SLOVENSKÁ REPUBLIKA
N Á L E Z
Ústavného súdu Slovenskej republiky
V mene Slovenskej republiky
I. ÚS 540/2012-34
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 24. apríla 2013 v senáte zloženom z predsedu Milana Ľalíka, sudkyne Marianny Mochnáčovej a sudcu Petra Brňáka o prijatej sťažnosti Mgr. R. L., B., zastúpeného advokátom JUDr. I. S., PhD., konateľom A., s. r. o., B., vo veci namietaného porušenia jeho základného práva podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a práva podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6 Sžo 28/2011 z 18. júla 2012 takto
r o z h o d o l :
1. Základné právo Mgr. R. L. podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6 Sžo 28/2011 z 18. júla 2012 p o r u š e n é b o l o.
2. Rozsudok Najvyššieho Slovenskej republiky sp. zn. 6 Sžo 28/2011 z 18. júla 2012 z r u š u j e a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie.
3. Mgr. R. L. p r i z n á v a náhradu trov právneho zastúpenia v sume 331,15 € (slovom tristotridsaťjeden eur a pätnásť centov) na účet jeho právneho zástupcu A., s. r. o., B., do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.
4. Sťažnosti Mgr. R. L. vo zvyšnej časti n e v y h o v u j e.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 4. októbra 2012 doručená sťažnosť Mgr. R. L., B. (ďalej len „sťažovateľ“), zastúpeného advokátom JUDr. I. S., PhD., konateľom A., s. r. o., B., ktorou namieta porušenie svojho základného práva podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a práva podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) sp. zn. 6 Sžo 28/2011 z 18. júla 2012 (ďalej len „rozsudok najvyššieho súdu“).
Zo sťažnosti a z k nej pripojených príloh vyplýva: «Personálnym rozkazom Ministra dopravy, pôšt a telekomunikácií SR (ďalej len „minister“) č. 3/2009 zo dňa 26. 01. 2009 (ďalej len „personálny rozkaz“) bol sťažovateľ dňom 1. februára 2009 po prerokovaní s odborovým orgánom v zmysle ust. § 35 ods. 2 zákona o štátnej službe s poukazom na § 35 ods. 9 zákona o štátnej službe odvolaný zo stálej služby vo funkcii zástupcu riaditeľa odboru ŽP Bratislava Oblastnej správy Trnava z dôvodu, že si to vyžaduje dôležitý záujem služby. Zároveň bolo rozhodnuté, že ustanovenie do funkcie podľa § 33 zákona o štátnej službe vykoná 2. februára 2009 riaditeľ Oblastnej správy ŽP Trnava.
Napriek nesprávnemu poučeniu... sťažovateľ podal proti nemu dňa 24. 02. 2009 rozklad, nakoľko mu neboli zrejmé dôvody, príčiny a dôležitý záujem služby vedúce k odvolaniu z funkcie. Sťažovateľ tiež namietal skutočnosť, že v jeho prípade nebolo postupované v súlade s dvanástou časťou (Konanie vo veciach služobného pomeru) zákona o štátnej službe.
Rozhodnutím ministra č. 55/2009 zo dňa 31. 03. 2009 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) ako odvolacieho orgánu, bol personálny rozkaz potvrdený a rozklad sťažovateľa zamietnutý...
Sťažovateľ má za to, že napadnuté rozhodnutie nadriadeného v spojení s personálnym rozkazom zo dňa 26. 01. 2009 sú v celom svojho rozsahu nepreskúmateľné, nakoľko ani jedno z uvedených rozhodnutí ako individuálny správny akt, ktorý svojim obsahom do značnej miery zasahuje do práv fyzickej osoby, neobsahuje odôvodnenie. Minister neuvedením dôvodu svojho rozhodnutia síce z časti postupoval v súlade so zákonom o štátnej službe, ale nesprávnym právnym výkladom ustanovenia § 35 ods. 2 zákona o štátnej službe ukrátil žalobcu na jeho právach...
Proti napadnutému rozhodnutiu podal sťažovateľ dňa 11. 06. 2009... na Krajský súd v Bratislave žalobu, v ktorej bolo rozhodnutie napadnuté v celom rozsahu, zo zákonných dôvodov uvedených v § 250j ods. 1 písm. d) O. s. p. (rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť alebo pre nedostatok dôvodov). Sťažovateľ v žalobe upozornil najmä na skutočnosť, že poradná komisia... nepreskúmala personálny rozklad v celom rozsahu a že minister ako odvolací orgán nevychádzal zo skutočne zisteného stavu a nezaoberal sa rozkladom sťažovateľa, t. j. neozrejmil dôvody odvolania sťažovateľa z funkcie a nevymedzil pojem dôležitý záujem služby. Sťažovateľ navrhol napadnuté rozhodnutie zrušiť a vec vrátiť na ďalšie konanie.
Krajský súd v Bratislave rozsudkom zo dňa 07. 04. 2011, sp. zn. 1S 108/2009, žalobu zamietol ako nedôvodnú, nakoľko mal za preukázané, že žalovaný postupoval v súlade so zákonom, dostatočne zistil skutočný stav veci, a preto nebol dôvod na zrušenie napadnutého rozhodnutia. Konajúci súd v odôvodnení uviedol nasledovné: „Zákonodarca ministrovi taxatívne nevymedzil dôležitý záujem služby, neupravuje to ani žiaden interný predpis, preto okolnosti dôležitého záujmu služby sú ponechané na jeho úvahe. Takisto toto zákonné ustanovenie nevyžaduje uvedenie dôvodov, pre ktoré takéto rozhodnutie bolo vydané. Pokiaľ by zákonodarca vyžadoval uviesť takéto dôvody, uviedol by to v zákonnom ustanovení.“.
Sťažovateľovi priamo zákon o štátnej službe v ustanovení § 248 priznáva nárok na preskúmanie rozhodnutia nadriadeného súdom. Súčasne však rozhodnutie žalovaného v súlade predmetným ustanovením zákona nedáva reálnu šancu účinnej právnej obrany, nakoľko žalobca nemá vedomosť o tom, k akým skutočnostiam sa má vyjadriť a aké dôvody, resp. aký dôležitý záujem služby viedol žalovaného k prijatiu napadnutého rozhodnutia. Rovnako je mu odnímaná faktická možnosť využitia inštitútu preskúmania právoplatného rozhodnutia súdom, nakoľko žalobca môže napadnúť rozhodnutie ako také, ale bez uvedenia relevantných faktov na svoju obranu alebo vysvetlenie. Rovnako je sťažený postup súdu, ktorý sa stáva len „nástrojom“ zistenia skutočných dôvodov rozhodnutia žalovaného.
Podľa názoru sťažovateľa žalovaný pristupuje k nesprávnemu výkladu uvedeného ustanovenia. Slovné spojenie „a ak to vyžaduje dôležitý záujem služby“ sa v uvedenom ustanovení § 35 ods. 2 viaže k slovám „aj nadriadeného“ a z toho vyplýva aj význam celého ustanovenia, že radového policajta zaradeného v útvare inšpekčnej služby možno bez uvedenia dôvodu previesť aj v prípade, ak to nevyžaduje dôležitý záujem služby, avšak práve uvedeným slovným spojením sa dáva najavo, že policajta, ktorý je podľa funkčného zaradenia „nadriadeným“ možno bez uvedenia dôvodu previesť len v prípade, ak to vyžaduje dôležitý záujem služby.
