípade zmeny podnikateľskej činnosti v prevádzkarni na území mesta.

Článkom 4 nariadenia, ako to uviedol navrhovateľ, mesto stanovilo povinnosť fyzických a právnických osôb (prevádzkovateľov) oznámiť mestu písomnou formou tri   dni   vopred   uzatvorenie   prevádzky.   Tieto   povinnosti   sú   viazané   na   subjekty oprávnené prevádzkovať živnosť.

V ďalšej časti odôvodnenia návrhu navrhovateľ citoval čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 ústavy, ako aj ustanovenia § 4 ods. 1 a 3 písm. d) a § 6 ods.   1   zákona   o   obecnom   zriadení,   ktorým   je   mesto   Topoľčany   pri   vykonávaní normotvornej činnosti viazané, avšak podľa navrhovateľa sa týmito ustanoveniami pri vydaní napadnutého nariadenia dôsledne neriadilo.

Navrhovateľ v odôvodnení svojho návrhu argumentuje aj tým, že Topoľčany majú právne postavenie obce, pričom všetka činnosť obce je viazaná platným právnym poriadkom,   obec   i v normotvorbe   je   povinná   rešpektovať   ústavu,   zákony   a ostatné všeobecne   záväzné   právne   predpisy   vrátane   vlastných   všeobecne   záväzných predpisov.

Obec má právo prijímať nariadenia buď na plnenie úloh územnej samosprávy, alebo v prípade, ak to ustanovuje zákon (§ 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení veta prvá).   Vo   veciach,   v ktorých   obec   plní   úlohy   štátnej   správy   (§   5),   môže   vydať nariadenie len na základe splnomocnenia zákona a v jeho medziach (§ 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení veta tretia).

Navrhovateľ ďalej uvádza, že podmienky živnostenského podnikania a kontrolu nad ich   dodržiavaním upravuje zákon   č.   455/1991 Zb.   o živnostenskom   podnikaní v znení neskorších predpisov.

Tento   zákon   a ani   iný   právny   predpis   nesplnomocňuje   obec   ustanoviť nariadením   povinnosť   fyzickej   a právnickej   osobe,   ktorá   má   záujem   vykonávať podnikateľskú   činnosť   na   území   obce,   žiadať   o stanovisko   k zámeru   a k začatiu podnikateľskej   činnosti   ani   ustanoviť   povinnosti,   ktoré   mesto   uložilo   v čl.   2   a 5 nariadenia.

Podľa   navrhovateľa   obec   má   právo   takéto   stanoviská   vydávať   (§   4   ods.   3 písm. d)   zákona   o obecnom   zriadení),   ale   nie   je   oprávnená   ukladať   príslušnému subjektu povinnosť tieto stanoviská si vyžiadať, resp. povinnosti na to nadväzujúce.Právo   podnikať   zaručené   čl.   35   ods.   1   ústavy   môže   byť   obmedzené   len zákonom, ktorým nariadenie mesta Topoľčany nie je.

Obec bez splnomocnenia v zákone môže uplatniť normotvornú právomoc na úpravu spoločenských vzťahov a vecí týkajúcich sa územnej samosprávy.

Obec však nemôže obmedziť základné práva a slobody nad rámec zákonov, a to ani realizáciou samosprávnych funkcií.

Podľa názoru navrhovateľa Mestské zastupiteľstvo mesta Topoľčany prijatím nariadenia č. 5/1995 konalo nad rámec normotvornej právomoci, ktorú ústava zveruje orgánom územnej samosprávy. Prijatím nariadenia porušilo ústavou zaručené právo podnikať   a uskutočňovať   inú   zárobkovú   činnosť   a zároveň   svojím   obsahom   núti subjekty   uplatňujúce   svoje   zákonné   právo   podnikať,   aby   konali   niečo,   čo   zákon neukladá.

Navrhovateľ   vzhľadom   na uvedené   skutočnosti   a argumenty   navrhol,   aby ústavný súd na verejnom ústnom pojednávaní nálezom takto rozhodol: „Článok 2, článok 4 a článok 5 všeobecne záväzného nariadenia mesta Topoľčany č. 5/1995 zo dňa 4. mája 1995 o usmerňovaní zámerov podnikateľských činností v prevádzkarňach a o usmerňovaní   začatia   podnikateľských   činností   právnických   a fyzických   osôb v prevádzkarňach v Topoľčanoch nie sú v súlade s článkom 2 ods. 3, článkom 13 ods. 1, 3, článkom 35 ods. 1, 2 a článkom 68 Ústavy Slovenskej republiky, s § 4 ods. 1, 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov“.

Mesto   Topoľčany   (ďalej   len   „odporca“)   vo   svojom   stanovisku   zo   dňa 20. októbra 2000 uviedlo k návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky, že: „Pri   stanovovaní   podmienok   tohto   všeobecne   záväzného nariadenia   mestské zastupiteľstvo   vychádzalo   z ustanovenia   paragrafu   4   ods.   3   písm.   d)   zákona č. 369/1990   Zb.,   kde   je   uvedené,   že obec   usmerňuje   ekonomickú   činnosť   v obci, k využitiu miestnych zdrojov, k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb a zaujíma stanoviská k zámerom ich činností, ak sa týkajú záujmov obyvateľov a obce. Pokladáme výpočet uvedený v par. 4 ods. 3 zák. č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení   v znení   zmien   a doplnkov   za   veci   samosprávy   zahrňujúce   najzákladnejšie a najdôležitejšie otázky správy samostatného subjektu – mesta, ktoré je povinné konať v záujme   obyvateľov.   V návrhu   generálneho   prokurátora   je   konštatované,   že   obec (mesto)   má   právo   vydávať   záväzné   stanoviská   (par.   4   ods.   3   písm.   d)   zákona č. 369/1990 Zb.), ale príslušnému subjektu nie je oprávnené ukladať povinnosť tieto stanoviská si vyžiadať.