Z uvedeného vyplýva, že žalovaný aplikuje uvedené ustanovenie v rámci nesprávneho právneho výkladu ustanovenia, keď slovné spojenie „bez uvedenia dôvodu“ aplikuje aj k „dôležitému záujmu služby“, ktorý je predpokladom pre prevedenie nadriadeného policajta.
Sťažovateľ má za to, že je jeho právo dostať informáciu o dôležitom záujme služby, ktorý je podkladom na jeho preloženie, nakoľko neexistuje zákonná opora pre postup, ktorý bez akéhokoľvek vyjadrenia preraďuje nadriadeného na inú funkciu. „Bez uvedenia dôvodu“ sa teda v zmysle zákona o štátnej službe vzťahuje na skutočnosť, že aj keď žalobcovi žalovaný nič nevytýka, môže ho preradiť a nemusí uviesť konkrétny dôvod (napr. v čom žalobca pochybil pri výkone svojej služby), stačí, ak zdôvodní, v čom vidí dôležitý záujem služby na takomto preradení. Následne je potom na súde, aby posúdil, či zákonodarcom predpokladaný „dôležitý záujem služby“ v jeho právnom vyjadrení je správne aplikovaný správnym orgánom, či konkrétny dôvod uvedený správnym orgánom je zlučiteľný so zákonodarcom všeobecne formulovaným dôvodom.
Na základe vyššie uvedených skutočností má žalobca za to, že rozhodnutie žalovaného je nepreskúmateľné tak pre nezrozumiteľnosť ako aj pre absenciu akéhokoľvek dôvodu, súčasne sa jedná o nesprávnu právnu aplikáciu zákona, keď žalovaný aplikoval právny text „bez uvedenia dôvodu“ aj na „dôležitý záujem služby“.
Proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave zo dňa 07. 04. 2011, sp. zn. 1S 108/2009 podal sťažovateľ odvolanie z dôvodu, že súd prvého stupňa dospel k nesprávnemu skutkovému zisteniu, pričom jeho rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci. Sťažovateľ najmä poukázal na skutočnosť, že minister nemal k dispozícií všetky potrebné údaje a podklady pre rozhodnutie, preto navrhol rozsudok predmetného krajského súdu zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie.
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudkom zo dňa 18. 07. 2012, sp. zn. 6Sžo/28/2011, rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S 108/2009 zo dňa 07. 04. 2011 potvrdil a v plnom rozsahu sa stotožnil s právnym záverom a dôvodmi rozhodnutia, ktoré sú prezentované v odôvodnení odvolaním napadnutého rozhodnutia krajského súdu.
V odôvodnení tiež poukázal na podobné rozhodnutie č. 1Sžo/113/2007 z 11. 03. 2008, v ktorom sa Najvyšší súd SR obdobnou vecou už zaoberal. V odôvodnení uvádza: „Aj podľa názoru senátu odvolacieho súdu zhodne s názorom krajského súdu tým, že žalovaný postupoval vo vzťahu k žalobcovi podľa ust. § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z. z., uplatnil tým svoju kompetenciu. Posúdenie dôležitého záujmu služby je ponechané z dôvodu absencie akejkoľvek úpravy na voľnú úvahu príslušného orgánu…
K dôvodom podanej sťažnosti si sťažovateľ dovoľuje poukázať na rozsudok Najvyššieho súdu SR zo dňa 30. 07. 2012, sp. zn. 4Sžo/21/2012, ktorým bol potvrdený rozsudok Krajského súdu v Bratislave zo dňa 29. 02. 2012, sp. zn. 2S 364/2010. Krajský súd v Bratislave v uvedenom rozsudku, ktorý riešil obdobný skutkový stav a zhodný právny stav (§ 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z.) uviedol, že napadnuté rozhodnutie je pre absenciu vymedzenia dôležitého záujmu služby na žalobcovom prevedení nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Pri právnom posudzovaní veci vychádzal krajský súd a rovnako aj najvyšší súd predovšetkým z Ústavy Slovenskej republiky a z ústavne zakotvených princípov právneho štátu, z pohľadu ktorých vykladal citované ustanovenie § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z.»
V závere sťažovateľ uvádza: «Dovoľujem si na tomto mieste uviesť požiadavku Ústavného súdu Slovenskej republiky a Európskeho súdu pre ľudské práva na konzistenciu judikatúry predovšetkým najvyššej súdnej inštancie v štáte, zdôraznenú napríklad v rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Beian proti Rumunsku zo dňa 6. decembra 2007. „Diametrálne odlišná rozhodovacie činnosť všeobecného súdu o tej istej právnej otázke za rovnakej alebo analogickej skutkovej situácie, pokiaľ ju nemožno objektívne a rozumne odôvodniť, je ústavne neudržateľná“ (IV. ÚS 209/2012, m. m. PL. ÚS 21/00, PL, ÚS 6/04, III. ÚS 328/05).»
Sťažovateľ navrhol, aby ústavný súd rozhodol týmto nálezom:„1. Základné právo sťažovateľa Mgr. R. L... na spravodlivý súdny proces a práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd a čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky bolo rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 18. júla 2012 č. k. 6Sžo/28/2011 porušené.
2. Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 18. júla 2012 č. k. 6Sžo/28/2011 sa zrušuje a vec sa vracia Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky na ďalšie konanie.
3. Najvyšší súd Slovenskej republiky je povinný uhradiť sťažovateľovi trovy konania.“
Ústavný súd uznesením č. k. I. ÚS 5540/2012-12 z 24. októbra 2012 sťažnosť sťažovateľa, ktorou namieta porušenie základného práva podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru rozsudkom najvyššieho súdu, prijal na ďalšie konanie.
Po prijatí sťažnosti na ďalšie konanie sa k sťažnosti vyjadrila predsedníčka správneho kolégia najvyššieho súdu podaním č. k. KP 4/2013-63 zo 7. februára 2013 doručeným ústavnému súdu 12. februára 2013 (ďalej len „vyjadrenie predsedníčky správneho kolégia“) takto: «Námietky uvádzané žalobcom — sťažovateľom, považujem za nedôvodné.
V predmetnej veci krajský súd na základe žaloby žalobcu preskúmal zákonnosť rozhodnutia žalovaného správneho orgánu v rozsahu uplatnených námietok, pričom postupoval v intenciách ustanovení druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku. Súc viazaný ustanovením § 250i ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku vychádzal zo skutkového stavu, ktorý tu bol v čase vydania napadnutého rozhodnutia. Keďže dospel k záveru, že v preskúmavanej veci bol náležíte zistený skutkový stav a žalovaný správny orgán dospel k správnym právnym záverom, žalobu podľa § 250j ods. 1 O. s. p. zamietol. Najvyšší súd Slovenskej republiky trvá na svojom právnom závere, ktorý vyslovil v rozsudku, ktorý je predmetom ústavnej sťažnosti, že v danom prípade z dôvodov uvedených v časti odôvodnenia tohto rozsudku odvolanie žalobcu nebolo dôvodné. Napadnutý rozsudok krajského súdu Najvyšší súd Slovenskej republiky považoval za vecne správny a v súlade so zákonom, a preto ho potvrdil.