Zdieľame názor, že obec (mesto) je povinná vytvárať priaznivé podmienky pre podnikateľské subjekty (par. 4 ods. 5 zák. SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení zmien a doplnkov). Za týmto účelom v záujme obyvateľov obce je potrebné vyjadrovať   sa   formou   záväzného   stanoviska   k začatiu   podnikateľskej   činnosti. Vyjadrovanie sa k začatiu podnikateľskej činnosti tak, ako je uvedené v par. 4 ods. 3 zák. SNR č. 369/1990 Zb., pokladáme tiež za jednu zo základných úloh samospráv vychádzajúc z použitej terminológie najmä (par. 4 ods. 3).

Prijatie   všeobecne   záväzného   nariadenia   nemá   za   účel   porušovať   ústavou zaručené   právo   podnikať   a uskutočňovať   inú   zárobkovú   činnosť,   ale   má   za   účel zabezpečovať záujmy obyvateľov obce (mesta).

Je záujmom samosprávy konať takým spôsobom, aby boli vytvorené kvalitné a rovnovážne podmienky pre riadne zásobovanie obce a týmto konaním zabezpečovať právo a povinnosť dané zákonom SNR č. 369/1990 Zb. (viď par. 4 ods. 3 písm. h)).Pokiaľ   by   Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   dospel   k inému   názoru, dovoľujeme si vysloviť názor, že pri nenaplnení povinností deklarovaných v par. 4 ods.   3   písm.   d)   a h)   dochádzalo   by   zo   strany   samosprávy   k jednoznačnému nerešpektovaniu povinností a práv určených jej v citovanom zákone“.

Na   základe   uvedených   skutočností   odporca   navrhol,   aby   ústavný   súd   na verejnom pojednávaní návrh generálneho prokurátora v celom rozsahu zamietol.

Ústavný súd uznesením z 8. novembra 2000 sp. zn. I. ÚS 55/00 prijal návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky podľa § 25 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej   republiky   č.   38/1993   Z.   z.   o organizácii   Ústavného   súdu   Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) na ďalšie konanie.

II.

1.   Ústavný   súd   v súlade   s návrhom   odporcu   návrh   prerokoval   na   verejnom ústnom zasadnutí senátu konanom dňa 5. decembra 2000.

Na ústnom pojednávaní zástupca navrhovateľa JUDr. Š. B. zopakoval podstatné časti   návrhu   a uviedol,   že   navrhovateľ   nepopiera   obci   právo   zaujímať   stanoviská k zámerom   podnikateľskej   činnosti,   ale   tvrdí,   že   obec   nie   je   oprávnená   ukladať povinnosti podnikateľským subjektom nad rámec zákona.

Zástupkyňa mesta Topoľčany JUDr. E. B. sa pridržala písomného stanoviska mesta, ktoré bolo doručené ústavnému súdu dňa 20. októbra 2000, a k tomu dodala, že oprávnenia   uvedené   v   §   4   ods.   3   zákona   o obecnom   zriadení   považuje   mesto   za originálne   právomoci   samosprávy,   avšak   pripúšťa,   že   tieto   nie   sú   dostatočne precizované vo všeobecne záväznom nariadení č. 5/1995.

Na   otázky   ústavného   súdu   položené   počas   ústneho   pojednávania   zástupca generálneho prokurátora uviedol, že podľa jeho názoru aj čl. 9 napadnutého nariadenia je v rozpore s príslušnými ustanoveniami ústavy a zákonom o priestupkoch, vzhľadom na to, že sankcie, ktoré možno ukladať na základe predmetného všeobecne záväzného nariadenia   súvisia   s napadnutými   článkami   tohto   nariadenia.   V tejto   časti   však písomný návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky nerozšíril.

Ďalej   uviedol,   že   medzi   samosprávou   a štátnou   správou   nemieni   určovať hranicu vo všeobecnosti, ale v súvislosti s napadnutým nariadením mesta zdôrazňuje, že   kontrolu   podmienok   živnostenského   podnikania,   kontrolu   živnosti   podľa živnostenského zákona vykonávajú orgány štátnej správy.

Podľa jeho názoru kritériom samosprávnej funkcie obce nie je iba vlastníctvo. Ďalej uviedol, že podľa jeho názoru aj všeobecne záväzné nariadenie ako norma môže obsahovať povinnosti, ale iba na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd.

Zástupkyňa   odporcu   na   položené   otázky   uviedla,   že   pri   tvorbe   všeobecne záväzného nariadenia č. 5/1995 vychádzali z tej skutočnosti, že v rámci originálnych právomocí samosprávy samospráva nie je viazaná na zmocnenie v žiadnom zákone, ale na zmocnenie zákona sú viazaní iba pri výkone štátnej správy. V tejto súvislosti vyslovila názor, že by bolo vhodné precízne definovať hranice medzi štátnou správou a samosprávou,   možno   by   potom   nevznikali   takéto   zbytočné   konflikty,   „nakoľko záväzné   stanoviská   máme   oprávnenie   vydávať,   ale   kde   je   tá   hranica,   pokiaľ   my môžeme ísť, nie je precízne vydefinovaná“.

Ďalej uviedla, že mesto Topoľčany by si nikdy neosobovalo nejaké práva, ktoré patria   štátu,   a nazdáva   sa,   že   ohľadom   napadnutého   nariadenia   nie   je   možnosť svojvôle   zo   strany   mesta.   Majú   záujem   o   to,   aby   bola   konkurencia   medzi podnikateľmi, i keď možno nie tak, aby vedľa seba boli rovnaké druhy obchodov. Regulácia mesta by sa skôr objavila v tomto smere.

V súvislosti s otázkou, či rozhodnutia mesta na základe napadnutého nariadenia nemôžu byť arbitrárne pri vydávaní záväzných stanovísk, právna zástupkyňa odporcu uviedla, že pravdepodobne by sa žiadalo, aby sa z ich strany precizovali podmienky v tom   prípade,   ak   by   mesto   neudelilo   súhlas   k zámeru,   začatiu   alebo   zmene podnikania. Dodala, že proti negatívnemu stanovisku mesta sa dotknutý subjekt môže brániť tým, že požiada o prehodnotenie takéhoto rozhodnutia primátora mesta.

Právna   zástupkyňa   odporcu   uviedla,   že   vie   dokumentovať to,   že   napadnuté všeobecne záväzné nariadenie bolo prijaté podľa   predpisov   trojpätinovou   väčšinou 4. mája   1995,   bolo   riadne   vyvesené   na   úradnej   tabuli   mesta   a ani   prokurátorom a taktiež   ani   primátorom   mesta   jeho   účinnosť   zastavená   nebola   a   iba   na   základe pokynu prokuratúry sa toho času neuplatňujú jeho články o sankciách.

Informovaná   zástupkyňa   odporcu   Ing.   J.   z referátu   obchodu   a služieb Mestského   úradu   v Topoľčanoch   na   položené   otázky   uviedla,   že   sa   ešte   skutočne nestalo, že by podnikateľ v Topoľčanoch nedostal súhlas na otvorenie prevádzky na základe napadnutého všeobecne záväzného nariadenia. Asi 2 či 3 krát boli nesúhlasy, ale   iba   v súvislosti   s rozhodovaním   o nájme   a podnájme   nebytových   priestorov. Sankcie   boli   použité   iba   v súvislosti   s nedodržaním   zatváracej   hodiny   v centrálnej mestskej zóne. Vydávanie stanovísk nie je chápané ako nejaká podmienka na vydanie živnostenského oprávnenia, ale slúži aj na to, aby mesto malo prehľad o tom, aké prevádzkarne   má   na   svojom   území,   pretože   inak   by   bol   problém   presne   zostaviť štatistické výkazy. Ďalej dodala, že už dávno nie je pravdou, že živnostenský úrad vydá   živnosť   na   základe   stanoviska   obce   (mesta),   nakoľko   1.   júla   1994   novelou zákona o živnostenskom podnikaní č. 132/1994 Z. z. obec stratila túto kompetenciu.Sankcia primátora bola použitá iba za nedodržanie prevádzkového času.

2. Napadnuté všeobecne záväzné nariadenie mesta Topoľčany č. 5/1995 zo dňa 4.   mája   1995   o usmerňovaní   zámerov   podnikateľských   činností   v prevádzkarňach a o usmerňovaní   začatia   podnikateľských   činností   právnických   a fyzických   osôb v prevádzkarňach   v Topoľčanoch   (ďalej   len   „nariadenie“)   nadobudlo   účinnosť   dňa 23. mája 1995.

V úvodnej časti sa uvádza: „Mestské zastupiteľstvo v Topoľčanoch na základe § 4 ods. 3 písm. d) a h) a § 6 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších zmien a doplnkov a v zmysle zákona č. 71/1969 Zb. o správnom konaní vydáva   Všeobecne   záväzné   nariadenie   o usmerňovaní   zámerov   podnikateľských činností   a v prevádzkarňach   a o usmerňovaní   začatia   podnikateľských   činností právnických a fyzických osôb v prevádzkarňach v Topoľčanoch č. 5/1995.“

Nariadenie   ďalej   obsahuje   11   článkov,   z ktorých   navrhovateľom   napadnuté články znejú nasledovne:

„Článok 2Usmerňovanie zámerov a začatia podnikateľských činností v prevádzkarňach

1.Mesto   Topoľčany   vydáva   záväzné   stanoviská   k zámerom   a k začatiu podnikateľských   činností   v prevádzkarňach   na   území   mesta   Topoľčany. Vydanie   záväzného   stanoviska   žiada   písomnou   formou   fyzická   alebo právnická   osoba   (žiadateľ),   ktorá   plánuje   otvoriť   na   území   mesta prevádzkareň   na   vykonávanie   podnikateľských   činností.   Bez   kladného stanoviska mesta nie je možné začať s prípravou a otvorením konkrétnych prevádzok.

2.Žiadosť   o vydanie   záväzného   stanoviska   k zámeru   podnikateľskej   činnosti v prevádzkarni musí obsahovať:

-názov fyzickej alebo právnickej osoby (adresa u fyzickej osoby, sídlo u právnickej osoby),

-popis   podnikateľského   zámeru   (činnosť,   adresa   plánovanej prevádzkarne),

-vzťah   k nehnuteľnosti,   v ktorej   sa   má   podnikateľský   zámer realizovať (vlastníctvo, nájom).

3.Žiadosť   o vydanie   záväzného   stanoviska   k začatiu   podnikateľskej   činnosti v prevádzkarni musí obsahovať:

-   názov fyzickej alebo právnickej osoby (adresa u fyzickej osoby,   adresa   sídla u právnickej osoby),

- adresu miesta alebo sídla podnikania (prevádzkarne),

- popis podnikateľskej činnosti v prevádzkarni,

- podpis fyzickej osoby, u právnickej osoby meno a podpis štatutárneho zástupcu,

- registrovaný   žiadateľ   predloží   živnostenský   list   alebo   výpis z obchodného registra,

- list   vlastníctva   k nehnuteľnosti,   na   ktorej   alebo   v ktorej   sa   má prevádzkareň   zriadiť   (nie   starší   ako   6   mesiacov).   V prípade,   že podnikateľ nie je vlastníkom nehnuteľnosti, predloží zmluvu o budúcej zmluve alebo platnú nájomnú zmluvu v súlade s par. 3 ods. 2 zákona č. 116/1990 Zb. o nájme a podnájme nebytových priestorov.

- doklad o zmene   účelovosti objektu v zmysle stavebného zákona, ak sa nemení   účelovosť   objektu,   predloží   potvrdenie   Okresného   zboru požiarnej ochrany Topoľčany o splnených požiadavkách protipožiarnej ochrany, zákon č. 126/1985 Zb. v znení neskorších predpisov,

- ak ide o prevádzkareň v obytnej zóne – súhlas bezprostredných susedov,

- u výrobnej   a remeselnej   prevádzkarne   posudok   vplyvu   na   životné prostredie, zákon č. 17/1962 Zb. o životnom prostredí a zákon NR SR č. 127/1994 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie,

- doklad   (i   predbežný)   o zabezpečovaní   zhromažďovania,   odvoze a likvidácii odpadu z podnikateľskej činnosti v prevádzkarni.