Najvyšší súd Slovenskej republiky považuje za potrebné zdôrazniť, že v prejednávanej veci vychádzal ako odvolací súd zo skutkových zistení vyplývajúcich z predloženého spisového materiálu súdu prvého stupňa, ktorého súčasť tvoril administratívny spis, na základe ktorých mal preukázané, že žalobca bol personálnym rozkazom Ministra dopravy, pôšt a telekomunikácií Slovenskej republiky č. 3 zo dňa 26. 1. 2009 odvolaný podľa ust. § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z. z. s poukazom na ust. § 35 ods. 9 zák. č. 73/1998 Z. z dňom 1. 2. 2009 z funkcie zástupcu riaditeľa odboru ŽP Bratislava, Oblastnej správy ŽP Trnava. Odvolanie bolo vopred prerokované s príslušným odborovým orgánom podľa ust. § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z. z. z dôvodu, že to vyžaduje dôležitý záujem služby. Personálny rozkaz obsahoval nesprávne poučenie o nemožnosti podať opravný prostriedok. Žalobca uvedený personálny rozkaz vzal na vedomie dňa 26. 1. 2009 a dňa 25. 2. 2009 podal žalobca proti nemu rozklad. Následne rozhodnutím ministra dopravy, pôst a telekomunikácii SR č. 55/2009 zo dňa 31. 3. 2009 bol personálny rozkaz potvrdený. Z odôvodnenia citovaného rozhodnutia žalovaného vyplýva, že minister je oprávnený aj bez uvedenia dôvodu policajta, aj nadriadeného, previesť na inú funkciu, jedinou podmienkou je predchádzajúce prerokovanie prevedenia s odborovým orgánom a tá splnená bola, nakoľko odborový orgán Železničnej polície, Závodný výbor ZO OZŽ pri Železničnej polícií Bratislava listom súhlasil s prevedením účastníka konania podľa ust. § 35 ods. 2 zák. č. 78/1998 Z. z.. Súčasťou administratívneho spisu bol aj personálny rozkaz riaditeľa oblastnej správy železničnej polície Trnava č. 100 zo dňa 30. 1. 2009 o ustanovení žalobcu do funkcie starší odborný inšpektor oddelenia ZP Bratislava – Petržalka, odboru ŽP Bratislava, Oblastnej správy ZP Trnava, ktorý nie je vo vzťahu k preskúmavanej veci, keďže žalobou podľa druhej hlavy piatej časti O. s. p. bolo napadnuté rozhodnutie správneho orgánu druhého stupňa, ktorým bol potvrdený personálny rozkaz, ktorým bol žalobca odvolaný z funkcie zástupcu riaditeľa odboru ŽP Bratislava, Oblastnej správy ŽP Trnava. Najvyšší súd Slovenskej republiky súčasne dáva do pozornosti, že podľa § 250i O. s. p. je pre súd pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu rozhodujúci skutkový stav, ktorý tu bol v čase vydania napadnutého rozhodnutia, pričom dokazovanie sa nevykonáva a súd môže vykonať dôkazy nevyhnutné na preskúmanie napadnutého rozhodnutia. Súd teda môže vykonať dôkaz, ktorý by mohol obsahovať zistenie významné pre rozhodnutie o zákonnosti rozhodnutia alebo postupu správneho orgánu, alebo by slúžil na overenie toho, aký bol skutkový stav v čase rozhodovania správneho orgánu alebo v priebehu konania, v ktorom malo dôjsť k porušeniu zákonnosti v postupe správneho orgánu. Súčasne poukazuje na to, že úlohou súdu v správnom súdnictve nie je nahrádzať činnosť správnych orgánov, ale len preskúmavať zákonnosť rozhodnutí a postupov správnych orgánov, t. j. či orgány verejnej správy pri riešení konkrétnych otázok, vymedzených opravným prostriedkom proti rozhodnutiu správneho orgánu, rešpektovali príslušné hmotnoprávne alebo procesné predpisy, ktorou zásadou sa správny súd spravuje pri prejednávaní a rozhodovaní veci a súčasne pri prieskume je viazaný dôvodmi uvedenými v žalobe (opravnom prostriedku).
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací, oprávnený preskúmať zákonnosť rozhodnutia súdu prvého stupňa v rozsahu odvolacích dôvodov, postupujúc v intenciách citovaných právnych noriem sa v rámci preskúmavania rozsudku krajského súdu napadnutého odvolaním, oboznámil s celým spisovým materiálom súdu prvého stupňa a v rámci preskúmavacieho procesu súčasne aj s celým administratívnym spisom žalovaného správneho orgánu a vzhľadom k tomu, že zo skutkových okolností aj podľa názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v danej veci vyplynul právny záver, že pokiaľ žalovaný postupoval vo vzťahu k žalobcovi podľa ust. § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z. z. uplatnil tým svoju kompetenciu, a preto odvolaniu žalobcu nevyhovel.
Súčasne Najvyšší súd Slovenskej republiky poukazuje na to, že pokiaľ žalobca v ústavnej sťažnosti poukazuje na rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4Sžo/21/2012 zo dňa 30. 7. 2012, ktorým bol potvrdený rozsudok Krajského súdu v Bratislave zo dňa 29. 2. 2012 sp. zn. 2S/364/2010 a súčasne na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sžo 52/20011 zo dňa 30. 7. 2012, v ktorých najvyšší súd zaujal v obdobnej veci iný záver, tieto rozhodnutia boli vydané potom ako rozhodol najvyšší súd rozhodnutím, ktoré je predmetom ústavnej sťažnosti Žalobcu v danej veci, keď rozhodnutím napadnutého ústavnou sťažnosťou rozhodol dňa 18. 7. 2012, pričom tak ako to vyplýva z odôvodnenia tohto rozhodnutia poukázal postupom v zmysle § 250ja ods. 7 O. s. p. na rozhodnutie najvyššieho súdu, ktorý sa už danou problematikou zaoberal v obdobnej veci a to v rozhodnutí sp. zn. 1Sžo/113/2007 zo dňa 11. 3. 2008.
Najvyšší súd Slovenskej republiky dáva do pozornosti, že pokiaľ žalobca, v žalobe ako aj v odvolaní proti prvostupňovému rozsudku a teraz v ústavnej sťažnosti namieta porušenie jeho procesných práv, čím malo dôjsť k porušeniu jeho práva v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd, žalobca počas celého administratívneho konania konkrétne nenamietal upretie jeho práv a to, že mu nebolo umožnené navrhovať dôkazy na podporu jeho tvrdení ako ani to, že mu nebolo umožnené nahliadať do spisu, robiť si výpisky z dokladov. Z obsahu administratívneho spisu nie je vôbec zrejmé, že žalobca sa uplatnenia svojich práv počas konania účinné domáhal, z ktorých dôvodov aj Najvyšší súd Slovenskej republiky ako odvolací súd vyhodnotil jeho odvolaciu námietku týkajúcu sa upretia procesných práv za účelovú.