4.Záväzné stanoviská k zámerom a začatiu podnikateľských činností fyzických a právnických   osôb   vydáva   mesto   Topoľčany   –   mestský   úrad,   oddelenie starostlivosti   o občanov,   referát   regionálnej   politiky,   obchodu,   služieb a podnikateľskej činnosti pre podnikateľské činnosti:

a) obchodné

- kúpa   tovaru   za   účelom   jeho   predaja   konečnému   spotrebiteľovi (maloobchod)   alebo   za   účelom   jeho   predaja   iným   podnikateľom (veľkoobchod),

- pohostinské činnosti,

- ubytovanie,

- činnosti cestovnej kancelárie,

- prenájom priemyselného tovaru,

- prenájom motorových vozidiel,

- vykonávanie dražieb mimo výkonu rozhodnutia,

- sprostredkovanie činnosti;

  b) výrobné a remeselné činnosti

- výroba kovov a kovových výrobkov,

- výroba strojov a prístrojov všeobecná a pre určité hospodárske odvetvia,

- výroba motorových a ostatných dopravných prostriedkov,

- výroba a spracovanie kameniva a zemín, keramika,

- výroba chemických výrobkov,

- výroba potravín a nápojov,

- výroba textilu a odevov,

- výroba kože, kožených výrobkov (vrátane obuvi),

- výroba drevárska, výroba nábytku,

- výroba papierenská a polygrafická – stavebníctvo;

c) činnosti poskytujúce služby

- očná optika,

- holičstvo, kaderníctvo,

- pedikúra,

- kozmetické služby,

- čistenie odevov, bytového textilu a podlahových krytín,

- prevádzkovanie zariadení slúžiacich regenerácii a rekondícii;

d) ďalšie činnosti, ktorých povaha si vyžaduje zriadenie prevádzkarne alebo   využívanie prevádzkového priestoru.   5. Záväzné stanovisko spracuje mesto Topoľčany - Mestský úrad Topoľčany do   15 dní od doručenia všetkých dokladov. (...).

Článok 4

Prechodné uzatvorenie prevádzkarne

1. Prevádzkovateľ je povinný, ak tomu nebránia vážne dôvody   (napr. havária, mimoriadna   inventarizácia),   aspoň   3   dni   pred   uzatvorením   prevádzkarne oznámiť uzatvorenie písomnou formou mestu Topoľčany – Mestskému úradu Topoľčany a na viditeľnom mieste v objekte prevádzkarne vyvesiť oznámenie o uzatvorení.

2. Oznámenie o uzatvorení prevádzkarne obsahuje:

- dôvod uzatvorenia,

- začiatok a koniec uzatvorenia prevádzkarne,

- v príp. presťahovania prevádzkarne uviesť novú adresu,

- dátum vystavenia, pečiatku a podpis prevádzkovateľa a Mestského úradu Topoľčany.

Článok 5

Zmeny zámerov podnikateľských činností v prevádzkarňach

1. Každá   zmena   v zámeroch   podnikateľských   činností   v prevádzkarňach a v začatých   podnikateľských   činnostiach   fyzických   a právnických   osôb v prevádzkarňach je viazaná predchádzajúcim vydaním záväzného stanoviska mesta   Topoľčany   v zmysle   par.   4   ods.   3   písm.   d)   zákona   č.   369/1990   Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších zmien a doplnkov.“

III.

Predmetom konania pred ústavným súdom je podľa čl. 125 písm. c) ústavy rozhodnúť   o   súlade   čl.   2,   čl. 4   a čl.   5   všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta Topoľčany č. 5/1995 zo dňa 4. mája 1995 s ústavou a zákonmi.

Ústavný súd predovšetkým konštatuje, že predmetným všeobecne záväzným nariadením   Mestského   zastupiteľstva   v Topoľčanoch   sa   v napadnutých   článkoch ustanovila:

1. Povinnosť fyzickej alebo právnickej osobe, ktorá má zámer alebo začína podnikateľskú   činnosť   v prevádzkarňach   na   území   mesta   Topoľčany,   písomnou formou žiadať vydanie záväzného stanoviska mesta k takémuto zámeru alebo začatiu podnikateľskej činnosti (čl. 2 ods. 1 nariadenia).

2. Povinnosť fyzickej a právnickej osobe predložiť k svojej žiadosti o vydanie záväzného   stanoviska   mesta   taxatívne   vymedzené   dokumenty   (čl.   2   ods.   2   a 3 nariadenia).

3. Povinnosť podnikateľa – prevádzkovateľa, ak tomu nebránia vážne dôvody, aspoň tri dni pred uzatvorením prevádzkarne oznámiť uzatvorenie písomnou formou mestu Topoľčany – Mestskému úradu Topoľčany a na viditeľnom mieste v objekte prevádzkarne vyvesiť oznámenie o uzatvorení (čl. 4 nariadenia).

4.   Povinnosť   podnikateľa   (fyzickej   a právnickej   osoby)   pri   každej   zmene v zámeroch podnikateľských činností v prevádzkarňach a v začatých podnikateľských činnostiach   požiadať   o vydanie   záväzného   stanoviska   mesta   Topoľčany   (čl.   5 nariadenia).

Nakoľko podľa čl. 9 tohto všeobecne záväzného nariadenia sa porušenie jeho ustanovení   označuje   ako   priestupok   podľa   zákona   č.   372/90   Zb.   o priestupkoch s možnosťou   uloženia   pokuty,   hrozba   uloženia   takejto   sankcie   dopadá   na   fyzickú a právnickú osobu aj v prípade porušenia uvedených povinností.

Ústavný súd sa už vo svojom rozhodnutí zo 16. júna 1998 sp. zn. II. ÚS 70/97 mal možnosť vyjadriť k ústavnosti a zákonnosti uloženia povinností obdobnej povahy všeobecne záväzným nariadením Miestneho zastupiteľstva mestskej časti Bratislava – Staré Mesto, kedy vyslovil jeho nesúlad s čl. 2 ods. 3, s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky, s § 4 ods. 1 a 3 písm. d) a § 6 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

V tejto veci išlo taktiež o povinnosti týkajúce sa základného práva podnikať zaručeného v čl. 35 ods. 1 ústavy, tak ako je tomu aj v predmetnej veci, v prípade ktorého zákon môže ustanoviť podmienky a obmedzenia výkonu určitých povolaní alebo činností (čl. 35 ods. 2 ústavy).

Ústavný súd vtedy konštatoval, že právo podnikať, ktoré sa priznáva každej osobe, je ústavnou zárukou slobody výkonu hospodárskej činnosti podľa uváženia. Prostredníctvom práva na podnikanie sa zaručuje možnosť vykonávať hospodársku činnosť   tam,   kde   existuje   ekonomická   konkurencia,   ako   aj   tam,   kde   ekonomická konkurencia neexistuje. Súčasťou takto poskytnutej záruky nie je ochrana podnikateľa pred vstupom konkurenta do zvolenej hospodárskej činnosti ani záruka, že podnikateľ bude mať úspech vo svojej činnosti.

Právo podnikať sa v súkromnom záujme chráni ako spôsob obživy jednotlivca. Zároveň sa ním zabezpečuje verejný záujem na rozvoji podnikania ako dôležitého prvku trhového hospodárstva. Toto právo sa priznáva osobám ako právny prostriedok rozvoja trhovej ekonomiky zaručenej čl. 55 ods. 1 ústavy, podľa ktorého hospodárstvo Slovenskej   republiky   sa   zakladá   na   princípoch   sociálne   a ekologicky   orientovanej trhovej ekonomiky.

Základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu   na   trh   a rovnosť   pravidiel   správania   na   trhu   pre   všetkých   účastníkov hospodárskej súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podstatné uplatenie   práva   podľa   čl.   35   ods.   1   na   trhu.   Vstup   na   trh   sa   právne   zabezpečuje v správnom   konaní   založenom   na   registračnom   alebo   povoľovacom   princípe. Registračný   princíp   umožňuje   voľný   vstup   na   trh,   povoľovacie   konanie   má obmedzovací charakter.

Právo   podnikať   sa   podľa   ústavy   zaručuje   so   sprísnenou   ochranou,   pretože ústavodarca   dovolil   iba   Národnej   rade   Slovenskej   republiky,   aby   formou   zákona upravila   podmienky   uplatnenia   tohto   práva.   Nijaký   iný   štátny   orgán,   ani   orgán územnej   samosprávy   nemá   ústavou   priznanú   právomoc   prijať   všeobecne   záväzný právny predpis ustanovujúci podmienky pre obmedzenie práva podnikať.

Ústavný   súd   v citovanom   rozhodnutí   ďalej   konštatoval,   že   orgány   územnej samosprávy majú normotvornú   právomoc priznanú v čl. 68 („Vo veciach   územnej samosprávy môže obec vydávať všeobecne záväzné nariadenia“) a v čl. 71 ods. 2 ústavy („Pri výkone štátnej správy obec môže vydávať na základe zákona v rámci svojej územnej pôsobnosti všeobecne záväzné nariadenia, ak je na to splnomocnená zákonom“), a zdôraznil, že tieto ustanovenia neupravujú normotvornú právomoc obce nezávisle od ostatných ustanovení ústavy, preto obec pri jej uplatňovaní môže prijímať len   všeobecne   záväzné   nariadenia,   ktoré   sú   v súlade   so   všetkými   súvisiacimi ustanoveniami ústavy.

Všetky   tieto   princípy   a právne   úvahy,   ktoré   ústavný   súd   vyslovil v predchádzajúcom   rozhodnutí,   ústavný   súd   v danej   veci   pripomenul   z dôvodu,   že nevidí žiadny rozumný dôvod na to, aby sa od nich odchýlil v prípade posudzovania súladu namietaných článkov všeobecne záväzného nariadenia odporcu.

Pokiaľ ide o otázku, ktoré súvisiace ustanovenia ústavy obec musí rešpektovať pri uplatňovaní normotvornej právomoci v zmysle citovaných článkov 68 a 71 ods. 2 vety prvej ústavy, odpoveď závisí od konkrétnych okolností každého prípadu.

Na jednej strane ústavný súd totiž nemá žiadne pochybnosti o tom, že vždy, keď sa môže normotvorná právomoc obce dotknúť nejakého základného práva alebo slobody,   bude   jej   uplatnenie   obmedzené   príslušnou   ústavnou   úpravou   dotknutého základného práva a slobody, tak ako je tomu v danej veci, pokiaľ ide o čl. 35 ods. 1 a 2 ústavy upravujúci právo na podnikanie a podmienky jeho obmedzenia. Je samozrejmé, že   pri   posudzovaní   podmienok   obmedzenia   základného   práva   a slobody   nestačí vychádzať   len   z posudzovania   podľa   toho   ustanovenia,   v ktorom   sú   dané   práva a slobody upravené, ale ich súlad sa musí posúdiť aj podľa všeobecných ustanovení, ktorými je druhá hlava upravujúca základné práva a slobody uvádzaná.

Napríklad, z týchto všeobecných ustanovení pre danú vec prichádzajú do úvahy ustanovenia   čl.   13   ods.   1   a 2,   tak   ako   sa   ich   v danej   veci   správne   dovolával navrhovateľ.   Ak   sa   totiž   v oblasti   základných   práv   a slobôd   ukladajú   povinnosti, ústava v uvedených článkoch ustanovuje, že sa tak môže stať „len na základe zákona, v jeho   medziach   a pri   zachovaní   základných   práv   a slobôd“,   pritom   „medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom“. V súvislosti s danou vecou treba túto ústavodarcom striktne vyslovenú požiadavku doplniť ešte jeho inou požiadavkou - v istom ohľade ešte dôležitejšou, pretože ide nad rámec konkrétnej zákonnej úpravy – podľa ktorej „pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel“ s tým, že „takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ“ (čl. 13 ods. 4 ústavy).