V danej súvislosti Najvyšší súd Slovenskej republiky dáva opätovne do pozornosti, že pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia je pre súd rozhodujúci skutkový stav, ktorý tu bol v čase vydania napadnutého rozhodnutia. Súd môže vykonať dôkazy nevyhnutné na preskúmanie napadnutého rozhodnutia (§ 250i ods. 1 O. s. p.). V správnom súdnictve súd vychádza zo skutkových okolností zistených správnym orgánom a dôkazy vykonáva len za účelom preskúmania zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Súd v správnom súdnictve na rozdiel od všeobecného civilného súdnictva nie je súdom skutkovým. Na základe oprávnenia, ktoré zákonodarca zveruje správnemu súdu v druhej hlave piatej časti Občianskeho súdneho poriadku, správny súd preskúmava zákonnosť rozhodnutia orgánu štátnej správy a postup, ktorý mu predchádzal, za účelom čoho si zadováži administratívny spis. Pokiaľ žalobca namieta, že Najvyšší súd Slovenskej republiky ako odvolací súd postupoval v rozpore s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd, je potrebné konštatovať, že služobný pomer príslušníka Policajného zboru nemá znaky súkromnoprávneho pomeru, ale verejnoprávneho vzhľadom na jeho charakter, keďže ide o pomer štátno-služobný, ktorý vzniká individuálnym mocenským aktom služobného funkcionára a po celú dobu svojho trvania sa výrazne odlišuje od pracovnoprávneho pomeru. V štátno-služobnom pomere účastníci nemajú rovnaké postavenie, čo sa prejavuje v spôsobe vzniku, zmeny a skončenia tohto pomeru, úprave nárokov vyplývajúcich z tohto pomeru a úprave konania pred služobnými orgánmi.
Uvedený názor vychádza z judikatúry Ústavného súdu SR napr. č. k. ÚS 403/2011-23 v zmysle ktorej „K námietke sťažovateľa o porušení jeho práva na spravodlivý proces podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru ústavný súd uvádza, že dospel k záveru, aplikovateľnosť citovaného Článku dohovoru v posudzovanom konaní nie je daná. Článok 6 ods. 1 dohovoru garantuje spravodlivý proces pri rozhodovaní súdu o „občianskych právach alebo záväzkoch" alebo o oprávnenosti „akéhokoľvek trestného obvinenia“. Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj „ESĽP“) pojmy „práva alebo záväzky občianskej povahy“ a „trestné obvinenie“ treba vykladať autonómne od ich definovania v zmysle vnútroštátneho právneho poriadku členských štátov dohovoru. Medzi občianske práva alebo záväzky možno nahrnúť aj rozhodovanie súdov o niektorých právach vyplývajúcich z verejného práva. Európsky súd pre ľudské práva konštatoval, že aj konania kvalifikované vnútroštátnym právom ako súčasť verejného práva môžu spadať do poľa pôsobnosti čl. 6 dohovoru v jeho občianskoprávnej časti, ak je ich výsledok rozhodujúci pre práva a povinnosti súkromného charakteru.“
Postavením príslušníkov ozbrojených zložiek sa vo svojej judikatúre zaoberal aj Európsky súd pre ľudské práva, v ktorej Súd konštatoval, že právo členských štátov zásadne rozlišuje medzi Štátnymi zamestnancami a súkromnopravnými zamestnancami, pričom spory týkajúce sa náboru, výkonu povolania (kariéry) a ukončenia pracovnej činnosti štátnych zamestnancov všeobecne nespadajú do pôsobnosti čl. 6 ods. 1 dohovoru (rozhodnutie vo veci Niegel proti Francúzsku zo 17. marca 1997). Výnimkou sú len prípady, ak predmetom sporu sú priamo práva majetkovej povahy (napr. právo na dôchodok verejných zamestnancov, práva týkajúce sa platových pomerov týchto zamestnancov. Súd sa otázkou aplikovateľnosti čl. 6 ods. 1 Dohovoru na štátnych zamestnancov založené na povahe funkcií a zodpovednosti, aké zamestnanec vykonáva zaoberal aj v prípade Pellegrin proti Francúzsku (rozhodnutie z 8. 12. 1999, sťažnosť č. 28541/95), v ktorom konštatoval, že z poľa pôsobnosti čl. 6 ods. 1 dohovoru sú vylúčené iba spory zamestnancov štátu, ktorých zamestnanie je charakteristické Špecifickými činnosťami verejnej správy do tej miery, v akej táto koná ako držiteľka verejnej moci poverená ochranou všeobecných záujmov štátu alebo iných verejných spoločenstiev. Jasný príklad takých činnosti predstavujú ozbrojené sily a polícia.
Vychádzajúc z uvedeného považuje Najvyšší súd Slovenskej republiky sťažnosť sťažovateľa za nedôvodnú a navrhuje, aby Ústavný súd Slovenskej republiky jeho sťažnosti nevyhovel.»
Sťažovateľ v podaní z 20. februára 2013 doručenom ústavnému súdu 25. februára 2013 uviedol: «... nakoľko ani príslušný správny orgán ani všeobecné súdy neposkytli vysvetlenie v čom „dôležitý záujem služby“ súvisiaci s prevedením na inú funkciu sťažovateľa spočíval, došlo k vydaniu sérií rozhodnutí, ktoré sú nepreskúmateľné, pričom práve z tohto dôvodu minimalizujú právo sťažovateľa na obranu voči nim.
Máme za to, že tak zo strany správneho orgánu ako aj zo strany súdov v predmetnej veci došlo k nesprávnej aplikácii a zjavne svojvoľnému výkladu zákonného ustanovenia, čím bolo porušené právo sťažovateľa na ústavou zaručené právo na súdnu ochranu.»
Ústavný súd upustil so súhlasom účastníkov konania podľa § 30 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) od ústneho pojednávania v danej veci, pretože po oboznámení sa s ich vyjadreniami, ako aj s obsahom súdneho spisu dospel k názoru, že od tohto pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci.
II.
Ústavný súd rozhoduje podľa čl. 127 ods. 1 ústavy o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
Predmetom konania je rozhodovanie o sťažnosti sťažovateľa, ktorou sa domáha vyslovenia porušenia svojho základného práva podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru rozsudkom najvyššieho súdu, ako aj jeho zrušenia a vrátenia veci na ďalšie konanie.
Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.
Podľa čl. 6 ods. 1 prvej vety dohovoru každý má právo, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.
Podľa § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o štátnej službe“) minister môže policajta zaradeného v útvare inšpekčnej služby a ak to vyžaduje dôležitý záujem služby, aj nadriadeného, previesť na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby, a ak to nie je možné, preložiť na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu aj bez uvedenia dôvodu po predchádzajúcom prerokovaní s odborovým orgánom.
Personálnym rozkazom ministra dopravy, pôšt a telekomunikácií Slovenskej republiky č. 3 z 26. januára 2009 bol sťažovateľ podľa § 35 ods. 2 s poukazom na § 35 ods. 9 zákona o štátnej službe dňom 1. januára 2009 odvolaný z funkcie zástupcu riaditeľa Železničnej polície Bratislava, Oblastnej správy Železničnej polície Trnava (ďalej len „personálny rozkaz“). Personálny rozkaz bol odôvodnený takto: „Odvolanie z funkcie si vyžaduje dôležitý záujem služby.“
Proti personálnemu rozkazu podal sťažovateľ 24. februára 2009 rozklad (ďalej len „rozklad“), ktorý okrem iného odôvodnil tým, že mu nie je známe, aký dôležitý záujem služby bol dôvodom na odvolanie z funkcie. O rozklade rozhodol minister dopravy, pôšt a telekomunikácií Slovenskej republiky (ďalej len „minister dopravy“) rozhodnutím č. 55/2009 z 31. marca 2009 tak, že personálny rozkaz potvrdil (ďalej len „rozhodnutie ministra dopravy“).