Na   druhej   strane   povinnosť   rešpektovať   súvisiace   ustanovenia   ústavy   pri uplatňovaní normotvornej   právomoci   obcou   bude   závislé   od   posúdenia,   čo   možno považovať za „vec územnej samosprávy obce“ v zmysle čl. 68 ústavy a čo za „vec pri výkone štátnej správy na základe zákona v rámci svojej územnej pôsobnosti“ v zmysle čl. 71 ods. 2 ústavy. V prvom prípade totiž normotvornú právomoc môže obec uplatniť kedykoľvek   bez   splnomocnenia   v zákone,   v druhom   prípade,   len   „ak   je   na   to splnomocnená   zákonom“.   V tejto   súvislosti   hlavný   problém   spočíva   v tom,   že   ide o pojmy,   ktoré   nie   sú   v ústave   dostatočne   definované a   pri   ich   definovaní   nie   je možné spoľahlivo sa oprieť ani o súčasnú zákonnú úpravu.

Je síce pravdou, že v spomínanom predchádzajúcom rozhodnutí ústavný súd neváhal   s jednoznačnou   odpoveďou,   keď   uviedol,   že   „pomocou   analýzy   textu príslušných noriem ústavy zistil, že normotvornú právomoc podľa čl. 68 a čl. 71 ods. 2 môže obec uplatňovať jedine v spojení s obmedzujúcim ustanovením čl. 65 ods. 1 ústavy“.   V danej veci sa tak jednoznačne vyjadriť nemôže, pretože odhliadnuc od toho, že tento názor nerozlišuje medzi čl. 68 a čl. 71 ods.   2 ústavy, rovnako ako zástupca navrhovateľa aj ústavný súd má pochybnosť, či za kritérium definovania „veci územnej samosprávy“ možno považovať iba prípady, kedy obec „samostatne hospodári   s   vlastným   majetkom   a so   svojimi   finančnými   prostriedkami“ pochádzajúcimi   „z   vlastných   príjmov   ako   aj   zo   štátnych   dotácií“.   Pochybnosť vyvoláva iba jednoznačnosť tohto záveru, keď na druhej strane ústavný súd naďalej zotrváva na názore, že   práve čl. 65 ústavy je dôležitým kritériom pre vymedzenie pojmu „územnej samosprávy“. Pre účely danej veci však podľa názoru ústavného súdu nie je nevyhnutné sa o vzťahu čl. 65 ústavy k vymedzeniu normotvornej právomoci obce definitívne vysloviť.

Nemožnosť   spoľahlivo   sa   oprieť o súčasnú   zákonnú úpravu   pri   vymedzení pojmu, čo patrí do vecí „územnej samosprávy“, vyplýva z viacerých skutočností.

Predovšetkým je to dané tým, že ústavná definícia obsahu tohto pojmu nemôže byť závislá len od zákonnej úpravy, pretože v konečnom dôsledku by to mohlo viesť k ľubovôle   zákonodarcu   a k narušeniu   samotnej   podstaty   princípu   „územnej samosprávy“,   ktorý   je   jedným   zo   základných   demokratických   hodnôt   každého „demokratického a právneho štátu“ (čl. 1 ústavy) a ktorý preto ako ústavný princíp musí požívať ústavnú ochranu nezávisle od zákonnej úpravy.

Už   bolo   konštatované,   že   vo   veciach   územnej   samosprávy   je   pre   vydanie všeobecne   záväzného   nariadenia   obce   oporou   priamo   ústava   (čl.   68),   a nie splnomocnenie zákonom. Ústava pritom vychádza zo zásady, že „vo veciach územnej samosprávy   rozhoduje   obec   samostatne“   (čl.   67   prvá   veda   pred   bodkočiarkou),   a pokiaľ   zákon   upravuje   samosprávu   obce,   treba   to   považovať   za   výnimku   z tejto všeobecnej   zásady,   ktorú   ústava   dovoľuje   v ustanovení   čl.   67   prvej   vety   za bodkočiarkou,   podľa   ktorého   „povinnosti   a obmedzenia   (obci)   možno   ukladať   len zákonom“. Toto zákonné obmedzenie oprávnenia obce „samostatne rozhodovať vo veciach   samosprávy“   a v tomto   rámci   jej   oprávnenie   vydávať   všeobecne   záväzné nariadenia   však   nemožno   podľa   názoru   ústavného   súdu   zamieňať   s jej   zákonným „splnomocnením“   vydávať   v rámci   svojej   územnej   pôsobnosti   všeobecne   záväzné nariadenia „pri výkone štátnej správy“, tak ako to má na mysli čl. 71 ods. 2 prvá veta ústavy.

Ústavný   súd   si   uvedomuje   praktické   ťažkosti   presného   rozlišovania   medzi „obmedzením samosprávy“ a „splnomocnením pri výkone štátnej správy“, ktoré môžu vyplývať zo súčasnej zákonnej úpravy a na ktoré poukázala aj právna zástupkyňa odporcu na ústnom pojednávaní, keď požadovala „precízne definovať hranice medzi štátnou správou a samosprávou, aby vedeli, kde je tá hranica pokiaľ môžu ísť.“ Tieto ťažkosti sú zrejme vyvolané skutočnosťou, že   ide o vzťah medzi štátnou správou a samosprávou, ktorý môže mať rôzny obsah v závislosti od celého radu faktorov, ako napr. miestnych pomerov, stupňa rozvoja samosprávy, možnosti kvalitatívne odlíšiť veci umožňujúce uplatnenie plnej zodpovednosti samosprávy od vecí vyžadujúcich naopak ingerenciu   štátu. Avšak základná obtiažnosť podľa   názoru   ústavného súdu spočíva najmä v skutočnosti, že ide o vzťah, ktorý nepredstavuje ustálenú veličinu, ale ktorý podlieha neustálemu dynamickému vývoju.