Sťažovateľ sa žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia ministra dopravy a navrhol ho zrušiť a vrátiť vec ministrovi dopravy na ďalšie konanie (ďalej len „žaloba“), v ktorej opätovne poukázal na to, že minister dopravy sa nezaoberal námietkami uvedenými v rozklade – dôvodmi odvolania sťažovateľa z funkcie a vymedzením pojmu dôležitý záujem služby.
Krajský súd rozsudkom č. k. 1 S 108/2009-30 zo 7. apríla 2011 (ďalej len „rozsudok krajského súdu“) žalobu zamietol a v odôvodnení okrem iného uviedol: „Návrh na prevedenie žalobcu z predmetnej funkcie bol predložený ministrovi dopravy, pôšt a telekomunikácií SR a zároveň bol prerokovaný so Základnou organizáciou Odborového združenia železničiarov pri ŽP, ktorá s prevedením žalobcu podľa ust. § 35 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. vyslovila súhlasné stanovisko. Ust. § 35 ods. 2 citovaného zákona definuje špeciálne kompetencie ministra, ktorým môže (teda nemusí) práve z dôležitého záujmu služby aj nadriadeného previesť na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby a ak to nie je možné, preložiť na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu aj bez uvedenia dôvodu. Zákonodarca ministrovi taxatívne nevymedzil dôležitý záujem služby, neupravuje to ani žiaden interný predpis, preto okolnosti dôležitého záujmu služby sú ponechané na jeho úvahe. Takisto toto zákonné ustanovenie nevyžaduje uvedenie dôvodov, pre ktoré takéto rozhodnutie bolo vydané. Pokiaľ by zákonodarca vyžadoval uviesť takéto dôvody, uviedol by to v zákonnom ustanovení.“
Proti rozsudku krajského súdu podal sťažovateľ odvolanie. Najvyšší súd rozsudkom sp. zn. 6 Sžo 28/2011 z 18. júla 2012 rozsudok krajského súdu potvrdil. V odôvodnení rozsudku najvyšší súd okrem iného uviedol: «S poukazom na skutočnosť, že Najvyšší súd Slovenskej republiky sa obdobnou vecou v rozhodnutí č. 1Sžo/113/2007 z 11. 3. 2008 už zaoberal, v súlade s ust. § 250ja ods. 7 O. s. p. poukazuje na jeho znenie, ktorého časť zároveň uvádza.
„Rozhodovanie ministra vnútra, ktorým realizuje svoju právomoc menovať a odvolávať nadriadeného v zmysle zákona č. 73/1998 Zb. má povahu správneho úkonu, minister vnútra pritom vystupuje ako správny orgán sui generis. V danej veci vystupuje ako správny orgán, hory autoritatívne aplikačne rozhoduje v oblasti právne determinovaných subjektívnych práv subjektov so záväznými právnymi dôsledkami pre tieto subjekty. Správne orgány, ale i súdy v rámci prieskumu zákonnosti správnych rozhodnutí musia dôsledne aplikovať jeden zo základných princípov právneho štátu, ktorý je vyjadrený v čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, podľa ktorého štátne orgány môžu konať „iba v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon“. V zákone č. 73/1998 Zb. nie je vymedzený obsah a teda ani hranice pojmu „dôležitý záujem služby“, neupravuje to ani žiaden vykonávací predpis, je teda vecou voľnej úvahy ministra vnútra, ktoré skutočnosti bude považovať za dôležité záujmy služby. Predovšetkým však bolo potrebné vychádzať z právnej konštrukcie ustanovenia § 35 ods. 2 zákona a zo systematiky zaradenia slov „aj bez uvedenia dôvodov“ na konci vety, z čoho bolo potrebné vyvodiť záver, že uvedené slovné spojenie sa vzťahuje na obe časti (ktoré sú spojené spojkou „a“ predmetného odseku 2), teda nielen na príslušníkov PZ zaradených na útvare inšpekčnej služby, ale aj na nadriadeného, a teda toto personálne opatrenie (hoci s podmienkou „ak to vyžaduje dôležitý záujem služby“, ktorá v predmetnom personálnom rozkaze formou jej deklarovania splnená bola), bolo možné realizovať aj bez uvedenia dôvodu...
Odvolací súd taktiež považoval za nedôvodnú námietku žalobcu, že krajský súd sa nezaoberal skutočnosťou, či bolo ministrom pred vydaním personálneho rozkazu č. 3/2009 postupované v súlade s dvanástou časťou zákona č. 73/1998 Z. z., kedy minister podľa názoru žalobcu pred vydaním rozhodnutia nezaobstaral potrebné podklady na rozhodnutie a teda presne a úplne nezistil skutočný stav veci. Aj podľa názoru senátu odvolacieho súdu zhodne s názorom krajského súdu tým, že žalovaný postupoval vo vzťahu k žalobcovi podľa ust. § 35 ods. 2 zák. č. 73/1998 Z. z., uplatnil tým svoju kompetenciu. Posúdenie dôležitého záujmu služby je ponechané z dôvodu absencie akejkoľvek úpravy na voľnú úvahu príslušného orgánu. Minister rozhodol o odvolaní z funkcie žalobcu na základe svojej úvahy, kedy podklady obsiahnuté v administratívnom spise o skutkových okolnostiach, mu postačovali na to, aby rozhodol v súlade s ust. § 35 ods. 2 citovaného zákona. Pokiaľ teda minister v danom prípade zvolil postup podľa citovaného ustanovenia a žalobcu odvolal z funkcie bez uvedenia dôvodu, skúmanie dostatočného zistenia skutkového stavu vo vzťahu k tomuto ustanoveniu ako aj k obsahovým náležitostiam rozhodnutia nie je právne významné.»
Rozsudok najvyššieho súdu napadol sťažovateľ sťažnosťou na ústavnom súde.
Vychádzajúc z argumentácie sťažovateľa v sťažnosti možno za jeho kľúčové námietky považovať skutočnosť, že minister dopravy a následne ani všeobecné súdy nezdôvodnili, čo je potrebné považovať za „dôležitý záujem služby“ ako podmienku odvolania sťažovateľa z funkcie, a najvyšší súd porušil princíp právnej istoty, keď vo veci rozhodol odlišne ako v obdobných veciach iný senát najvyššieho súdu.
Ústavný súd je podľa čl. 124 ústavy nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti. Vychádzajúc zo svojho ústavného postavenia ústavný súd vo svojej stabilizovanej judikatúre zdôrazňuje, že vo veciach patriacich do právomoci všeobecných súdov nie je alternatívnou ani mimoriadnou opravnou inštitúciou (m. m. II. ÚS 1/95, II. ÚS 21/96). Preto nie je zásadne oprávnený preskúmavať a posudzovať právne názory všeobecného súdu, ktoré ho pri výklade a uplatňovaní zákonov viedli k rozhodnutiu vo veci samej, ani preskúmavať, či v konaní pred všeobecným súdom bol alebo nebol náležite zistený skutkový stav a aké skutkové a právne závery zo skutkového stavu všeobecný súd vyvodil. Úloha ústavného súdu sa obmedzuje na kontrolu zlučiteľnosti účinkov takejto interpretácie a aplikácie s ústavou, prípadne medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách. Do sféry pôsobnosti všeobecných súdov môže ústavný súd zasiahnuť len vtedy, ak by ich konanie alebo rozhodovanie bolo zjavne nedôvodné alebo arbitrárne, a tak z ústavného hľadiska neospravedlniteľné a neudržateľné, a zároveň by malo za následok porušenie niektorého základného práva alebo slobody (m. m. I. ÚS 13/00, I. ÚS 139/02, III. ÚS 180/02 atď.). O svojvôli pri výklade alebo aplikácii zákona alebo iného právneho predpisu všeobecným súdom možno uvažovať vtedy, ak by sa jeho názor natoľko odchýlil od znenia príslušných ustanovení právneho predpisu, že by ním zásadne poprel ich účel a význam (m. m. I. ÚS 115/02, I. ÚS 176/03).