Ústavný súd v danej veci skúmal otázku, či napadnuté nariadenie bolo vydané na   základe   pôvodnej   normotvornej   pôsobnosti   mesta,   teda   vo   veciach   územnej samosprávy   (čl.   68   ústavy),   alebo na   základe   prenesenej   normotvornej   pôsobnosti mesta, teda na základe splnomocnenia zákonom (čl. 71 ods. 2 ústavy).

Zo   záhlavia   napadnutého   nariadenia   vyplýva,   že   toto   nariadenie   mesta Topoľčany   bolo   Mestským   zastupiteľstvom   v Topoľčanoch   prijaté   v pôsobnosti územnej   samosprávy,   teda   v samosprávnej   pôsobnosti.   Potvrdzuje   to   aj stanovisko primátora   mesta   zo   dňa   20.   októbra   2000,   v ktorom   sa   zdôrazňuje:   „...   mestské zastupiteľstvo vychádzalo z ustanovenia § 4 ods. 3 písm. d) zák. č. 369/1990 Zb....“. V tomto   smere   sa   jednoznačne   vyjadrila   aj   právna   zástupkyňa   mesta   na   ústnom pojednávaní.

Samosprávu obce zákon o obecnom zriadení vymedzuje v ustanovení § 4 ods. 1 („Obce samostatne rozhodujú a uskutočňujú všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, ak osobitný zákon takéto úkony nezveruje štátu alebo inej právnickej osobe alebo fyzickej osobe“) a demonštratívnym spôsobom v ustanovení § 4 ods. 3, pod ktoré pod písm. d) patrí aj samosprávna funkcia, o ktorú sa opiera napadnuté nariadenie odporcu.

Podľa tohto ustanovenia obec pri výkone samosprávnych funkcií „usmerňuje ekonomickú činnosť v obci, najmä vydáva záväzné stanoviská k investičnej činnosti v obci, k využitiu miestnych zdrojov, k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb, a zaujíma stanoviská k zámerom ich činnosti, ak sa týkajú záujmov obyvateľov a obce“.

Podľa názoru ústavného súdu ak z citovaného ustanovenia slovné vyjadrenie „obec usmerňuje ekonomickú činnosť v obci“ nevyvoláva pri reštriktívnom výklade pochybnosť   o tom,   že   ide   o   „vec   územnej   samosprávy“,   príklad,   ktorým   sa   toto usmernenie ekonomickej činnosti ďalej konkretizuje slovami „obec vydáva záväzné stanoviská   k začatiu   podnikateľskej   činnosti   právnických   a fyzických   osôb“,   resp. „zaujíma stanoviská k zámerom ich činnosti“, už za taký považovať nemožno, pretože pri   praktickej   realizácii   vydávanie   stanovísk   môže   ľahko   skĺznuť   z kategórie „obmedzenia samosprávy“ do kategórie „splnomocnenia pri výkone štátnej správy“, tak ako to bolo vyššie uvedené.  

Preto aj výpočet samosprávnych funkcií obce uvedený v § 4 ods. 3 zákona o obecnom   zriadení   treba   interpretovať   reštriktívne   -   ak   má   zostať   len   v kategórii „obmedzení samosprávy“ v zmysle čl. 68 ústavy - že do samosprávnej pôsobnosti obce   patria   iba   tie   záležitosti,   ktoré   sa   svojou   povahou   dotýkajú   územno-samosprávnych celkov (miestnych záujmov obyvateľstva), za ktoré môžu obce niesť samostatne   aj   zodpovednosť   a v ktorých   obec   nevystupuje   ako   subjekt   ukladajúci povinnosti jednostrannými príkazmi a zákazmi.

V danej   veci   napadnuté   články   všeobecne   záväzného   nariadenia   upravujú záležitosti podnikania takým spôsobom, že mesto Topoľčany v nich už nevystupuje ako orgán územnej samosprávy, ale ako subjekt ukladajúci povinnosti jednostrannými príkazmi a zákazmi pri výkone štátnej správy. Ústavnému súdu nie je jasný význam, ktorý   obec   sleduje   vydávaním   záväzných   stanovísk   k zámerom   a k   začatiu podnikateľských   činností   fyzických   a   právnických   osôb   týkajúcich   sa   napr.   očnej optiky,   holičstva,   pedikúry,   kozmetických   služieb   pod   hrozbou   uloženia   sankcií. Takéto počínanie odporcu nemožno považovať za výkon samosprávnych funkcií, ale za nekontrolovateľný spôsob a v rozpore s ústavou za prisvojenie si právomoci orgánu štátnej   správy.   Nekontrolovateľnosť   výkonu   tejto právomoci   príslušnými orgánmi odporcu zo strany dotknutých subjektov je treba považovať za zásah do podstaty ich práv na podnikanie (čl. 35 ods. 1 ústavy).

Tak   ako   to   už   ústavný   súd   konštatoval,   v čl.   2,   čl.   4   a čl.   5   napadnutého nariadenia   mesto   Topoľčany   celkom   evidentne   ukladá   aj   povinnosti   fyzickým a právnickým osobám v súvislosti s usmerňovaním zámerov podnikateľských činností a usmerňovaním začatia podnikateľských činností v prevádzkarňach na území mesta.V týchto ustanoveniach napadnutého nariadenia je teda implikovaná možnosť obmedziť vstup do podnikania nad rámec zákona a naviac podmienky pre vydanie záväzného stanoviska nevytvárajú právnu istotu, že rovnaké podnikateľské zámery sa budú posudzovať rovnako.

Nie   je   však   úlohou   a ani   v kompetencii   obce   v oblasti   jej   samostatnej pôsobnosti upravovať podmienky zámerov, začatia a zmeny podnikateľských aktivít.

Pokiaľ   sa   normotvornou   činnosťou   obce   ukladajú   povinnosti   fyzickým a právnickým osobám, aj pôvodná (originálna) normotvorná pôsobnosť obce (mesta) je limitovaná čl. 2 ods. 3 ústavy, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Ukladanie   povinností   v napadnutom   nariadení   mesta   nemá oporu   v žiadnom zákone v právnom poriadku Slovenskej republiky.