Článok 46 ods. 1 ústavy je primárnym východiskom pre zákonom upravené konanie súdov a iných orgánov Slovenskej republiky príslušných na poskytovanie právnej ochrany garantovanej v siedmom oddiele druhej hlavy ústavy (IV. ÚS 115/07). Základné právo vyjadrené v čl. 46 ods. 1 ústavy zaručuje každému právo na prístup k súdu a právo na určitú kvalitu súdneho konania pred nezávislým a nestranným súdom, t. j. právo na spravodlivé súdne konanie (m. m. IV. ÚS 233/04).
Podľa stabilizovanej judikatúry ústavného súdu (napr. IV. ÚS 77/02, IV. ÚS 299/04, II. ÚS 78/05) do obsahu základného práva na súdnu ochranu patrí nielen právo každého na to, aby sa v jeho veci rozhodovalo podľa relevantnej právnej normy, ktorá môže mať základ v právnom poriadku Slovenskej republiky alebo v takých medzinárodných zmluvách, ktoré Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom, ktorý predpisuje zákon, ale aj právo na to, aby sa v jeho veci vykonal ústavne súladný výklad aplikovanej právnej normy. Z toho vyplýva, že k reálnemu poskytnutiu súdnej ochrany dôjde len vtedy, ak sa na zistený stav veci použije ústavne konformným spôsobom interpretovaná platná a účinná právna norma (m. m. IV. ÚS 77/02). Ústavne súladný výklad zákonov týkajúcich sa rozhodovacej činnosti súdov predstavuje neoddeliteľnú súčasť ich rozhodovacej činnosti a ako taký jedine zodpovedá základnému právu každého na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy (I. ÚS 24/00).
Ústavný súd vo svojej ustálenej judikatúre opakovane zdôrazňuje, že súčasťou obsahu základného práva na spravodlivé konanie podľa čl. 46 ods. 1 ústavy je aj právo účastníka konania na také odôvodnenie súdneho rozhodnutia, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na právne a skutkovo relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej ochrany, t. j. s uplatnením nárokov a obranou proti takému uplatneniu. Všeobecný súd však nemusí dať odpoveď na všetky otázky nastolené účastníkom konania, ale len na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, prípadne dostatočne objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia bez toho, aby zachádzali do všetkých detailov sporu uvádzaných účastníkmi konania. Preto odôvodnenie rozhodnutia všeobecného súdu, ktoré stručne a jasne objasní skutkový a právny základ rozhodnutia, postačuje na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované základné právo účastníka na spravodlivý proces (IV. ÚS 115/03). Potreba náležite odôvodniť súdne rozhodnutie je daná vo verejnom záujme, pretože je jednou zo záruk, že výkon spravodlivosti nie je arbitrárny, neprehľadný a že rozhodovanie súdu je kontrolovateľné verejnosťou (IV. ÚS 296/09).
Z uvedených právnych názorov ústavný súd vychádzal aj pri rozhodovaní o sťažnosti sťažovateľa.
K námietke sťažovateľa, že minister dopravy a následne ani všeobecné súdy nezdôvodnili, čo je potrebné považovať za „dôležitý záujem služby“ ako podmienku odvolania sťažovateľa z funkcie, je potrebné predovšetkým uviesť, že ustanovenie § 35 ods. 2 zákona o štátnej službe je nejasné a pripúšťa rôzny výklad.
Najvyšší súd pri rozhodovaní o odvolaní sťažovateľa proti rozsudku krajského súdu sa priklonil k názoru, že dôležitý záujem služby na odvolaní sťažovateľa z funkcie je z dôvodu absencie akejkoľvek úpravy ponechaný na vôľu ministra dopravy, pričom tento dôležitý záujem služby nie je povinný minister dopravy pri odvolaní sťažovateľa z funkcie uviesť. Ústavný súd je však toho názoru, že za ústavne konformný výklad ustanovenia § 35 ods. 2 zákona o štátnej službe je potrebné považovať výklad, ktorý prezentuje sťažovateľ v sťažnosti, keď uvádza: «Ak zákon ustanovuje v hypotéze právnej normy určité predpoklady, v danom prípade existenciu „dôležitého záujmu služby“, je potrebné tento predpoklad náležité objasniť, pretože protichodné konanie zakladá nepreskúmateľnosť rozhodnutia a možnosť svojvoľného rozhodovania príslušných orgánov.»
V situácii, keď ustanovenie právneho predpisu dovoľuje dvojaký výklad (jeden ústavne súladným a druhý ústavne nesúladným spôsobom), má prioritu jeho výklad ústavne súladným spôsobom. Pre súdy táto povinnosť vyplýva celkom jednoznačne z čl. 144 ods. 1 v spojení s čl. 152 ods. 4 ústavy. Keďže podľa čl. 144 ods. 2 ústavy môžu súdy namietať nesúlad všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou, sú tým viac zaviazané k ústavne súladnému výkladu každého zákona týkajúceho sa ich rozhodovacej činnosti. Táto povinnosť súdu zodpovedá ústavne garantovanému právu každého na súdnu ochranu podľa čl. 46 ústavy (II. ÚS 50/01). Ústavný súd už vo veci sp. zn. PL. ÚS 18/98 uviedol, že v prípade, ak dôjde k výkladu právnych predpisov inak ako ústavne konformným spôsobom, „môže to mať dopad na niektoré zo základných práv a slobôd“.
Podľa právneho názoru ústavného súdu preto ústavne súladný výklad zákonov týkajúcich sa rozhodovacej činnosti súdov predstavuje neoddeliteľnú súčasť ich rozhodovacej činnosti a ako taký jedine zodpovedá základnému právu každého na súdnu ochranu podľa čl. 46 ústavy (II. ÚS 50/01).
Ústavný súd už v rozhodnutí sp. zn. III. ÚS 274/07 z 11. októbra 2007 uviedol, že „orgány aplikujúce správne právo a spomedzi nich osobitne sudcovia pri rozhodovaní v správnom súdnictve sú oprávnení nedostatky zákonnej právnej úpravy svojím výkladom odstraňovať. Takéto odstraňovanie však nemožno považovať za legislatívnu činnosť, ktorá by narúšala ústavný princíp trojdelenia štátnej moci. Sudca pri interpretácii normy správneho práva nesmie tvoriť, ale môže odhaľovať a formulovať vzťahy medzi jednotlivými právnymi normami vychádzajúc z účelu a zmyslu právnej úpravy. Jedinou požiadavkou, ktorá je pritom na sudcu kladená, je ústavná konformita výkladu (čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky).“.
Rozhodnutie ministra dopravy o odvolaní sťažovateľa z funkcie zástupcu riaditeľa odboru Železničnej polície Bratislava predstavuje autoritatívne rozhodnutie, ktoré vydáva ako orgán s mocenskou autoritou v oblasti verejnej správy, pričom takéto rozhodnutie nemôže byť odôvodnené len všeobecným poukazom na „dôležitý záujem štátu“ bez toho, aby bol dôležitý záujem štátu konkretizovaný, ako to bolo v prípade sťažovateľa. V opačnom prípade možno rozhodnutie ministra dopravy o odvolaní sťažovateľa z funkcie zástupcu riaditeľa odboru Železničnej polície Bratislava považovať za prejav jeho svojvôle, ktorá je v podmienkach materiálneho právneho štátu z ústavného hľadiska neakceptovateľná a neudržateľná. Na tom nič nemení ani skutočnosť, že zákon o štátnej službe pojem „dôležitý záujem služby“ nedefinuje. Naopak, práve pri absencii vymedzenia uvedeného pojmu je nevyhnutné, aby bol dôležitý záujem služby pri odvolávaní nadriadených pomenovaný tak, aby mohol správny súd pri preskúmavaní rozhodnutia ministra dopravy posúdiť, či bol dôležitý záujem služby ako podmienka na odvolanie nadriadeného naplnený, teda či minister dopravy ako správny orgán neprekročil medze správnej úvahy, ku ktorej je oprávnený. Nemožno preto súhlasiť s názorom najvyššieho súdu vysloveným v napadnutom rozsudku, že skúmanie dostatočného zistenia skutkového stavu k obsahovým náležitostiam rozhodnutia ministra dopravy nie je právne významné.
Vo vzťahu k námietke sťažovateľa, že najvyšší súd porušil princíp právnej istoty, keď vo veci rozhodol odlišne ako v obdobných veciach iný senát najvyššieho súdu, je potrebné predovšetkým uviesť, že sa správne uvádza vo vyjadrení predsedníčky správneho kolégia rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 4 Sžo 21/2012 z 30. júla 2012, ktorým bol potvrdený rozsudok krajského súdu z 29. februára 2012 sp. zn. 2 S 364/2010, a súčasne rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 2 Sžo 52/20011 z 30. júla 2012, na ktoré poukázal sťažovateľ a v ktorých najvyšší súd vyslovil v obdobnej veci iný právny záver a boli vydané potom, ako rozhodol najvyšší súd napadnutým rozhodnutím. Súčasne však ústavný súd poukazuje na to, že sťažovateľ k sťažnosti pripojil aj rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 2 Sžo 52/2011 z 13. júna 2012, aj keď v sťažnosti naňho nepoukázal. Tento rozsudok najvyššieho súdu existoval už v čase rozhodovania najvyššieho súdu vo veci sťažovateľa, pričom v ňom najvyšší súd nielenže zaujal stanovisko k zásadnej právnej otázke týkajúcej sa nutnosti odôvodnenia dôležitého záujmu služby, ako podmienky na odvolanie sťažovateľa z funkcie, ale tiež vysvetlil odklon od predchádzajúcej rozhodovacej praxe (rozhodnutie najvyššieho súdu sp. zn. 1 Sžo 113/2007 z 11. marca 2008, z ktorého najvyšší súd v napadnutom rozsudku vychádzal).
V súvislosti s touto skutočnosťou ústavný súd poukazuje na svoju stabilizovanú judikatúru, podľa ktorej neoddeliteľnou súčasťou princípov právneho štátu zaručeného podľa čl. 1 ústavy je aj princíp právnej istoty. Tento spočíva okrem iného v tom, že všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať (napr. II. ÚS 10/99, II. ÚS 234/03, IV. ÚS 92/09). Obsahom princípu právneho štátu je vytvorenie právnej istoty, že na určitú právne relevantnú otázku sa pri opakovaní v rovnakých podmienkach dáva rovnaká odpoveď (napr. I. ÚS 87/93, PL. ÚS 16/95 a II. ÚS 80/99, III. ÚS 356/06). Rešpektovanie princípu právnej istoty musí byť prítomné v každom rozhodnutí orgánov verejnej moci, a to tak v oblasti normotvornej, ako aj v oblasti aplikácie práva, keďže práve na ňom sa hlavne a predovšetkým zakladá dôvera občanov, ako aj iných fyzických osôb a právnických osôb k orgánom verejnej moci (IV. ÚS 92/09). Diametrálne odlišná rozhodovacia činnosť všeobecného súdu o tej istej právnej otázke za rovnakej alebo analogickej skutkovej situácie, pokiaľ ju nemožno objektívne a rozumne odôvodniť, je ústavne neudržateľná (IV. ÚS 209/2010, m. m. PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 6/04, III. ÚS 328/05). Aj keď právne závery všeobecných súdov obsiahnuté v ich rozhodnutiach nemajú v právnom poriadku Slovenskej republiky charakter precedensu, ktorý by ostatných sudcov rozhodujúcich v obdobných veciach zaväzoval rozhodnúť identicky, napriek tomu protichodné právne závery vyslovené v analogických prípadoch neprispievajú k naplneniu hlavného účelu princípu právnej istoty ani k dôvere v spravodlivé súdne konanie (obdobne napr. IV. ÚS 49/06, III. ÚS 300/06).
Najvyšší súd by mal vždy rozhodovať so zreteľom na svoje vrcholné postavenie v sústave všeobecných súdov, ako aj so zreteľom na svoju funkciu zabezpečovať jednotný výklad a používanie zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov (§ 22 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov).
Ústavný súd vo svojej predchádzajúcej judikatúre (IV. ÚS 209/2010) v zhode a s poukazom na judikatúru s Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) konštatoval, „že rozdiely v súdnych rozhodnutiach sú prirodzene obsiahnuté v každom súdnom systéme, ktorý je založený na existencii viacerých nižších súdov s obmedzenou územnou pôsobnosťou“, ale zároveň zdôraznil, že „úlohou najvyššieho súdu je práve usmerňovať tieto protirečivé rozsudky (Zielinski, Pradal, Gonzales a ďalší v. Francúzsko, ESĽP – Veľká Komora, sťažnosti č. 24846/94 a č. 34165/96 až č. 34173/96, bod 59). Podľa názoru ESĽP je preto v rozpore s princípom právnej istoty, ktorý je zahrnutý v niekoľkých článkoch dohovoru a tvorí jeden zo základných elementov právneho štátu, situácia, keď najvyšší súd (ako zjednocovateľ rozdielnych právnych názorov) je sám zdrojom hlbokých a trvalých inkonzistencií (m. m. Beian v. Rumunsko, Baranowski v. Poľsko). Rozporné právne názory najvyššieho súdu na identické situácie sú tak v konečnom dôsledku spôsobilé podkopávať dôveru verejnosti v súdny systém (m. m. Sovtransavto Holding v. Ukrajina, ESĽP).“
Za daných okolností bolo povinnosťou najvyššieho súdu v namietanom rozsudku minimálne poukázať na už existujúce rozhodnutia všeobecných súdov v identických právnych veciach vychádzajúce z odlišných právnych názorov a na tomto základe zdôvodniť, prečo sa od nich v právnej veci sťažovateľa odkláňa, resp. prečo sa prikláňa k jednému z dvoch rozhodnutí, ktoré riešili obdobnú vec. Ak tak najvyšší súd v danom prípade neurobil, tak tým vážne spochybnil princíp právnej istoty ako jeden z princípov právneho štátu, ktorý sú pri svojej rozhodovacej činnosti povinné rešpektovať všetky orgány verejnej moci a ktorý je vždy implicitnou súčasťou rozhodovania ústavného súdu o porušovaní základných práv alebo slobôd garantovaných ústavou (m. m. IV. ÚS 383/08).