Napadnutým nariadením mesto uložilo subjektom, ktoré majú zámer podnikať, začať alebo zmeniť podnikanie v prevádzkarňach   v Topoľčanoch, také povinnosti, aké neukladá žiadny zákon, a preto postupovalo protiústavne vo vzťahu k čl. 2 ods. 3 ústavy.

Všeobecne   záväzným   nariadením   č.   5/1995   mesta   Topoľčany   sa   zaviedli povinnosti   podnikateľov   typické   pre   povoľovacie   konanie   o vstupe   na   trh.   Týmto nariadením   sa   ustanovili   podmienky,   ktorými   sa   uplatnenie   práva   podnikať   stalo menej dostupné pre osoby želajúce si uplatniť právo podnikať v meste Topoľčany. Toto obmedzenie nemá oporu v zákone.

Podmienky   podnikania   upravuje   zákon   č.   455/1991   Zb.   o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov. Tento zákon, ale ani iný právny   predpis   nesplnomocňuje obec na vydanie   všeobecne záväzného nariadenia, ktorým by sa upravovali podmienky podnikania na území obcí.

Zákonné   splnomocnenie   oprávňujúce   obec   ustanoviť   všeobecne   záväzným nariadením   povinnosť   fyzickej   –   právnickej   osobe,   ktorá   má   záujem   vykonávať podnikateľskú   činnosť   na   území   obce,   požiadať   starostu   o vydanie   stanoviska k začatiu   podnikateľskej   činnosti,   existovalo   v našom   právnom   poriadku   len   do 1. 7. 1994, a aj to len vo vzťahu k živnostenskému podnikaniu.

Zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) až do nadobudnutia účinnosti zákona č. 132/1994 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa uvedený zákon, obsahoval ustanovenia, podľa ktorých ten, kto hodlá prevádzkovať živnosť, musí k ohláseniu živnosti (pri ohlasovacej živnosti), resp. k žiadosti o koncesiu (pri koncesovanej živnosti) pripojiť doklad o súhlase obce na umiestnenie prevádzkarne v obci   (§   46   ods.   3   a § 50   ods.   2),   pričom   tieto   ustanovenia   sa   vzťahovali aj na vedľajšie prevádzkarne (§ 17 ods. 4).

V ostatných   zákonoch   upravujúcich   výkon   práva   podnikať   sa   takéto splnomocnenie nikdy nenachádzalo ani nenachádza.

Povinnosť podnikateľa, ktorý má záujem zmeniť alebo rozšíriť podnikateľskú činnosť na území obce, požiadať starostu alebo obec o vydanie stanoviska k zmene alebo rozšíreniu podnikateľskej činnosti v našom právnom poriadku neexistovala. Zákon č. 132/1994 Z. z. totiž vložil do zákona č. 455/1991 Zb. ustanovenie § 49 ods. 1 a § 56 ods. 1, podľa ktorých je oznámenie nového predmetu podnikania vlastne novým ohlásením živnosti alebo novou žiadosťou o koncesiu. Až do 1. 7. 1994 zmena podnikateľskej   činnosti   (a   už vôbec nie jej   rozšírenie)   de   iure nevyžadovala nové ohlásenie   živnosti   alebo   novú   žiadosť   o koncesiu,   a tým   nevznikla   ani   povinnosť podnikateľa   vyžiadať   si   stanovisko   obce.   Obec   síce   má   právo   takéto   stanoviská vydávať, avšak nie je oprávnená uložiť príslušným subjektom povinnosť vyžiadať si ich   od   obce   alebo   starostu   či   povinnosti   na   to   nadväzujúce   (mutatis   mutandis II. ÚS 70/97).

Právny režim obmedzujúci právo podnikať zaručené čl. 35 ods. 1 ústavy sa v predmetnom   prípade   neustanovil   zákonom,   ale   všeobecne   záväzným   nariadením orgánu   územnej   samosprávy   mesta   Topoľčany,   a tým   došlo   k porušeniu   ústavy a zároveň k porušeniu ustanovenia § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení.

Okrem tejto formálnej podmienky sa nesplnili ani materiálne podmienky, ktoré upravuje čl. 13 ods. 1 a 2   ústavy, tak ako to už bolo vyššie uvedené. K tomu treba dodať,   že   formálne   a materiálne   podmienky   ústavy   sa   musia   dodržať   pri   každom obmedzení právneho postavenia fyzických osôb.

Mestské   zastupiteľstvo   v Topoľčanoch   prijatím   všeobecne   záväzného nariadenia č. 5/1995 konalo nad rámec normotvornej právomoci, ktorú ústava v čl. 68 zveruje orgánom územnej samosprávy.

Na základe uvedených skutočností ústavný súd rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku tohto rozhodnutia.

Zástupca generálneho prokurátora sa na ústnom pojednávaní vyjadril, že má pochybnosti aj o súlade čl. 9 napadnutého nariadenia - ktorý predpokladá sankcie za porušenie povinností podnikateľmi – so zákonom o priestupkoch, avšak návrh v tomto smere nerozšíril.

Vzhľadom   na to,   že   ústavný   súd   vyslovil   nesúlad   čl.   2,   čl.   4   a čl.   5 s napadnutými článkami ústavy a zákona o obecnom zriadení, zaujal stanovisko, že je bez   právneho   významu   skúmanie   súladu   čl.   9   nariadenia   s ústavou   a so   zákonom o priestupkoch č. 372/1990 Zb. v znení neskorších predpisov.

Podľa čl. 132 ods. 1 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi   všeobecne   záväzným   nariadením   orgánov   územnej   samosprávy   a ústavou a zákonmi   je   nesúlad,   strácajú   príslušné   predpisy,   ich   časti,   prípadne   niektoré   ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto predpisy vydali, sú do šiestich mesiacov od vyhlásenia   rozhodnutia   ústavného   súdu   povinné   ich   uviesť   do   súladu   s ústavou   a s inými zákonmi. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 19. decembra 2000