Ústavný súd s poukazom na uvedené dospel k záveru, že najvyšší súd rozsudkom sp. zn. 6 Sžo 28/2011 z 18. júla 2012 porušil základné právo sťažovateľa na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.
Pokiaľ ide o namietané porušenie čl. 6 ods. 1 dohovoru, ústavný súd uvádza, že aplikovateľnosť citovaného článku dohovoru v posudzovanom konaní nie je daná. Článok 6 ods. 1 dohovoru garantuje spravodlivý proces pri rozhodovaní súdu o,,občianskych právach alebo záväzkoch“ alebo o oprávnenosti ,,akéhokoľvek trestného obvinenia“. Podľa judikatúry ESĽP pojmy „práva alebo záväzky občianskej povahy“ a „trestné obvinenie“ treba vykladať autonómne od ich definovania v zmysle vnútroštátneho právneho poriadku členských štátov dohovoru. Medzi občianske práva alebo záväzky možno zahrnúť aj rozhodovanie súdov o niektorých právach vyplývajúcich z verejného práva. ESĽP konštatoval, že aj konania kvalifikované vnútroštátnym právom ako súčasť verejného práva môžu spadať do poľa pôsobnosti čl. 6 dohovoru v jeho občianskoprávnej časti, ak je ich výsledok rozhodujúci pre práva a povinnosti súkromného charakteru.
Už v skoršej judikatúre ESĽP uviedol, že právo členských štátov zásadne rozlišuje medzi štátnymi zamestnancami a súkromnoprávnymi zamestnancami, pričom spory týkajúce sa náboru, výkonu povolania (kariéry) a ukončenia pracovnej činnosti štátnych zamestnancov všeobecne nespadajú do pôsobnosti čl. 6 ods. 1 dohovoru (rozhodnutie vo veci Niegel proti Francúzsku zo 17. marca 1997). Výnimkou sú len prípady, ak predmetom sporu sú priamo práva majetkovej povahy (napr. právo na dôchodok verejných zamestnancov, práva týkajúce sa platových pomerov týchto zamestnancov).
V prípade Pellegrin proti Francúzsku (rozhodnutie z 8. decembra 1999, sťažnosť č. 28541/95) súd priniesol nové tzv. funkčné kritérium aplikovateľnosti čl. 6 ods. 1 dohovoru na štátnych zamestnancov založené na povahe funkcií a zodpovednosti, aké zamestnanec vykonáva. Súd poznamenal, že na úradoch štátnej správy niektoré pracovné miesta zahŕňajú povolania všeobecného záujmu alebo účasť na výkone verejnej moci. Ich držitelia teda držia v rukách časť suverenity štátu. Ten má potom legitímny záujem vyžadovať od týchto zamestnancov zvláštne puto dôvery a lojality. Na druhej strane pri iných pracovných miestach, ktoré nemajú túto dimenziu „verejnej správy“, tento záujem chýba. Preto súd rozhodol, že z poľa pôsobnosti čl. 6 ods. 1 dohovoru sú vylúčené iba spory zamestnancov štátu, ktorých zamestnanie je charakteristické špecifickými činnosťami verejnej správy do tej miery, v akej táto koná ako držiteľka verejnej moci poverená ochranou všeobecných záujmov štátu alebo iných verejných spoločenstiev. Jasný príklad takých činností predstavujú ozbrojené sily a polícia.
Súd v rozhodnutí Engel a iní proti Holandsku z 8. júna 1976 po prvýkrát formuloval kritériá vo vzťahu k posudzovaniu „trestného obvinenia“ a záruk spravodlivého procesu, ktorými sú kvalifikácia deliktu podľa vnútroštátneho práva, povaha deliktu z hľadiska chráneného záujmu a účel ukladanej sankcie a jej závažnosť. Ďalšími rozhodnutiami štrasburských orgánov ochrany práva v súvislosti s ustálením a výkladom pojmu závažnosti uloženej sankcie ako kritériom na posúdenie prípadu ako „trestného“ neboli za dostatočne prísne na to, aby boli považované za „trestné“ uznané, ani sankcie ako napr. trest odňatia slobody pre vojaka v dĺžke 5 dní, prepustenie dôstojníka do zálohy, prepustenie policajta zo služby a pod.
Prihliadajúc na výklad a aplikáciu pojmov „občianske práva alebo záväzky“ a „trestné obvinenie“ v judikatúre ESĽP dospel ústavný súd k záveru o neaplikovateľnosti ustanovenia čl. 6 ods. 1 dohovoru na konanie, v ktorom všeobecné súdy rozhodovali o zákonnosti rozhodnutia ministra dopravy o zamietnutí rozkladu sťažovateľa proti personálnemu rozkazu, ktorým bol sťažovateľ odvolaný z funkcie zástupcu riaditeľa Železničnej polície Bratislava, Oblastnej správy Železničnej polície Trnava (m. m. I. ÚS 1/2013).
Ústavný súd konštatuje, že v okolnostiach danej veci k porušeniu čl. 6 ods. 1 dohovoru nemohlo dôjsť, a preto sťažnosti v tejto časti nevyhovel.
III.
Podľa § 56 ods. 2 zákona o ústavnom súde ak sa základné právo alebo sloboda porušili rozhodnutím alebo opatrením, ústavný súd také rozhodnutie alebo opatrenie zruší.
Podľa § 56 ods. 3 písm. b) zákona o ústavnom súde ak ústavný súd sťažnosti vyhovie, môže vrátiť vec na ďalšie konanie.
Na základe citovaných ustanovení zákona o ústavnom súde ústavný súd zrušil napadnutý rozsudok najvyššieho súdu a vec mu vrátil na nové konanie.
Po vrátení veci na ďalšie konanie bude najvyšší súd povinný vec znovu prerokovať a rozhodnúť o nej, pričom bude viazaný právnym názorom ústavného súdu vysloveným v tomto náleze (§ 56 ods. 6 zákona o ústavnom súde).
Ústavný súd napokon rozhodol aj o úhrade trov konania sťažovateľa, ktoré mu vznikli v dôsledku právneho zastúpenia pred ústavným súdom. Úhradu priznal za dva úkony právnej služby (prevzatie a prípravu zastúpenia, podanie sťažnosti) v súlade s § 1 ods. 3, § 11 ods. 3 a § 14 ods. 1 písm. a) a b) vyhlášky Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky č. 655/2004 Z. z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie právnych služieb v znení neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška“), a to po 130,17 € za 2 úkony právnej služby a režijný paušál 2 x 7,81 € (§ 16 ods. 3 vyhlášky), t. j. 275,96 €. Vzhľadom na to, že právny zástupca sťažovateľa je platiteľom DPH, ústavný súd sumu 275,96 € zvýšil o 20 % DPH, t. j. o 55,19 €. Spolu tak ústavný súd priznal sťažovateľovi náhradu trov právneho zastúpenia v sume 331,15 €.
Priznanú úhradu trov právneho zastúpenia je najvyšší súd povinný zaplatiť na účet právneho zástupcu sťažovateľa (§ 31a zákona o ústavnom súde v spojení s § 149 Občianskeho súdneho poriadku).
Vzhľadom na čl. 133 ústavy, podľa ktorého proti rozhodnutiu ústavného súdu nie je prípustný opravný prostriedok, je potrebné pod „právoplatnosťou nálezu“ uvedenou vo výroku tohto rozhodnutia rozumieť jeho doručenie účastníkom konania.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 24. apríla 2013